Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 25 februari 2026 No. W16.25.00201/II, en de reactie van de initiatiefnemer d.d.
21 mei 2026, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 15 juli 2025
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Michon-Derkzen tot wijziging van
de Gemeentewet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband
met de toevoeging van een bevoegdheid voor burgemeesters en gezaghebbers ter bevordering
van de handhaving van de openbare orde met betrekking tot online oproepen (Wet online
aangejaagde openbare-ordeverstoring), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Wetsvoorstel

Het initiatiefwetsvoorstel introduceert voor de burgemeester een nieuwe bevoegdheid
om de handhaving van de openbare orde te bevorderen. De burgemeester kan een bevel
geven om een online bericht te verwijderen als door dit bericht de openbare orde wordt
verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan. Dit noemt de initiatiefnemer
een verwijderbevel. Het verwijderbevel wordt opgelegd aan degene die het bericht heeft
geplaatst.

Advies

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de behoefte om op te kunnen
treden tegen bepaalde online uitlatingen die kunnen leiden tot gedrag dat een ontwrichtende
werking heeft voor de openbare orde. Een nieuwe, aanvullende, bevoegdheid zal moeten
voldoen aan de eisen die de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM) hieraan stellen. De Afdeling maakt in dat verband een aantal opmerkingen
en adviseert op basis daarvan het voorstel nader te overwegen.

Constitutioneel kader

Het verwijderbevel vormt een inmenging in de vrijheid van meningsuiting. Wanneer een
online bericht oproept om deel te nemen aan een demonstratie, vormt het verwijderbevel
ook een inmenging in de vrijheid om te demonstreren. De Grondwet en het EVRM vereisen
onder meer dat het voldoende duidelijk is wanneer een verwijderbevel kan worden opgelegd.
De inzet van het verwijderbevel moet bovendien noodzakelijk, geschikt en proportioneel
zijn.

Bevoegdheid is te ruim geformuleerd

De bevoegdheid om een verwijderbevel op te kunnen leggen is in het voorstel ruim geformuleerd.
Dat komt doordat het begrip «openbare orde» erg breed is. Burgers kunnen hierdoor
onvoldoende voorzien wanneer zij een verwijderbevel opgelegd kunnen krijgen. De Afdeling
adviseert daarom om de gevallen waarin de burgemeester het verwijderbevel kan opleggen
in de wet duidelijker af te bakenen.

Noodzakelijkheid en geschiktheid

Om de nieuwe bevoegdheid te kunnen kwalificeren als noodzakelijk en geschikt, zal
deze in het algemeen ook effectief moeten zijn. De Afdeling heeft ernstige twijfels
over de effectiviteit van het voorgestelde verwijderbevel en daarmee over de noodzakelijkheid
en geschiktheid van de inmenging. Er zal namelijk vaak op voorhand niet duidelijk
zijn welke burgemeester bevoegd is om in te grijpen. Ook zal een burgemeester die
mag ingrijpen, dit snel moeten doen, wil het verwijderen van een online bericht effect
kunnen hebben. Onduidelijk is echter hoe de burgemeester op tijd en rechtmatig over
de juiste informatie beschikt om dit te kunnen doen. De Afdeling adviseert de initiatiefnemer
om dit dragend te motiveren, en zo nodig het voorstel aan te passen.

Proportionaliteit en meerwaarde

Voor de proportionaliteit en subsidiariteit van het verwijderbevel is van belang dat
er geen ander, minder ingrijpend middel is om hetzelfde doel te bereiken. De Afdeling
constateert dat er een breed palet aan bevoegdheden is om het online aanjagen van
openbare ordeverstoringen tegen te gaan. Een deel daarvan is juridisch bindend, andere
interventies zijn informeel en dus vrijwillig. Gelet op de bestaande mogelijkheden
is de meerwaarde van het voorgestelde verwijderbevel niet duidelijk. De Afdeling adviseert
om in dat verband in de toelichting bij het wetsvoorstel de meerwaarde dragend te
motiveren.

Conclusie

In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

Advies

1. Aanleiding en inhoud van het voorstel

a. Aanleiding

De initiatiefnemer beschrijft dat verstoringen van de openbare orde steeds vaker online
worden geïnitieerd of aangejaagd. Voorbeelden hiervan zijn gebeurtenissen als «Project
X» in Haren in 2012, de avondklokrellen tijdens de coronapandemie en zogeheten «drillraps».1 Het handhaven van de openbare orde is een wettelijke taak van de burgemeester.2 De mogelijkheden van de burgemeester om op te treden tegen online uitingen zijn echter
beperkt, aldus de initiatiefnemer.

De Landsadvocaat heeft in opdracht van het kabinet een inventarisatie gemaakt van
de huidige wettelijke mogelijkheden om het online aanjagen van verstoringen van de
openbare orde tegen te gaan.3 Naar aanleiding van deze inventarisatie liet het kabinet weten geen heil te zien
in een nieuwe wettelijke bevoegdheid voor de burgemeester.4 De initiatiefnemer trekt uit de inventarisatie van de Landsadvocaat een andere conclusie:
de burgemeester moet kunnen ingrijpen maar kan dat momenteel niet. Met dit wetsvoorstel
wil initiatiefnemer dat veranderen, zodat openbare orde verstoringen in een vroeg
stadium kunnen worden voorkomen of geminimaliseerd.5

De Afdeling deelt de zorg van de initiatiefnemer over online activiteiten die openbare-ordeverstoringen
aanjagen en begrijpt dat de initiatiefnemer met het wetsvoorstel tegemoet wil komen
aan die zorg. Deze problematiek staat de laatste jaren in de belangstelling van praktijk,
politiek en wetenschap.6 Het voorstel van de initiatiefnemer is onderdeel van de zoektocht naar effectieve
en juridisch houdbare mogelijkheden om online aangejaagde verstoringen van de openbare
orde te voorkomen.

De initiatiefnemer heeft met veel belangstelling en waardering kennisgenomen van het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De
initiatiefnemer dankt de Afdeling voor het doorwrochte advies dat zij heeft uitgebracht
over het wetsvoorstel. De initiatiefnemer constateert dat de Afdeling de zorgen deelt
van burgermeesters, gemeenteraden en de initiatiefnemer over online activiteiten die
openbare-ordeverstoringen aanjagen. De Afdeling beschrijft dat het voorstel onderdeel
is van de zoektocht naar effectieve en juridisch houdbare mogelijkheden om online
aangejaagde verstoringen van de openbare orde te voorkomen. In dat kader heeft Afdeling
een aantal kritische kanttekeningen geplaatst bij de huidige vorm van het initiatiefwetsvoorstel
en de memorie van toelichting. Ook gemeenteraden en burgemeesters zijn al jaren op
zoek naar mogelijkheden om effectief een vuist te maken tegen online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.
Volgens de initiatiefnemer is er niet één specifieke maatregel beschikbaar die alle
problemen die ontstaan als gevolg van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen,
oplost. Het wetsvoorstel beoogt in die zin geen alomvattende oplossing te bieden voor
online aangejaagde openbare-ordeverstoringen waar burgers, burgemeesters, gemeenteraden,
politieagenten en handhavers bijna dagelijks mee te maken. Het wetsvoorstel biedt
ook geen oplossing voor onderliggende problemen, zoals dat het voor de overheid lastig
is in deze snel veranderende tijden van digitalisering vroegtijdig te anticiperen
op de toename van online aangejaagde openbare-ordevestoringen.

Het wetsvoorstel biedt wel een nieuw instrument voor de gereedschapskist van burgemeeesters
en gezaghebbers7 om hun wettelijke taken goed te kunnen uitvoeren, in reactie op de gerechtvaardigde
oproep van burgemeesters.

De Afdeling plaatst een aantal kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel zoals
dat op op 15 juli 2025 aan de Afdeling is aangeboden. De initiatiefnemer heeft naar
aanleiding van het advies van de Afdeling het voorstel van wet gewijzigd. Tevens is
de memorie van toelichting aangepast en aangevuld. De initiatiefnemer gaat hierna
nader in op de onderdelen van het advies.

b. Inhoud

Het wetsvoorstel voegt een nieuwe bepaling, artikel 173, toe aan de Gemeentewet. Deze
bepaling geeft de burgemeester een nieuwe bevoegdheid, door de initiatiefnemer aangeduid
als de bevoegdheid om een «verwijderbevel» af te geven. Het verwijderbevel houdt in
dat een burgemeester een persoon die online een bericht heeft geplaatst kan bevelen
om dat bericht te verwijderen, als door dat bericht de openbare orde wordt verstoord
of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan.8

Onder de persoon die het bericht heeft geplaatst wordt ook begrepen de persoon die
een bericht opnieuw plaatst. De voorgestelde bevoegdheid ziet op elke soort uiting
die gedaan is op het openbare internet.9 Indien niet aan het verwijderingsbevel wordt voldaan kan de burgemeester een last
onder dwangsom opleggen.10

c. Leeswijzer

De Afdeling gaat hierna eerst in op het relevante constitutioneel kader (punt 2),
waarna de toetsing van het voorstel aan dit kader plaatsvindt (punt 3). Bij deze toetsing
gaat de Afdeling eerst in op de specificiteit van de wettelijke grondslag (punt 3.a).
Op grond van het grondrechtelijke criterium van de noodzakelijkheid beoordeelt de
Afdeling vervolgens de verwachte effectiviteit van het verwijderbevel (punt 3.b).
Daarna gaat zij in op de meerwaarde van het verwijderbevel ten opzichte van bestaande
bevoegdheden (punt 3.c). Vervolgens gaat de Afdeling in op de verhouding van het voorstel
tot het demonstratierecht (punt 3.d). Tot slot bespreekt de Afdeling het gebruik van
gedifferentieerde inwerkingtreding in het voorstel (punt 4) en volgt de slotsom van
het advies (punt 5).

2. Constitutioneel kader

De voorgestelde bevoegdheid van de burgemeester om het bevel te geven online berichten
te verwijderen, raakt aan grondrechten. Het beperkt immers de mogelijkheid van burgers
om zich online te uiten en zo gebruik te maken van hun recht op vrijheid van meningsuiting.
Dit recht wordt onder meer beschermd door de Grondwet en het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (EVRM).11 Ook wanneer online berichten kunnen leiden tot verstoringen van de openbare orde,
vallen deze berichten in principe onder de vrijheid van meningsuiting.12 Het bevel om een dergelijke bericht te verwijderen vormt dan ook een inmenging in
dit recht. Wanneer het bevel ziet op een online bericht dat oproept tot deelname aan
een demonstratie, kan dat bevel ook een inmenging in het recht op de vrijheid van
demonstratie zijn.13

Beperkingen van deze vrijheden zijn mogelijk mits er wordt voldaan aan de in de Grondwet
en het EVRM gestelde vereisten. Zo vereist de Grondwet dat er geen sprake is van voorafgaand
toezicht op de inhoud van uitingen, en dat de inmenging voorzien is bij een wet in
formele zin. Het EVRM vereist dat de inmenging een wettelijke en voorzienbare grondslag
heeft, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving.
Deze vereisten gelden zowel voor de wettelijke regeling zelf, als voor de wijze waarop
deze regeling in de praktijk wordt toegepast.

Hierna gaat de Afdeling nader in op de eisen die de Grondwet en het EVRM stellen aan
beperkingen van de vrijheid van meningsuiting en de demonstratievrijheid, voor zover
relevant voor de toetsing van dit wetsvoorstel.

De Afdeling beschrijft terecht dat de voorgestelde bevoegdheid van de burgemeester
om het bevel te geven online berichten te verwijderen, raakt aan grondrechten. Ook
schrijft de Afdeling dat de bevoegdheid de mogelijkheid van burgers beperkt om zich
online te uiten en zo gebruik te maken van hun recht op vrijheid van meningsuiting.
De initiatiefnemer merkt hierover het volgende op.

Het wetsvoorstel brengt op geen enkele wijze op voorhand een beperking aan ten aanzien
van wat iemand wel of niet mag zeggen. Initiatiefnemer verduidelijkt dat elke gedachte
die online wordt geuit beschermwaardig is. Zelfs strafwaardige uitingen zoals vormen
van online intimidatie, groepsbelediging, haatzaaien of opruiing vallen op zichzelf
onder de vrijheid van meningsuiting van artikel 7 van de Grondwet en artikel 10 EVRM.
Geen enkele online uiting wordt op voorhand door dit wetsvoorstel geraakt. De inhoud
van uitingen wordt wel achteraf gereguleerd. Het wetsvoorstel bevat daartoe een nieuwe
bevoegdheid voor de burgemeester om – op het moment dat de uiting al is gedaan – handhavend
op te treden ter uitvoering van zijn taak de openbare orde te beschermen.

Als een burgemeester gebruikmaakt van zijn bevoegdheid een verwijderbevel op te leggen,
dan vormt dat bevel een inmenging in het recht op vrijheid van meningsuiting, maar
er is geen sprake van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen. Wanneer een
burgemeester een verwijderbevel oplegt, dan moet hij goed motiveren waarom hij het
opleggen van het bevel proportioneel en noodzakelijk vindt in onze democratische samenleving.
Het ligt niet direct voor de hand dat de burgemeester dat voldoende kan motiveren
bij de uitingen die centraal stonden in de jurisprudentie die de Afdeling benoemt
in haar advies.

Zo ging het in het arrest Handyside t. Verenigd Koninkrijk over de publicatie van een schoolboek voor scholieren waarin een hoofdstuk over seks
voorkwam en waartegen de Britse autoriteiten wegens strijd met de goede zeden optraden.
Bescherming van de openbare orde als bedoeld in het wetsvoorstel, speelde hier niet.

In de zaak Baldassi e.a. t. Frankrijk ging het om actievoerders die bij een supermarkt in Frankrijk klanten verzochten
een petitie te tekenen om de supermarkt te verzoeken geen producten uit Israël meer
te verkopen. Frankrijk vervolgde de actievoerders strafrechtelijk wegens het aanzetten
tot discriminatie. De initiatiefnemer kan bevestigen dat een online oproep tot een
vreedzame, publieke boycot van Israëlische producten bij een supermarkt niet kan worden
gezien als een bericht waardoor de openbare orde ernstig wordt verstoord of waardoor
ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan, zoals het criterium zal komen te
luiden (zie paragraaf 3.a).

De zaak ECLI:NL:GHDHA:2019:3293 die de Afdeling benoemt, betrof een proefproces dat was gestart om te bezien of de
strafbaarstelling van straatintimidatie zoals die was opgenomen in de Rotterdamse
APV voldeed aan de eisen van de Grondwet en het EVRM. Het Hof oordeelde dat de formulering
van straatintimidatie in die APV niet voldeed aan het vereiste van «foreseeability»
zoals bedoeld in het tweede lid van artikel 10 EVRM. De initiatiefnemer benadrukt
dat sindsdien met de inwerkingtreding van de Wet seksuele misdrijven in artikel 429ter
Sr seksuele straatintimidatie is strafbaar gesteld. In deze delictomschrijving is
geen sprake van een gedefinieerd vereist subjectief gevolg. In de memorie van toelichting
bij de Wet seksuele misdrijven en tijdens de parlementaire behandeling is benadrukt
dat de seksuele benadering naar algemene maatstaven als intimiderend moet kunnen worden
beschouwd. Het criterium «ernstige openbare-ordeverstoring» of het ontstaan van de
ernstige vrees daarvoor is een geobjectiveerd criterium dat voldoet aan de eisen van
de Grondwet en het EVRM.

a. Delegatieverbod en voorzienbaarheid

Volgens de Grondwet mogen repressieve beperkingen vanwege de inhoud van een online
uitlating alleen worden gesteld op grond van een wet in formele zin.14 Dit vereiste houdt een verbod op delegatie in. De formele wetgever is als enige bevoegd
om het recht op vrijheid van meningsuiting te beperken, en mag deze bevoegdheid niet
laten uitoefenen door lagere regelgevers.15

Een onderdeel van het verbod op delegatie is dat de wet die de grondslag vormt voor
het beperken van het grondrecht voldoende duidelijk moet zijn. Het is de formele wetgever
niet toegestaan om door het gebruik van vage formuleringen de beperking van dit grondrecht
feitelijk aan een lager orgaan, zoals de burgemeester, over te laten.16 Deze eis hangt samen met de algemene eis dat de wetgever terughoudendheid moet betrachten
bij het beperken van grondrechten.

Ook het EVRM stelt eisen aan de duidelijkheid van de wettelijke grondslag voor een
inmenging in het recht op vrijheid van meningsuiting.17 De inmenging moet voldoende voorzienbaar zijn. In zijn uitleg hiervan erkent het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat vage termen in wetgeving soms
onvermijdelijk zijn, maar begrippen moeten wel een voldoende mate van duidelijkheid
bieden over de gevolgen van handelen van burgers.18 Te vage criteria zoals «in strijd met de goede zeden» of een bevel «om van goed gedrag
te zijn», zijn niet aanvaardbaar.19

De Afdeling schrijft terecht dat het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten
van de Mens (hierna: EVRM) eisen stelt aan de inmenging in het recht op vrijheid van
meningsuiting. Ook constateert de Afdeling terecht dat het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (hierna: EHRM) erkent dat vage termen in wetgeving soms onvermijdelijk
zijn, maar dat begrippen wel een voldoende mate van duidelijkheid moeten bieden over
de gevolgen van het handelen van burgers. De initiatiefnemer heeft in het wetsvoorstel
aangesloten bij bestaande wettelijke begrippen die weliswaar contextafhankelijk zijn,
maar waarvan niet kan worden gezegd dat de toepassing van deze begrippen onvoorzienbaar
is voor burgers. De initiatiefnemer zal bij de reactie op het advies bij het onderdeel
over de specificiteit van de wettelijke grondslag ingaan op de keuze om het advies
van de Afdeling op te volgen en het wetsvoorstel nader in te kaderen.

b. Noodzakelijkheid in een democratische samenleving

Artikel 10, tweede lid, EVRM vereist dat een maatregel die een inmenging in het recht
op vrijheid van meningsuiting vormt, noodzakelijk is in een democratische samenleving.
Dit betekent in de eerste plaats dat de maatregel doeltreffend moet zijn, dus een
geschikt middel om het gestelde doel te bereiken. Het betekent in de tweede plaats
dat de maatregel proportioneel moet zijn in het licht van het beoogde legitieme doel.20 Daarbij moeten zowel de maatregel zelf als een (eventueel) opgelegde straf proportioneel
zijn. Dat betekent ook dat er een redelijke afweging of «fair balance» moet zijn tussen
de verschillende belangen.21 Tot slot dient de subsidiariteit te worden afgewogen: is er wel een nieuwe maatregel
nodig of kan het gestelde doel bereikt worden met bestaande instrumenten en bevoegdheden.

c. Demonstratievrijheid

Een online uiting kan een oproep inhouden om deel te nemen aan een demonstratie. Daardoor
raakt het verwijderbevel ook aan het recht op demonstratievrijheid, zoals verankerd
in artikel 11 EVRM en artikel 9 Grondwet.

In de uitleg van het EHRM vallen oproepen tot deelname aan een demonstratie primair
onder de vrijheid van meningsuiting. Waar relevant interpreteert het EHRM de vrijheid
van meningsuiting in het licht van de door het EVRM gewaarborgde demonstratievrijheid.22 Het EHRM weegt in die gevallen de criteria van artikel 11 EVRM mee in zijn beoordeling,
vanwege de nauwe samenhang met het demonstratierecht.

Het gaat daarbij onder andere om:

– of er wordt opgeroepen om gewelddadige, wanordelijke of anderszins illegale handelingen
te verrichten tijdens de demonstratie;23

– of de demonstratie om formele gronden of materiële gronden is verboden;24

– of in de oproep duidelijk is dat er sprake is van een verboden demonstratie;25

– of de wijze waarop de oproep werd gedaan aanleiding geeft om te vrezen voor de rechten
en belangen van anderen, of wordt er juist geprobeerd om de overlast van de demonstratie
voor derden te beperken.26

In reactie op dit deel van het advies van de Afdeling kan de initiatiefnemer bevestigen
dat de burgemeester bij het beoordelen van de vraag of een verwijderbevel rechtmatig
kan worden opgelegd, zal moeten toetsen aan de criteria die de Afdeling benoemt. In
dat licht is het wettelijk niet mogelijk voor een burgemeester een verwijderbevel
op te leggen bij een online bericht waarin enkel wordt opgeroepen om te demonstreren.
De memorie van toelichting is hierop aangepast. De initiatiefnemer is het eens met
de uitleg die de Afdeling geeft aan de zaak Elvira Dmitriyeva t. Rusland. De Staat
moet een zekere tolerantie in acht nemen bij niet-aangemelde vreedzame betogingen.
Dat geldt ook voor het niet te snel opleggen van een verwijderbevel. Het voorkomen,
afbreken of bestraffen van vreedzame betogingen zonder dat daar signalen van ernstige
verstoringen van de openbare orde aan ten grondslag liggen, zijn niet legitiem.

3. Constitutionele beoordeling

a. Specificiteit van de wettelijke grondslag

Zowel uit de Grondwet als uit het EVRM volgt dat een inmenging in de vrijheid van
meningsuiting toegankelijk en voorzienbaar moet zijn (zie punt 2.a). Het voorstel
creëert de bevoegdheid voor burgemeesters om een verwijderbevel op te leggen wanneer
door het online bericht «de openbare orde wordt verstoord of waardoor ernstige vrees
bestaat voor het ontstaan daarvan». Het is belangrijk dat voor burgers voldoende duidelijk
is wanneer hier sprake van is. Met dit voorstel wordt onvoldoende aan die eis voldaan.

Ten eerste kent de term «(verstoring van de) openbare orde» niet een eenduidige betekenis.
De initiatiefnemer sluit hiervoor aan bij de bestaande bepalingen in het hoofdstuk
van de Gemeentewet waarin de nieuwe bevoegdheid wordt geplaatst.27 De initiatiefnemer vult openbare orde in als het «ordelijk verloop van het gemeenschapsleven
ter plaatse».28 Dit omvat echter een breed scala aan situaties en de invulling van het begrip is
dan ook sterk contextafhankelijk.

Zowel in de jurisprudentie als in de literatuur wordt onderkend dat het begrip «openbare
orde» moeilijk in algemene zin te omschrijven is.29 Aan die onduidelijkheid draagt bij dat de invulling van het begrip wordt overgelaten
aan de burgemeester. Hierdoor kan verschil ontstaan in de invulling van dit begrip
tussen gemeenten. Dit leidt ertoe dat het voor burgers onvoldoende voorzienbaar is
wanneer het verwijderbevel kan worden ingezet.

Ten tweede vereist het wetsvoorstel voor de inzet van de voorgestelde bevoegdheid
niet een aanjagende intentie van de plaatser van het bericht.30 Gelet op het doel van de bevoegdheid, is dat begrijpelijk. Dit heeft echter tot gevolg
dat een bericht dat neutraal is opgesteld, aanleiding kan geven voor het opleggen
van een verwijderbevel. Ook dit zorgt ervoor dat de bevoegdheid onvoldoende voorzienbaar
is.

Ten derde is onduidelijk hoe strikt het causale verband moet zijn tussen enerzijds
het gewraakte online bericht en anderzijds een (gevreesde) verstoring van de openbare
orde.31 Een openbare-ordeverstoring is in beginsel fysiek van aard. Een online bericht kan
echter wel een aanleiding zijn voor ander fysiek gedrag mogelijk van derden, dat uiteindelijk
de openbare orde verstoort. In de toelichting wordt onvoldoende duidelijk gemaakt
op welke wijze deze causaliteit moet worden ingevuld. Daarbij is de wettekst in dit
geval ontoereikend, nu daarin is opgenomen «een bericht [...] waardoor de openbare
orde wordt verstoord».

Gelet hierop adviseert de Afdeling om het wetsvoorstel en de toelichting aan te passen
zodat de omstandigheden waaronder het verwijderbevel kan worden opgelegd nader worden
ingeperkt, waardoor deze meer voorzienbaar zijn. Daarbij kan gedacht worden aan de
mogelijkheid om het verwijderbevel alleen toe te laten in situaties waarin sprake
is van (ernstige vrees voor) ernstige wanordelijkheden, zoals in de consultatiereacties
en literatuur ook is voorgesteld.32 Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt dat met (ernstige) wanordelijkheden een nauwer
criterium beoogd is dan het openbare ordebegrip.33

De Afdeling plaatst een aantal kanttekeningen bij de formulering en reikwijdte van
de voorgestele bevoegdheid tot het opleggen van het verwijderbevel.

Het Nederlands Genootschap voor Burgemeesters (hierna: NGB) en de Vereniging voor
Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) hebben in hun consultatiereacties aangegeven dat
zij het wetsvoorstel zien als positieve en noodzakelijke stap in de richting van beter
bestuurlijk optreden tegen online aangejaagde openbare-ordeversoringen. Het NGB heeft
daarbij aangegeven dat het wetsvoorstel rechtsstatelijke toetsing waarborgt door het
vereiste van motivering, proportionaliteit en de mogelijkheid van rechterlijke toetsing.
Uit de reacties van VNG en NGB blijkt niet dat er bij hen zorgen zijn ten aanzien
van de onvoorzienbaarheid van de nieuwe bevoegdheid.

Desondanks heeft de initiatiefnemer besloten het advies van de Afdeling op te volgen
en de omstandigheden waaronder het verwijderbevel kan worden opgelegd, nader in te
perken.

Om maximale wettelijke voorzienbaarheid te bevorderen en ervoor te zorgen dat het
verwijderbevel in de praktijk niet kan worden opgelegd in die gevallen waarin dat
niet strikt noodzakelijk en proportioneel is, heeft de initiatiefnemer besloten de
bevoegdheid voor het opleggen van een verwijderbevel te beperken tot situaties waarin
sprake is van (ernstige vrees voor) ernstige verstoring van de openbare orde. Hiermee
is een nauwer criterium beoogd dan de verstoring van de openbare orde. De initiatiefnemer
stelt vast dat de Afdeling zelf geen eenduidig criterium aanbeveelt ter inperking.
De Afdeling heeft het namelijk zowel over «ernstige wanordelijkheden» als over «wanordelijkheden».
Hantering van «ernstige wanordelijkheden» legt de lat voor toepassing te hoog. Dit
begrip wordt nu alleen gebruikt voor de noodbevels- en noodverordeningsbevoegdheid
(«oproerige beweging, (...) andere ernstige wanordelijkheden»). Gebruik van de term
«wanordelijkheden» zou de introductie betekenen van een nieuwe term in de Gemeentewet
(naast: verstoring van de openbare orde, ernstige verstoring van de openbare orde
en ernstige wanordelijkheden). Dit vindt de initiatiefnemer onwenselijk. «Wanordelijkheden»
is bovendien een term die we kennen in het demonstratierecht en niet in het hier relevante
openbare-orderecht, zo blijkt ook uit grondwetsgeschiedenis waarop de Afdeling wijst.34 Met «ernstige verstoring van de openbare orde» sluit de initiatiefnemer aan bij bestaande
openbare-ordeartikelen.35

Of er sprake is van (ernstige vrees voor) een ernstige openbare-ordeverstoring is
onvermijdelijk casuïstisch van aard. In de praktijk hangt dat in belangrijke mate
af van de vraag of er sprake is van een strafbaar feit, van de aard, duur en intensiteit
van de openbare-ordeverstoring en of er sprake is van substantiële materiële schade
of gevaar voor de gezondheid en veiligheid van personen. De enkele openbare-ordeverstoring
is onvoldoende voor het opleggen van het verwijderbevel.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn in lijn met bovenstaande aangepast
en aangescherpt.

b. Noodzakelijkheid: effectiviteit van het verwijderbevel

Het EVRM vereist dat een inmenging in de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk is
in een democratische samenleving (zie punt 2.b). Voor een noodzakelijke beperking
van de vrijheid van meningsuiting dient te worden vastgesteld dat de beperking geschikt
is om zijn doel te bereiken. De geschiktheid van het verwijderbevel hangt samen met
de verwachte effectiviteit ervan in de praktijk. De Afdeling signaleert een aantal
knelpunten in de effectiviteit van het voorgestelde verwijderbevel.

In de eerste plaats kan een burgemeester alleen een verwijderbevel opleggen wanneer
de (mogelijke) verstoring van de openbare orde zich voordoet op het grondgebied van
diens gemeente. Er zijn echter situaties denkbaar waarin er ernstige vrees is voor
een verstoring van de openbare orde, maar nog onduidelijk is in welke gemeente deze
zal plaatsvinden. In dat geval is geen enkele burgemeester bevoegd om een verwijderbevel
op te leggen. Ook kunnen zich situaties voordoen waarin er juist meerdere burgemeesters
bevoegd (lijken) te zijn om een verwijderbevel op te leggen.

De toelichting erkent de territoriale beperking van de voorgestelde bevoegdheid, maar
gaat niet in op de gevolgen hiervan voor de effectiviteit en daarmee ook de geschiktheid
van het middel.36 In de literatuur wordt de territoriale gebondenheid van de burgemeester genoemd als
een reden om «online» bevoegdheden zoals het verwijderbevel niet bij dit ambt te beleggen.37

In de tweede plaats vereist effectieve inzet van het verwijderbevel dat de burgemeester
op tijd ontdekt dat het online bericht is geplaatst. Als het bericht eenmaal breed
gedeeld is, zal het verwijderen van één enkel bericht immers weinig effect sorteren
Het op tijd ontdekken van het online bericht vereist een sterke online informatiepositie.
De toelichting veronderstelt dat de politie hierin kan voorzien.38 De toelichting gaat echter niet in op de vraag of de politie hiertoe is geëquipeerd,
in termen van menskracht en middelen. De politie is door de initiatiefnemer niet gevraagd
om een uitvoeringstoets of consultatiereactie. Het ligt in de rede dit alsnog te doen.

In de derde plaats kan een verwijderbevel alleen (tijdig) worden afgegeven als de
persoon die het bericht heeft geplaatst is geïdentificeerd. Er zijn veel situaties
denkbaar waarin de identiteit van de plaatser niet (direct) duidelijk is. Zo kan een
bericht anoniem of op andermans naam op het internet geplaatst zijn. Het identificeren
van een bericht vergt dan nader online onderzoek. Ook dit vergt tijd, capaciteit en
de juiste bevoegdheden. De grondslag voor dit onderzoek naar persoonsgegevens in het
kader van de openbare orde-taak is momenteel niet evident.39 De toelichting gaat hier niet op in.

In de vierde plaats ziet het voorgestelde verwijderbevel enkel op berichten op het
openbare internet. Initiatiefnemer licht niet toe in hoeverre het online aanjagen
op het openbare internet gebeurt of eerder in besloten communicatiekanalen.40

De genoemde juridische en feitelijke beperkingen ondergraven de verwachte effectiviteit
van de bevoegdheid. Dit doet afbreuk aan de noodzakelijkheid en geschiktheid van de
voorgestelde bevoegdheid. De Afdeling adviseert om dragend te motiveren waarom een
bevoegdheid zoals voorgesteld noodzakelijk en geschikt is, en het voorstel hier zo
nodig op aan te passen. Als niet gekomen kan worden tot een bevoegdheid die daadwerkelijk
noodzakelijk en geschikt is, en dus in de praktijk effectief kan zijn, adviseert de
Afdeling om af te zien van het voorstel.

De initiatiefnemer erkent dat het verwijderbevel niet kan worden gezien als de enige
effectieve maatregel die de burgemeester tot zijn beschikking heeft bij het handhaven
van de openbare orde en het voorkomen en beperken van wanordelijkheden in zijn gemeente.
De initiatiefnemer heeft echter gemeend een aantal keuzes te moeten maken tussen de
effectiviteit van het bevel enerzijds en een te grote inmenging van de vrijheid van
meningsuiting en vrijheid van demonstratie anderzijds. In dat kader heeft de initiatiefnemer
niet gekozen om een bevelsbevoegdheid te creëren voor de burgemeester een online bericht
verwijderd te houden. Dit is wel een optie die nadrukkelijk is benoemd door de VNG
in haar consultatiereactie. In de praktijk kan een dergelijk bevel om voor een bepaalde
periode geen online uitingen te plaatsen of een bepaalde uiting verwijderd te houden
in sommige gevallen te zeer op gespannen voet komen te staan met de grondwettelijk
beschermde vrijheid van meningsuiting.

De initiatiefnemer erkent dat er in de praktijk (marginale) verschillen kunnen ontstaan
bij de toepassing van het wetsvoorstel. Het bestaan van deze verschillen is naar verwachting
niet groter dan bij andere burgemeestersbevoegdheden zoals het afgeven van een noodbevel
of het afkondigen van een noodverordening of beperken van een demonstratie. Nu het
wetsvoorstel nader is ingekaderd door de wijziging van «openbare orde» naar (het ook
in bestaande wetgeving voorkomende) «ernstige verstoring van de openbare orde» is
het verschil tussen burgemeesters naar verwachting beheersbaar. De initiatiefnemer
kan zich voorstellen dat het NGB in overleg met de VNG en de politie een landelijke
handreiking of beoordelingskader opstelt.

In reactie op een aantal situaties die de Afdeling beschrijft in het advies over de
effectiviteit van het wetsvoorstel, verduidelijkt de initiatiefnemer graag het volgende.
Wanneer nog niet duidelijk is in welke gemeente een ernstige verstoring van de openbare
orde zal plaatsvinden naar aanleiding van online aanjagen, dan klopt het dat geen
enkele burgemeester bevoegd is een verwijderbevel op te leggen. Geen enkele burgemeester
kan een verwijderbevel opleggen aan een plaatser van een online bericht als «alle
supermarkten in Nederland moeten worden opgeblazen». Dat is in de regel een bericht
dat te onbepaald is. Als er echter in een online bericht wordt opgeroepen tot het
plegen van rellen (zijnde het ernstig verstoren van de openbare orde) bij moskeeën
in Almere én Amsterdam, zijn beide burgemeesters bevoegd. Overigens geldt nog – zo
is ook aan paragraaf 5 van de memorie van toelichting toegevoegd – de bestaande systematiek
dat in Europees Nederland de voorzitter van de veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd
wordt toepassing te geven aan de bepaling ten behoeve van rampenbestrijding of crisisbeheersing
in betrokken gemeenten, in geval van (ernstige vrees voor het onstaan van) een ramp
of crisis van meer dan plaatselijke betekenis.41

De Afdeling merkt op dat het verwijderbevel enkel ziet op berichten op het openbare
internet en dat niet wordt toegelicht in hoeverre het online aanjagen gebeurt op het
openbare internet of eerder in besloten chatgroepen. De initiatiefnemer merkt hierover
op dat het de effectiviteit van het wetsvoorstel ten goede zou komen als het verwijderbevel
ook kan worden opgelegd na berichten in besloten chatgroepen. Niettemin betekent een
dergelijke verruiming ook een grotere inperking op grondrechten van burgers, waarvan
niet op voorhand valt in te zien dat die in alle gevallen proportioneel en noodzakelijk
is. De initiatiefnemer betwist niet dat ook online berichten in besloten chatgroepen
kunnen leiden tot (ernstige vrees voor) ernstige openbare-ordeverstoringen, maar kiest
er op dit moment voor het wetsvoorstel te beperken tot online berichten die op het
openbare deel van het internet worden geplaatst.

De Afdeling heeft in haar advies terecht opgemerkt dat het tijdig ontdekken van online
berichten waarin wordt opgeroepen tot het ernstig verstoren van de openbare orde,
vraagt om een sterke online informatiepositie. De initiatiefnemer constateert dat
digitale transformatie een belangrijk speerpunt is van de politie. Tegelijkertijd
is er altijd schaarste aan politiecapaciteit. Het is aan de lokale gezagen om de inzet
van de schaarse politiecapaciteit te bepalen.De initiatiefnemer heeft de Politie gevraagd
nader te in te gaan op de vraag in hoeverre de politie voldoende is toegerust het
wetsvoorstel uit te voeren.

Concluderend stelt de initiatiefnemer dat het opleggen van een verwijderbevel op grond
van het aangepaste wetsvoorstel voldoende geschikt en effectief kan worden toegepast
om tegemoet te komen aan de gerechtvaardigde oproep van burgemeesters om een instrument
aan hun gereedsschapskist toe te voegen bij het beschermen van de openbare orde. De
aanpassing leidt tot een beperkte inmenging van grondrechten die te rechtvaardigen
is.

c. Proportionaliteit: meerwaarde van het verwijderbevel

Voor de proportionaliteit en subsidiariteit van het verwijderbevel is ook van belang
dat er geen minder ingrijpend middel is om hetzelfde doel te realiseren. Dat roept
de vraag op in hoeverre het beoogde doel ook bereikt kan worden met de bestaande interventiemogelijkheden.
Er bestaan al meerdere, veelsoortige, instrumenten die ingezet kunnen worden tegen
online uitingen die (kunnen) leiden tot een verstoring van de openbare orde.42

De initiatiefnemer stelt dat de bestaande straf-, civiel- of bestuursrechtelijke bevoegdheden
de burgemeester onvoldoende helpen de (dreiging van) verstoring van de openbare orde
te stoppen.43 De Afdeling merkt op dat de bestaande bevoegdheden niet altijd al direct, op korte
termijn, effect kunnen sorteren, omdat voldaan moet worden aan de hiervoor geschetste
constitutionele normen. In veel gevallen betekent dit dat online gedrag dat aanzet
tot openbare ordeverstoringen alleen gestopt kan worden als dit gedrag voldoende ernstig
is.

Zoals uit de punten 3a en 3b naar voren komt, gelden dezelfde constitutionele normen
voor de voorgestelde nieuwe bevoegdheid voor de burgemeester. Uit de toelichting blijkt
niet waarom het verwijderbevel, in tegenstelling tot de bestaande juridische instrumenten,
volgens de initiatiefnemer wel tijdig ingezet kan worden, terwijl deze uiteindelijk
aan dezelfde constitutionele eisen moet voldoen.

Snel optreden tegen online gedrag gebeurt in de praktijk ook via informele interventies.
Zo kan de politie in het kader van zijn openbare ordetaak in gesprek gaan met de plaatser
van online berichten, en vragen om deze te verwijderen. De interventie is informeel
omdat er geen doorzettingsmacht is en er ook geen inmenging in de vrijheid van meningsuiting
mag plaatsvinden. De ervaring is echter wel dat het kan leiden tot het vrijwillig
verwijderen van berichten.44 Op deze werkwijze gaat de toelichting niet in.

De Afdeling adviseert om de noodzaak van de voorgestelde bevoegdheid in verhouding
tot het volledige spectrum van zowel vrijwillige als juridisch bindende instrumenten
nader te motiveren. De Afdeling adviseert om daarbij specifiek in te gaan op de vraag
of en hoe het verwijderbevel tijdig opgelegd kan worden. Voor zover de meerwaarde
van het verwijderbevel onvoldoende kan worden gemotiveerd, adviseert de Afdeling om
van het voorstel af te zien.

De initiatiefnemer benadrukt dat de interventies die de Afdeling schetst allemaal
waardevol zijn. In dat licht juicht de initiatiefnemer het toe als er snel wordt opgetreden
in de praktijk via informele interventies, bijvoorbeeld via een dringend appèl aan
de plaatser van een bericht door de politie. De initiatiefnemer verwacht dat dergelijke
informele interventies juist effectiever kunnen zijn als gevolg van het wetsvoorstel.
Wanneer een politieagent tijdens een gesprek met een plaatser van een online bericht
kan zeggen dat de burgemeester mogelijk een verwijderbevel zal opleggen, dan kan dat
ertoe leiden dat een plaatser eerder overgaat tot het vrijwillig verwijderen van het
bericht. Het verwijderbevel zal in zulke situaties als een «stok achter de deur» kunnen
worden ingezet. Het enkele feit dat het verwijderbevel kan worden opgelegd, maakt
in veel situaties dat burgemeesters er geen gebruik van hoeven te maken. In zoverre
kan het bevel in die gevallen worden gezien als een sluitstuk na een mislukte informele
interventie. De memorie van toelichting is naar aanleiding hiervan aangevuld.

d. Demonstratierecht

Gelet op de beoordelingsruimte die het voorstel aan de burgemeester toekent, geeft
de tekst van het voorstel ook ruimte aan de burgemeester om online demonstratie-oproepen
te verbieden. De brede formulering van de voorgestelde bevoegdheid bevat bijvoorbeeld
geen beperking tot demonstraties die verboden of beperkt zijn, zoals wel wordt opgeworpen
in de toelichting.45

De toelichting heeft zo onvoldoende oog voor het belang van de demonstratievrijheid
en het effect dat het verwijderbevel hier op kan hebben. De demonstratievrijheid bestaat
juist opdat mensen in gezamenlijkheid hun mening kunnen uiten. Effectief anderen kunnen
oproepen om deel te nemen aan een betoging is dan ook essentieel om een dergelijke
gezamenlijkheid te kunnen realiseren.

De toelichting beschrijft enkele relevante criteria waar burgemeesters in gevallen
waar de demonstratievrijheid een rol speelt rekening mee zouden moeten houden.46 Deze criteria sluiten op hoofdlijnen aan bij criteria die zijn ontwikkeld in de rechtspraak.47 De toelichting gaat echter niet in op de relevante rechtspraak en hoe het verwijderbevel
zich daartoe verhoudt. Daarbij is van belang dat ook oproepen om deel te nemen aan
demonstraties die verboden of beperkt zijn, beschermd zijn onder de vrijheid van meningsuiting.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de verhouding van het verwijderbevel tot
de demonstratievrijheid nader uit te werken, en het wetsvoorstel zo nodig hier op
aan te passen.

De initiatiefnemer vindt het belangrijk dat mensen in gezamenlijkheid hun mening kunnen
uiten en daartoe ook anderen kunnen oproepen om deel te nemen aan een demonstratie
of betoging. De Afdeling constateert terecht dat de criteria op hoofdlijnen aansluiten
bij de criteria die zijn ontwikkeld in de rechtspraak. Nu de reikwijdte van het verwijderbevel
naar aanleiding van het advies van de Afdeling en de consultatiereacties is beperkt
tot situaties waarin sprake is van (ernstige vrees voor) ernstige verstoring van de
openbare, is het belang van burgers om oproepen te doen tot het deelnemen van demonstraties
goed gewaarborgd.

4. Gedifferentieerde inwerkingtreding

Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding.48 Uit de toelichting blijkt slechts dat hiermee beoogd wordt om wat het inwerkingtredingstijdstip
betreft onderscheid te maken tussen Europees en Caribisch Nederland.49 De toelichting laat in het ongewisse in welke andere gevallen differentiatie van
de inwerkingtreding van het wetsvoorstel noodzakelijk kan zijn. Daarnaast zou door
gebruik te maken van een andere inwerkingtredingsbepaling hetzelfde resultaat kunnen
worden gerealiseerd, zonder dat de regering hierbij onnodig kan differentiëren in
het moment van inwerkingtreding van andere onderdelen van het wetsvoorstel.50

De Afdeling adviseert daarom om gebruik te maken van het gewone model voor een inwerkingtredingsbepaling51, althans om alleen voor artikel I, onderdeel B een ander inwerkingtredingstijdstip
vast te kunnen stellen.52

De Afdeling constateert terecht dat het wetsvoorstel ruimte laat aan de regering om
te kiezen voor een gedifferentieerde inwerkingtreding. Zo kan wat het inwerkingtredingstijdstip
een onderscheid worden gemaakt tussen Europees en Caribisch Nederland. De Afdeling
adviseert om alleen voor artikel I, onderdeel B een ander inwerkingtredingstijdstip
vast te kunnen laten stellen. Gelet op de onderbouwing van dit punt verstaat de initiatiefnemer
het advies zo, dat de Afdeling abusievelijk artikel I, onderdeel B, heeft genoemd.
In artikel II is namelijk de wijziging van de Wet openbare lichamen BES opgenomen
en niet in artikel I, onderdeel B. Voor zover de Afdeling daarop heeft gedoeld, heeft
de initiatiefnemer dit advies opgevolgd.

5. Slotsom

De Afdeling deelt de zorg van de initiatiefnemer over online activiteiten die openbare-ordeverstoringen
aanjagen en begrijpt dat de initiatiefnemer met het wetsvoorstel tegemoet wil komen
aan die zorg.

Het online aanjagen van verstoringen van de openbare orde kan plaatsvinden op uiteenlopende
manieren. Dit vraagt om verschillende interventiemogelijkheden in verschillende situaties.
Het voorgestelde verwijderbevel moet binnen het relevante constitutionele kader in
de praktijk zijn doel kunnen bereiken. De bevoegdheid moet voldoende duidelijk zijn,
noodzakelijk, geschikt en proportioneel.

De voorgestelde bevoegdheid is ruim geformuleerd en er zijn ernstige twijfels omtrent
de effectiviteit van het voorgestelde verwijderbevel in de praktijk. Daarom kan niet
worden gezegd dat het voorstel in de huidige vorm aan al deze eisen voldoet. Aanpassing
van het voorstel en de toelichting is dus nodig. In het voorstel is nog onvoldoende
gemotiveerd waarom de voorgestelde nieuwe bevoegdheid in aanvulling op de bestaande
bevoegdheden noodzakelijk is. De verwijderbevoegdheid behoeft een smallere, gerichtere
definitie en dient te worden voorzien in een betere toelichting van de geschiktheid
en noodzaak van dit instrument.

Ook al zou de bevoegdheid nader worden afgebakend, blijft het echter de vraag of het
verwijderbevel een effectief instrument kan zijn om het online aanjagen van openbare
ordeverstoringen tegen te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

E. Helder

De initiatiefnemer heeft het voorstel van wet en de memorie van toelichting gewijzigd.
Zij heeft van de gelegenheid gebruikgemaakt om de tekst van de memorie van toelichting
op een enkel punt te actualiseren en om daarin enkele redactionele verbeteringen aan
te brengen.

De initiatiefnemer, Michon-Derkzen