Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 950 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de rechterlijke organisatie alsmede intrekking van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen in verband met de modernisering van de strafvordering ter zake van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen (Herzieningswet ambtsmisdrijven Kamerleden en bewindspersonen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen deel
1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel wordt opvolging gegeven aan de aanbevelingen uit het rapport
«Niet boven maar in de wet» van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden
en bewindspersonen, onder voorzitterschap van prof. mr. J.W. Fokkens (hierna: de commissie-Fokkens).1 De commissie-Fokkens was ingesteld door de Minister van Justitie en Veiligheid en
de Minister en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
kreeg tot taak om advies uit te brengen over een fundamentele herziening van de wetgeving
inzake vervolging en berechting van leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen
wegens ambtsdelicten (deze kring van personen wordt in het vervolg aangeduid als:
Kamerleden en bewindspersonen).2 Door het kabinet Rutte IV was reeds in een hoofdlijnenbrief over dit onderwerp, die
op 12 april 2024 aan beide Kamers der Staten-Generaal is gezonden (hierna: de hoofdlijnenbrief),
aangekondigd dat de adviezen uit het rapport zouden worden opgevolgd.3 In het regeerprogramma van het kabinet Schoof I is vervolgens aangekondigd dat de
modernisering van wetgeving voor de opsporing, vervolging en berechting van Kamerleden
en bewindspersonen (opvolging commissie-Fokkens) zou worden uitgewerkt.4 Met het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 119
van de Grondwet gaat dit kabinet verder op de weg die door eerdere kabinetten is ingeslagen.
De commissie-Fokkens schrijft in haar rapport dat het voor een democratische rechtsstaat
van wezenlijk belang is dat tegen ambtsdelicten van politieke ambtsdragers effectief
kan worden opgetreden. Onze democratische rechtsstaat kan immers niet zonder een goed
functionerend openbaar bestuur. Kamerleden en bewindspersonen spelen hierbij een belangrijke
rol. De kwaliteit van de uitvoering van het politieke ambt en het vertrouwen van burgers
in de overheid worden mede bepaald door (bevordering van) de integriteit van individuele
bestuurders en van het bestuur als geheel. Ambtsdelicten zijn zeer schadelijk voor
het goede functioneren, de integriteit en de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur.
Voorbeelden van ambtsmisdrijven zijn het schenden van geheimhoudingsplichten (lekken
van vertrouwelijke informatie) en omkoping (corruptie). In tijden van toenemende aandacht
voor integriteit van politici is het van groot belang dat er een adequate wettelijke
procedure is waarmee ambtsmisdrijven van Kamerleden en bewindspersonen kunnen worden
opgespoord, vervolgd en berecht, waarbij tegelijkertijd waarborgen aanwezig zijn met
het oog op de politieke context waarin dergelijke strafzaken zich kunnen afspelen.
De commissie-Fokkens concludeert dat de huidige wettelijke regeling voor de opsporing,
vervolging en berechting van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen
ernstig tekortschiet en dat herziening van de huidige regeling daarom noodzakelijk
is. Daarnaast doet de commissie-Fokkens de aanbeveling om de strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid, neergelegd in de artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht,
te schrappen.
De regering deelt de fundamentele bezwaren van de commissie-Fokkens tegen de huidige
procedure, die met name betrekking hebben op het feit dat de vervolgingsbeslissing
uitsluitend door politieke organen kan worden genomen en dat berechting plaatsvindt
in één instantie. Daarnaast zijn de door de commissie-Fokkens gesignaleerde praktische
knelpunten en onduidelijkheden in de huidige wettelijke regeling zodanig dat opsporing
en vervolging zouden kunnen worden bemoeilijkt. De regering is met de commissie-Fokkens
van oordeel dat met het aanpakken van de gesignaleerde knelpunten en onduidelijkheden
niet moet worden gewacht. Zoals hierboven al vermeld, neemt de regering daarom de
aanbevelingen van de commissie-Fokkens over om de wettelijke regeling langs twee sporen
te herzien. Herziening in twee sporen is nodig omdat voor de volledige opvolging van
de adviezen van de commissie-Fokkens de Grondwet dient te worden gewijzigd. Tegelijkertijd
constateerde de commissie-Fokkens dat een groot aantal knelpunten uit de huidige procedure
ook binnen het bestaande grondwettelijke kader door middel van wijzigingen van «gewone»
wetten kan worden opgelost. Deze laatste categorie wijzigingen is opgenomen in het
onderhavige wetsvoorstel, dat uitvoering geeft aan spoor I zoals benoemd in het rapport
van de commissie-Fokkens.
Parallel aan dit wetsvoorstel is ter uitvoering van spoor II een separaat wetsvoorstel
voorbereid dat strekt tot wijziging van artikel 119 van de Grondwet. Beide wetsvoorstellen
zijn gelijktijdig in (internet)consultatie gegeven en voor advies aan de Afdeling
advisering van de Raad van State gezonden. Op een later moment zal ter uitvoering
van spoor II ook een wetsvoorstel tot wijziging van «gewone» wetten in procedure worden
gebracht, waarmee het gewijzigde artikel 119 van de Grondwet op het niveau van de
gewone wet nader zal worden uitgewerkt. In het laatstgenoemde wetsvoorstel zal de
regeling die in het onderhavige wetsvoorstel is voorgesteld en die uitgaat van het
huidige artikel 119 van de Grondwet, gedeeltelijk worden gewijzigd. Dit betreft in
ieder geval de bepalingen uit het onderhavige wetsvoorstel die samenhangen met de
huidige rol van de Tweede Kamer en regering bij de vervolgingsbeslissing ten aanzien
van ambtsmisdrijven, alsmede de bepalingen die samenhangen met de huidige rol van
de Hoge Raad als rechter in eerste en enige aanleg.
Het onderhavige wetsvoorstel dient dus, geheel overeenkomstig het procesvoorstel van
de commissie-Fokkens, ter overbrugging van de periode tot aan inwerkingtreding van
de wijziging van artikel 119 van de Grondwet en de daaruit voortvloeiende uitvoeringswetgeving.
Dit maakt wijziging van de Grondwet niet minder urgent: de fundamentele bezwaren tegen
de huidige procedure kunnen met het onderhavige wetsvoorstel niet worden weggenomen.
Maar het wetsvoorstel kan wel binnen de kaders van de huidige Grondwet een werkbare
procedure in het leven roepen, waarmee praktische belemmeringen voor vervolging en
berechting worden weggenomen. Het belang van adequate wetgeving op dit terrein is
dusdanig groot dat het opweegt tegen het mogelijke nadeel dat de procedure in relatief
korte tijd tweemaal wijzigt. Daarbij neemt het kabinet ook in ogenschouw dat een grondwetswijziging
naar haar aard nu eenmaal langere tijd in beslag neemt, terwijl er van diverse kanten
op is gewezen dat aan de huidige procedure voor de vervolging en berechting van ambtsmisdrijven
begaan door Kamerleden en bewindspersonen grote (praktische) bezwaren kleven. Naast
de bevindingen van commissie-Fokkens zij hierbij verwezen naar de kritiek van de Group
of States against Corruption (GRECO) van de Raad van Europa op het huidige Nederlandse
stelsel. De GRECO kwam met de aanbeveling om ervoor te zorgen dat er geen belemmeringen
zijn voor de strafrechtspleging ten aanzien van bewindspersonen die worden verdacht
van met corruptie samenhangende strafbare feiten.5 Ook vanuit beide Kamers is diverse malen gewezen op de bezwaren van de huidige regeling,
waarbij tevens de wens is uitgesproken op voortvarende wijze tot een aanpassing te
komen.
Zo heeft een recente ervaring van de Tweede Kamer met de huidige procedure die praktische
obstakels opnieuw aan het licht gebracht wat de commissie voor de Werkwijze aanleiding
heeft gegeven de wetgever aan te sporen om de wetswijzigingen «voortvarend ter hand
te nemen».6 Het is in dat licht wenselijk om de huidige wettelijke regeling te verbeteren voor
de periode tot aan inwerkingtreding van de uitvoeringswetgeving na grondwetswijziging.
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In het algemeen deel zal op hoofdlijnen
worden ingegaan op de huidige procedure voor de vervolging en berechting van ambtsmisdrijven
begaan door Kamerleden en bewindspersonen (hoofdstuk 2), waarna wordt stilgestaan
bij de belangrijkste tekortkomingen van deze procedure, zoals geïdentificeerd door
de commissie-Fokkens (hoofdstuk 3). Vervolgens worden de belangrijkste wijzigingen
uit het wetsvoorstel met betrekking tot de wettelijke regeling van de opsporing, vervolging
en berechting van ambtsmisdrijven (hoofdstuk 4) en de strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid (hoofdstuk 5), de verhouding van het voorstel tot grondrechten
en rechtsbescherming (hoofdstuk 6) en de daaraan verbonden uitvoeringsconsequenties
besproken (hoofdstuk 7). Aan het eind van het algemeen deel wordt ingegaan op de ontvangen
consultatiereacties (hoofdstuk 8). Daarna volgt een artikelsgewijze toelichting.
2. De huidige wettelijke regeling
De huidige regeling voor de vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen
wegens ambtsmisdrijven berust op artikel 119 van de Grondwet. Daarin is bepaald dat
leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen tijdens en na de bekleding
van hun ambt voor ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, terechtstaan voor
de Hoge Raad. De opdracht tot vervolging kan uitsluitend bij koninklijk besluit door
de regering of bij besluit van de Tweede Kamer worden gegeven. Artikel 119 van de
Grondwet maakt daarmee een uitzondering op het strafvorderlijke vervolgingsmonopolie,
op grond waarvan het openbaar ministerie exclusief bevoegd is om te beslissen of strafrechtelijke
vervolging zal worden ingesteld. Tot op heden is nog nooit een Kamerlid of bewindspersoon
volgens deze bijzondere procedure wegens een ambtsdelict vervolgd. Wel is de toepassing
van de bijzondere procedure in de afgelopen decennia verschillende malen aan de orde
gekomen, bijvoorbeeld na gedane aanklachten op grond van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid
en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen (hierna:
Wmv) of gedane aangiften bij de politie of het openbaar ministerie. Voor een illustratie
van dergelijke casuïstiek wordt verwezen naar paragraaf 2.3 van het rapport van de
commissie-Fokkens.
Artikel 119 van de Grondwet is nader uitgewerkt in de Wmv, de Wet op de rechterlijke
organisatie (Wet RO), het Wetboek van Strafvordering (Sv) en het Wetboek van Strafrecht
(Sr). De berechting vindt in eerste en enige aanleg plaats door de Hoge Raad. Tegen
diens arrest is geen hoger beroep of beroep in cassatie mogelijk. De huidige wettelijke
regeling wordt hierna op hoofdlijnen toegelicht. Voor een uitvoerigere bespreking
van de huidige procedure wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van het rapport van de commissie-Fokkens.
2.1 Reikwijdte ambtsmisdrijven
In artikel 76 van de Wet RO en in het Wetboek van Strafrecht is uitgewerkt welke delicten
ambtsmisdrijven zijn in de zin van artikel 119 van de Grondwet. In de eerste plaats
betreft dat de misdrijven die in titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek
van Strafrecht zijn opgenomen.
Voorbeelden van ambtsmisdrijven die in die titel worden genoemd zijn verduistering
van geld of geldswaardig papier (artikel 359), valsheid in geschrifte (artikel 360),
corruptie (artikel 363) of misbruik van gezag (artikel 365). Titel XXVIII bevat twee
ambtsmisdrijven die specifiek Ministers en Staatssecretarissen als normadressaten
noemen. Dit betreft de artikelen 355 en 356 Sr, die uitdrukking geven aan de zogenoemde
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze artikelen voorzien in strafbaarstelling
van – kort samengevat – het opzettelijk of door grove schuld handelen van bewindspersonen
in strijd met de Grondwet of andere wetgeving. In artikel I, onderdeel A, van dit
wetsvoorstel wordt voorgesteld om deze artikelen te schrappen, onder meer omdat deze
strafbaarstellingen door de zeer vage en algemene formulering naar hedendaags inzicht
op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel en de rechtszekerheid (lex certa). Dit wordt nader toegelicht in hoofdstuk 5 van deze memorie van toelichting.
Het huidige artikel 119 van de Grondwet is in de tweede plaats van toepassing op de
ambtsovertredingen die zijn opgenomen in Titel VIII van het Derde Boek van het Wetboek
van Strafrecht. Dat dergelijke overtredingen ook onder het grondwettelijke begrip
«ambtsmisdrijven» dienen te worden begrepen, volgt uit het feit dat ten tijde van
de Grondwet van 1848 er nog geen onderscheid bestond tussen misdrijven en overtredingen.
Dit onderscheid tussen misdrijven en overtredingen werd enkele decennia later aangebracht
bij de invoering van het huidige Wetboek van Strafrecht in 1886. Bij die gelegenheid
werd ook de Wet RO aangepast, waardoor artikel 76, tweede lid, van die wet spreekt
van «ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen» (zie hierover nader paragraaf 3.1.1 van
het rapport van de commissie-Fokkens).7 Van oudsher heeft artikel 119 van de Grondwet daarom ook betrekking op de strafbare
feiten die heden ten dage als ambtsovertreding zijn aangemerkt.
Ten derde heeft de wetgever onder het begrip «ambtsmisdrijven» ook de strafbare feiten
geschaard die zijn begaan onder één van de strafverzwarende omstandigheden omschreven
in artikel 44 Sr (inhoudende dat een ambtenaar door het begaan van een strafbaar feit
een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan van een strafbaar feit gebruik
maakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken). Deze categorie
wordt door de commissie-Fokkens ook wel als «oneigenlijke ambtsdelicten» aangeduid.
Daarmee is artikel 119 van de Grondwet ook van toepassing op andere misdrijven en
overtredingen indien het Kamerlid of de bewindspersoon door het begaan daarvan een
bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan daarvan gebruik maakt van macht,
gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken.
2.2 Opsporing en vervolging
Uit artikel 119 van de Grondwet volgt dat de opdracht tot vervolging van een Kamerlid
of bewindspersoon wegens een ambtsmisdrijf uitsluitend kan worden gegeven door de
regering of de Tweede Kamer. Anders dan in reguliere strafzaken kan het openbaar ministerie
in dergelijke gevallen dus niet zelfstandig tot vervolging overgaan. Hierna volgt
een korte omschrijving van hoe de regering en de Tweede Kamer tot een vervolgingsopdracht
kunnen komen.
De vervolgingsopdracht van de regering moet worden gegeven bij koninklijk besluit.
Anders dan het geval is bij de Tweede Kamer, bevat de wet geen nadere procedurele
voorschriften over de totstandkoming van een dergelijke opdracht. Wel heeft de Minister
van Veiligheid en Justitie in 2018 een protocol gepubliceerd waarin een procedure
is opgenomen voor de behandeling van aangiften tegen Kamerleden en bewindspersonen
wegens ambtsmisdrijven die binnenkomen bij een ministerie, het openbaar ministerie
of de procureur-generaal bij de Hoge Raad (hierna aangeduid als: Aangifteprotocol).8
De ontvanger van de aangifte beoordeelt of inderdaad sprake is van een aangifte (een
melding die betrekking heeft op een concrete gedraging die een bepaald strafbaar feit
oplevert) en of (mogelijk) sprake is van een ambtsdelict door een bewindspersoon of
Kamerlid. Bij die beoordeling kan om advies worden gevraagd aan het openbaar ministerie.
Worden beide vragen positief beantwoord, dan wordt de aangifte via de Minister van
Justitie en Veiligheid toegestuurd aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Deze
start vervolgens een oriënterend onderzoek dat gericht is op de vraag of er aanknopingspunten
zijn om een opsporingsonderzoek te starten. Vervolgens stelt de procureur-generaal
bij de Hoge Raad de Minister van Justitie en Veiligheid in kennis van zijn bevindingen.
Ingeval de aangifte de Minister van Justitie en Veiligheid zelf betreft, wordt de
aangifte in handen gesteld van de Minister van Justitie en Veiligheid ad interim-
onder toepassing van de Vervangingsregeling Ministers9 en informeert de procureur-generaal bij de Hoge Raad diegene over de uitkomsten van
het oriënterend onderzoek. Naar aanleiding van de bevindingen van het oriënterend
onderzoek kan de Minister van Justitie en Veiligheid besluiten dat een opsporingsonderzoek
geïndiceerd is en de procureur-generaal bij de Hoge Raad dat meedelen. De procureur-generaal
bij de Hoge Raad start dan het opsporingsonderzoek met eventuele bijstand van het
openbaar ministerie (artikel 123 Wet RO). Na afloop van zijn onderzoek informeert
de procureur-generaal bij de Hoge Raad de Minister over zijn bevindingen. Daarna is
het aan de regering om een beslissing over eventuele vervolging te nemen en daarover
de Tweede Kamer en de aangever te informeren. Daarnaast wordt ook de politieke ambtsdrager
op wie de aangifte betrekking heeft vertrouwelijk geïnformeerd over de vervolgingsbeslissing
van de regering.
De procedure op grond waarvan de Tweede Kamer tot een vervolgingsopdracht kan komen,
is – anders dan bij de regering het geval is – wel uitvoerig in de wet geregeld, en
wel in de Wmv. Startpunt voor de procedure die tot een vervolgingsopdracht kan leiden
is een schriftelijke en met redenen omklede aanklacht van ten minste vijf leden van
de Tweede Kamer (artikel 7 Wmv). Vervolgens beslist de Tweede Kamer of zij die aanklacht
in overweging neemt. Voordat de Tweede Kamer daarover beslist, zal de voorzitter van
de Tweede Kamer degene tegen wie de aanklacht is gericht in de gelegenheid stellen
schriftelijk of mondeling een zienswijze naar voren te brengen (artikel 8 Wmv). Indien
de klacht in overweging wordt genomen, wordt een onderzoekscommissie ingesteld die
bestaat uit leden van de Tweede Kamer (artikelen 9 en 10 Wmv). De ingestelde onderzoekscommissie
heeft beperkte onderzoeksmogelijkheden die ontleend zijn aan de Wet op de parlementaire
enquête 2008, waaronder het horen van personen, het betreden van plaatsen en het vorderen
van inlichtingen (artikel 11 Wmv). De ingestelde onderzoekscommissie is dus belast
met de opsporing van het betreffende ambtsdelict en wordt daarmee de facto geacht de rol in te nemen die het openbaar ministerie en de politie in reguliere
opsporingsonderzoeken vervullen. Na afloop van het onderzoek brengt de onderzoekscommissie
verslag uit aan de Tweede Kamer, waarna laatstgenoemde de feiten die in de aanklacht
zijn aangevoerd, toetst aan het recht, de billijkheid, de zedelijkheid en het staatsbelang
(artikelen 13 en 18, eerste lid, Wmv). Als de Tweede Kamer voldoende gronden tot vervolging
aanwezig acht, geeft zij (bij meerderheidsbesluit) opdracht aan de procureur-generaal
bij de Hoge Raad om de vervolging in te stellen (artikel 18, tweede lid, Wmv). Indien
de Tweede Kamer binnen drie maanden na de indiening van de aanklacht geen eindbeslissing
heeft genomen, wordt de aanklacht in beginsel geacht te zijn verworpen. Deze termijn
kan eenmalig met maximaal twee maanden worden verlengd (artikel 16 Wmv).
2.3 Berechting door de Hoge Raad
Zodra door de regering of Tweede Kamer een opdracht tot vervolging is gegeven, is
de procureur-generaal bij de Hoge Raad verplicht aan de opdracht onmiddellijk gevolg
te geven (artikel 4, derde lid, Wmv). De procureur-generaal bij de Hoge Raad dagvaardt
de verdachte voor de Hoge Raad, die de zaak «in eerste instantie, tevens in hoogste
ressort» behandelt (artikel 76, eerste lid, Wet RO). De berechting vindt plaats op
nagenoeg dezelfde wijze als de berechting van strafbare feiten in eerste aanleg door
de rechtbank (artikel 484 Sv).
De Hoge Raad treedt daarmee in dat geval op als feitenrechter in eerste en enige aanleg.
Anders dan in reguliere strafzaken staan tegen het arrest van de Hoge Raad geen hoger
beroep en beroep in cassatie open. Wanneer naast de betreffende politieke ambtsdrager
ook medeverdachten worden vervolgd die zelf geen Kamerlid of bewindspersoon zijn,
staan zij niettemin ook terecht voor de Hoge Raad (artikel 485 Sv).
3. Tekortkomingen van de huidige procedure
De commissie-Fokkens heeft in haar rapport een groot aantal tekortkomingen in de in
het vorige hoofdstuk omschreven procedure geïdentificeerd. Deze kunnen grofweg worden
onderscheiden in fundamentele bezwaren tegen de bijzondere procedure en praktische
knelpunten die maken dat de bijzondere procedure in de praktijk niet goed kan worden
toegepast. Deze worden in dit hoofdstuk nader toegelicht.
3.1 Fundamentele bezwaren
Het belangrijkste fundamentele bezwaar van de commissie-Fokkens heeft betrekking op
het feit dat de vervolgingsbeslissing in de gevallen waarop de regeling betrekking
heeft uitsluitend door politieke organen kan worden genomen. Dit brengt het risico
met zich dat vervolging van (mede)politici geheel of ten dele kan zijn ingegeven door
politieke overwegingen, dat wil zeggen belangen of overwegingen die zijn ingegeven
door machtsvorming of machtsbehoud (zie paragraaf 6.3.1 van het rapport van de commissie-Fokkens).
Een tweede fundamenteel bezwaar van de commissie-Fokkens betreft de omstandigheid
dat ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen in eerste en enige aanleg
worden berecht door de Hoge Raad. Hierdoor zijn hoger beroep en beroep in cassatie
niet mogelijk, waarmee wordt afgeweken van het fundamentele uitgangspunt dat strafzaken
in twee instanties dienen te worden behandeld. Met name vanwege deze fundamentele
bezwaren adviseert de commissie-Fokkens de huidige bijzondere procedure van artikel 119
van de Grondwet af te schaffen en (ook) in de gevallen waar het hier om gaat zoveel
mogelijk aan te sluiten bij de reguliere strafrechtelijke procedure, waarbij de vervolgingsbeslissing
niet door politieke organen wordt genomen en tegen de uitspraak in eerste aanleg hoger
beroep en beroep in cassatie kan worden ingesteld. Wel adviseert de commissie-Fokkens
te voorzien in enkele waarborgen, gelet op de aard en de ernst van ambtsdelicten en
de mogelijke gevolgen van een opsporingsonderzoek, vervolging en berechting voor de
desbetreffende politici en het publiek belang in algemene zin.
De aanbevelingen van de commissie-Fokkens om de besproken fundamentele bezwaren weg
te nemen betreffen artikel 119 van de Grondwet en kunnen alleen worden opgevolgd door
middel van een wijziging van dat artikel. Daarom is, zoals in de inleiding van deze
memorie al is aangegeven, voorzien in een separaat voorstel tot wijziging van artikel 119
van de Grondwet, waarmee uitvoering wordt gegeven aan spoor II van de commissie-Fokkens.
3.2 Praktische knelpunten
Zoals reeds genoemd in hoofdstuk 1 heeft de commissie-Fokkens daarnaast verschillende
praktische knelpunten en tekortkomingen benoemd die binnen de kaders van het huidige
artikel 119 van de Grondwet kunnen worden hersteld. Dat is het doel van het onderhavige
wetsvoorstel. Het gaat om de volgende knelpunten.
3.2.1 Opsporingsfase bij mogelijke vervolgingsopdracht van de Tweede Kamer
De in paragraaf 2.2 omschreven wettelijke procedure op grond waarvan de Tweede Kamer
tot een vervolgingsopdracht kan komen, dwingt de onderzoekscommissie die is samengesteld
uit leden van de Tweede Kamer ertoe een volwaardig opsporingsonderzoek uit te voeren
en daarmee de rol te vervullen die in reguliere strafzaken wordt vervuld door de politie
en het openbaar ministerie. Niet alleen vergt deze rol specifieke kennis en vaardigheden
op het terrein van het strafrecht en strafprocesrecht waarover Tweede Kamerleden in
de meeste gevallen niet zullen beschikken, maar ook beschikt de onderzoekscommissie
die het opsporingsonderzoek uitvoert op grond van de Wmv slechts over de in de Wet
op de parlementaire enquête 2008 opgenomen bevoegdheden.
Die wet is echter niet gericht op het doen van een opsporingsonderzoek, maar op waarheidsvinding
in de openbaarheid. Dit leidt ertoe dat opsporingsbevoegdheden die onontbeerlijk zijn
in grotere strafzaken, zoals het vastleggen van telecommunicatie of het doorzoeken
van een woning, niet door de onderzoekscommissie kunnen worden aangewend. Daarnaast
is het problematisch dat een beslissing over het al dan niet geven van een vervolgingsopdracht
door de Tweede Kamer binnen drie maanden (of vijf maanden na verlenging) gerekend
vanaf het moment van ontvangst van de aanklacht dient te worden genomen. Omdat het
bij verdenkingen wegens ambtsmisdrijven doorgaans om omvangrijkere en/of complexere
strafzaken gaat, wordt de huidige regeling volstrekt ontoereikend geacht om een adequaat
en zorgvuldig opsporingsonderzoek te kunnen verrichten.
Een ander belangrijk knelpunt is dat de Wmv tot uitgangspunt neemt dat in de procedure
die leidt tot een vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer sprake is van een bekende
verdachte, dat wil zeggen dat al bij aanvang van het onderzoek (wanneer de Tweede
Kamer beslist of zij de aanklacht «in overweging neemt» bij een positieve beantwoording
van welke vraag een onderzoekscommissie een opsporingsonderzoek start) sprake is van
een verdenking tegen een specifieke persoon. In recente casuïstiek waarbij toepassing
van de Wmv door de Tweede Kamer werd overwogen, bestond bij de aanvang van het onderzoek
echter geregeld alleen een verdenking dat een strafbaar feit was begaan, zonder dat
(op dat moment al) een specifieke persoon als verdachte kon worden aangemerkt – een
overigens ook in reguliere opsporingsonderzoeken niet zelden voorkomende situatie
(vgl. het rapport van de Commissie Schouten, Kamerstukken II 2015/16, 34 340, nr. 2). Daarbij kan (binnen de context van de bijzondere procedure) worden gedacht aan
de situatie dat geheime informatie waarover uitsluitend Kamerleden of bewindspersonen
uit hoofde van hun ambt kunnen beschikken, wordt gelekt. In dergelijke gevallen, waarbij
er nog geen concrete verdachte in beeld is, kan niet worden voldaan aan de verplichtingen
uit de Wmv om de verdachte alvorens een opsporingsonderzoek te starten in de gelegenheid
te stellen diens zienswijze over de verdenking naar voren te brengen (artikel 8 Wmv).
Ook de toepassing van de artikelen 11, tweede lid, onder a (degene tegen wie de aanklacht
is gericht is niet verplicht de commissie van onderzoek medewerking te verlenen) en
12 (horen van degene tegen wie de aanklacht is gericht) van de Wmv is dan niet mogelijk.
Tot slot zijn noch in de Wmv, noch elders voorschriften opgenomen over de fase die
voorafgaat aan een mogelijke aanklacht van vijf Tweede Kamerleden als bedoeld in de
Wmv. Anders dan de regering (zie paragraaf 2.2) heeft de Tweede Kamer niet de mogelijkheid
om een aangifte wegens een ambtsmisdrijf aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad
of aan het openbaar ministerie voor te leggen met het oog op een oriënterend onderzoek
over de vraag of er aanknopingspunten zijn om een opsporingsonderzoek te starten.
3.2.2 Opsporingsfase bij mogelijke vervolgingsopdracht van de regering
Waar de wettelijke regeling voor opsporing door de Tweede Kamer volstrekt ontoereikend
is geacht, wijst de commissie-Fokkens erop dat een wettelijke regeling die is toegesneden
op opsporingsonderzoek door of op initiatief van de regering, zelfs geheel ontbreekt.
Daardoor biedt de wet geen duidelijkheid over hoe een opsporingsonderzoek kan aanvangen
en wie het opsporingsonderzoek uitvoert. In de literatuur bestaat verschil van inzicht
over de vraag of een dergelijk onderzoek door de procureur-generaal bij de Hoge Raad
zou moeten worden geïnitieerd en uitgevoerd (ambtshalve, dan wel op verzoek van de
Minister van Justitie en Veiligheid), dan wel dat dit een taak is van het openbaar
ministerie, dat door de Minister van Justitie en Veiligheid over de band van de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid (artikel 127 Wet RO) van regeringswege zou kunnen worden opgedragen
om een opsporingsonderzoek uit te voeren. Met de introductie van het Aangifteprotocol
in 2018 is deze onduidelijkheid in de praktijk voor een belangrijk deel weggenomen.
Dat protocol veronderstelt namelijk dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad een
opsporingsbevoegdheid heeft, waarbij hij de ondersteuning van het openbaar ministerie
kan inroepen (zie de artikelen 76 en 111, derde lid, Wet RO).
Een beperking is echter dat het Aangifteprotocol geen wettelijke grondslag heeft,
waardoor op dit moment een deugdelijke toedeling van taken en bevoegdheden aan de
procureur-generaal bij de Hoge Raad op wetsniveau ontbreekt.
3.2.3 Onduidelijkheid samenloop onderzoeken Tweede Kamer en regering
Met de publicatie van het Aangifteprotocol in 2018 is helderheid geschapen over de
te volgen procedure wanneer een aangifte wegens een (mogelijk) ambtsmisdrijf wordt
gedaan bij een ministerie, het openbaar ministerie, de politie of de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Het Aangifteprotocol ziet echter niet op aangiften die zijn gedaan
bij de Tweede Kamer. Daardoor kan zich de situatie voordoen dat de Wmv-procedure door
de Tweede Kamer en een oriënterend onderzoek dan wel een opsporingsonderzoek door
de procureur-generaal bij de Hoge Raad gelijktijdig plaatsvinden. De commissie-Fokkens
signaleert dat voor beide procedures verschillende regels gelden. Dat is noch voor
de doelmatigheid van de procedure als geheel noch voor de rechtsbescherming van de
verdachte een wenselijke situatie.
3.2.4 Berechting door de Hoge Raad
Ook in de berechtingsfase zijn verschillende knelpunten gesignaleerd. De commissie-Fokkens
heeft deze als «mogelijke» knelpunten bestempeld, nu tot op heden nog nooit een strafzaak
tegen een Kamerlid of bewindspersoon in verband met een ambtsmisdrijf bij de Hoge
Raad is aangebracht. Ook hier geldt dat deze kunnen worden onderscheiden in enerzijds
praktische knelpunten die met dit wetsvoorstel binnen het bestaande grondwettelijke
kader worden weggenomen, en anderzijds meer fundamentele bezwaren die betrekking hebben
op artikel 119 van de Grondwet en die worden geadresseerd in het voorstel tot wijziging
van artikel 119 van de Grondwet. Als fundamenteel bezwaar werpt de commissie-Fokkens
de vraag op in hoeverre de Hoge Raad het meest geschikte college is om in de zaken
waar het hier om gaat als feitenrechter op te treden. De commissie-Fokkens merkt daarbij
op dat deze taak in ieder geval niet goed past bij de reguliere werkzaamheden van
de Hoge Raad. Omdat het onderhavige wetsvoorstel zich ertoe beperkt praktische knelpunten
binnen het bestaande grondwettelijk kader weg te nemen, wordt wat betreft de meer
fundamentele kritiek op de berechting in eerste en enige aanleg door de Hoge Raad
verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 119
van de Grondwet en de paragrafen 5.8 en 5.9 van het rapport van de commissie-Fokkens.
Een ander fundamenteel bezwaar is dat de huidige procedure de fundamentele waarborg
van strafrechtelijke berechting in twee instanties buiten toepassing laat, reden waarom
Nederland een voorbehoud heeft moeten maken bij artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Ook dit betreft een bezwaar dat
tegen artikel 119 van de Grondwet als zodanig is gericht.
Daarnaast wijst de commissie-Fokkens op enkele praktische knelpunten met betrekking
tot de berechting door de Hoge Raad. In de huidige procedure kunnen al snel zestien
raadsheren betrokken zijn, wat een groot beslag legt op de capaciteit van de Hoge
Raad. Daarnaast is in het huidige wetboek bepaald dat de raadsheer-commissaris bij
de Hoge Raad zich ten aanzien van bepaalde onderzoekshandelingen (te weten: een doorzoeking
of schouw) kan laten vervangen door de rechter-commissaris (bij de rechtbank), maar
dit is niet mogelijk bij de toepassing van andere (bijzondere) dwangmiddelen en de
onderzoekshandelingen uit het Tweede Boek, Titels I en II uit het Wetboek van Strafvordering.
Dit kan tot complicaties leiden in omvangrijke opsporingsonderzoeken. De procedurele
voorschriften inzake de berechting door de Hoge Raad zijn kortom gedateerd en niet
goed afgestemd op de normale werkzaamheden van de Hoge Raad.
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel voert verschillende wijzigingen door in de wettelijke regeling voor
opsporing, vervolging en berechting van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en
bewindspersonen. In de kern wordt de huidige, deels verouderde en soms onduidelijke
wettelijke regeling vervangen door een gemoderniseerde regeling, waarmee de in het
vorige hoofdstuk benoemde knelpunten worden verholpen.
Voor alle wijzigingen uit dit wetsvoorstel geldt dat deze binnen het huidige grondwettelijke
kader worden doorgevoerd, terwijl de aanpassing van het grondwettelijk kader in een
separaat wetsvoorstel is opgenomen, dat uitvoering geeft aan spoor II van de commissie-Fokkens.
De belangrijkste wijzigingen worden hierna per fase van de strafzaak (opsporing, vervolging
en berechting) toegelicht.
4.1 Opsporingsfase
In het Wetboek van Strafvordering wordt een eenduidige regeling opgenomen over de
opsporing van (mogelijke) ambtsmisdrijven die zijn begaan door een Kamerlid of bewindspersoon.
Die regeling geldt zowel voor gevallen waarin de Tweede Kamer als waarin de regering
een vervolgingsbeslissing neemt. De bestaande mogelijkheid van problematische samenloop
tussen twee parallelle opsporingsonderzoeken wordt daarmee weggenomen. Als gevolg
van de nieuwe regeling zal de Wmv worden ingetrokken en kan het Aangifteprotocol komen
te vervallen. De kern van de nieuwe regeling is dat duidelijk in de wet wordt vastgelegd
dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad is belast met de opsporing van ambtsmisdrijven
begaan door Kamerleden en bewindspersonen. Deze taak van de procureur-generaal bij
de Hoge Raad is ingegeven door het feit dat hij volledig onafhankelijk is, nu in de
Grondwet is verankerd dat hij voor het leven is benoemd (artikel 117, eerste lid)
en aan niemand ondergeschikt is of verantwoording hoeft af te leggen.
4.1.1 Aanvang opsporingsonderzoek
Artikel 119 van de Grondwet bepaalt dat de vervolgingsopdracht uitsluitend kan worden
gegeven door de regering of de Tweede Kamer. Hieruit volgt logischerwijs dat de regering
en de Tweede Kamer eveneens de mogelijkheid moeten hebben om een opsporingsonderzoek
te initiëren. Indien de procureur-generaal bij de Hoge Raad een opdracht tot het instellen
van een opsporingsonderzoek ontvangt van de Tweede Kamer of de regering, is hij verplicht
het opsporingsonderzoek in te stellen.
Uit artikel 119 van de Grondwet volgt echter niet dat ook voor het instellen van een
opsporingsonderzoek een opdracht van de regering of de Tweede Kamer vereist is (zie
het rapport van de commissie-Fokkens, par. 6.2). In het wetsvoorstel wordt geregeld
dat dergelijk onderzoek ook ambtshalve kan worden ingesteld door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Deze mogelijkheid biedt een zekere waarborg tegen de situatie dat
een verdenking wegens een ambtsdelict tegen een Kamerlid of bewindspersoon om politieke
redenen niet wordt onderzocht. Hiermee wordt opvolging gegeven aan de kritiek op de
Nederlandse regeling die in 2019 is geuit door de Group of States against Corruption
(GRECO). De GRECO concludeerde dat de huidige wettelijke procedure over ambtsmisdrijven
begaan door Kamerleden en bewindspersonen een belemmering kan vormen voor het vervolgen
van Ministers en Staatssecretarissen.10 Voorts is denkbaar dat een ambtsmisdrijf begaan door een Kamerlid of bewindspersoon
een feit betreft dat wordt bestreken door Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van
12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees
Openbaar Ministerie («EOM») (hierna: de EOM-verordening). Denkbaar is dat in dergelijke
gevallen het EOM een onderzoek instelt overeenkomstig de EOM-verordening. In dergelijke
gevallen zal afstemming moeten plaatsvinden tussen het EOM en de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Daarover hebben zij onlangs dan ook werkafspraken gemaakt.
Aangiften van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen dienen voortaan
bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad te worden gedaan. In gevallen waarin de
procureur-generaal bij de Hoge Raad kennis krijgt van een mogelijk ambtsmisdrijf (bijvoorbeeld
naar aanleiding van een aangifte, een ambtsbericht of anderszins) beoordeelt de procureur-generaal
bij de Hoge Raad of inderdaad sprake is van een verdenking van een ambtsmisdrijf.
Is dit het geval, dan ligt het in de rede dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad
een opsporingsonderzoek instelt. Zodra de procureur-generaal bij de Hoge Raad ambtshalve
een opsporingsonderzoek heeft ingesteld, informeert hij de regering en de Tweede Kamer
daarover.
Wanneer aangiften van een ambtsmisdrijf begaan door een Kamerlid of bewindspersoon
worden gedaan bij een andere instantie of orgaan dan de procureur-generaal bij de
Hoge Raad (bijvoorbeeld bij de politie of het openbaar ministerie), dient de aangifte
te worden doorgezonden naar de procureur-generaal bij de Hoge Raad. De doorzendplicht
geldt ook in gevallen waarin de aangifte wordt gedaan bij een ministerie of bij de
Tweede Kamer. Dit staat er uiteraard niet aan in de weg dat de regering en de Tweede
Kamer in die gevallen zelfstandig kunnen besluiten een opdracht tot opsporing te geven
aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad. De doorzendverplichting verzekert dat
de procureur-generaal bij de Hoge Raad ook in die gevallen in staat wordt gesteld
om, indien hij dat wenselijk acht, ambtshalve een opsporingsonderzoek in te stellen.
Na bestudering van de aangifte kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad besluiten
of hij hiertoe overgaat. Zodra de procureur-generaal bij de Hoge Raad besluit een
opsporingsonderzoek in te stellen, informeert hij direct de Tweede Kamer en de regering
over dit besluit.
4.1.2 Onderzoeksteam en opsporingsbevoegdheden
De procureur-generaal bij de Hoge Raad beschikt bij de uitvoering van het opsporingsonderzoek
over alle bevoegdheden die in reguliere strafzaken aan de officier van justitie zijn
toegekend. Dat betekent echter niet dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad alle
opsporingshandelingen persoonlijk zal moeten verrichten. Vanwege de mogelijk grote
complexiteit en omvang van strafzaken betreffende ambtsmisdrijven krijgt de procureur-generaal
bij de Hoge Raad de mogelijkheid zich bij de uitvoering van het opsporingsonderzoek
te laten bijstaan door een opsporingsteam dat bestaat uit (hulp)officieren van justitie
en andere opsporingsambtenaren (zoals medewerkers van de politie), naar analogie van
de bestaande mogelijkheid van de procureur-generaal bij de Hoge Raad om in herzieningszaken
zich te laten bijstaan door een onderzoeksteam (artikel 463 Sv). De procureur-generaal
bij de Hoge Raad is verantwoordelijk voor en voert de leiding over dit opsporingsteam.
Desgewenst kan hij bij de instelling van het onderzoeksteam een beroep doen op de
bijstand van het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (artikel 123
Wet RO). Om de onafhankelijkheid van het onderzoeksteam te onderstrepen, wordt voorgesteld
in het Wetboek van Strafvordering te bepalen dat de bevoegdheid van de Minister van
Justitie en Veiligheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan het openbaar
ministerie (artikelen 127 en 128 Wet RO), alsook de inlichtingenplicht van het College
van procureurs-generaal naar die Minister (artikel 129 Wet RO) niet van toepassing
is op de werkzaamheden van medewerkers van het openbaar ministerie die deel uitmaken
van het opsporingsteam van de procureur-generaal bij de Hoge Raad.
In de praktijk is gebleken dat opsporingsonderzoeken naar mogelijke ambtsmisdrijven
vaak complex en langdurig zijn. Daarom wordt voorzien in de mogelijkheid dat de bevoegdheden
van de procureur-generaal bij de Hoge Raad namens hem kunnen worden uitgeoefend door
een of meerdere officieren van justitie die deel uitmaken van zijn onderzoeksteam.
Om diezelfde reden wordt erin voorzien dat de bevoegdheden en taken van de rechter-commissaris
in de bijzondere procedure wegens ambtsmisdrijven niet alleen door de raadsheer-commissaris
bij de Hoge Raad (zie hierna), maar ook door de rechter-commissaris belast met de
behandeling van strafzaken bij de rechtbank kunnen worden uitgeoefend. Vorderingen
gericht aan deze rechter-commissaris worden gedaan door een officier van justitie
uit het onderzoeksteam. Dit ligt anders voor vorderingen gericht aan de raadsheer-commissaris
bij de Hoge Raad of de raadkamer bij de Hoge Raad. Dergelijke vorderingen kunnen gelet
op artikel 111, derde lid, Wet RO alleen worden gedaan door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad zelf. Door het inschakelen van de rechter-commissaris mogelijk te
maken wordt voorzien in een werkbare regeling voor (mogelijk complex en langdurig)
opsporingsonderzoek door de procureur-generaal bij de Hoge Raad, waarmee eveneens
een onevenredige belasting van de Hoge Raad in de opsporingsfase wordt vermeden.
Voor het overige vindt de opsporing zoveel mogelijk op dezelfde wijze plaats als in
reguliere strafzaken het geval is.
4.1.3 Betrokkenheid regering en Tweede Kamer tijdens het opsporingsonderzoek
In de gemoderniseerde regeling krijgen de regering en de Tweede Kamer niet alleen
de bevoegdheid om een opsporingsonderzoek te initiëren, maar ook de bevoegdheid om
in gezamenlijkheid de procureur-generaal bij de Hoge Raad op te dragen een voorgenomen
ambtshalve opsporingsonderzoek niet in te stellen of een reeds door hem gestart opsporingsonderzoek
te beëindigen. Ook deze laatste bevoegdheid houdt verband met artikel 119 van de Grondwet,
nu op grond van die bepaling uitsluitend de regering en de Tweede Kamer bevoegd zijn
om een opdracht tot vervolging te geven. Wanneer zowel de regering als de Tweede Kamer
vervolging van een ambtsmisdrijf onwenselijk of onhaalbaar achten en daardoor op voorhand
al vaststaat dat een eventueel opsporingsonderzoek niet in een vervolgingsopdracht
zal uitmonden, dient het opsporingsonderzoek in opdracht van de regering en de Tweede
Kamer te kunnen worden beëindigd. Het ligt in de rede dat de regering en de Tweede
Kamer terughoudendheid betrachten bij het aanwenden van deze bevoegdheid, nu uit het
lopende opsporingsonderzoek feiten en omstandigheden kunnen blijken die aanleiding
kunnen vormen om toch een beslissing tot het opdragen van vervolging te overwegen.
Vanwege het feit dat de regering en de Tweede Kamer op grond van artikel 119 van de
Grondwet ieder zelfstandig de bevoegdheid hebben om vervolging te initiëren, kan een
lopend opsporingsonderzoek door de procureur-generaal bij de Hoge Raad uitsluitend
worden beëindigd wanneer zowel de regering als de Tweede Kamer een daartoe strekkende
opdracht geven. Wanneer de opdracht slechts door één van beide organen wordt gegeven,
zal de procureur-generaal bij de Hoge Raad het gevoelen van het andere orgaan over
deze opdracht inwinnen. Indien dat orgaan de procureur-generaal bij de Hoge Raad binnen
een maand informeert dat het opsporingsonderzoek moet worden voortgezet of er niet
binnen de gestelde termijn wordt gereageerd, zal de procureur-generaal bij de Hoge
Raad het opsporingsonderzoek voortzetten. In die situatie kan immers niet worden uitgesloten
dat het betreffende orgaan op basis van de uitkomsten van het opsporingsonderzoek
wel een vervolgingsopdracht zal geven. Met andere woorden: de opdracht tot beëindiging
van het opsporingsonderzoek van het ene orgaan dient de mogelijkheid tot het geven
van een vervolgingsopdracht van het andere orgaan niet te frustreren. Als de opdracht
tot beëindiging door het ene orgaan wordt gegeven en het andere orgaan eveneens een
opdracht tot beëindiging geeft, dient de procureur-generaal bij de Hoge Raad het opsporingsonderzoek
direct te beëindigen. Uit transparantieoverwegingen en om ongewenste, politiek gemotiveerde
opdrachten tot beëindiging van een opsporingsonderzoek te voorkomen, zal iedere opdracht
tot beëindiging en voortzetting van het opsporingsonderzoek worden gepubliceerd in
de Staatscourant.
In het advies van de president van en procureur-generaal bij de Hoge Raad over dit
wetsvoorstel is aangegeven dat het verloop van het opsporingsonderzoek nieuwe inzichten
kan bieden en dat een opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek aan degene
die onafhankelijk onderzoek verricht, die weg kan afsnijden. Ook het Nederlands Juristen
Comité voor de Mensenrechten (hierna: NJCM) benadrukt in zijn advies in algemene zin
dat het van belang is dat een beslissing omtrent de vervolging pas moet worden genomen
wanneer de relevante feiten bekend zijn. Vooropgesteld zij dat de regering het niet
wenselijk acht dat om politieke redenen een verdenking wegens een ambtsdelict niet
wordt onderzocht. De ambtshalve opsporingsbevoegdheid als voorzien in dit wetsvoorstel
voor de procureur-generaal bij de Hoge Raad biedt daartegen een zekere waarborg, die,
zoals ook volgt uit het rapport van de commissie-Fokkens, binnen de grenzen blijft
van artikel 119 van de Grondwet. Ook de openbaarmakingsplicht van beslissingen tot
beëindiging van een lopend opsporingsonderzoek biedt een zekere waarborg tegen ongewenste,
politiek gemotiveerde beslissingen om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen.
Niettemin moet in dit wetsvoorstel recht worden gedaan aan het nu nog geldende exclusieve
vervolgingsrecht dat de Grondwet aan de regering en Tweede Kamer toekent.
De commissie-Fokkens heeft in haar rapport aangegeven dat de beëindigingsbevoegdheid
«inherent [is] aan de huidige grondwettelijke regeling dat vervolging alleen kan plaatsvinden
na een opdracht daartoe van regering of Tweede Kamer. Als zij vervolging van een mogelijk
ambtsdelict onwenselijk vinden en daartoe geen opdracht willen geven, behoren zij
logischerwijs ook de bevoegdheid te hebben de opsporing daarvan te voorkomen respectievelijk
te beëindigen» (p. 99 van het rapport van de commissie-Fokkens). De regering onderschrijft
dit standpunt en wil onderstrepen dat de op dit punt wenselijk geachte situatie, waarin
politieke organen niet langer een rol spelen in de beslissingen omtrent opsporing
en vervolging, via spoor II in het grondwetsvoorstel en de daarop te baseren uitvoeringswetgeving
wordt geregeld.
4.1.4 Voortgang van het opsporingsonderzoek
Verdenkingen tegen een Kamerlid of bewindspersoon in verband met een ambtsmisdrijf
kunnen grote invloed hebben op het functioneren van en het publieke vertrouwen in
de betreffende politieke ambtsdrager en het openbaar bestuur als geheel. Het is dan
ook van belang dat er zo spoedig mogelijk duidelijkheid komt over de vraag of tegen
de verdachte vervolging zal worden ingesteld. Daarom is het wenselijk dat de nieuwe
procedure termijnen bevat om zo de voortgang van het opsporingsonderzoek te bevorderen.
Tegelijkertijd moeten deze termijnen de ruimte laten om, wanneer de omvang en complexiteit
van dergelijke zaken daartoe aanleiding geven, uitgebreid onderzoek te verrichten
wanneer dat in het belang van het opsporingsonderzoek nodig is. Uitgangspunt is dat
de procureur-generaal bij de Hoge Raad binnen zes maanden na de start daarvan het
onderzoek dient af te ronden. Als na zes maanden meer tijd nodig is, kan de Hoge Raad
op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad de termijn telkens met zes
maanden verlengen indien het belang van het opsporingsonderzoek dat dringend vereist.
De regering en de Tweede Kamer worden steeds over de verlenging van het opsporingsonderzoek
geïnformeerd.
4.2 Vervolgingsfase
Nadat de procureur-generaal bij de Hoge Raad het opsporingsonderzoek heeft afgerond,
brengt hij verslag over het onderzoek uit aan de regering en de Tweede Kamer. De procureur-generaal
bij de Hoge Raad vermeldt daarbij in ieder geval of, en zo ja, voor welke strafbare
feiten naar zijn oordeel vervolging kan worden ingesteld. Zowel de regering als de
Tweede Kamer dient vervolgens binnen drie maanden na ontvangst van het verslag van
de procureur-generaal bij de Hoge Raad te besluiten of zij een opdracht tot vervolging
zal geven. Wanneer naar het oordeel van de regering of de Tweede Kamer nader onderzoek
noodzakelijk is, kan zij in plaats van het geven van een vervolgingsopdracht de procureur-generaal
bij de Hoge Raad ook opdragen het door haar gewenste nader onderzoek te verrichten.
Indien de regering of de Tweede Kamer wenst dat vervolging wordt ingesteld, geeft
zij een daartoe strekkende opdracht aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad onder
vermelding van het strafbare feit of de strafbare feiten waarvoor vervolging moet
worden ingesteld. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is verplicht direct aan die
opdracht vervolg te geven door het uitbrengen van een dagvaarding. Vervolging door
middel van het uitvaardigen van een strafbeschikking is gelet op artikel 119 van de
Grondwet uiteraard niet mogelijk, nu dat artikel bepaalt dat berechting bij de Hoge
Raad plaatsvindt. De tenlastelegging wordt door de procureur-generaal bij de Hoge
Raad opgesteld op basis van de opdracht tot vervolging en mag niet betrekking hebben
op andere feiten in de zin van artikel 68 Sr dan de feiten die in de opdracht zijn
omschreven. Indien de regering een vervolgingsopdracht heeft gegeven, kan wegens dezelfde
feiten niet ook een opdracht tot vervolging worden gegeven door de Tweede Kamer. Andersom
geldt dat wanneer de Tweede Kamer een opdracht tot vervolging heeft gegeven, er niet
wegens dezelfde feiten ook een vervolgingsopdracht kan worden gegeven door de regering.
Uit het feit dat de vervolging feitelijk wordt ingesteld door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad volgt dat deze zelfstandig een strafeis voor de tenlastegelegde feiten
kan formuleren.
Wanneer de regering of de Tweede Kamer besluit geen vervolging in te stellen, dient
zij zowel de procureur-generaal bij de Hoge Raad als de verdachte van dat besluit
in kennis te stellen.
Wanneer door de regering of de Tweede Kamer binnen de genoemde termijn van drie maanden
geen besluit is genomen over de vervolging en ook geen opdracht tot nader onderzoek
is gegeven, wordt dit gelijkgesteld met een beslissing om geen vervolging in te stellen.
In gevallen waarin een voltooid opsporingsonderzoek niet uitmondt in een vervolgingsopdracht,
kan voor hetzelfde strafbare feit niet opnieuw een opsporingsonderzoek worden ingesteld,
tenzij nieuwe bezwaren als bedoeld in artikel 255 Sv bekend zijn geworden en de raadsheer-commissaris
daarvoor een machtiging heeft gegeven. Hiermee wordt aangesloten bij de bestaande
regeling die geldt in reguliere strafzaken na een kennisgeving van niet (verdere)
vervolging die door het openbaar ministerie aan de verdachte wordt gedaan.
4.3 De Hoge Raad als bevoegde rechter
Uit artikel 119 van de Grondwet vloeit voort dat de berechting in eerste en enige
aanleg plaatsvindt bij de Hoge Raad. In het wetsvoorstel is bepaald dat al hetgeen
in het Wetboek van Strafvordering is bepaald over de rechtbank, de rechter-commissaris
en de griffier op overeenkomstige wijze geldt voor de Hoge Raad, de raadsheer-commissaris
bij de Hoge Raad en de griffier bij de Hoge Raad, en wat is bepaald over de officier
van justitie en het openbaar ministerie op overeenkomstige wijze geldt voor de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Dit betekent ten eerste dat de berechting zoveel mogelijk plaatsvindt
op grond van dezelfde procedurele voorschriften die gelden voor de berechting in strafzaken
in eerste aanleg door de rechtbank. Maar ook voor andere procedures die in het Wetboek
van Strafvordering zijn geregeld, bijvoorbeeld beklag tegen inbeslagneming of procedures
in het kader van de tenuitvoerlegging van sancties, geldt dat wordt aangesloten bij
de reguliere strafvorderlijke voorschriften. Gelet op de rol van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad bij de opsporing en vervolging, ligt het in de rede om de procureur-generaal
ook de regie te geven bij het vorderen van beslissingen in het kader van de tenuitvoerlegging.
Ook is de Hoge Raad op grond van artikel 76, derde lid, van de Wet RO bevoegd om kennis
te nemen van met ambtsmisdrijven samenhangende vorderingen tot schadevergoeding en
vergoeding van kosten van de benadeelde partij. De Hoge Raad is dus de bevoegde rechter
in de gehele procedure, van opsporing tot tenuitvoerlegging. Dit past bij het aanwijzen
van de Hoge Raad als forum privilegiatum in de Grondwet en zorgt voor een eenvoudige en eenduidige regeling. Wel betekent
dit dat voor procedures waarin de Hoge Raad beslist, er vooralsnog geen hoger beroep
open staat. Met de voorgenomen wijziging van de Grondwet zullen echter op termijn
de berechting, en ook alle daarmee samenhangende procedures, aansluiten bij de reguliere
procedure in strafzaken.
De rol van de Hoge Raad als bevoegde rechter brengt met zich dat de raadkamer bestaat
uit leden van de Hoge Raad alsook dat de Hoge Raad uit zijn midden een raadsheer-commissaris
aanwijst. Waar het Wetboek van Strafvordering voorziet in de mogelijkheid van beroep
tegen een beslissing van de rechter-commissaris, staat dit beroep in de bijzondere
procedure op dezelfde wijze open tegen de beslissing van de raadsheer-commissaris
bij de Hoge Raad, met dien verstande dat het beroep wordt behandeld door de raadkamer
van de Hoge Raad. Uit het feit dat de berechting in eerste en enige aanleg door de
Hoge Raad plaatsvindt, volgt dat geen hoger beroep mogelijk is tegen beslissingen
van (de raadkamer van) de Hoge Raad.
Voorgesteld wordt dat de Hoge Raad in zaken die onder de bijzondere procedure worden
berecht, voortaan met het aantal van zeven raadsheren oordeelt. Op dit moment schrijft
de wet nog berechting door tien raadsheren voor (artikel 76, vierde lid, Wet RO).
Volgens de commissie-Fokkens is dit grote aantal minder geschikt voor de berechting
van complexe ambtsmisdrijven, die niet zelden een uitgebreid onderzoek ter terechtzitting,
waaronder het horen van vele getuigen, kunnen vergen. Met het aantal van zeven raadsheren
wordt een onevenredige belasting van de Hoge Raad alsook de (theoretische) mogelijkheid
van het staken van de stemmen voorkomen. De zittingscombinatie van zeven raadsheren
is fors groter dan de berechting in strafzaken door de meervoudige kamer van de rechtbanken,
die uit drie rechters bestaat. Met de commissie-Fokkens kan worden gesteld dat dit
hogere aantal enige compensatie biedt voor het feit dat de mogelijkheid van hoger
beroep tegen een eventuele veroordeling ontbreekt.
4.4 Medeverdachten
Anders dan op grond van het huidige artikel 485 Sv zullen medeverdachten van Kamerleden
en bewindspersonen die worden verdacht van een ambtsdelict niet langer in eerste en
enige aanleg worden berecht door de Hoge Raad. Voorgesteld wordt de bijzondere procedure
niet langer op medeverdachten van toepassing te laten zijn, waardoor net als in andere
strafzaken het openbaar ministerie is belast met de opsporing en de vervolging. Ook
wordt berechting in drie instanties mogelijk (eerste aanleg door de rechtbank, met
de mogelijkheden van hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de
Hoge Raad), waarmee de rechtsbescherming van medeverdachten wordt versterkt. Daarnaast
wordt het ten aanzien van medeverdachten mogelijk om bij het gerechtshof beklag in
te stellen tegen beslissingen van het openbaar ministerie om die medeverdachte niet
te vervolgen (artikel 12 Sv). Omdat artikel 119 van de Grondwet geen betrekking heeft
op medeverdachten van Kamerleden en bewindspersonen, kan deze wijziging binnen het
huidige grondwettelijke kader worden doorgevoerd.
In de praktijk is het denkbaar dat tijdens een opsporingsonderzoek naar een reguliere
verdachte (dat wil zeggen: niet zijnde een Kamerlid of bewindspersoon) informatie
aan het licht komt waaruit een verdenking volgt dat een Kamerlid of bewindspersoon
zich schuldig heeft gemaakt aan een ambtsdelict. Andersom kan het voorkomen dat tijdens
een opsporingsonderzoek naar een dergelijke ambtsdrager medeverdachten in beeld komen
die zelf geen Kamerlid of bewindspersoon zijn. In die gevallen dient afstemming plaats
te vinden tussen de procureur-generaal bij de Hoge Raad en het openbaar ministerie,
net als op dit moment al vaste praktijk is wanneer opsporingsonderzoeken tegen verschillende
medeverdachten plaatsvinden binnen verschillende arrondissementen en worden uitgevoerd
door verschillende parketten van het openbaar ministerie.
4.5 Relatie met nieuw Wetboek van Strafvordering
De voorbereidingen van dit wetsvoorstel vielen gedeeltelijk samen met de voorbereiding
en behandeling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering in de Eerste en Tweede Kamer.
Hoewel de vaststellingswetten inmiddels zijn gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2026, 56 en 57), is de verwachting dat het onderhavige wetstraject zal worden afgerond voordat het
nieuwe Wetboek van Strafvordering in werking treedt. Daarom strekt dit wetsvoorstel
tot wijziging van het huidige Wetboek van Strafvordering en wordt in deze memorie
van toelichting aan het huidige wetboek gerefereerd. De wijzigingen die dit wetsvoorstel
in het huidige Wetboek van Strafvordering doorvoert, zullen op een later moment technisch
worden omgezet naar het nieuwe Wetboek van Strafvordering, onder andere naar de daarvoor
gereserveerde titel (Boek 6, Titel 1.5).
5. Strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid (artikelen 355 en 356 Sr)
De commissie-Fokkens heeft zich in haar rapport niet alleen uitgelaten over de procedurele
aspecten van de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten begaan door
Kamerleden en bewindspersonen, maar ook aanbevelingen gedaan over de materiële reikwijdte
van de strafbaarstelling van ambtsmisdrijven (zie par. 3.2. en 6.4.2 van het rapport
van de commissie-Fokkens). In dit verband heeft zij kritische kanttekeningen geplaatst
bij de artikelen 355 en 356 Sr. Deze artikelen betreffen zeer algemene en vaag geformuleerde
strafbaarstellingen van – kort gezegd – het opzettelijk of door grove schuld bestuurlijk
handelen van bewindspersonen in strijd met de Grondwet of andere wetten. Het gaat
hier om een bijzondere categorie van ambtsmisdrijven die uitsluitend door bewindspersonen
kunnen worden begaan. De strafbaarstellingen zijn terug te voeren tot het midden van
de 19e eeuw en houden direct verband met de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
zoals neergelegd in de Grondwet van 1840. Destijds was nog geen sprake van de (huidige)
politieke ministeriële verantwoordelijkheid, maar konden Ministers uitsluitend strafrechtelijk
ter verantwoording worden geroepen voor de manier waarop zij hun ambt uitoefenden.
De invoering destijds van strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid was een
eerste stap in het beperken van de macht van de (onschendbare) Koning, namelijk doordat
Ministers strafrechtelijk aansprakelijk konden worden gesteld als hun handelen in
strijd was met de (Grond)wet – met name doordat zij strafbaar handelen waar zij medewerking
verlenen aan on(grond) wettige besluiten van de Koning (zie het huidige artikel 355,
onder 1° en 2°, Sr). Hoewel er in de afgelopen decennia geregeld aangifte is gedaan
tegen bewindspersonen in verband met een vermeende overtreding van artikel 355 of
356 Sr, is er tot op heden nog nooit een bewindspersoon wegens deze delicten vervolgd.
Voor de commissie-Fokkens is de kernvraag «of er naast de politieke ministeriële verantwoordelijkheid
nog een plek moet zijn voor het strafrecht als ultimum remedium om schending van de
(Grond)wet door een bewindspersoon, voor zover een zodanige schending niet reeds strafbaar
is gesteld via specifieke strafbepalingen, aan te kunnen pakken» (p. 111). De commissie-Fokkens
beantwoordt deze vraag, alles afwegende, ontkennend. Daarbij weegt voor de commissie-Fokkens
zwaar dat de artikelen «onvoldoende houvast bieden voor een rechterlijk oordeel dat
niet tevens een politiek oordeel insluit» (p. 111).
Sinds de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 en de
ontwikkeling van het stelsel van bestuursrechtspraak in de twintigste eeuw, waardoor
ministeriële besluiten kunnen worden getoetst door de bestuursrechter (of, waar dit
niet mogelijk is, de burgerlijke rechter), hebben de artikelen 355 en 356 Sr flink
aan belang ingeboet. Uit de in paragraaf 3.2.2 van het rapport van de commissie-Fokkens
genoemde gevallen waarin aangifte was gedaan op verdenking van de in de artikelen 355
en 356 Sr omschreven misdrijven, volgt dat het gaat om kwesties waarover bewindspersonen
verantwoording afleggen aan het parlement in plaats van aan de strafrechter. Dit sluit
aan bij een aangenomen resolutie van de Parlementaire Vergadering van de Raad van
Europa naar aanleiding van een rapport van de Europese Commissie voor Democratie door
Recht (ook bekend als de Venetië-Commissie), die lidstaten van de Raad van Europa
oproept om niet het strafrecht in te zetten om politieke fouten of meningsverschillen
te beslechten.11 Gesteld kan worden dat de artikelen 355 en 356 Sr zijn «ingehaald» door de ontwikkeling
van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, waardoor deze artikelen in het
huidige Nederlandse staatsbestel vrijwel geen betekenis meer hebben in de praktijk.
Daarbij komt dat naar hedendaagse maatstaven zeer twijfelachtig is of een veroordeling
wegens overtreding van de artikelen 355 en 356 überhaupt tot de mogelijkheden behoort.
De zeer algemene en vage formulering van beide strafbaarstellingen maakt immers dat
deze op zijn minst op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel zoals neergelegd
in artikel 16 van de Grondwet, artikel 1, eerste lid, Sr en artikel 7 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), en het daarmee verband houdende vereiste
van rechtszekerheid (lex certa).12 Het ruime bereik van de delictsomschrijvingen en het gebrek aan precisie maken dat
voor de normadressaat niet kenbaar en voorzienbaar is welk handelen (of nalaten) strafrechtelijk
verwijtbaar handelen oplevert. In dit verband heeft de Venetië-Commissie in het zojuist
genoemde rapport na rechtsvergelijkend onderzoek erop gewezen dat vage strafbaarstellingen
die verband houden met strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid problematisch
zijn in het licht van artikel 7 EVRM en bovendien kwetsbaar zijn voor politiek misbruik.13 Er is daarmee een gerede kans dat wanneer vervolging wegens de artikelen 355 en 356
Sr zou worden ingesteld, een veroordeling op juridische gronden niet mogelijk is.
In zijn consultatieadvies over dit wetsvoorstel wijst het NJCM in dit verband op de
ook door de commissie-Fokkens besproken advisory opinion van het EHRM, waaruit zou blijken dat strafbepalingen die verwijzen naar andere wetsartikelen,
zoals artikel 355 onder 1°, Sr niet zonder meer in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel.14
Het NJCM stelt dat met name artikel 355, onder 1°, Sr, zich zou kunnen verhouden tot
artikel 7 EVRM – een bepaling die juist door de commissie-Fokkens samen met het bepaalde
onder 2 als «obsoleet» wordt bestempeld (zie p. 94 van het rapport van de commissie-Fokkens).
Voor het EHRM staat centraal de vraag of de normadressant op basis van de verwijzingsbepaling
en de bepaling waarnaar wordt verwezen, zo nodig met behulp van juridisch advies,
kan voorzien welke gedragingen strafbaar zijn. De meest effectieve manier om daarvoor
te zorgen, aldus het EHRM, is door expliciet te maken naar welke bepalingen wordt
verwezen en door de bestanddelen van de strafbare gedragingen op te nemen in de verwijzingsbepaling.
Relevant in dit verband is om op te merken dat het in de artikelen 355 en 356 Sr gaat
om bestuurlijk handelen in strijd met alle wetten en alle algemene maatregelen van bestuur. Hierdoor speelt zowel het probleem, zoals beschreven
in paragraaf 5.13 van het rapport van de commissie-Fokkens, dat de Grondwet en andere
wetten en algemene maatregelen van bestuur opgenomen open normen bevatten (zoals sociale
grondrechten of algemene beginselen van behoorlijk bestuur) waardoor de reikwijdte
onzeker is, als het probleem dat het aantal normen enorm groot is (zoals de overtreding
van een wettelijke termijn waarbinnen een bepaalde bestuurshandeling moet worden verricht).
Dit vergroot het risico op een toepassing die op gespannen voet staat met het legaliteitsbeginsel.
In dit kader is eveneens van belang dat veel gedragingen die mogelijk onder de reikwijdte
van de artikelen 355 en 356 Sr zouden kunnen vallen, door de wetgever elders in het
wetboek van Strafrecht nader zijn gespecificeerd in voor veel bredere categorieën
van personen bestemde, gedetailleerde strafbepalingen die de integriteit van het overheidsapparaat
en andere publieke waarden van een zwaar sociaal-ethisch kaliber beschermen, zoals
de strafbaarstelling van ambtelijke omkoping (artikelen 177, 178, 178a en 363 Sr),
ambtsdwang (artikel 179 Sr), meineed (artikel 207 Sr) en het schenden van geheimen
(Tweede Boek, Titel XVII, Sr). Na het schrappen van de artikelen 355 en 356 Sr blijven
deze en andere ambtsmisdrijven, alsook de «gewone» strafbare feiten uit het Wetboek
van Strafrecht (en bijzondere strafwetgeving) in volle omvang van toepassing op bewindspersonen.
Op basis van die bepalingen is en blijft – ook na het schrappen van de artikelen 355
en 356 Sr – adequaat strafrechtelijk optreden mogelijk tegen strafwaardige vormen
van machtsmisbruik, begaan door Ministers en Staatssecretarissen. Het onderhavige
wetsvoorstel strekt ertoe belemmeringen in de opsporing, vervolging en berechting
van dergelijke feiten weg te nemen voor zover zij een ambtsmisdrijf opleveren.
Met de in artikel I opgenomen wijziging worden de artikelen 355 en 356 Sr geschrapt.
Daarmee onderschrijft de regering het daartoe strekkende advies van de commissie-Fokkens.
Met deze schrapping draagt ook dit wetsvoorstel binnen de huidige grondwettelijke
kaders al bij aan het terugdringen van politieke inmenging in het strafproces en wordt,
zoals de commissie-Fokkens ook aangeeft, de weg vrijgemaakt om het gehele stelsel
van vervolging en berechting van ambtsdelicten begaan door bewindspersonen in lijn
te brengen met het reguliere strafproces (p. 112 van het rapport van de commissie-Fokkens).
6. Grondrechten en rechtsbescherming
Het wetsvoorstel brengt de rechtspositie en rechtsbescherming van Kamerleden en bewindspersonen
die worden verdacht van het begaan van een ambtsmisdrijf sterker in lijn met de positie
van overige verdachten. Voor de inzet van opsporingsbevoegdheden en strafvorderlijke
gegevensverwerking zal het gebruikelijke strafvorderlijke kader gaan gelden. De huidige
procedure op grond van de Wmv ontbeert duidelijke en geschreven rechtswaarborgen,
zoals het zwijgrecht van de verdachte (zie p. 87 van het rapport van de commissie-Fokkens).
Het intrekken van de Wmv verbetert daarom de rechtspositie van verdachten in het licht
van artikel 6 EVRM. Ook voorkomt de voorgenomen regeling het bestaan van parallelle
onderzoeken door de Tweede Kamer en de regering. Het schrappen van de artikelen 355
en 356 Sr dient eveneens de rechtsbescherming van bewindspersonen, in die zin dat
zij steviger worden beschermd tegen onvoorzienbare of willekeurige strafrechtelijke
aansprakelijkstelling. Wat het voorstel niet wijzigt, is de berechting in eerste en enige aanleg bij de Hoge Raad, omdat dit in
de Grondwet is neergelegd.
Datzelfde geldt voor het gegeven dat de opdracht tot vervolging wordt gegeven door
de regering of de Tweede Kamer. In paragraaf 4.1.1 en 4.1.3 van deze memorie is op
de verhouding van dit wetsvoorstel tot de Grondwet nader ingegaan. Met het grondwetsvoorstel
ter uitvoering van spoor II worden deze onderdelen aangepast en aldaar toegelicht.
7. Uitvoeringsconsequenties
Naar verwachting zal dit wetsvoorstel geen noemenswaardige financiële of administratieve
gevolgen hebben voor de instanties die betrokken zijn bij de opsporing, vervolging
en berechting van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen. Zoals
eerder toegelicht, is er nog nooit een Kamerlid of bewindspersoon op grond van artikel 119
van de Grondwet vervolgd. Hoewel het doel van dit wetsvoorstel erin is gelegen belemmeringen
in deze bijzondere procedure weg te nemen, is de verwachting dat ook na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel de bijzondere procedure op grond van artikel 119 van de Grondwet
slechts in uitzonderlijke gevallen zal worden toegepast.
Wat betreft de opsporingsfase wordt erop gewezen dat de procureur-generaal bij de
Hoge Raad nu al op grond van het Aangifteprotocol belast is met het doen van oriënterende
onderzoeken naar aangiften tegen Kamerleden en bewindspersonen wegens vermeende ambtsmisdrijven.
Ook voorziet dat protocol al in de mogelijkheid dat de procureur-generaal bij de Hoge
Raad met bijstand van het openbaar ministerie een opsporingsonderzoek start. Dit wetsvoorstel
maakt het mogelijk dat de procureur-generaal ook ambtshalve een opsporingsonderzoek
kan starten, maar het is niet de verwachting dat die mogelijkheid tot een substantiële,
structurele werklastverzwaring zal leiden. Daarnaast wordt opgemerkt dat met dit wetsvoorstel
de Wmv komt te vervallen. Dit heeft tot gevolg dat in zaken die leiden tot een mogelijke
vervolgingsopdracht door de Tweede Kamer het opsporingsonderzoek voortaan zal worden
uitgevoerd door de procureur-generaal bij de Hoge Raad in plaats van door (een onderzoekscommissie
van) de Tweede Kamer. Het gaat daarbij om een verschuiving van de werklast die per
saldo, gelet op de frequentie waarmee dergelijke onderzoeken zich voordoen, evenmin
tot een substantiële werklastverzwaring leidt.
8. Ontvangen adviezen en internetconsultatie
Het voorstel is voor advies gezonden aan de president van en procureur-generaal bij
de Hoge Raad (HR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak (NVvR), het openbaar ministerie (OM), de politie en de Nederlandse Orde
van Advocaten (NOvA). Adviezen zijn ontvangen van de president van en procureur-generaal
bij de Hoge Raad, de Rvdr, de politie, het OM en de NVvR. De NOvA heeft aangegeven
geen advies uit te brengen over het voorstel. Op de internetconsultatie zijn vier
reacties ontvangen, waarvan er drie zijn gepubliceerd. De niet-gepubliceerde reactie
bevatte geen opmerkingen over de inhoud van het onderhavige wetsvoorstel en wordt
hier niet verder besproken.
De Rvdr constateert dat de wetsvoorstellen in lijn zijn met de aanbevelingen van de
commissie-Fokkens en adviseert positief. De Rvdr voorziet geen (substantiële) gevolgen
voor de werklast van de rechtspraak.
De HR onderstreept het belang van herziening van de regeling voor de opsporing, vervolging
en berechting van Kamerleden, Ministers en Staatssecretarissen langs de lijnen van
de voorstellen van de commissie-Fokkens. Hij waardeert de hoofdlijnen van de voorstellen
positief en wijst in dat verband ook op internationale verplichtingen. De HR maakt
niettemin een viertal opmerkingen bij het wetsvoorstel. In het voorgaande is reeds
ingegaan op het adviespunt over de bevoegdheid van de Tweede Kamer en de regering
om een opsporingsonderzoek te beëindigen. Het tweede adviespunt heeft betrekking op
de opmerking in de consultatieversie van de memorie van toelichting dat de procureur-generaal
zich in zijn verslag van het opsporingsonderzoek niet zou uitlaten over de wenselijkheid
van de mogelijk in te stellen vervolging.
De HR geeft aan dat het zinvol kan zijn dat in het verslag informatie dan wel een
zienswijze wordt gegeven met het oog op de besluitvorming over de wenselijkheid van
de vervolging. De toelichting op artikel 485d, tweede lid, is naar aanleiding van
dit advies genuanceerd. Verder is naar aanleiding van het advies van de HR in de toelichting
op artikel 485a, eerste lid, verduidelijkt dat ook na het vervallen van het huidige
Aangifteprotocol de procureur-generaal (oriënterend) onderzoek kan blijven doen naar
de vraag of een opsporingsonderzoek moet worden ingesteld. Dit kan in het wetsvoorstel
ongeregeld blijven ten eerste omdat dit onderzoek kan worden uitgeoefend zonder concrete
opsporingsbevoegdheden in te zetten en ten tweede omdat de bevoegdheid tot het doen
van dat onderzoek voortvloeit uit de taakstellende bepaling van artikel 485, eerste
lid, van dit wetsvoorstel waarin is bepaald dat de procureur-generaal belast is met
«de opsporing en vervolging» van onder de regeling vallende bedoelde ambtsmisdrijven.
Onder opsporing wordt ook verstaan het onderzoek naar mogelijk begane strafbare feiten
opdat daarover strafvorderlijke beslissingen kunnen worden genomen (vgl. artikel 132a
Sv). Ten slotte is naar aanleiding van het advies artikel 484, vierde lid, aldus aangepast
dat vorderingen gericht aan de rechter-commissaris steeds worden gedaan door een officier
van justitie die deel uitmaakt van het onderzoeksteam van de procureur-generaal en
niet door de procureur-generaal zelf.
Het OM geeft aan in te stemmen met de voorgestelde regeling over de opsporing, vervolging
en berechting van ambtsdelicten, die een duidelijk kader geeft waarin de praktijk
goed mee kan worden gewerkt. Het OM kan zich vinden in de inschatting dat de uitvoeringsconsequenties
van het wetsvoorstel beperkt blijven en binnen de bestaande capaciteit kunnen worden
opgevangen. Het OM maakt twee opmerkingen over de regeling. Naar aanleiding daarvan
is ten eerste artikel 483 Sv aangepast. Deze aanpassing wordt toegelicht in de artikelsgewijze
toelichting op artikel 483 Sv. Ten tweede is in opvolging van dit advies en het advies
van de politie in de memorie van toelichting tot uitdrukking gebracht dat het opsporingsteam
dat de Procureur-generaal bij de Hoge Raad kan bijstaan bij de uitvoering van het
opsporingsonderzoek in de regel zal bestaan uit medewerkers van de rijksrecherche
en officieren van justitie die zijn aangewezen voor het behandelen van rijksrechercheonderzoeken.
De politie heeft geen andere opmerkingen gemaakt over het wetsvoorstel dan die over
de inzet van de rijksrecherche.
De NVvR bespreekt in haar advies de EOM-verordening en vraagt zich af of dit wetsvoorstel
in lijn is met die verordening, en hoe de procureur-generaal en het EOM zich tot elkaar
verhouden. Dit wetsvoorstel strekt ertoe belemmeringen weg te nemen in de opsporing,
vervolging en berechting van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen.
Deze wet zal gelden in afwachting van een meer fundamentele herziening die aanpassing
van de Grondwet vergt. De uitwerking van de nieuwe grondwetsbepaling op het niveau
van de gewone wet, die na wijziging van de Grondwet haar beslag zal krijgen in een
wet ter uitvoering van de nieuwe grondwetsbepaling, biedt de gelegenheid om de rol
van het EOM in de wet te verankeren. Voor de situatie in het huidige (Grond-)wettelijk
kader is afdoende dat het EOM en de procureur-generaal hun bevoegdheden uitoefenen
op grond van de verordening respectievelijk de voorgestelde wettelijke regeling en
dat zij deze bevoegdheidsuitoefening onderling afstemmen. Op die afstemming hebben
de werkafspraken tussen het EOM en de procureur-generaal betrekking.
De NVvR behandelt in haar advies ook diverse wetstechnische onderdelen van het wetsvoorstel,
naar aanleiding waarvan enkele wijzigingen zijn doorgevoerd. De NVvR vraagt om een
nadere toelichting op de verhouding tussen de procesdeelnemers in het opsporingsonderzoek.
Het verzoek om verduidelijking is gedaan tegen de achtergrond van de overkoepelende
vraag waarom de bevoegdheden die in de artikelen 181 en 182 zijn toegekend aan de
verdediging niet tot uitdrukking komen in het voorgestelde artikel 484 en hoe die
regeling zich verhoudt tot het uitgangspunt van equality of arms. In antwoord staat voorop dat beoogd is de procedure zoveel mogelijk te laten aansluiten
bij de bestaande regels voor opsporing, vervolging en berechting van feiten waarvan
de rechtbank kennisneemt en dat daarmee dezelfde balans is beoogd te bereiken tussen
bevoegdheden van de procureur-generaal en diens onderzoeksteam enerzijds, en de verdachte
anderzijds. De NVvR gaat er terecht van uit dat de artikelen 181 en 182 ook van toepassing
zijn op het opsporingsonderzoek dat in dit kader wordt verricht.
Dat is slechts anders voor de artikelen die in artikel 485f, eerste lid, niet van
toepassing worden verklaard. De bevoegdheden die de verdediging dus op grond van artikel 182
toekomen, zijn ook van toepassing in deze procedure, met dien verstande dat de verzoeken
in beginsel worden gericht aan de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad vanwege het
bepaalde in artikel 484, tweede lid. Aan die toepassing zijn geen extra voorwaarden
of beperkingen gesteld. Anders dan de NVvR veronderstelt, heeft de verdediging dus
de bevoegdheid om verzoeken tot het verrichten van onderzoekshandelingen in te dienen
bij de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad op grond van artikel 182 in verbinding
met artikel 484, tweede lid. Wel wijst de NVvR er terecht op dat op grond van de consultatieversie
van het wetsvoorstel niet altijd een raadsheer-commissaris benoemd zou zijn, nu de
Hoge Raad deze ambtshalve kon benoemen of op vordering van de procureur-generaal,
maar de verdachte niet om benoeming kon verzoeken. Die mogelijkheid is nu toegevoegd
aan artikel 484, derde lid.
De NVvR heeft ook gevraagd of tegen de weigering om een gevraagde onderzoekshandeling
te verrichten een bezwaarschrift kan worden ingediend als bedoeld in artikel 182,
zesde lid, en of artikel 484, tweede en vijfde lid, daarvoor de grondslag vormt. Het
antwoord op die vraag luidt bevestigend. Om dat buiten twijfel te stellen, is in artikel 484,
vijfde lid, toegevoegd dat deze bepaling ook van toepassing is indien een bezwaarschrift
is toegelaten tegen een beschikking van de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad.
Tegen de weigering door de rechter-commissaris om een door de officier van justitie
gevorderde onderzoekshandeling te verrichten, staat normaliter op grond van artikel 446
hoger beroep open bij de rechtbank. Artikel 446 was echter in de consultatieversie
van dit wetsvoorstel in artikel 485f, eerste lid, buiten toepassing verklaard. Dit
is hersteld. Tot slot wordt op vragen van de NVvR geantwoord dat inderdaad tegen een
afwijzende beschikking op een vordering of verzoek tot het verrichten van onderzoekshandelingen
op grond van artikel 484, vijfde lid, wel hoger beroep openstaat of een bezwaarschrift
is toegelaten bij de raadkamer van de Hoge Raad, maar tegen de beschikking van de
raadkamer geen beroep in cassatie open staat. Voor zowel de procureur-generaal als
de verdachte bestaat kortom een mogelijkheid om het verrichten van onderzoekshandelingen
door de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad te vorderen dan wel verzoeken. Tegen
een afwijzende beslissing staat een rechtsmiddel open bij de raadkamer van de Hoge
Raad, maar tegen beschikkingen van die raadkamer staat geen beroep in cassatie open.
Internetconsultatie
Het NJCM heeft, net als de twee overige gepubliceerde reacties op de internetconsultatie,
negatief geadviseerd over het voorstel om de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen,
terwijl het OM aangeeft deze keuze te onderschrijven en de Rvdr het wetsvoorstel in
algemene zin onderschrijft, waaruit mag worden afgeleid dat de Rvdr ook deze keuze
onderschrijft. In hoofdstuk 5 van het algemeen deel van deze memorie is deze keuze
nader gemotiveerd en is ingegaan op de argumenten aangedragen door het NJCM. De in
één van de reacties op de internetconsultatie voorgestelde verruiming van de artikelen
tot handelen in strijd met «het recht» (in plaats van met de Grondwet, andere wetten
en algemene maatregelen van bestuur), zou de reeds bestaande spanning met het legaliteitsbeginsel
nog verder vergroten. Om die reden is dit voorstel niet overgenomen.
In die laatstgenoemde reactie op de internetconsultatie wordt daarnaast een inperking
bepleit van de mogelijkheid om meldingen niet te kwalificeren als een aangifte waarop
het Aangifteprotocol van toepassing is. De indiener van deze bijdrage doet daartoe
enkele voorstellen. De indiener wijst er daarbij onder meer op dat een procedure voor
beklag tegen niet-vervolging ontbreekt in deze context. Nu artikel 119 van de Grondwet
de vervolgingsbeslissing neerlegt bij de regering en de Tweede Kamer, wordt beklag
over niet-vervolging van Kamerleden en bewindspersonen inderdaad niet-ontvankelijk
verklaard (zie de artikelsgewijze toelichting op artikel II, onderdeel A, B en C).
Deze situatie verandert met deze moderniseringsoperatie.
De voorgenomen wijziging van de Grondwet in spoor II zal het mogelijk maken om beklag
open te stellen bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon
door de procureur-generaal bij de Hoge Raad (zie paragraaf 4.4 van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel ter uitvoering van Spoor II). Daarmee kan de beslissing
van de procureur-generaal tot niet-vervolging worden voorgelegd aan de Hoge Raad.
Tot slot heeft het NJCM een opmerking gemaakt over het ontbreken van overgangsrecht
bij artikel 485c. Dit zou betekenen dat politieke inmenging mogelijk blijft, ook nadat
artikel 119 van de Grondwet is gewijzigd. In het voorgaande is reeds benadrukt dat
het voorgestelde artikel 485c voortvloeit uit het huidige artikel 119 van de Grondwet.
Na wijziging van artikel 119 van de Grondwet zal een wetsvoorstel in procedure worden
gebracht waarmee de gewijzigde Grondwet op het niveau van de gewone wet zal worden
uitgewerkt. Bij die gelegenheid zal deze bevoegdheid worden geschrapt. De aangepaste
Grondwet zal gelijktijdig met de uitvoeringswetgeving in werking treden.
II. Artikelsgewijs deel
Zoals eerder opgemerkt, geeft dit wetsvoorstel uitvoering aan spoor I uit het rapport
van de commissie-Fokkens. Dit wetsvoorstel wijkt op een aantal punten af van het conceptwetsvoorstel
dat als bijlage bij dat rapport is gevoegd. Naast de aanpassingen naar aanleiding
van de consultatieadviezen die hiervoor zijn toegelicht, zijn om wetstechnische redenen
op diverse plaatsen afwijkende keuzes gemaakt wat betreft de formulering en plaatsing
van bepalingen ten opzichte van het rapport van de commissie-Fokkens.
Artikel I
In onderdeel A wordt voorgesteld de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen. Voor een
toelichting op dit voorstel wordt verwezen naar hoofdstuk 5 uit het algemeen deel
van deze memorie van toelichting. Met onderdeel B wordt een verwijzing naar artikel 355
Sr geschrapt. Naar deze artikelen, en overigens ook naar de Wmv die met dit wetsvoorstel
wordt ingetrokken, wordt ook verwezen in enkele Rijkswetten, te weten artikel 25,
derde lid, van het Reglement voor de Gouverneur van Aruba, het Reglement voor de Gouverneur
van Curaçao en het Reglement voor de Gouverneur van Sint-Maarten. Deze zullen worden
aangepast bij Rijkswet.
Artikel II, onderdeel A, B en C
De inhoud van het huidige artikel 7 Sv is om systematische redenen opgenomen in het
voorgestelde artikel 485, eerste lid Sv. Gelet hierop, kan artikel 7 Sv komen te vervallen.
Artikel 13a Sv regelt de beklagprocedure van artikel 12 e.v. Sv ten aanzien van strafbare
feiten waarvan de Hoge Raad in eerste en enige aanleg kennisneemt. Op dit moment behoren
tot deze categorie strafbare feiten enkel nog de ambtsmisdrijven die zijn begaan door
leden van de Staten-Generaal, Ministers, Staatssecretarissen en eventuele medeverdachten.
Zowel in het huidige recht als in de voorgestelde nieuwe procedure kan de vervolging
van dergelijke ambtsmisdrijven alleen plaatshebben indien door de regering of Tweede
Kamer een last tot vervolging aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad is gegeven.
Is een dergelijke last niet gegeven, dan wordt een beklag over het niet-vervolgen
van bovengenoemde ambtsdragers volgens vaste jurisprudentie niet-ontvankelijk verklaard
door de Hoge Raad (vgl. onder andere HR 6 december 1985, ECLI:NL:HR:1985:AD3009, HR
19 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA8454, HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303
en HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:765).
In het licht van bovenstaande is in de rechtswetenschap bepleit artikel 13a Sv te
schrappen omdat de bepaling een dode letter is geworden (A.L. Melai/M.S. Groenhuijsen
(red.), Het Wetboek van Strafvordering, commentaar op artikel 13a Sv, aantekening 3).
De beklagprocedure op grond van artikel 13a Sv zou nog wel kunnen worden toegepast
ten aanzien van medeverdachten van Kamerleden en bewindspersonen, die in de huidige
situatie op grond van artikel 485 Sv eveneens in eerste en enige aanleg terechtstaan
bij de Hoge Raad. Voor de vervolging van deze medeverdachten is immers geen vervolgingsopdracht
van de regering of Tweede Kamer vereist.
Omdat in de voorgestelde nieuwe procedure de vervolging van medeverdachten echter
niet langer in eerste en enige aanleg bij de Hoge Raad plaatsvindt (maar conform het
reguliere strafprocesrecht in eerste aanleg bij de rechtbank), zal een beklag over
het niet-vervolgen van deze medeverdachten volgens de regels van artikel 12 e.v. Sv
moeten worden behandeld en is artikel 13a Sv ten aanzien van die groep niet langer
van toepassing. Gelet op het voorgaande wordt dan ook voorgesteld om artikel 13a Sv
te laten vervallen. De verwijzing in artikel 12b naar dat artikel wordt eveneens geschrapt.
Artikel II, onderdeel D
Om ambtshalve een opsporingsonderzoek te kunnen instellen, is van belang dat aangiften
van ambtsmisdrijven tegen Kamerleden en bewindspersonen ter kennis van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad worden gebracht. Met het oog hierop wordt voorgesteld artikel 162
Sv te wijzigen. Op dit moment regelt dit artikel – kort samengevat – dat openbare
colleges en ambtenaren die kennis krijgen van een ambtsmisdrijf verplicht zijn daarvan
aangifte te doen bij een (hulp)officier van justitie. Ook zijn zij verplicht om de
«tot de zaak betrekkelijke stukken» aan laatstgenoemde af te geven (volledigheidshalve
wordt opgemerkt dat het hier stukken in zowel fysieke als digitale vorm betreft).
Daarom wordt voorgesteld in artikel 162 Sv te bepalen dat de hierboven omschreven
verplichte aangifte moet worden gedaan bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad
indien het misdrijf een van de ambtsmisdrijven betreft waarop de bijzondere procedure
voor Kamerleden en bewindspersonen van toepassing is.
De voorgestelde aanpassing van artikel 162 Sv omvat eveneens een voorziening voor
de situatie dat aangiften tegen Kamerleden of bewindslieden wegens ambtsmisdrijven
abusievelijk worden gedaan bij andere instanties, zoals het openbaar ministerie of
bij de politie, bijvoorbeeld omdat de aangever zich niet bewust was van het feit dat
de aangifte dient te worden gedaan bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad. In
die gevallen is het openbaar ministerie of de politie verplicht om deze aangifte (inclusief
stukken) door te zenden naar de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Er is in dat
geval sprake van een situatie als bedoeld in artikel 162, eerste lid, Sv: openbare
colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van
een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast. Ingevolge het nieuw voorgestelde
tweede lid bestaat dan de verplichting om de aangifte, en de daarmee samenhangende
stukken, door te zenden aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad.
Voor de toepasselijkheid van deze doorzendplicht is van belang of daadwerkelijk sprake
is of kan zijn van een ambtsmisdrijf. In het Aangifteprotocol is beschreven dat moet
worden beoordeeld of sprake is van een aangifte, «dat wil zeggen een melding die betrekking
heeft op een concrete gedraging die een bepaald strafbaar feit oplevert», of slechts
van een «uiting van onvrede». De doorzendverplichtingen in dit artikel hebben eveneens
uitsluitend betrekking op aangiftes die ook daadwerkelijk als zodanig kunnen worden
aangemerkt.
Artikel II, onderdelen E tot en met G
Deze onderdelen hebben betrekking op de regeling tot herziening (Titel VIII van het
Derde Boek) van arresten die in eerste aanleg door de Hoge Raad zijn gewezen. Met
het oog op de wetssystematiek is ervoor gekozen deze wijzigingen door te voeren in
Titel VIII van het Derde Boek die ziet op de herziening, en niet in Titel I van het
Vierde Boek, die ziet op de bijzondere procedure met betrekking tot Kamerleden en
bewindspersonen.
Onderdeel E heeft betrekking op de onpartijdigheid van de procureur-generaal bij de
Hoge Raad, de plaatsvervangend procureur-generaal en advocaten-generaal in herzieningszaken.
Met name in de regeling betreffende de herziening ten voordele (de artikelen 457 tot
en met 481 Sv) zijn belangrijke taken en bevoegdheden aan de procureur-generaal bij
de Hoge Raad toegekend. Omdat laatstgenoemde echter eveneens is belast met de opsporing
en vervolging van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen, wordt
in onderdeel E geregeld dat zijn wettelijke bevoegdheden in daarmee samenhangende
herzieningsprocedures kunnen worden uitgevoerd door de plaatsvervangend procureur-generaal
of een advocaat-generaal. Hierbij is aansluiting gezocht bij het bestaande artikel 464a
Sv, dat reeds een vervangingssystematiek bevat voor de situatie dat de procureur-generaal
bij de Hoge Raad in de fase van cassatie (Titel III van het Derde Boek) bevoegdheden
heeft uitgeoefend met betrekking tot de uitspraak waar de herzieningsaanvraag op ziet.
Ook wordt het eerste lid van artikel 464a Sv van overeenkomstige toepassing verklaard
op de gevallen waarin berechting van het ambtsmisdrijf voor de Hoge Raad heeft plaatsgevonden.
Hiermee wordt gewaarborgd dat ingeval na een einduitspraak van de Hoge Raad daartegen
een herzieningsaanvraag wordt ingediend, de Hoge Raad bij de beslissing op de herzieningsaanvraag
is samengesteld uit raadsheren die niet betrokken zijn geweest bij de oorspronkelijke
einduitspraak van de Hoge Raad.
Als in voorkomende gevallen een verzoek tot herziening ten voordele of ten nadele
gegrond wordt geacht, wordt de zaak naar huidig recht verwezen naar de terechtzitting
van de Hoge Raad indien die herzieningsaanvraag betrekking had op een onherroepelijke
uitspraak die door de Hoge Raad in eerste aanleg is gewezen (artikelen 471, tweede
lid en 482h, eerste lid, Sv). Voorgesteld wordt dat de Hoge Raad in die gevallen met
zeven raadsheren oordeelt (onderdeel G). Gelet op het feit dat verwezen wordt naar
de terechtzitting van de Hoge Raad wordt in onderdeel F, voorgesteld dat niet het
gerechtshof, maar de Hoge Raad bevoegd is om op grond van artikel 473, eerste lid,
tweede zin in voorkomende gevallen een bevel tot gevangenhouding te schorsen of op
te heffen.
Artikel II, onderdeel H
In dit onderdeel wordt de eerste titel van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering
opnieuw vastgesteld. Dit onderdeel zal op een later moment worden neergelegd in Boek
6, Titel 1.5 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Stb. 2026, 56 en 57), die daarvoor vooralsnog is gereserveerd. Uit de algemene bewoordingen van het huidige
opschrift van deze titel (Strafvordering ter zake van strafbare feiten waarvan de Hooge Raad in eersten aanleg
kennis neemt) kan worden afgeleid dat deze titel oorspronkelijk meer strafbare feiten bestreek
dan enkel ambtsmisdrijven begaan door leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen.
Dit is inderdaad het geval: in het wetsvoorstel tot invoering van het huidige Wetboek
van Strafvordering bestreek deze titel ook de berechting van de misdrijven zeeroof
en kaapvaart, die eveneens in eerste en enige aanleg plaatsvond bij de Hoge Raad.15 Sinds het vervallen van de bijzondere bepalingen ten aanzien van zeeroof en kaapvaart
met ingang van 12 april 1967 heeft de eerste titel van het Vierde Boek enkel nog betrekking
op ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen.16 Gelet op het voorgaande wordt voorgesteld dit ook uitdrukkelijk in het opschrift
van deze titel tot uiting te brengen.
De voorgestelde herziene titel bevat bijzondere regels voor de opsporing, vervolging
en berechting van ambtsmisdrijven begaan door leden van de Staten-Generaal, Ministers
en Staatssecretarissen.
In het navolgende zullen de verschillende artikelen uit de opnieuw vastgestelde eerste
titel afzonderlijk worden toegelicht.
Artikel 483 Sv
Eerste lid
Het eerste lid bepaalt dat deze titel van toepassing is op de opsporing, vervolging
en berechting van ambtsmisdrijven die zijn begaan door leden van de Staten-Generaal,
Ministers of Staatssecretarissen. Het toepassingsbereik van deze titel is daarmee
beperkt tot een afgebakende categorie personen (Kamerleden en bewindspersonen) en
een afgebakende categorie strafbare feiten (ambtsmisdrijven als bedoeld in het tweede
lid). Hieruit volgt dat indien Kamerleden en bewindspersonen worden verdacht van andere
strafbare feiten, de bijzondere bepalingen uit deze titel niet van toepassing zijn
en de opsporing, vervolging en berechting plaatsvinden overeenkomstig de normale procedurele
voorschriften van het Wetboek van Strafvordering. Uit deze afbakening volgt ook dat
opsporing, vervolging en berechting ten aanzien van eventuele medeverdachten, niet
zijnde Kamerleden of bewindspersonen, eveneens niet overeenkomstig de bijzondere bepalingen,
maar overeenkomstig de normale procedurele voorschriften in het Wetboek van Strafvordering
plaatsvinden. In de praktijk kan zich de situatie voordoen dat gedurende het opsporingsonderzoek
waarbij een Kamerlid of een bewindspersoon als verdachte van een ambtsmisdrijf is
aangemerkt er medeverdachten in beeld komen op wie de bijzondere procedure van deze
titel niet van toepassing is. Deze medeverdachten staan vervolgens in eerste aanleg
overeenkomstig de reguliere strafvorderlijke voorschriften terecht bij de rechtbank,
met de mogelijkheden van hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij
de Hoge Raad.
Andersom kan zich de situatie voordoen dat in een lopend regulier opsporingsonderzoek
een verdenking rijst tegen een Kamerlid of een bewindspersoon met betrekking tot een
ambtsmisdrijf. In voorkomend geval dient de verantwoordelijke officier van justitie
op grond van het nieuw voorgestelde artikel 162, tweede lid, Sv, daarvan melding te
doen bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad. De procureur-generaal bij de Hoge
Raad is vervolgens overeenkomstig de bepalingen van deze titel verantwoordelijk voor
het opsporingsonderzoek dat eventueel wordt ingesteld naar aanleiding van de tegen
deze verdachte gerezen verdenking.
Tweede lid
Dit artikellid definieert het begrip «ambtsmisdrijven» en bakent daarmee de materiële
reikwijdte van de bijzondere procedure af. Opgemerkt wordt dat ook de strafbare feiten
die in het Wetboek van Strafrecht als ambtsovertreding zijn aangemerkt (Derde Boek, titel VIII, Sr) in deze titel onder het begrip «ambtsmisdrijf»
worden geschaard. Voor deze aanduiding is gekozen omdat bij de totstandkoming van
artikel 119 van de Grondwet nog geen onderscheid werd gemaakt tussen misdrijven en
overtredingen en het artikel al van oudsher van toepassing is op strafbare feiten
die in het huidige Wetboek van Strafrecht als overtreding zijn aangemerkt. Door ambtsovertredingen
voor de toepassing van deze titel aan te merken als ambtsmisdrijf, wordt buiten twijfel
gesteld dat de bijzondere procedure van artikel 119 van de Grondwet ook van toepassing
is indien een Kamerlid of bewindspersoon wordt verdacht van een ambtsovertreding.
Met het aanduiden van dergelijke feiten als ambtsmisdrijf zijn geen verdere rechtsgevolgen
beoogd. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 2.1 van het algemeen
deel van deze memorie van toelichting.
Daarnaast wordt in het tweede lid verduidelijkt dat de bijzondere procedure ook van
toepassing is op de zogeheten oneigenlijke ambtsdelicten. Het gaat daarbij om ieder
strafbaar feit, ongeacht of dit is strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht
of in bijzondere wetten, waarbij een lid van de Staten-Generaal, Minister of Staatssecretaris
door het begaan van dat feit – kort gezegd – tevens een ambtsplicht schendt of misbruik
maakt van het ambt. Dat dergelijke feiten kwalificeren als ambtsmisdrijf in de zin
van artikel 119 van de Grondwet is niet nieuw, maar volgt reeds uit de artikelen 76,
tweede lid, Wet RO en 3, tweede lid, Wmv.
In de versie van dit wetsvoorstel die in consultatie is gegeven, was daaraan toegevoegd
«en zonder welke hij het feit niet zou hebben kunnen begaan», waarmee werd beoogd
een deel van de onduidelijkheid in de afbakening tussen oneigenlijke ambtsdelicten
en «gewone» strafbare feiten (niet zijnde ambtsdelicten) weg te nemen. Daarmee werd
opvolging gegeven aan een aanbeveling van de commissie-Fokkens (zie de paragrafen
5.12 en 6.4.3 van haar rapport). Met deze verduidelijking werd aangesloten bij het
arrest van de Hoge Raad van 9 juli 2019 in een strafzaak van een oud-wethouder die
tevens Eerste Kamerlid was (HR 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1135, NJ 2019/417 m.nt. Jörg; Gst. 2019/168 m.nt. Sikkema). In die zaak had het gerechtshof – voor zover hier relevant –
bewezenverklaard dat de verdachte zijn ambtsgeheim in de hoedanigheid van ambtenaar
en wethouder heeft geschonden. In cassatie stelde de verdachte dat de rechtbank en
het gerechtshof niet tot kennisneming van dat feit bevoegd waren, nu de verdachte
informatie had verstrekt gebruikmakend van een telefoontoestel van de Eerste Kamer,
waardoor artikel 119 van de Grondwet van toepassing zou zijn. De Hoge Raad verwierp
deze cassatieklacht omdat – kort samengevat – het feit dat de verdachte bij de tenlastegelegde
schending van de geheimhoudingsplicht (ook) gebruik heeft gemaakt van een telefoontoestel
van de Eerste Kamer, op zichzelf onvoldoende aanwijzingen oplevert dat de verdachte
door het begaan van de tenlastegelegde gedragingen een bijzondere ambtsplicht heeft
geschonden of dat hij bij het begaan van een strafbaar feit gebruik heeft gemaakt
van macht, gelegenheid of middel, hem door zijn ambt geschonken. Hieruit klinkt door
dat de in artikel 44 Sr bedoelde omstandigheden een noodzakelijke voorwaarde zijn
voor het kunnen begaan van het desbetreffende strafbare feit. Voor een uitgebreidere
toelichting hierop wordt verwezen naar de paragrafen 5.12 en 6.4.3 van het rapport
van de commissie-Fokkens. Naar aanleiding van het advies van het OM is deze verduidelijking
bij nader inzien achterwege gelaten, omdat deze de vraag kan oproepen of de reikwijdte
van het bepaalde in artikel 483 Sv naadloos overeenkomt met de reikwijdte van artikel 44
Sr. Omdat artikel 483 Sv geen materieelrechtelijke gevolgen heeft, maar er enkel toe
leidt dat op die feiten de bijzondere procedure van toepassing is, is nu – net als
in artikel 162 Sv – de formulering uit artikel 44 Sr gehandhaafd. Voor wat betreft
de vraag of artikel 44 Sr aanpassing zou verdienen is relevant dat in het advies van
het OM de vraag wordt gesteld of de voorgestelde toevoeging wel daadwerkelijk zal
zorgen voor een verduidelijking van de reikwijdte van artikel 44 Sr. Ook omdat artikel 44
Sr een veel bredere strekking heeft dan enkel ambtsdelicten begaan door Kamerleden
en bewindspersonen, wordt aanpassing van dit artikel niet voorgesteld en is wenselijk
dat verdere verduidelijking in de jurisprudentie vorm krijgt.
De commissie-Fokkens had voorgesteld in een nieuw artikel 8e Sr tot uitdrukking te
brengen dat ook oneigenlijke ambtsdelicten kwalificeren als ambtsmisdrijf in de zin
van artikel 119 van de Grondwet. Vanuit wetssystematisch oogpunt is het echter logischer
om de inhoud van die bepaling op te nemen in het Wetboek van Strafvordering. Het aanmerken
van dergelijke strafbare feiten als ambtsmisdrijven in de zin van artikel 119 van
de Grondwet heeft immers – zoals hierboven reeds aangegeven – geen materieelrechtelijke,
maar enkele procedurele gevolgen. Daarmee ligt opname in het Wetboek van Strafvordering
meer voor de hand.
Artikel 484 Sv
Eerste lid
In het huidige artikel 4, eerste lid, Wmv is bepaald dat leden van de Staten-Generaal,
Ministers en Staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven – ook na hun aftreden – terechtstaan
voor de Hoge Raad. Vanwege de voorgenomen intrekking van de Wmv wordt voorgesteld
deze bepaling over te hevelen naar het Wetboek van Strafvordering.
Tweede lid
Omdat de berechting op grond van deze titel niet door de rechtbank, maar door de Hoge
Raad plaatsvindt, is in het tweede lid opgenomen dat alle bepalingen in het Wetboek
van Strafvordering die betrekking hebben op de rechtbank, de rechter-commissaris en
de griffier voor de toepassing van deze titel worden geacht betrekking te hebben op
respectievelijk de Hoge Raad, de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad en de griffier
van de Hoge Raad. De berechting van ambtsmisdrijven door de Hoge Raad vindt daardoor
zoveel mogelijk plaats op dezelfde wijze als de reguliere berechting van strafbare
feiten in eerste aanleg door de rechtbank.
Derde en vierde lid
Deze artikelleden bevatten enkele technische voorzieningen met het oog op de berechting
in eerste en enige aanleg door de Hoge Raad. Zo wordt in het derde lid voorgesteld
dat de Hoge Raad ambtshalve, op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad
of op verzoek van de verdachte een raadsheer-commissaris kan benoemen die in de bijzondere
procedure de positie inneemt die in het reguliere strafproces bij de rechtbank aan
de rechter-commissaris is toegekend. Het wordt vanuit proceseconomisch oogpunt wenselijk
geacht dat alle wettelijke bevoegdheden van de rechter-commissaris bij de rechtbank
die op grond van het derde lid door de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad kunnen
worden uitgeoefend, ook kunnen worden toegepast door de reguliere rechter-commissaris
bij de rechtbank. Het vierde lid voorziet in deze mogelijkheid, die nader is toegelicht
in paragraaf 4.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. De inzet
van de rechter-commissaris zal in de praktijk verschillend kunnen uitpakken, afhankelijk
van de aard van het opsporingsonderzoek dat wordt verricht. In algemene zin is daarbij
de verwachting dat naarmate het opsporingsonderzoek omvangrijker is, vaker een rechter-commissaris
bij de (verschillende) rechtbank(en) zal worden ingeschakeld. Hierbij kan worden gedacht
aan opsporingsonderzoek naar meerdere verdachten of opsporingsonderzoek naar meerdere
strafbare feiten. Ook ingeval de feiten over een langere periode zijn gepleegd (bijvoorbeeld
een gehele kabinetsperiode) of wanneer opsporingsonderzoek in het buitenland dient
plaats te vinden, ligt het in de rede dat een beroep wordt gedaan op de rechter-commissaris
voor het (doen) verrichten van onderzoekshandelingen. In dergelijke omvangrijke opsporingsonderzoeken
ligt het eveneens voor de hand dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad de uitvoering
van onderzoekshandelingen vaker zal opdragen aan de onder zijn verantwoordelijkheid
opererende officieren van justitie uit het onderzoeksteam. Indien toepassing wordt
gegeven aan het vierde lid worden vorderingen gericht aan de rechter-commissaris bij
de rechtbank ingediend door een onder verantwoordelijkheid van de procureur-generaal
opererende officier van justitie.
Vijfde lid
Hoewel artikel 119 van de Grondwet hoger beroep en beroep in cassatie tegen het eindarrest
van de Hoge Raad uitsluit, staat dit artikel niet in de weg aan de mogelijkheid dat
hoger beroep wordt ingesteld of een bezwaarschrift wordt ingediend tegen beslissingen
die in de bijzondere procedure door de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad (op
grond van het tweede en derde lid) of door de rechter-commissaris worden genomen.
Het vijfde lid bepaalt dat in beide gevallen dit hoger beroep of bezwaarschrift wordt
behandeld door de raadkamer van de Hoge Raad. Tegen de beslissing van de raadkamer
staan geen verdere gewone rechtsmiddelen open. Hiermee wordt aangesloten op het huidige
artikel 484, eerste lid, onder 6°, Sv.
Artikel 485 Sv
Eerste en tweede lid
In afwijking van de procedurele voorschriften in reguliere strafzaken is niet de officier
van justitie, maar de procureur-generaal bij de Hoge Raad belast met de opsporing
en vervolging van ambtsmisdrijven die zijn begaan door Kamerleden en bewindspersonen.
Met het oog hierop is in het tweede lid bepaald dat al hetgeen in het Wetboek van
Strafvordering is bepaald ten aanzien van de officier van justitie geldt ten aanzien
van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Laatstgenoemde wordt daarmee in staat
gesteld om in het opsporingsonderzoek dezelfde bevoegdheden aan te wenden als die
ter beschikking staan van de officier van justitie, uiteraard mits aan de toepassingsvoorwaarden
van de opsporingsbevoegdheid is voldaan. Het Wetboek van Strafvordering bevat verschillende
bepalingen met betrekking tot de officier van justitie die naar hun aard in de bijzondere
procedure niet van toepassing kunnen zijn op de procureur-generaal bij de Hoge Raad.
Deze worden in het voorgestelde artikel 485f Sv buiten toepassing verklaard. In de
artikelsgewijze toelichting bij dat artikel worden de betreffende bepalingen nader
toegelicht.
Bij de uitvoering van het opsporingsonderzoek kan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad zich laten bijstaan door een onderzoeksteam dat bestaat uit officieren van justitie,
hulpofficieren van justitie en opsporingsambtenaren. Dit onderzoeksteam wordt nader
toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 485b Sv.
Derde lid
In reguliere strafzaken is het op grond van het opportuniteitsbeginsel aan het openbaar
ministerie om naar aanleiding van een opsporingsonderzoek te beslissen of strafrechtelijke
vervolging aangewezen is (artikel 167, tweede lid, Sv). Is dit het geval, dan beslist
het openbaar ministerie voor welke feiten wordt vervolgd en op welke wijze vervolging
plaatsvindt (een en ander behoudens de mogelijkheid van de beklagprocedure als bedoeld
in artikel 12 Sv). In de bijzondere procedure voor de vervolging van ambtsmisdrijven
begaan door Kamerleden en bewindspersonen komt de bevoegdheid tot het nemen van de
vervolgingsbeslissing op grond van artikel 119 van de Grondwet niet toe aan het openbaar
ministerie, maar aan de Tweede Kamer en de regering. Daarom is in het derde lid bepaald
dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad uitsluitend vervolging kan instellen op
grond van een daartoe strekkende opdracht van de Tweede Kamer of de regering. Voor
een nadere toelichting op de inhoud en de totstandkoming van deze vervolgingsopdracht
wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 485d, derde lid
en 485e, Sv.
Artikel 485a Sv
In de voorgestelde procedure zijn er drie manieren waarop een opsporingsonderzoek
ten aanzien van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden of bewindspersonen, kan aanvangen.
Allereerst kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad ambtshalve een opsporingsonderzoek
instellen wanneer hij kennis krijgt van een dergelijk ambtsmisdrijf. Daarnaast kan
het opsporingsonderzoek worden ingesteld indien de procureur-generaal bij de Hoge
Raad een daartoe strekkende opdracht ontvangt van de regering of van de Tweede Kamer.
Eerste lid
Dit lid heeft betrekking op een opsporingsonderzoek dat wordt ingesteld nadat de procureur-generaal
kennis heeft gekregen van een ambtsmisdrijf door een bewindspersoon of Kamerlid begaan.
Van een opsporingsonderzoek in de zin van dit lid zal sprake kunnen zijn nadat op
basis van de hierna te beschrijven stappen is vastgesteld dat sprake is van een verdenking
van een onder de regeling vallend ambtsdelict en er voldoende aanknopingspunten bestaan
voor een opsporingsonderzoek daarnaar. Na ontvangst van de aangifte onderzoekt de
procureur-generaal bij de Hoge Raad of hij aanleiding ziet om ambtshalve een opsporingsonderzoek
in te stellen. Op vergelijkbare wijze als geregeld in het bestaande Aangifteprotocol
gaat de procureur-generaal bij de Hoge Raad na of inderdaad sprake is van een aangifte,
dat wil zeggen een melding van concrete feiten en omstandigheden die de verdenking
van een bepaald strafbaar feit opleveren, dan wel of slechts sprake is van uitingen
van onvrede ten aanzien van de betrokken parlementariër of bewindspersoon (eerste
stap). Als inderdaad sprake is van een aangifte, beoordeelt de procureur-generaal
bij de Hoge Raad of deze betrekking heeft op een ambtsdelict ter zake waarvan hij
met de opsporing is belast (tweede stap). Is dit niet het geval, dan zal de procureur-generaal
bij de Hoge Raad de aangifte doorsturen naar de bevoegde officier van justitie. Is
dit wel het geval, dan beoordeelt de procureur-generaal bij de Hoge Raad of er genoeg
aanknopingspunten bestaan om een opsporingsonderzoek in te stellen (derde stap). In
die zin blijft dus ook na intrekking van het genoemde protocol ruimte voor een (oriënterend)
onderzoek dat deze stappen omvat.
Tweede lid
Zoals nader toegelicht in paragraaf 4.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting is de procureur-generaal bij de Hoge Raad verplicht een opsporingsonderzoek
in te stellen wanneer hij een daartoe strekkende opdracht heeft ontvangen van de regering
of de Tweede Kamer. Omdat deze organen op grond van artikel 119 van de Grondwet de
bevoegdheid hebben om een opdracht tot vervolging van Kamerleden en bewindspersonen
te geven, ligt het in de rede dat deze organen ieder zelfstandig de procureur-generaal
bij de Hoge Raad kunnen opdragen om een opsporingsonderzoek in te stellen.
De opdracht tot het instellen van het opsporingsonderzoek dient in ieder geval een
omschrijving te bevatten van de feiten waarop het opsporingsonderzoek betrekking dient
te hebben. Het doel hiervan is dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad zo gericht
mogelijk de feiten kan onderzoeken ten aanzien waarvan een vervolgingsopdracht in
overweging zou kunnen worden genomen. Ook kan de opdrachtgever ervoor kiezen om in
de opdracht concrete verdachten te noemen. Dit laatste is echter niet verplicht. Aldus
kan ook een onderzoeksopdracht aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden gegeven
wanneer er nog geen concrete verdachte in beeld is. Tezamen met de opdracht tot instelling
van het opsporingsonderzoek kunnen ook eventuele relevante stukken door de regering
of de Tweede Kamer aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden toegezonden.
Ook wanneer door de regering of de Tweede Kamer een onderzoeksopdracht is gegeven,
wordt het opsporingsonderzoek door de procureur-generaal bij de Hoge Raad onafhankelijk
verricht. Hieruit volgt onder meer dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad gedurende
de uitvoering van het opsporingsonderzoek de reikwijdte van dat onderzoek kan uitbreiden.
Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien gedurende het onderzoek verdenkingen jegens
niet eerder bekende verdachten rijzen of indien verdenkingen ten aanzien van meer
feiten rijzen dan enkel de feiten die in de onderzoeksopdracht werden genoemd. Ook
beslist de procureur-generaal zelf op welke wijze hij het opsporingsonderzoek uitvoert,
e.e.a. behoudens de mogelijkheid van de regering en de Tweede Kamer om hem na afloop
van het opsporingsonderzoek een opdracht tot nader onderzoek te geven (artikel 485d,
derde en vierde lid, Sv).
Derde lid
De procureur-generaal bij de Hoge Raad dient op grond van het derde lid de regering
(in de persoon van de Minister van Justitie en Veiligheid) en de Tweede Kamer direct
in kennis te stellen van de instelling van een opsporingsonderzoek. Deze informatieverplichting
geldt zowel wanneer de procureur-generaal bij de Hoge Raad ambtshalve een opsporingsonderzoek
start alsook wanneer hij dit doet op grond van een opdracht van de regering of de
Tweede Kamer. In het belang van het onderzoek kan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad bij zijn kennisgeving concrete gegevens over de aard van de verdenking of de
personalia van de verdachte achterwege laten. Als de regering of de Tweede Kamer met
het oog op een eventuele opdracht het onderzoek te beëindigen deze informatie toch
wenst, kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad deze gegevens alsnog (al dan niet
vertrouwelijk) verstrekken.
Artikel 485b Sv
Eerste en tweede lid
Uit artikel 485b, eerste lid, Sv volgt dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad
verantwoordelijk is voor het opsporingsonderzoek naar ambtsmisdrijven begaan door
Kamerleden en bewindspersonen. Als verantwoordelijke heeft hij tevens de leiding over
het opsporingsonderzoek. Zoals reeds in de artikelsgewijze toelichting bij het tweede
lid van artikel 485a Sv is opgemerkt, volgt hieruit tevens dat de procureur-generaal
bij de Hoge Raad de reikwijdte van een aan hem opgedragen opsporingsonderzoek kan
verbreden indien hij daartoe aanleiding ziet.
Bij de uitvoering van het opsporingsonderzoek kan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad zich laten bijstaan door een onderzoeksteam, naar analogie van het nader onderzoek
naar een mogelijke grond voor herziening als bedoeld in artikel 463 Sv. Van dit onderzoeksteam
kunnen ambtenaren van de politie en ambtenaren van het openbaar ministerie (onder
wie officieren van justitie) deel uitmaken. Daarbij zal het in de regel gaan om medewerkers
van de rijksrecherche, bedoeld in artikel 2, onderdeel d van de Politiewet 2012, alsmede
officieren van justitie die zijn aangewezen voor het behandelen van rijksrechercheonderzoeken.
De mogelijkheid van bijstand door een onderzoeksteam verzekert de procureur-generaal
bij de Hoge Raad ervan dat in alle zaken het noodzakelijke opsporingsonderzoek kan
worden verricht. De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan het College van procureurs-generaal
verzoeken om bijstand bij de instelling van het onderzoeksteam. De leden van het onderzoeksteam
worden door de procureur-generaal bij de Hoge Raad benoemd. Omdat de werkzaamheden
van het onderzoeksteam onder leiding en verantwoordelijkheid van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad plaatsvinden, kan laatstgenoemde daartoe de nodige bevelen geven
aan leden van het onderzoeksteam.
Derde lid
In de praktijk kan het voorkomen dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad gedurende
het opsporingsonderzoek naar ambtsmisdrijven stuit op ambtsmisdrijven die zijn begaan
door derden, niet zijnde Kamerleden of bewindspersonen of op andere strafbare feiten
dan ambtsmisdrijven. Dit roept de vraag op hoe de procureur-generaal bij de Hoge Raad
in een dergelijke situatie moet handelen, nu hij alleen belast is met de opsporing
van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen. In voorkomende gevallen
dient de procureur-generaal bij de Hoge Raad overleg te voeren met de bevoegde officier
van justitie. Daarbij kan worden besloten het opsporingsonderzoek te splitsen en het
onderzoek ten aanzien van deze andere personen en/of feiten geheel of gedeeltelijk
over te dragen aan de bevoegde officier van justitie. Ook kunnen afspraken worden
gemaakt over de uitwisseling van informatie, bijvoorbeeld indien de resultaten van
bepaalde onderzoekshandelingen zowel relevant zijn voor het door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad uitgevoerde opsporingsonderzoek, als voor het reguliere opsporingsonderzoek
dat door de officier van justitie wordt uitgevoerd.
Vierde lid
Op vergelijkbare wijze als in het geval van het derde lid kan het eveneens voorkomen
dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad gedurende het opsporingsonderzoek stuit
op een verdenking van andere ambtsmisdrijven die door het Kamerlid of de bewindspersoon
in kwestie zijn begaan (dat wil zeggen: andere strafbare feiten dan de feiten naar
aanleiding waarvan het opsporingsonderzoek aanvankelijk was gestart). Ook kan het
voorkomen dat – naast het Kamerlid of de bewindspersoon wiens gedragingen aanleiding
vormden voor het opsporingsonderzoek – er verdenkingen tegen andere Kamerleden of
bewindspersonen rijzen. In voorkomende gevallen dient de procureur-generaal bij de
Hoge Raad de Tweede Kamer en de regering hierover te informeren. De regering en de
Tweede Kamer kunnen indien zij dat wenselijk achten de procureur-generaal bij de Hoge
Raad opdragen om het opsporingsonderzoek naar de nieuwe feiten of verdachten uit te
breiden. Deze mogelijkheid laat onverlet dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad
op grond van zijn ambtshalve opsporingsbevoegdheid (artikel 485a, eerste lid, Sv)
ook zelfstandig kan besluiten om de reikwijdte van het onderzoek uit te breiden naar
deze nieuwe feiten en/of personen. Indien de procureur-generaal bij de Hoge Raad voornemens
is het opsporingsonderzoek naar deze nieuwe feiten en/of personen uit te breiden,
dient hij de Tweede Kamer en de regering schriftelijk van dat voornemen in kennis
te stellen. Ook hier kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad, zoals opgemerkt in
de artikelsgewijze toelichting bij artikel 485a, derde lid, Sv, in het belang van
het onderzoek bepaalde gegevens over de aard van de verdenking of de persoon van de
nieuwe verdachte niet vermelden, met eveneens de bevoegdheid van de regering en de
Tweede Kamer die gegevens alsnog te vragen.
Vijfde lid
Voorgesteld wordt om de artikelen die zien op de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid
van de Minister van Justitie en Veiligheid jegens het openbaar ministerie (artikelen 127
en 128 Wet RO) en de inlichtingenplicht van het College van procureurs-generaal van
het openbaar ministerie jegens die Minister niet van toepassing te laten zijn op de
werkzaamheden van het onderzoeksteam dat onder leiding staat van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad en de bijstand die laatstgenoemde ontvangt van het College van procureurs-generaal.
Dit is nader toegelicht in paragraaf 4.1.2 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting.
Artikel 485c Sv
Eerste lid
De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan ambtshalve een opsporingsonderzoek instellen,
maar kan op grond van artikel 119 van de Grondwet niet ambtshalve tot vervolging overgaan.
Die bevoegdheid is exclusief voorbehouden aan de regering en de Tweede Kamer. Zoals
uitvoeriger toegelicht in paragraaf 4.1.3 van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting, mede in reactie op het advies van de HR, ligt het in de rede dat de regering
en de Tweede Kamer de bevoegdheid krijgen om in gezamenlijkheid de procureur-generaal
bij de Hoge Raad op te dragen het opsporingsonderzoek te beëindigen, bijvoorbeeld
indien zij gezamenlijk van mening zijn dat de strafrechtelijke vervolging van de betrokken
parlementariër of bewindspersoon niet haalbaar of niet opportuun is. Het ligt in de
rede dat de regering en de Tweede Kamer terughoudendheid betrachten bij het uitoefenen
van deze bevoegdheid, nu uit het lopende opsporingsonderzoek feiten en omstandigheden
kunnen blijken die aanleiding kunnen vormen om toch een beslissing tot het opdragen
van vervolging te overwegen.
Tweede tot en met vierde lid
Op grond van het eerste lid is de procureur-generaal bij de Hoge Raad verplicht een
lopend opsporingsonderzoek te beëindigen op basis van een daartoe strekkende opdracht
die door de Tweede Kamer en de regering gezamenlijk wordt gegeven. Indien de procureur-generaal
bij de Hoge Raad van alleen de Tweede Kamer of van alleen de regering een dergelijke
opdracht ontvangt, dient de procureur-generaal bij de Hoge Raad binnen twee weken
na kennisneming van de opdracht het gevoelen van respectievelijk de regering of de
Tweede Kamer hierover in te winnen. Zij dienen vervolgens op grond van het derde lid
binnen een maand aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad kenbaar te maken of zij
wensen dat het opsporingsonderzoek wordt beëindigd. Is dat het geval, dan dient de
procureur-generaal bij de Hoge Raad het opsporingsonderzoek direct te beëindigen.
Indien de regering of de Tweede Kamer wenst dat het opsporingsonderzoek wordt voortgezet,
zal de procureur-generaal bij de Hoge Raad het opsporingsonderzoek niet voortijdig
beëindigen. Een lopend opsporingsonderzoek kan daarmee alleen door een gezamenlijke
opdracht van de regering en de Tweede Kamer voortijdig worden beëindigd. Het vierde
lid treft een voorziening voor de situatie dat de regering of de Tweede Kamer niet
tijdig haar gevoelen over de opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek
kenbaar maakt. In dat geval vervolgt de procureur-generaal bij de Hoge Raad het opsporingsonderzoek,
nu alleen dan tot beëindiging van het opsporingsverzoek wordt overgegaan indien zowel
de regering als de Tweede Kamer daartoe (uitdrukkelijk) een opdracht geeft (artikel 485c,
eerste lid, Sv).
Vijfde en zesde lid
Op grond van het vijfde lid dient de procureur-generaal bij de Hoge Raad zowel de
regering als de Tweede Kamer te informeren over iedere beëindiging en voortzetting
van het opsporingsonderzoek. Met het oog op de transparantie wordt in het zesde lid
voorgesteld iedere opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek en ieder bericht
waarin wordt opgedragen het opsporingsonderzoek voort te zetten, openbaar te maken
door publicatie in de Staatscourant. Op deze manier is het voor eenieder kenbaar wanneer
de Tweede Kamer en/of de regering interveniëren in een lopend opsporingsonderzoek.
Artikel 485d Sv
Eerste lid
In het eerste lid worden enkele termijnen voor de duur van het opsporingsonderzoek
geregeld. De wenselijkheid van dergelijke termijnen is toegelicht in paragraaf 4.1.4
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Als peildatum voor de aanvang van deze termijnen geldt de dag waarop de procureur-generaal
bij de Hoge Raad overeenkomstig artikel 485a, derde lid, Sv de regering en Tweede
Kamer informeert over de start van het opsporingsonderzoek. In beginsel dient de procureur-generaal
bij de Hoge Raad een ingesteld opsporingsonderzoek binnen zes maanden af te ronden.
Is het onderzoek na zes maanden nog niet voltooid, dan kan de Hoge Raad deze termijn
op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad telkens met ten hoogste zes
maanden verlengen indien het belang van het onderzoek dit dringend vordert. Of hiervan
sprake is, zal mede afhangen van de aard van het opsporingsonderzoek dat wordt uitgevoerd.
Daarbij dient onder meer te worden gekeken naar de reikwijdte van het opsporingsonderzoek.
Naarmate dit onderzoek groter en complexer is, zal het belang van het onderzoek eerder
de verlenging van termijnen dringend vorderen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan een omvangrijk corruptieonderzoek waarbij opsporingshandelingen in verschillende
landen moeten worden verricht. In een dergelijk geval zal het onderzoek veelal niet
binnen de wettelijk voorgeschreven termijnen kunnen worden verricht en zal verlenging
geboden zijn.
Tweede lid
Het sluitstuk van de opsporingsfase wordt gevormd door het moment waarop de procureur-generaal
bij de Hoge Raad de regering en de Tweede Kamer in kennis stelt van de afronding van
het opsporingsonderzoek. Dit moment is een kantelpunt in de procedure, waarin het
zwaartepunt verschuift van het opsporingsonderzoek door de procureur-generaal bij
de Hoge Raad, naar de beslissing over mogelijke vervolging door de regering en/of
de Tweede Kamer. Met het oog op een eventueel te geven vervolgingsopdracht doet de
procureur-generaal bij de Hoge Raad niet alleen een «kale» mededeling van de afronding
van het opsporingsonderzoek, maar stuurt hij aan de regering en de Tweede Kamer een
verslag waarin de bevindingen van het opsporingsonderzoek worden samengevat.
Indien dit op grond van het verrichte opsporingsonderzoek mogelijk is, doet de procureur-generaal
bij de Hoge Raad in het verslag van het opsporingsonderzoek tevens opgave van alle
feiten waarvoor naar zijn oordeel vervolging kan plaatsvinden. De opgave van feiten
betreft primair een inschatting van de (juridische) haalbaarheid van de vervolging.
Deze opgave van feiten kan behulpzaam zijn voor de regering en de Tweede Kamer bij
het formuleren van een eventuele opdracht tot vervolging. Voorts staat de wettelijke
regeling er niet aan in de weg dat het verslag opmerkingen bevat die relevant kunnen
zijn voor de oordeelsvorming door de regering en de Tweede Kamer over de wenselijkheid
van de vervolging. Het is aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad om te beoordelen
of het opportuun is dergelijke opmerkingen aan het verslag toe te voegen. Het uiteindelijke
oordeel over de vervolging, dat de inschatting van de haalbaarheid en de wenselijkheid
daarvan omvat, is aan de regering en de Tweede Kamer.
Daarnaast wordt tegelijk met de regering en de Tweede Kamer ook de verdachte(n) in
kennis gesteld van de afronding van het opsporingsonderzoek. Ook het onderzoeksverslag
en de opgave van feiten worden aan de verdachte verstrekt. Daarnaast zijn de reguliere
voorschriften met betrekking tot de kennisneming van processtukken door de verdachte
onverkort van toepassing. Dit betekent dat de verdachte op grond van Titel IIa van
het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering kennis kan nemen van de processtukken.
Derde lid
Nadat de procureur-generaal bij de Hoge Raad de regering en de Tweede Kamer overeenkomstig
het tweede lid in kennis heeft gesteld van de sluiting van het opsporingsonderzoek,
beslissen de regering en de Tweede Kamer ieder afzonderlijk over het al dan niet geven
van een opdracht tot vervolging aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Om te
voorkomen dat gedurende een te lange tijd onzekerheid bestaat over een vervolgingsbeslissing,
wordt voorgesteld dat de regering en de Tweede Kamer binnen drie maanden na ontvangst
van de kennisgeving over de sluiting van het opsporingsonderzoek een beslissing nemen
over het geven van een opdracht tot vervolging of het geven van een opdracht tot het
verrichten van nader onderzoek (zie de artikelsgewijze toelichting bij het vierde
lid). Ook indien de Tweede Kamer of de regering besluit geen opdracht tot vervolging
te geven, dienen zij de procureur-generaal bij de Hoge Raad over die beslissing te
informeren.
Er is bewust afgezien van een gedetailleerde(re) wettelijke regeling over de wijze
waarop de regering en de Tweede Kamer de vervolgingsbeslissing dienen te nemen. Dit
is een wijziging ten opzichte van de huidige Wmv, die met name ten aanzien van de
door de Tweede Kamer te geven vervolgingsopdracht enkele nadere procedurele en inhoudelijke
voorschriften bevat. Voorgesteld wordt de in artikel 18, eerste lid, Wmv voorgeschreven
toetsing van de aangeklaagde feiten aan het recht, de billijkheid, de zedelijkheid
en het staatsbelang niet langer in de nieuwe regeling op te nemen. Aan de regeling
dat een opdracht tot vervolging uitsluitend door de regering of de Tweede Kamer kan
worden gegeven ligt ten grondslag dat daarvan om opportuniteitsredenen kan worden
afgezien en artikel 18, eerste lid, Wmv geeft daar bovendien op een niet in alle opzichten
eigentijdse wijze uitwerking aan.
De nieuwe wettelijke regeling laat ruimte aan de regering en de Tweede Kamer om – indien
zij dit wenselijk achten – zelf procedurele voorschriften vast te stellen over de
wijze waarop een vervolgingsopdracht tot stand komt. Voor de Tweede Kamer ligt het
in de rede dat dergelijke voorschriften worden opgenomen in het eigen Reglement van
Orde, de regering kan in het Reglement van orde van de ministerraad nadere voorschriften
opnemen. In dit kader is van belang dat artikel 119 van de Grondwet wel vereist dat
de vervolgingsopdracht van de regering bij koninklijk besluit wordt genomen. Het ligt
in de rede dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over een voordracht voor een
dergelijk koninklijk besluit.
Vierde lid
Indien de regering of de Tweede Kamer – na door de procureur-generaal bij de Hoge
Raad in kennis te zijn gesteld van de sluiting van het opsporingsonderzoek – van mening
is dat aanvullend onderzoek noodzakelijk is, kunnen zij een opdracht daartoe geven
aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Gelet op het belang om op zo kort mogelijke
termijn duidelijkheid te krijgen over een mogelijke vervolgingsopdracht, moet de opdracht
tot nader onderzoek worden gegeven binnen uiterlijk drie maanden na de kennisgeving
van de sluiting van het onderzoek (zie het derde lid). De opdracht tot het verrichten
van nader onderzoek bevat een aanduiding van de inhoud van het nader onderzoek en
kan instructies bevatten over de wijze waarop dit moet worden ingesteld.
Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op het nader
onderzoek. Hierdoor zijn op het nader onderzoek dezelfde termijnen van toepassing
als ten aanzien van het oorspronkelijke opsporingsonderzoek door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Ook worden de artikelen 485b en 485c Sv van overeenkomstige toepassing
verklaard. Hieruit volgt onder meer dat de Tweede Kamer en de regering gezamenlijk
opdracht kunnen geven tot voortijdige beëindiging van het nader onderzoek, zoals dat
ook bij het initiële opsporingsonderzoek het geval is.
Na de sluiting van het nader onderzoek stelt de procureur-generaal bij de Hoge Raad
de regering, de Tweede Kamer en de verdachte daarvan in kennis op dezelfde wijze als
na de sluiting van het oorspronkelijke opsporingsonderzoek, waarna de Tweede Kamer
en de regering binnen drie maanden dienen te beslissen over het geven van een opdracht
tot vervolging, dan wel het (nogmaals) geven van een opdracht tot het verrichten van
nader onderzoek.
Daarbij wordt opgemerkt dat indien lopende het nader onderzoek de regering reeds een
vervolgingsopdracht heeft gegeven, wegens dezelfde feiten niet een tweede opdracht
tot vervolging kan worden gegeven door de Tweede Kamer. Andersom geldt dat wanneer
de Tweede Kamer een opdracht tot vervolging heeft gegeven, er niet wegens dezelfde
feiten ook een vervolgingsopdracht kan worden gegeven door de regering. Wanneer op
initiatief van een van beide organen een nader onderzoek wordt uitgevoerd maar het
andere orgaan een vervolgingsopdracht geeft nog voordat het nader onderzoek is voltooid,
kan het orgaan dat het initiatief nam voor het nader onderzoek niet ook een vervolgingsopdracht
geven in verband met dezelfde feiten als waarvoor de eerdere vervolgingsopdracht werd
gegeven.
Vijfde lid
Het vijfde lid bepaalt dat indien de Tweede Kamer en de regering na de sluiting van
het opsporingsonderzoek niet tijdig een vervolgbeslissing hebben genomen er voor dezelfde
feiten niet opnieuw een opsporingsonderzoek kan worden ingesteld. Dit geldt zowel
voor de bevoegdheid van de procureur-generaal bij de Hoge Raad om ambtshalve een opsporingsonderzoek
in te stellen, als voor de bevoegdheid van de regering en de Tweede Kamer om een opdracht
tot het instellen van een dergelijk onderzoek te geven. Deze bepaling biedt de verdachte
een met artikel 255, eerste lid, Sv vergelijkbare bescherming tegen het opnieuw starten
van een opsporingsonderzoek nadat het ingestelde onderzoek niet tot een vervolging
heeft geleid.
Voor de inhoud van het begrip «hetzelfde feit» wordt aangesloten bij de betekenis
die in het kader van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht aan dat begrip wordt
toegekend.
Het verbod op het instellen van een nieuw opsporingsonderzoek geldt niet indien sprake
is van nieuwe bezwaren. Voor de definitie van «nieuwe bezwaren» wordt aangesloten
bij de uitleg die in het kader van artikel 255, tweede lid, Sv aan dit begrip wordt
gegeven. In voorkomende gevallen is voor de instelling van een nieuw opsporingsonderzoek
overeenkomstig artikel 255, vierde lid, Sv een machtiging van de raadsheer-commissaris
bij de Hoge Raad vereist.
Artikel 485e Sv
De opdracht tot vervolging dient een omschrijving te bevatten van de feiten waarvoor
volgens de regering of de Tweede Kamer vervolging dient plaats te vinden. Ingeval
de opdracht tot vervolging niet specifiek benoemt voor welke strafbare feiten dient
te worden gedagvaard, kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad de omschreven gedragingen
vertalen naar concrete strafbare feiten. Desgewenst kan de procureur-generaal bij
de Hoge Raad de opdrachtgever daarbij vragen om een nadere toelichting op de gegeven
omschrijving van de te vervolgen gedraging(en).
In afwijking van reguliere strafzaken vindt de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen
wegens ambtsmisdrijven uitsluitend plaats door de verdachte ter berechting te dagvaarden
voor de Hoge Raad. Ten aanzien van deze verdachten kunnen aldus geen andere vervolgingsmodaliteiten
zoals de strafbeschikking worden toegepast.
De dagvaarding wordt door de procureur-generaal bij de Hoge Raad opgesteld en uitgebracht.
Deze is bij het opstellen van de tenlastelegging gebonden aan de opdracht tot vervolging
die door de regering of de Tweede Kamer is gegeven. Uit de gebondenheid van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad aan de opdracht tot vervolging vloeit voort dat indien de tenlastelegging
ziet op andere feiten dan die worden bedoeld in de vervolgingsopdracht, de procureur-generaal
bij de Hoge Raad (in zoverre) niet-ontvankelijk wordt verklaard in de vervolging.
De gebondenheid aan de vervolgingsopdracht bij het opstellen van de dagvaarding laat
overigens onverlet dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad, nadat het onderzoek
op de terechtzitting is aangevangen, binnen de grenzen van artikel 313 Sv een vordering
tot wijziging van de tenlastelegging kan indienen.
Artikel 485f Sv
De voorgestelde artikelen 484, tweede lid, en 485, tweede lid, Sv zijn schakelbepalingen
op grond waarvan (onder meer) de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad
in de bijzondere procedure de taken vervullen die in reguliere strafzaken worden uitgeoefend
door de rechtbank en de officier van justitie. Uit deze schakelbepalingen vloeit voort
dat de bepalingen die op grond van het wetboek in reguliere strafzaken gelden van
overeenkomstige toepassing zijn in de bijzondere procedure. Het in deze schakelbepalingen
besloten liggende uitgangspunt dat de bepalingen over reguliere strafzaken van overeenkomstige
toepassing zijn laat echter onverlet dat verschillende bepalingen uit het wetboek
naar hun aard ongeschikt zijn om onverkort te gelden in de bijzondere procedure voor
de opsporing, vervolging en berechting van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden
en bewindspersonen. In het eerste lid van dit artikel worden deze bepalingen buiten
toepassing verklaard. Het gaat daarbij onder meer om bepalingen over het toezicht
van het College van procureurs-generaal op de opsporing en vervolging van strafbare
feiten, vervolgingsbeslissingen door het openbaar ministerie, de beklagprocedure bij
het gerechtshof tegen het niet-vervolgen van een strafbaar feit en de vervolging door
middel van een strafbeschikking. Daarnaast zijn voor de duidelijkheid diverse bepalingen
over de mogelijkheid van hoger beroep tegen beslissingen van de rechtbank (in de bijzondere
procedure: de Hoge Raad) uitgesloten.
Daarnaast wordt in het tweede lid een voorziening getroffen voor de mogelijkheid om
beklag te doen tegen een voorstel tot overdracht van strafvervolging in de zin van
de artikelen 5.3.1, vijfde lid en 5.3.2, derde lid, Sv. Voorgesteld wordt dat niet
het gerechtshof, maar de Hoge Raad bevoegd is om in voorkomende gevallen over dit
klaagschrift te oordelen.
Artikel III
Onderdelen A en B
Deze onderdelen betreffen hoofdzakelijk redactionele en technische aanpassingen van
de artikelen 76 en 111 van de Wet RO. De enige inhoudelijke aanpassing heeft betrekking
op het aantal raadsheren waarmee de Hoge Raad in de bijzondere procedure voor ambtsmisdrijven
oordeelt. Op dit moment is dit aantal op tien raadsheren bepaald (artikel 76, vierde
lid, Wet RO). Om redenen die in paragraaf 4.3 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting uiteen zijn gezet, wordt voorgesteld dit aantal te bepalen op zeven.
Artikel IV
De artikelen 1 en 2 van de Wmv bevatten bepalingen die samenhangen met de zogeheten
klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, zoals deze was neergelegd
in de Grondwet van 1840 en thans nog tot uitdrukking komt in de artikelen 355 en 356
Sr (zie hierover nader paragraaf 2.2.1 van het rapport van de commissie-Fokkens).
Mede gelet op de voorgestelde schrapping van de artikelen 355 en 356 Sr kunnen deze
artikelen van de Wmv vervallen. Met de in dit wetsvoorstel vervatte wijzigingen worden
voorts de artikelen 3 tot en met 6 van de huidige Wmv in aangepaste vorm overgeheveld
naar de Wet RO en het Wetboek van Strafvordering, zodat ook die artikelen kunnen vervallen.
De bestaande procedure uit de artikelen 7 tot en met 19 Wmv op grond waarvan de Tweede
Kamer tot een vervolgingsopdracht kan komen, komt te vervallen, zoals is toegelicht
in het algemeen deel van deze memorie. Ten slotte is er nog artikel 36 Wmv, waarin
is neergelegd dat een vordering tot vergoeding van schade, geleden door een ambtsdelict
van een Kamerlid of bewindspersoon, slechts kan berusten op een veroordeling door
de Hoge Raad en uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld. Er is
geen reden om op dit laatste punt af te wijken van het gebruikelijke strafvorderlijke
kader, waardoor ook deze bepaling kan vervallen. Gelet hierop, kan de Wmv worden ingetrokken.
Artikel V
Dit artikel voorziet in overgangsrecht voor de situatie dat voorafgaand aan de inwerkingtreding
van de artikelen II, III en IV reeds een commissie van onderzoek als bedoeld in de
Wmv of een opdracht tot vervolging als bedoeld in artikel 119 van de Grondwet is gegeven.
In die gevallen dient de huidige wettelijke regeling wat betreft de opsporing, vervolging
en berechting te worden toegepast.
Er is afgezien van overgangsrecht voor artikel I van dit wetsvoorstel, omdat dit materieelrechtelijke
wijzigingen betreft waarvoor artikel 1 Sr reeds in overgangsrecht voorziet. Het wordt
niet nodig geacht in aanvulling daarop in dit wetsvoorstel bijzonder overgangsrecht
op te nemen.
Artikel VI
Dit betreft een standaardbepaling waarmee de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
mogelijk wordt gemaakt.
Artikel VII
Met dit artikel wordt het wetsvoorstel van een citeertitel voorzien.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.
De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel
Ondertekenaars
D.M. van Weel, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.