Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State

Nr. 6
MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Burgemeesters, zowel van de G4-gemeenten als van de overige gemeenten, worden meer
en meer geconfronteerd met openbare-ordeverstoringen die online worden opgestart c.q.
aangejaagd. De bevoegdheden van de burgemeester om hiertegen op te treden, zijn tot
nu toe beperkt. Vaak kan pas nadát de openbare orde fysiek wordt verstoord, daartegen,
onder gezag van de burgemeester, door de politie worden opgetreden.

Deze initiatiefwet beoogt de Gemeentewet aan te passen om burgemeesters de mogelijkheid
te bieden om de openbare orde te bewaren, indien nodig zo snel mogelijk te herstellen
en herhaling te voorkomen door een bevoegdheid te geven voor het laten verwijderen
van online uitingen die ernstige openbare-ordeverstoringen (kunnen) aanjagen. Met
de opkomst van internet en sociale media zijn nieuwe opties ontstaan om verstoring
van de openbare orde te bewerkstelligen, die niet adequaat kunnen worden aangepakt
door bestaande wetgeving. Het is daarom noodzakelijk dat burgemeesters de mogelijkheid
hebben om in te grijpen wanneer online een uiting wordt geplaatst om de openbare orde
ernstig te verstoren of een bestaande ernstige openbare-ordeverstoring verder aan
te moedigen. Hiermee wordt onder andere uitvoering gegeven aan de wens die ten grondslag
ligt aan de motie van het lid Michon-Derkzen, die de regering verzoekt om de aanpak
van online aangejaagde ordeverstoringen te versnellen.1

Dit wetsvoorstel geeft de bevoegdheid voor de burgemeester om een verwijderbevel af
te geven voor online uitingen die worden gedaan waardoor (mogelijk) fysieke ernstige
openbare-ordeverstoringen binnen de eigen gemeentegrenzen plaatsvinden. Dit wetsvoorstel
geeft de burgemeester een bestuursrechtelijk instrument om te voorkomen dat een online
uiting tot een fysieke ernstige verstoring van de openbare orde leidt, evenals om
bij constatering van een fysieke ernstige verstoring van de openbare orde de openbare
orde te herstellen. De aanleiding voor het handelen van de burgemeester kan onder
andere gelegen zijn in de informatie van de politie die bijvoorbeeld via een bestuurlijke
rapportage tot de burgemeester komt.

2. Aanleiding en achtergrond

Er is een groot aantal voorbeelden dat de aanleiding vormt voor dit wetsvoorstel.

Het eerste voorbeeld dateert van 6 september 2012. Door een 16-jarig meisje wordt
een openbare uitnodiging op Facebook geplaatst voor haar verjaardagsfeestje in Haren,
Groningen. Wat een leuke verjaardag voor 78 vrienden had moeten worden, mondde uit
in een oploop van duizenden mensen wat heeft geresulteerd in rellen. Dit is de boeken
in gegaan als «Project X»2. Het is een van de eerste voorbeelden in de Nederlandse geschiedenis waarbij een
online oproep uitmondt in een ernstige openbare-ordeverstoring.

Naast «Project X» zijn nog vele andere voorbeelden te noemen.3 Te denken is aan de «avondklokrellen» in verschillende Nederlandse steden tijdens
de coronapandemie waarbij in online groepen flyers gedeeld werden om actie te voeren
tegen de ingevoerde avondklok. Deze acties mondden in vele steden uit in rellen die
zich tegen de politie richtten en met geweld en plunderingen gepaard gingen. Een online
uiting kan in verschillende vormen een oorzaak zijn voor een (dreigende) ernstige
openbare-ordeverstoring. Zie bijvoorbeeld het moedwillig verspreiden van complottheorieën
waardoor de openbare orde daadwerkelijk ernstig wordt verstoord, de casus in Bodegraven.4

Een oproep tot demonstratie is als zodanig geen uiting die kan worden gekwalificeerd
als een uiting waardoor de ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een ernstige
openbare-ordeverstoring. Als een demonstratie door de burgemeester is verboden of
beperkt, kan een oproep tot deelname aan deze verboden demonstratie of in strijd met
de daaraan gestelde beperkingen onder omstandigheden wel worden gezien als een uiting
waardoor de ernstige vrees kan ontstaan dat de openbare orde ernstig wordt verstoord.
In dat geval zijn de aard van de uiting, de intensiteit, frequentie en omstandigheden
waaronder de uiting is geplaatst beslissend voor de vraag of de burgemeester deze
wettelijke bevoegdheid kan inzetten.

Een aantal gemeenten heeft binnen de bestaande wettelijke kaders gehandeld in reactie
op online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.

Zie bijvoorbeeld Amsterdam. Sinds 2017 is daar toenemende aandacht voor het fenomeen
drillrap.5 Binnen deze muziekstroming en de bijbehorende muziekvideo’s staat geweld centraal.
Er bestaan zorgen omdat dit zou aanzetten tot geweld. De burgemeester van Amsterdam
heeft in 2024 een «online gebiedsverbod» opgelegd aan een lid van een rapgroep dat
«online concrete bedreigingen [heeft] geuit richting leden van een andere rapgroep».6 Dit deed de burgemeester op grond van de bevoegdheid tot het geven van een noodbevel,
zoals gegeven in artikel 175 van de Gemeentewet. Vervolgens zijn onder meer twee vragen
aan de voorzieningenrechter voorgelegd: of artikel 175 van de Gemeentewet als grondslag
kan dienen voor een dergelijk online gebiedsverbod en of een online gebiedsverbod
het recht op vrijheid van meningsuiting schendt. De voorzieningenrechter achtte het
in het algemeen aannemelijk dat uitlatingen die op sociale media worden geplaatst,
een aanjagende werking kunnen hebben in de fysieke wereld. De voorzieningenrechter
zag ook het belang in voor de burgemeester om online te kunnen ingrijpen. Echter de
vraag of de burgemeester kon optreden op grond van artikel 175 van de Gemeentewet
was te complex om middels een voorlopige-voorzieningenprocedure te behandelen en daarom
ligt de oordeelsvorming over het bovenstaande volgens de voorzieningenrechter bij
de rechter in een bodemprocedure. Ook was het oordeel van de voorzieningenrechter
dat de burgemeester in dit geval de causaliteit tussen de online uiting en ernstige
wanordelijkheden onvoldoende had onderbouwd. De burgemeester had onterecht een dergelijk
zwaar middel, drie maanden geen berichten plaatsen op Snapchat en Instagram, ingezet
waarbij het fundamentele recht van betrokkene op vrijheid van meningsuiting werd beperkt.7

Ook in Utrecht diende een rechtszaak naar aanleiding van een «online gebiedsverbod».
De burgemeester van Utrecht heeft in 2021 een jongen uit Zeist verboden om online
een oproep te doen om in opstand te komen tegen het 2G-(corona)beleid en het vuurwerkverbod
in Utrecht. De rechtbank Midden-Nederland oordeelde dat dit niet mocht. Volgens de
burgemeester overtrad de 17-jarige jongen de Utrechtse Algemene Plaatselijke Verordening
(APV) en zij bepaalde dat hij een dwangsom van € 2.500 moest betalen als hij weer
zou oproepen om in Utrecht samen te komen voor het verstoren van de openbare orde.
De jongen stapte hierom naar de bestuursrechter. De Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State gaf net als de Rechtbank Midden-Nederland de jongen gelijk.8 De casuïstiek uit Utrecht laat zien dat op grond van de APV een online gebiedsverbod
opleggen volgens de bestuursrechter niet mag. Het verbod in de APV heeft volgens de
rechter geen betrekking op het online doen van een oproep tot verstoring van de openbare
orde in Utrecht. Het verbod stelt dat het verboden is om bepaald gedrag op een openbare
fysieke plaats te vertonen, dus niet in een voor iedereen toegankelijke groepschat.
De openbare plaats online valt volgens de rechter niet binnen de bevoegdheden van
de burgemeester. Daarnaast is de uitleg die de burgemeester van Utrecht aan de APV
heeft gegeven dat de gemeentelijke wetgever de inhoud van een online uiting of bericht
aan banden mag leggen, in strijd met de Grondwet.9 Dit is alleen voorbehouden, onder voorwaarden, aan de landelijke wetgever. In de
uitspraak in hoger beroep schreef de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State het volgende: «de Afdeling begrijpt dat personen ook via digitale sociale media
aanzet kunnen geven tot onrust en wanordelijkheden in de openbare ruimte. Zij begrijpt
ook dat de burgemeester zich daar zorgen over maakt en zoekt naar mogelijkheden om
dergelijke gevolgen voor de openbare orde te beteugelen. Het is echter aan de wetgever
om een daarop toegesneden wettelijk voorschrift vast te stellen. De thans ingeroepen
bepaling is niet toegesneden op digitale oproepen en geeft de rechter geen ruimte
om deze desondanks wel op digitale oproepen toe te passen».10

Almelo heeft in 2022 in de APV een verbod vastgelegd dat hetzelfde doel lijkt na te
streven als dit wetsvoorstel, maar via een andere invulling. Het is volgens deze bepaling
in de APV verboden om via digitale middelen uitingen te doen die kunnen leiden tot
een fysieke verstoring van de openbare orde binnen de gemeente Almelo. Het is tot
op heden niet duidelijk of deze bepaling standhoudt bij de rechter.11

Er is geen kwantitatief overzicht van het aantal casussen dat er is geweest in Nederland
in de afgelopen jaren. Uit bovenstaande uitspraken en gesprekken tussen initiatiefnemer
met gemeenten blijkt dat online aangejaagde openbare-ordeverstoringen veel voorkomen.
Dit wordt bevestigd in de gesprekstafels die het Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid (CCV) organiseert. Tijdens de gesprekstafels gaan deskundigen uit verschillende
vakgebieden en van verschillende organisaties (bijvoorbeeld uit overheid en wetenschap)
met elkaar in gesprek over de aanpak van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen
en manieren om bestaande interventiemogelijkheden te versterken. De uitkomsten hiervan
helpen bij het bepalen hoe het bestaande handelingsperspectief versterkt of uitgebreid
kan worden. De gesprekken zijn toegespitst op drie thema's: versterking samenwerking,
openbare-orderecht in een online wereld en handelingsperspectief. Het CCV evalueerde
in 2025 vier concrete casussen.12 Op initiatief van de Minister van Justitie en Veiligheid vond in het tweede kwartaal
van 2025 een burgerdialoog plaats over de rol van sociale media bij openbare-ordeverstoringen.13

3. Hoofdlijnen van het voorstel

3.1 Probleembeschrijving

De Landsadvocaat heeft in opdracht van een vorig kabinet een analyse opgeleverd over
de huidige wettelijke mogelijkheden om online aangejaagde openbare-ordeverstoring
tegen te gaan. De analyse van de Landsadvocaat geeft een overzicht van de huidige
bevoegdheden op het gebied van bestuurs-, straf- en civiel recht.14 De Landsadvocaat merkt op dat het bestuursrecht geen specifieke bevoegdheden kent
om op te treden tegen online uitingen. Wanneer naar de huidige wettelijke bevoegdheden
wordt gekeken in het licht van voorbeelden van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen,
kan het huidige wettelijk bestuursrechtelijke kader slechts in specifieke situaties
toepassing kan vinden. Het noodbevel wordt hierbij expliciet benoemd. Ook wordt geconstateerd
dat de vrijheid van meningsuiting een hoge mate van bescherming biedt voor (online)
uitingen, ook als deze onwenselijk zijn. De Minister van Justitie en Veiligheid besloot
op basis van dit advies om geen initiatief te nemen tot een aanvullende wetgeving,
tegen de wens in van een aantal burgemeesters.

Burgemeesters zijn op grond van artikel 172 van de Gemeentewet belast met de handhaving
van de openbare orde. Ter bevordering van deze wettelijke taak zijn zij onvoldoende
geholpen met de inzet van bestaande straf-, civiel- of bestuursrechtelijke bevoegdheden
die pas na lange tijd effect sorteren en niet primair zijn bedoeld om zo snel mogelijk
de openbare-ordeverstoring of de dreiging daarvan te stoppen. De reikwijdte van een
online oproep kan enorm zijn en in groten getale mensen op de been brengen met enorme
wanordelijkheden tot gevolg. Burgemeesters worden dan ook ingevolge het wetsvoorstel
geëquipeerd met een aanvullende bevoegdheid om ernstige openbare-ordeverstoringen
in een vroeg stadium te voorkomen c.q. te minimaliseren.

3.2 Probleemaanpak

Het begrip «online aangejaagde openbare-ordeverstoring» is geen wettelijke term. Het
CCV hanteert de volgende definitie voor dat begrip: «Een situatie waarin de openbare
orde wordt verstoord, omdat personen, al dan niet in groeps- of organisatieverband,
bewust online platforms gebruiken, om mensen te (des) informeren en op te roepen om
op een specifiek moment op een bepaalde fysieke plek (offline) te zijn en te dreigen
(al dan niet strafbare) handelingen te verrichten, die mogelijk tot openbare ordeverstoringen
leiden.»15

APV

Gemeenteraden kunnen in hun APV diverse verboden opnemen die raken aan het voorkómen
of bestrijden van ongeregeldheden. Echter deze mogen geen inbreuk maken op artikel
7, derde lid, van de Grondwet (Gw), de vrijheid van meningsuiting. Dat is alleen bij
wet in formele zin mogelijk – «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet»
– en niet ook in lagere regelgeving. Een bepaling waarbij een bepaalde uiting verboden
wordt, zal al snel een inbreuk op iemands vrijheid van meningsuiting vormen, waarbij
het niet uitmaakt dat het gaat om een eventuele ongewenste of zelfs strafbare uiting.
Hetgeen initiatiefnemer voorstelt, kan niet door middel van een bepaling in de APV
geregeld worden. Voorts zou dit betekenen dat iedere gemeenteraad hier een eigen interpretatie
aan zou kunnen geven in de eigen APV en dit is niet wenselijk wat betreft initiatiefnemer.

Gemeentewet

De Gemeentewet kent verschillende bevoegdheden waarmee burgemeesters maatregelen kunnen
treffen ter bescherming van de openbare orde. Er zijn drie bevoegdheden die relevant
zijn om preventief online aangejaagde openbare-ordeverstoringen tegen te gaan. Dit
zijn artikel 172, derde lid, (licht bevel), artikel 175 (noodbevel) en artikel 176
(noodverordening) van de Gemeentewet. Alle drie de bevoegdheden zien klassiek op het
in de fysieke wereld optreden door de burgemeester. Met dit wetsvoorstel krijgt de
burgemeester een bevoegdheid in de digitale wereld, gericht op een (mogelijke) ernstige
verstoring van de openbare orde binnen de fysieke grenzen van de gemeente van die
burgemeester.

Strafrecht

Naast de bestuursrechtelijke bevoegdheid kan een online uiting die oproept c.q. aanspoort
om strafbare feiten te plegen, onder het strafrecht vallen (artikel 131 van het Wetboek
van Strafrecht (Sr), respectievelijk artikel 137 Sr BES). In dat geval is het aan
het Openbaar Ministerie om een strafrechtelijk onderzoek te starten. Het is aan de
driehoek te bepalen wat de meest geëigende aanpak is.

4. Voorgestelde maatregelen

Een burgemeester is geëquipeerd met een aantal bevoegdheden die hij kan gebruiken
indien de openbare orde in zijn gemeente verstoord is of hiertoe een ernstige dreiging
bestaat. De initiatiefnemer voegt hier een bevoegdheid aan toe, zodat de burgemeester
ook bij online uitingen die de openbare orde ernstig verstoren, of als hiertoe een
ernstige dreiging bestaat, kan optreden. De inzet van bestaande toepassingen in het
straf- en civielrecht is veelal repressief. Dit wetsvoorstel is een aanvulling hierop
gericht op de (preventieve) aanpak via bestuursrecht.

De aanvulling van het instrumentarium door deze wet bestaat uit de introductie van
een verwijderbevel dat de burgemeester kan opleggen. In het bevel staat dat degene
die door zijn of haar online uiting de openbare orde ernstig verstoort of de openbare
orde ernstig dreigt te verstoren, de uiting dient te verwijderen. Wanneer de inschatting
van de burgemeester is dat de uiting een ernstige verstoring van de openbare orde
tot gevolg kan hebben die om een snelle reactie vraagt van de overheid, kan de burgemeester
een last onder dwangsom opleggen, indien niet aan het verwijderbevel wordt voldaan.
In dat kader kan het zijn dat de burgemeester meldt dat wanneer betrokkene de online
uiting opnieuw plaatst, dan ook een nieuw verwijderbevel (en indien nodig een last
onder dwangsom) aan betrokkene kan worden opgelegd. Hoewel het wetsvoorstel de burgemeester
geen bevoegdheden geeft om preventief een online uiting vanwege de inhoud te verbieden,
kan hij een verwijderbevel wel aangrijpen om iemand ter informatie te waarschuwen
om na verwijdering van een geplaatste uiting niet in herhaling te vallen, omdat bij
herhaling een nieuw verwijderbevel kan worden opgelegd.

Het wetsvoorstel richt zich tot individuele plaatsers en herplaatsers en niet tot
hostingdiensten, communicatiediensten of internetaanbieders. Het wetsvoorstel voorziet
in een verwijderbevelsbevoegdheid voor de burgemeester, die hij kan inzetten wanneer
een persoon een online uiting heeft geplaatst waardoor de openbare orde ernstig wordt
verstoord of waardoor de ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan. Het enkele
«liken» van een bericht valt hier niet onder, het opnieuw plaatsen (bijvoorbeeld retweeten)
van een uiting waardoor de openbare orde ernstig wordt verstoord of waardoor de ernstige
vrees bestaat voor het ontstaan daarvan wel.

De uiting moet ertoe leiden dat er binnen de grenzen van de gemeente van de betreffende
burgemeester een ernstige verstoring van de openbare orde plaatsvindt of dat de ernstige
vrees bestaat dat die zal plaatsvinden. Het maakt dus niet uit of de plaatser van
de uiting vertoeft binnen de gemeentegrenzen. Dit wetsvoorstel ziet op de bevoegdheid
van de burgemeester van de gemeente waarop de uiting zich richt, ongeacht waar de
uiting is gedaan.

De burgemeester raakt op de hoogte van de online uiting via informatie die hem bereikt
binnen de huidige wettelijke kaders. In de praktijk kan het gaan om een bestuurlijke
rapportage van de politie of via het eigen ambtelijke apparaat. Het bestaande wettelijke
kader om informatie te vergaren, wijzigt met deze wet uitdrukkelijk niet. De politie
haalt voor haar dagelijkse politiewerk informatie uit online openbare bronnen, bijvoorbeeld
om een veiligheidsrisico en de daaruit volgende noodzakelijke operationele inzet vast
te stellen. Ook kan politie-informatie aanleiding zijn voor een burgemeester om een
noodbevel af te kondigen. Met dit wetsvoorstel kan deze informatie ook aan de basis
liggen van een verwijderbevel.

Het doel van het wetsvoorstel is het voorkomen of zoveel mogelijk beperken van ernstige
verstoringen van de openbare orde die online worden aangejaagd. Een burgemeester die
de bepaling gebruikt voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend,
zoals bijvoorbeeld het verbieden van een demonstratie, maakt zich schuldig aan schending
van het verbod op détournement de pouvoir zoals dat is neergelegd in artikel 3:3 van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Met toepassing van het principe «comply or explain» zijn de maatregelen van overeenkomstige
toepassing in Caribisch Nederland.16

5. Uitvoerings- en handhavingsaspecten

Wanneer een verwijderingsbevel wordt opgelegd, is sprake van onmiddellijk optreden
ter handhaving van de openbare orde in de zin van artikel 5:23 Awb. Afdeling 5.3.1
Awb over de last onder bestuursdwang is op dit bevel daarom niet van toepassing. De
burgemeester kan, op grond van artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet juncto artikel
5:32 Awb een last onder dwangsom opleggen met de verplichting tot de betaling van
een geldsom indien de last niet wordt uitgevoerd.17 Dit kan ook zodra klaarblijkelijk het gevaar dreigt dat het bevel niet wordt nagekomen
(artikel 5:7 Awb). De regels omtrent de begunstigingstermijn uit de Awb en de jurisprudentie
zijn van toepassing op de last onder dwangsom. Uitgangspunt voor de begunstigingstermijn
is hoeveel tijd nodig is om de overtreding van het bevel te beëindigen. Dit kan per
overtreding verschillen. In sommige gevallen is het niet mogelijk om de overtreding
per direct te beëindigen.

De uitvoering van de hierboven genoemde bevoegdheid, vindt uitsluitend plaats door
de burgemeester, voortkomend uit diens algemene verantwoordelijkheid voor de handhaving
van de openbare orde in diens gemeente.18 De inzet van de bevoegdheid heeft de vorm van een bevel. Dit brengt met zich dat
het direct moet worden opgevolgd. Eventueel kan het bovendien zelfs mondeling worden
gegeven. Voor de effectiviteit en in verband met strafbaarheid is wel nodig dat het
bekend wordt c.q. opzettelijk (willens en wetens) wordt overtreden. Opzettelijke niet-naleving
ervan is strafrechtelijk handhaafbaar op grond van artikel 184 Sr, respectievelijk
artikel 190 Sr BES.

6. Verhouding tot bestaande wet- en regelgeving

6.1 Verhouding met andere wetgeving

Artikel 172 van de Gemeentewet regelt de verantwoordelijkheid van de burgemeester
voor de handhaving van de openbare orde. Volgens artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet
is de burgemeester bevoegd om bij verstoringen of bij ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van
de openbare orde. De toepassing van dit artikel biedt in een aantal concrete gevallen
geen grondslag om een inbreuk maken op de vrijheid van meningsuiting.19

Artikel 175 van de Gemeentewet kan, conform het advies van de Landsadvocaat over het
online gebiedsverbod, niet als een standaardbevoegdheid worden ingezet, maar dient
als vangnet te worden beschouwd.

6.2 Verhouding met de Grondwet

Het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 7 Gw) dient te allen tijde beschermd
te worden, net als het recht op vrijheid van vergadering en betoging (artikel 9 Gw).
Voor online aangejaagde openbare-ordeverstoring is artikel 7, derde lid, Gw van belang:
«Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden
genoemde middelen heeft niemand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders
verantwoordelijkheid volgens de wet.» Artikel 7, derde lid, Gw biedt enige ruimte
voor de overheid om reactief op te treden vanwege de inhoud van een uiting, mits dit
gebeurt op basis van een voldoende wettelijke grondslag in een wet in formele zin.

In lijn met de analyse van de Landsadvocaat, betekent dit dat ingrijpen vóórdat de
uiting is gedaan (of voordat kenbaar is wat de uiting zal inhouden), vanwege de inhoud
van de uiting, niet is toegestaan. De Grondwet staat het creëren van een preventieve
bestuurlijke maatregel – gericht op de inhoud van een uiting – daarom niet toe. Dat
ligt in lijn met het verbod op censuur. Wél kan er reactief opgetreden worden vanwege
de inhoud van een uiting. Dat volgt uit de passage «behoudens ieders verantwoordelijkheid
volgens de wet».

Als de burgemeester gebruikmaakt van zijn bevoegdheid tot het geven van een verwijderingsbevel,
beperkt hij de plaatser – waaronder de herplaatser – in diens recht op vrijheid van
meningsuiting. De plaatser dient de uiting te verwijderen op grond van het bevel.
Deze inbreuk is echter bij wet voorzien, noodzakelijk en proportioneel in het licht
van de wettelijke taak van de burgemeester tot het handhaven van de openbare orde,
het voorkomen van wanordelijkheden en diens plicht om inbreuk op grondrechten van
anderen te voorkomen. Het wetsvoorstel biedt geen ruimte voor een burgemeester om
voorafgaand aan het plaatsen van een uiting reeds een verwijderbevel op te leggen.
Dat zou de vrijheid van meningsuiting disproportioneel beperken. Het voorafgaand aan
het plaatsen van een uiting een verwijderbevel opleggen neigt naar censuur en dat
is uitdrukkelijk niet de insteek die initiatiefnemer heeft met dit wetsvoorstel.

7. Verhouding tot Europees en internationaal recht.

7.1 Het EVRM

Artikel 10 EVRM beschermt het recht om informatie te verspreiden (de vrijheid van
meningsuiting) en het recht van het publiek om informatie – die derden ter beschikking
willen stellen – te ontvangen (de ontvangstvrijheid). Dit kunnen ook uitingen zijn
die kunnen choqueren, kwetsen of niet prettig zijn. De rechten zoals door artikel
10 EVRM zijn verleend, zijn niet absoluut, maar kunnen worden beperkt ter bescherming
van in het EVRM genoemde legitieme doelen. Beperkingen van rechten die door artikel
10 EVRM beschermd worden, moeten worden aangemerkt als «noodzakelijk in een democratische
samenleving». In artikel 10 EVRM staan deze doelen benoemd. Het gaat hierbij ook om
openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen. Daarmee heeft de voorgestelde beperking een legitiem doel
en is deze noodzakelijk in onze democratische samenleving. In de praktijk betekent
het ook dat de burgemeester concreet moet onderbouwen waarom het verwijderbevel noodzakelijk
is voor het voorkomen van wanordelijkheden als bedoeld in die bepaling en het voorkomen
van openbare-ordeverstoringen dan wel het herstellen van de openbare orde. De burgemeester
moet motiveren waarom de uiting in het concrete geval dient te worden verwijderd.
Daarbij is het van belang dat een redelijk handelend persoon moet kunnen inzien dat
er een reële (dreiging van een) ernstige verstoring van de openbare orde bestaat bij
het voortduren van de uiting.

Artikel 11 EVRM beschermt het recht om collectief in het openbaar een mening te uiten
en garandeert in die zin het recht om te demonstreren. Dit artikel beschrijft ook
onder welke voorwaarden overheden dit recht mogen beperken. In de uitleg van het EHRM
vallen oproepen tot deelname aan een demonstratie primair onder de vrijheid van meningsuiting.
Bij de vraag of bij online oproepen tot demonstratie rechtmatig een verwijderbevel
kan worden opgelegd, wordt getoetst aan de criteria die de Afdeling benoemt in het
advies bij het wetsvoorstel.20 De enkele oproep tot het deelnemen aan een demonstratie valt niet onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel.

7.2 De DSA

Met de komst van de digitaledienstenverordening (Digital Services Act, DSA) in de
Europese Unie hebben bepaalde internetbedrijven bepaalde verantwoordelijkheden gekregen
wat er wel en niet mag op hun platform. De DSA moet ervoor zorgen dat wat offline
illegaal is en al bij wet- en regelgeving geregeld, ook online illegaal wordt, zodat
men beter beschermd is tegen schadelijke of illegale content zoals haatzaaien en cybergeweld,
illegaal handelen in goederen en diensten en de verspreiding van desinformatie. Platforms
zijn door de DSA verantwoordelijk gemaakt om hun platforms «schoon» te maken en te
houden. Echter niet alle meldingen worden even snel opgemerkt als nodig om een openbare-ordeverstoring
te voorkomen.

De DSA verduidelijkt dat een «betrouwbare flagger» een verzoek kan doen tot melding
van illegale inhoud. De DSA geeft echter geen garantie dat deze verzoeken ook echt
opgevolgd worden door platforms. Waar burgemeesters doorgaans wel snel en effectief
moeten handelen om de openbare orde te handhaven, mist juist dat in de DSA.

8. Financiële gevolgen

De financiële gevolgen van het wetsvoorstel zijn afhankelijk van het gebruik ervan.
Burgemeesters krijgen zelf de keuze om de wettelijke bevoegdheid te gebruiken of niet.
Het is denkbaar dat de inzet van de nieuwe wettelijke bevoegdheid voorkomt dat de
burgemeester andere bevoegdheden zoals een noodbevel hoeft in te zetten.

Bovendien kan de burgemeester met de nieuwe bevoegdheid een potentieel groter probleem
met aanzienlijk grotere financiële gevolgen voorkomen. Het verwijderbevel draagt eraan
bij dat de ernstige openbare-ordeverstoring wordt voorkomen of beperkt. Dat leidt
tot een vermindering van de kosten die een ernstige openbare-ordeverstoring meebrengt;
bijvoorbeeld in de vorm van extra bestuurslast voor het lokale gezag, extra inzet
van de politie en kosten van het herstellen van vernielingen wanneer schade die tijdens
zo’n openbare-ordeverstoring is aangericht niet succesvol op de daders kan worden
verhaald. Gelet op het bovenstaande is de inschatting dat het wetsvoorstel budgetneutraal
is en daarmee geen financiële gevolgen heeft voor de rijksbegroting.

9. Invoeringstoets en evaluatie

Het wetsvoorstel regelt dat een invoeringstoets binnen twee jaar na inwerkingtreding
van de wet plaatsvindt. Daarbij worden de effecten van de wet in de praktijk in kaart
gebracht en of burgemeesters met de invoering van de wet de benodigde handvaten hebben
gekregen om de openbare orde te handhaven wanneer online wordt opgeroepen deze ernstig
te verstoren.

Ook wordt met deze wet bepaald dat binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de wet
een evaluatie zal plaatsvinden naar doeltreffendheid en de effecten van de wet in
de praktijk.

10. Advies en consultatie

Op 7 april 2025 startte de internetconsultatie van het voorstel. De einddatum van
de consultatie was 18 mei 2025. Gedurende deze periode hebben 78 personen en organisaties
de moeite genomen om te reageren op het consultatievoorstel. De initiatiefnemer wil
hen daarvoor hartelijk danken. Hieronder wordt kort ingegaan op enkele punten uit
een aantal reacties.

Een aantal respondenten heeft hun zorgen uitgesproken over de mogelijkheid dat het
wetsvoorstel ruimte laat voor het plegen van censuur. Hierop is de memorie van toelichting
aangevuld om expliciet tot uitdrukking te brengen dat het wetsvoorstel geen ruimte
laat voor censuur. De initiatiefnemer benadrukt dat in het publieke debat, op straat
en online, de overheid vooraf géén controle mag uitoefenen op uitingen. Preventief
verbieden van uitingen past niet in onze democratische rechtsstaat. Het recht op vrijheid
van meningsuiting is de zuurstof van ons publieke debat. Daarom is het essentieel
dat er pas áchteraf kan worden geoordeeld over de rechtmatigheid van uitingen. Het
verwijderbevel zoals voorgesteld in het wetsvoorstel kan dan ook niet preventief worden
opgelegd. De vrijheid van meningsuiting wordt zo specifiek mogelijk, en alleen achteraf,
beperkt. De bevoegdheid is niet ruimer dan voor het tegengaan van ernstige verstoring
van de openbare orde noodzakelijk en is uitdrukkelijk niet gericht op de plaatsing
van enig toekomstig bericht.

Een aantal respondenten sprak de vrees uit voor willekeur of beschreven het risico
op politiek-gemotiveerd ingrijpen. De huidige praktijk laat zien dat er op dit moment
willekeur bestaat: in de ene gemeente wordt niet opgetreden tegen online aangejaagde
openbare-ordeverstoringen, terwijl in de andere gemeente via een APV regels worden
gesteld, waarbij de toepassing ervan vervolgens niet juridisch stand heeft gehouden.
Het wetsvoorstel biedt juist een duidelijk wettelijk kader waarbinnen kan worden opgetreden.
Wil de burgemeester kunnen optreden, dan moet dóór het online zijn geplaatst van het
bericht de openbare orde ernstig worden verstoord of ernstige vrees bestaan voor het
ontstaan daarvan. Als een plaatser het niet eens is met het verwijderbevel, staat
rechtsbescherming open. Of een verwijderbevel terecht is opgelegd, is ter beoordeling
van de bestuursrechter. Die zal rekening houden met alle relevante omstandigheden
van het geval en de toepassing van de bevoegdheid toetsen aan proportionaliteit en
subsidiariteit. Net zoals bij de introductie van het noodbevel in de Gemeentewet zal
ook bij de verwijderbevelsbevoegdheid jurisprudentie ontstaan die inkadering geeft
aan de toepassing van de bevoegdheid.

G4

Het samenwerkingsverband van de vier grootste gemeenten (G4) geeft aan blij te zijn
met de beweging die wordt ingezet met het initiatiefwetsvoorstel en beschrijft het
initiatief als een zeer welkome en noodzakelijke aanvulling op het huidige instrumentarium.
De G4 ziet wel een aantal knelpunten die het wetsvoorstel in de praktijk mee zouden
brengen en heeft een aantal voorstellen gedaan om het voorstel aan te passen. Als
eerste doet de G4 het voorstel om berichten verwijderd te houden. De initiatiefnemer
constateert met de G4 dat bij elk nieuw bericht een nieuw verwijderbevel moet worden
gegeven. Als een bevel tevens zou zien op het verwijderd houden van een uiting, kan
dat worden uitgelegd als het preventief voorkomen van het doen van een uiting en kan
de toepassing van de bevoegdheid op gespannen voet komen te staan met het censuurverbod
uit de Grondwet. Daarom is hier niet voor gekozen.

De G4 geeft aan te willen onderzoeken of het mogelijk is om een bevel te geven richting
een bepaald platform. Twee opties worden genoemd: een platform vragen om voor een
bepaalde periode geen berichten meer te plaatsen en het verwijderbevel richten tot
platforms. De initiatiefnemer erkent dat platforms meer kunnen doen om opruiende of
ordeverstorende content tegen te gaan en steunt elk initiatief om hier onderzoek naar
te doen. Dit kan echter volgens de initiatiefnemer het beste worden geregeld op Europees
niveau. De initiatiefnemer zou het zich kunnen voorstellen dat de regering bij een
herziening van de DSA op Europees niveau beziet of dit voorstel van de G4 nader kan
worden uitgewerkt.

Tot slot heeft de G4 aandacht gevraagd voor de samenhang met het ontwerpwetsvoorstel
voor de Wet gegevensvergaring openbare orde.21 Het huidige initiatiefwetsvoorstel ziet slechts op het openbare internet, terwijl
het ontwerpwetsvoorstel gegevensvergaring openbare orde ziet op publiek toegankelijke
bronnen. Dat is in zoverre ruimer dan het openbare internet, dat daaronder ook chatgroepen
vallen, indien daartoe toegang kan worden verkregen zonder een beveiliging te doorbreken
of te omzeilen en zonder het aanwenden van technische ingrepen, valse signalen of
valse sleutels, dan wel het aannemen van een valse hoedanigheid. De initiatiefnemer
zal het wetsvoorstel van de regering beoordelen op het moment dat dat wetsvoorstel
naar de Tweede Kamer wordt gestuurd en op een later moment bezien of, en zo ja hoe,
het verwijderbevel kan worden gegeven wanneer uitingen worden gedaan in de hiervoor
bedoelde chatgroepen. Het wetsvoorstel voorziet hier op dit moment niet in.

NGB en VNG

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) ziet het wetsvoorstel als een logische
uitbreiding van de bestaande verantwoordelijkheid van de burgemeester en de gezaghebber
voor de handhaving van de openbare orde en beschrijft het als een democratisch gelegitimeerd,
bestuursrechtelijk instrument dat snel en proportioneel kan worden ingezet. De VNG
erkent dat dit wetsvoorstel voldoet aan de behoefte om de bevoegdheden van de burgemeester
in het digitale domein uit te breiden en verwijst naar de position paper van de VNG
uit 2023 over het online gebiedsverbod. Het NGB en de VNG hebben aandachtspunten die
reeds aan de orde komen bij de reactie die de initiatiefnemer hierboven heeft gegeven
op de opmerkingen van de G4, namelijk de rol van platforms en het verwijderd houden
van uitingen. De VNG vraagt aandacht voor de informatiepositie van de burgemeester
en voor de causaliteit tussen de uiting en de (vrees voor) openbare-ordeverstoring,
Initiatiefnemer kan deze aandachtspunten goed volgen en ondersteunt van harte de suggestie
van het NGB op deze punten. De NGB adviseert om het wetsvoorstel in te voeren met
landelijke instructies en beoordelingskaders, structurele ondersteuning voor gemeenten
en juridische basis voor gegevensuitwisseling. Deze suggesties worden onderschreven
door de initiatiefnemer en zullen worden doorgeleid aan de Minister. De initiatieven
die op dit thema reeds lopen bij het CCV en de burgerdialoog die door het Ministerie
van Justitie en Veiligheid is gevoerd, zullen hierbij zeer behulpzaam zijn.

Amnesty International en Bits of Freedom

Deze organisaties zijn geen voorstander van het initiatiefwetsvoorstel en zijn van
mening dat burgemeesters het bestaande instrumentarium moeten inzetten tegen onrechtmatige
online uitingen. Ook hebben deze organisaties een aantal zorgen geuit die niet direct
raken aan de inhoud van het wetsvoorstel, maar breder hun zorgen weergeven over het
risico op schending van de vrijheid van meningsuiting en het recht op privacy. Dat
geeft de initiatiefnemer de gelegenheid te benadrukken dat het wetsvoorstel geen enkele
vorm van ongereguleerde surveillance introduceert of mogelijk maakt. Preventie en
dialoog zijn belangrijk en het is goed daar ook op in te zetten. Desondanks komt het
in de praktijk voor dat er online oproepen worden geplaatst voor een (gewelddadige)
ernstige openbare-ordeverstoring met alle gevolgen van dien. De signalen uit de praktijk
van veel gemeenten laten zien dat de noodzaak bestaat het bestaande instrumentarium
uit te breiden. De jurisprudentie zoals aangehaald in paragraaf 2 geeft hier uitdrukking
aan. De initiatiefnemer is het eens met Amnesty International en Bits of Freedom dat
verschillende meningen belangrijk zijn in een gezonde democratie. Ook is de initiatiefnemer
het eens met de stelling dat een duidelijke handleiding en gerichte ondersteuning
voor burgemeesters in de praktijk noodzakelijk is voor de invulling van hun ambt.

Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM)

Het NJCM stelt dat aangesloten moet worden bij het reeds bestaande systeem van bevelsbevoegdheden
die de burgemeester in het kader van de openbare orde heeft. De bevoegdheid uit dit
wetsvoorstel voorziet juist in een behoefte. Rechterlijke uitspraken hebben laten
zien dat met enkel de bestaande bevoegdheden geen invulling kan worden gegeven aan
de gerechtvaardigde wens van burgemeesters om het instrumentarium dat zij nodig hebben
bij het handhaven van de openbare orde, bij de tijd te brengen.

In het bijzonder wijst het NCJM erop dat de bevoegdheid zich niet moet richten op
het begrip «openbare orde» maar eerder op «wanordelijkheden». Het noodbevel uit artikel
175 Gemeentewet kan alleen als vangnet worden ingezet en alleen bij de meest ernstige
vorm van verstoring namelijk ernstige wanordelijkheden, oproerige bewegingen en rampen.
Zie voor een toelichting hierop paragraaf 6. Op basis van de voorbeelden uit de praktijk
en de uitgesproken behoefte van burgemeesters is door initiatiefnemer bewust gekozen
voor openbare-ordeverstoring in plaats van wanordelijkheden. De initiatiefnemer koos
er wel voor de bevoegdheid te beperken tot érnstige openbare-ordeverstoring (of een
ernstige vrees daarvoor).22 Dit wetsvoorstel gaat uitdrukkelijk niet mee in de wens van de burgemeesters om preventief
uitingen te verbieden, in lijn met het advies van de Landsadvocaat dat door de Minister
van Justitie en Veiligheid aan de Kamer is verzonden. Zoals ook in reactie in de voorgaande
alinea bepleit, geeft dit wetsvoorstel een wettelijke grondslag voor een bevoegdheid
van een burgemeester waarbij is beargumenteerd dat de grondwettelijke beperking minimaal
is, zie paragraaf 6 en 7. Strafbaarheid van de gedraging is niet de norm waarop deze
bevoegdheid aan de burgemeester met dit wetsvoorstel wordt toegekend.

Wetenschap/juridisch experts

Uit de bijdrage van juridisch experts volgt dat een inbreuk op een grondrecht een
wettelijke basis moet hebben en voldoende moet zijn onderbouwd. De initiatiefnemer
deelt dit volledig en stelt dat dat de reden is voor een nieuwe wettelijke grondslag
voor een bevelsbevoegdheid van de burgemeester. De praktijk en de rechterlijke uitspraken
die in de toelichting naar voren zijn gehaald, bevestigen dat een eenduidige wettelijke
grondslag nodig is waarbij de initiatiefnemer heeft beargumenteerd dat de inmenging
met grondrechten minimaal is. Uiteraard moet ook de toepassing van deze bevoegdheid
de toets van proportionaliteit en subsidiariteit doorstaan. Dit zal worden vormgegeven
door jurisprudentie. Initiatiefnemer ondersteunt van harte de suggestie die door meerdere
consultatiepartijen is gedaan om hier de burgemeesters in te ondersteunen.

Ook wordt een aantal praktische bezwaren naar voren gehaald. In paragraaf 4 en 5 wordt
hierop ingegaan. De burgemeester raakt op de hoogte van de online uiting via informatie
die hem bereikt binnen de huidige wettelijke kaders. In de praktijk kan het bijvoorbeeld
gaan om een bestuurlijke rapportage van de politie of via het eigen ambtelijke apparaat.
Het bestaande wettelijke kader om informatie te vergaren, wijzigt met deze wet uitdrukkelijk
niet. Tegen eenieder die een bericht plaatst kan een bevel worden uitgevaardigd. Onder
plaatsen wordt ook delen of reposten verstaan. Een bericht «liken» is geen plaatsen.
Een beheerder is geen plaatser. De suggestie om het bevel uit te breiden naar «en
verwijderd te houden» is inhoudelijk te volgen, maar kan in de ogen van initiatiefnemer
leiden tot een disproportionele inbreuk op grondrechten.

De Afdeling advisering van de Raad van State beschrijft dat in de praktijk snel optreden
ook gebeurt via informele interventies; de politie kan in het kader van haar openbare-ordetaak
in gesprek gaan met plaatsers van online berichten en vragen om deze te verwijderen,
zonder dat de politie dit wettelijk kan afdwingen. Naar verwachting zal de effectiviteit
van deze informele interventies toenemen na inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
Wanneer de politie in gesprek met een plaatser van een online bericht kan zeggen dat
de burgemeester mogelijk een verwijderbevel zal opleggen, dan kan dat ertoe leiden
dat een plaatser eerder overgaat tot het verwijderen van het bericht. In zoverre zal
het verwijderbevel als een «stok achter de deur» kunnen worden ingezet. Het enkele
feit dat het verwijderbevel kan worden opgelegd, maakt dat burgemeesters er in de
praktijk in veel gevallen geen gebruik van hoeven te maken.

11. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Zie verder de artikelsgewijze toelichting op artikel IV.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A

De burgemeester kan aan een persoon die online een bericht heeft geplaatst waardoor
de openbare orde ernstig wordt verstoord of waardoor ernstige vrees bestaat voor het
ontstaan daarvan, een bevel geven om dat bericht te verwijderen.

«Online» duidt erop dat de bevoegdheid enkel ziet op een bericht dat is geplaatst
op het openbare internet. Met het openbare internet wordt bedoeld dat deel van het
internet dat door een gebruiker direct kan worden benaderd, bijvoorbeeld via een link,
een adres of een inlog. Dit betekent dat wanneer voor de toegang tot het bericht registratie
of toelating tot een groep gebruikers vereist is, het alleen onder het bereik van
het wetsvoorstel valt wanneer gebruikers die toegang tot de informatie wensen, automatisch
worden geregistreerd of toegelaten zonder menselijke beslissing of selectie van wie
toegang krijgt. Alleen dan kan namelijk worden gesproken van het «openbare internet».
Dit voorstel biedt derhalve geen grondslag voor het laten verwijderen van een bericht
in een bron waarbij een aanvullende handeling, die in feite niet volledig geautomatiseerd
is, is vereist en waarvoor een «deurbeleid» bestaat in de vorm van een beoordeling
van de accounthouder (in enige mate doorbreken van een beveiliging). Het onderhavige
wetsvoorstel ziet niet op interpersoonlijke communicatiediensten, zoals WhatsApp en
Signal, en andere diensten die gebruikmaken van encryptie. Ook ziet het niet op niet-openbare
delen van het internet, zoals besloten groepen binnen sociale media of platforms en
clouds. Voor zover delen van bijvoorbeeld Facebook openbaar zijn, kan de burgemeester
optreden.

Het begrip «bericht» heeft een ruime reikwijdte. Het omvat bijvoorbeeld uitingen die
via geschriften en afbeeldingen worden gedaan, maar ook gebaren en mondelinge uitingen.
Een uiting kan voor (quasi) een ieder zonneklaar zijn, maar noodzakelijk is dit voor
de toepassing van de bevoegdheid niet. Het kan ook gaan om een uiting die slechts
in de ogen van ingewijden betekenisvol is in relatie tot de – door de burgemeester
te beoordelen – daaruit voortvloeiende ernstige verstoring van de openbare orde of
ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Ook een codewoord, symbool, signaal of hondenfluitje,
muziek of straattaal kan hier afhankelijk van de omstandigheden bijvoorbeeld onder
vallen.

«Een persoon die heeft geplaatst» maakt in de eerste plaats duidelijk dat de bevoegdheid
niet is gericht op aanbieders van communicatie-, hosting- of internetdiensten. Het
gaat hier om de plaatser. «Geplaatst» heeft niet alleen betrekking op degene die het
bericht als eerste uitdoet, maar ook op de persoon die het opnieuw plaatst. Dan gaat
niet om het liken van een post, maar bijvoorbeeld wel om het doorsturen van een app
of het retweeten van een boodschap. Ook degene die niet zelf maar door nieuwe technologie
zoals een automatisme of kunstmatige intelligentie (AI) een bericht plaatst of herplaatst
valt onder de reikwijdte van het bevel.

Het gebruik van de voltooid tegenwoordige tijd maakt duidelijk dat sprake is van een
reactie van de burgemeester op een bericht. Er is dus geen bevoegdheid om te bevelen
een bericht niet te plaatsen. Hoewel de bevoegdheid preventief kan worden genoemd
als de burgemeester haar inzet om een ernstige openbare-ordeverstoring te voorkomen,
is zij dus niet preventief waar het gaat om de uiting zelf. Dit in verband met het
censuurverbod.

«Geplaatst» impliceert dat een bericht is uitgegaan. Dit betekent enerzijds dat de
voorbereiding van een bericht of het pogen een bericht te plaatsen, geen aanleiding
kan zijn voor een bevel zoals voorgesteld. Anderzijds betekent het dat het bericht
nog geen potentiële openbare-ordeverstoorder hoeft te hebben bereikt of door deze
hoeft te zijn gelezen of bekeken. In dit opzicht is bepalend of de burgemeester de
ernstige vrees kan hebben dat door het plaatsen van het bericht een ernstige openbare-ordeverstoring
ontstaat. Is daaraan voldaan, dan kan de burgemeester dus ook optreden in geval van
zeer spoedig aantreffen van het bericht.

Het woord «waardoor» geeft causaliteit weer.23 Wil de burgemeester kunnen optreden, dan moet dóór het plaatsen van het bericht de
openbare orde ernstig worden verstoord of ernstige vrees bestaan voor het ontstaan
daarvan. Enerzijds is louter chronologie dus onvoldoende. Bijvoorbeeld dat een bericht
wordt geplaatst en dat een evenement of demonstratie later op een openbare-ordeverstoring
uitloopt, maar niet aannemelijk is dat tussen het bericht en die verstoring een andere
relatie bestaat dan dat zij op elkaar volgden. Anderzijds wordt oogmerk, opzet, kwade
wil of schuld bij de plaatser niet vereist. Net zo min als dit bij andere openbare-ordebevoegdheden
van de burgemeester vereist is. Gedachtig het voorbeeld van project X in Haren24 kan een geplaatst bericht naar zijn inhoud overigens probleemloos van aard zijn,
maar door de omstandigheden van het geval kleur hebben of van kleur verschieten en
oorzaak zijn of worden van een (ernstig gevreesde) ernstige openbare-ordeverstoring.

Het begrip «(verstoring van de) openbare orde» betekent hetzelfde als in andere artikelen
in hoofdstuk XI van de Gemeentewet, zoals door de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State verwoord in haar standaarduitspraak over de Amsterdamse sinterklaasintocht.
De handhaving van de openbare orde door de burgemeester bestaat uit het feitelijk
herstellen en bewaren van de openbare orde. Die openbare orde wordt beheerst door
een complex van rechtsregels, dat ziet op het gewenste niveau van orde en rust in
het openbare leven. Met het begrip «openbare orde» wordt hier dus gedoeld op het ordelijk
verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse.25 Overlast die alleen binnen in een woning wordt ondervonden, valt daar niet onder.26 Het gebruik van het begrip «openbare orde» impliceert dat louter het feit dat zich
in een pand eventueel wanordelijkheden voordoen, geen grond voor sluiting kan opleveren.27 Een verstoring van de openbare orde is ook niet hetzelfde als het plegen van een
misdrijf. Een (ernstig gevreesde) verstoring van de openbare orde betekent dat (er
ernstig vrees bestaat dat) in de gemeente van de burgemeester die het bevel wil geven,
daadwerkelijk effect waarneembaar is op het openbare leven.28 Een gebeurtenis kan ten slotte aanleiding zijn voor reacties in de buurt. Hoewel
die in hun algemeenheid niet op één lijn zijn te stellen met een openbare-ordeverstoring,
kunnen de ernst, omvang en duurzaamheid van onveiligheids- en angstgevoelens bij mensen
blijkens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State29 maken dat sprake is van zodanige maatschappelijke onrust dat de situatie wel zo kan
worden gekwalificeerd.30

Toepassing van de bevoegdheid is beperkt tot «ernstige» verstoringen van de openbare
orde (of ernstige vrees daarvoor). Ook voor de betekenis hiervan sluit de initiatiefnemer
aan bij bestaande openbare-ordeartikelen. In paragraaf 2 van het algemeen deel, die
gaat over de aanleiding voor dit wetsvoorstel, staan voorbeelden van zulke ernstige
verstoringen: Project X, de avondklokrellen, door complottheorieën verstoorde grafrust,
geweldsdelicten in de drillrapscene en op straat in opstand komen met vuurwerk. Deze
casuïstiek komt ook terug in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel online
gegevensvergaring openbare orde, waarin een verstoring ook de ondergrens van «ernstig»
moet halen. Daarin gaat het verder bijvoorbeeld om: het al dan niet gewelddadig verhinderen
van een demonstratie, bijvoorbeeld door blokkade van een snelweg (Sinterklaasintochten
Dokkum, 2017, en Staphorst, 2022), een weggeefactie van een influencer die uit de
hand loopt, geweld rond een voetbalwedstrijd (zoals bij Ajax-Maccabi Tel Aviv, 2024)
en confrontaties van voetbalvandalen, vernielingen bij asielzoekerscentra en de Scheveningse
boulevardrellen (2025). Bij de weging van de ernst speelt mee of sprake is van een
strafbaar feit, wat de omvang is van de verstoring en of sprake is van substantiële
materiële schade of gevaar voor de gezondheid en veiligheid van personen.31 Zonder een uitputtende lijst te benoemen, biedt de wetsgeschiedenis van andere bepalingen
meer voorbeelden. In de wetsgeschiedenis van de b- en c-grond uit artikel 174a, eerste
lid, van de Gemeentewet en artikel 177, eerste lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba betreft het: een schietpartij, een handgranaat of ander wapengebruik
tegen een pand, grote maatschappelijke angst na het aantreffen van explosieven in
een woning, liquidatie en criminele vergeldingsacties.32 In de wetsgeschiedenis van de uitbreiding van artikel 172a van de Gemeentewet gaat
het over: een steen of vuurwerk gooien naar een ander, politieagenten slaan, een voetbalstadion
binnendringen, rond een stadion of in treinen ruiten kapotmaken en andere vernielingen
aanrichten, de strandrellen in Hoek van Holland (2009), de paniek door de Damschreeuwer
bij de Nationale Dodenherdenking (2010), brandstichting, mishandeling, opruiing en
vormen van openlijke geweldpleging.33 Een bericht waardoor zo’n situatie of een andere ernstige verstoring van de openbare
orde ontstaat (of waardoor ernstige vrees daarvoor bestaat) valt onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel.

Het begrip «ernstige vrees» (namelijk voor het ontstaan van ernstige verstoring van
de openbare orde) heeft eveneens dezelfde betekenis als bij andere bevoegdheden van
de burgemeester die zijn geregeld in hoofdstuk XI van de Gemeentewet. De verwijderingsbevelsbevoegdheid
heeft in zoverre een preventief karakter. Het is niet noodzakelijk dat de openbare
orde al ernstig is geschonden, bijvoorbeeld doordat rellen zijn ontstaan. De bevoegdheid
is ook in beeld op het moment dat de burgemeester hiervoor ernstig vreest. De burgemeester
heeft beoordelingsruimte en de rechter toetst in zoverre uitsluitend of de burgemeester
in redelijkheid kon inschatten of de vrees bestaat, met een terughoudende toets. Net
als bij zijn lichte bevelsbevoegdheid, gebiedsverboden, de pandsluitingsbevoegdheid
en noodbevoegdheden zal de burgemeester het bevel deugdelijk moeten onderbouwen met
feiten die aanleiding geven voor die vrees en aangeven waarom het concrete bevel nodig
is voor de handhaving van de openbare orde in zijn gemeente. Ernstige vrees kan bijvoorbeeld
blijken uit informatie die de politie aan de burgemeester verstrekt in het kader van
zijn openbare-ordetaak over feiten en omstandigheden die een dreiging zeer waarschijnlijk
maken.34 Zo kan een ernstige openbare-ordeverstoring ernstig te vrezen zijn bij op handen
zijnde rellen. Ook valt te denken aan een eerdere probleem dat vanuit eenzelfde omgeving
of onder soortgelijke omstandigheden heeft plaatsgevonden, zoals de verstoring van
een periodiek terugkerend evenement of terugkerende herdenking of confrontaties tussen
voetbalhooligans.

Het voorgaande betekent dus dat noodzakelijk is, hetzij dat de openbare orde in de
desbetreffende gemeente ernstig wordt verstoord (en daaraan nog geen einde is gekomen),
hetzij de openbare orde aldaar nog niet of niet meer ernstig wordt verstoord, maar
daarvoor volgens de burgemeester wel ernstige vrees bestaat.35

De passage «dat bericht verwijderen» maakt ten slotte duidelijk dat de bevoegdheid
zich richt op het specifieke bericht dat een persoon heeft geplaatst en waardoor de
openbare orde ernstig is verstoord of waardoor ernstige vrees bestaat voor het ontstaan
daarvan. De uitingsvrijheid wordt zo specifiek mogelijk en alleen achteraf beperkt,
dus niet ruimer dan voor het tegengaan van ernstige verstoring van de openbare orde
noodzakelijk is en niet met het oog op de plaatsing van enig toekomstig bericht. Dit
in verband met het censuurverbod.

Artikel I, onderdeel B

De voorgestelde bevoegdheid wordt toegevoegd aan de trits artikelen met bevoegdheden
voor het gebruik waarvan de burgemeester geen machtiging kan verlenen. Het is van
belang dat de burgemeester voor de voorgestelde bevoegdheid volledig verantwoordelijk
is en het gaat om een ingrijpende bevoegdheid. De burgemeester mag dan ook geen machtiging
verlenen aan de politie om het besluit te nemen.36

Artikel II

Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting op de beide onderdelen van
artikel I. Het betreft dezelfde regeling voor de gezaghebbers van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba.

Artikel III

Het artikel regelt een invoeringstoets na twee jaar en een evaluatie na vijf jaar.

Artikel IV

Het artikel regelt de inwerkingtreding. De mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding
is opgenomen om eventueel onderscheid te maken tussen Europees en Caribisch Nederland.

Artikel V

Het artikel regelt de citeertitel. Hoewel het een wijzigingsregeling betreft, bestaat
daaraan naar verwachting behoefte. Kern van het voorstel is een nieuw artikel en gebleken
is dat waar een citeertitel in een dergelijk geval ontbreekt, daar in de praktijk
alsnog naar wordt gezocht.37 Vandaar: Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring.

Michon-Derkzen