Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing over een advies over het wetsvoorstel Wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met de permanentmaking van die wet en enkele andere wijzigingen

Nr. 6
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 21 mei 2026

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 2 april 2026 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, een
adviestraject te starten voor het wetsvoorstel Wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding in verband met de permanentmaking van die wet en
enkele andere wijzigingen (36 918). De vaste commissie voor commissie voor Justitie en Veiligheid is hierover geïnformeerd
met een brief van 2 april 2026 (2026Z06971).

Inhoud wetsvoorstel

De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Twbmt) regelt dat
de Minister van Justitie en Veiligheid preventieve vrijheidsbeperkende maatregelen
kan opleggen aan personen die op basis van hun gedragingen in verband kunnen worden
gebracht met terrorisme. De Minister heeft daarbij de keuze uit een meldplicht, een
gebiedsverbod, een contactverbod en een uitreisverbod. De huidige tijdelijke wet komt
in 2027 te vervallen. Om dit te voorkomen, stelt de regering in het onderhavige wetsvoorstel
voor om de Twbmt permanent te maken. De Twbmt stamt uit 20171 en is in 2022 – na het uitvoeren van een evaluatie2 – al eens verlengd tot 2027.3 Ook voorafgaand aan het huidige wetsvoorstel is een evaluatie uitgevoerd.4

De huidige Twbmt bevat – naast de hierboven opgesomde maatregelen – ook de mogelijkheid
om een aanvraag voor een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning af te wijzen
of in te trekken. Omdat deze bevoegdheid in de praktijk niet is ingezet en organisaties
uit het veiligheidsdomein geen meerwaarde zien in deze bevoegdheid, kiest de regering
ervoor om deze bevoegdheid in het huidige wetsvoorstel te laten vervallen.

De verhouding van de Twbmt tot grondrechten

De tijdelijke commissie signaleert dat de maatregelen uit de Twbmt raken aan verschillende
grondrechten die zijn opgenomen in de Grondwet, het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest).
Zo volgt uit het recht op leven dat er positieve verplichtingen op overheden rusten
om mensen te beschermen tegen levensbedreigende situaties zoals terrorisme.5 Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) onderstreept dat het van
belang is dat overheden in een positie verkeren waarin zij effectief kunnen optreden
tegen terrorisme.6 Daarbij geldt dat grondrechten één geheel vormen en dat de verschillende grondrechten
onderling afhankelijk en met elkaar verweven zijn.7 Dat betekent dat wetgeving voor het voorkomen en bestrijden van terrorisme – en de
toepassing daarvan in de praktijk – in overeenstemming moet zijn met (andere) grondrechten.

In dit geval geldt dat de meldplicht, het gebiedsverbod en het uitreisverbod raken
aan het recht op bewegingsvrijheid8 en het vrij verkeer van personen.9 Hieruit volgt onder meer dat iedereen het recht heeft om zich vrij te verplaatsen
of ergens te verblijven, zonder inmenging van de overheid. Voor het contactverbod
geldt dat dit raakt aan het recht op eerbiediging van het privé, familie- en gezinsleven.10 Dit recht omvat onder meer de vrijheid tot het leggen en onderhouden van contacten
met anderen, zowel in de privé als in de werksfeer. Tot slot kunnen de meldplicht,
het gebiedsverbod en het contactverbod ook raken aan de vrijheid van godsdienst11 en de vrijheid van vergadering en vereniging.12 Deze rechten omvatten onder meer de vrijheid om verenigingen, gebedshuizen of geestelijk
leiders te bezoeken.

De tijdelijke commissie merkt op dat de bovengenoemde rechten niet absoluut zijn en
onder voorwaarden kunnen worden ingeperkt. In dat geval moet een inperking gebaseerd
zijn op een duidelijke wettelijke basis, die toegankelijk en voorzienbaar is. Ook
moet de inperking plaatsvinden met het oog op een legitiem doel, zoals de bescherming
van de nationale of openbare veiligheid. Tevens moet de inperking noodzakelijk zijn
in een democratische samenleving. Hieruit volgt onder meer dat er een fair balance moet bestaan tussen het algemene belang dat met de maatregel wordt beschermd en de
individuele belangen die daarbij in het geding zijn. Concreet betekent dit dat de
noodzaak en proportionaliteit van een maatregel overtuigend moeten worden gemotiveerd.
Tot slot dienen er waarborgen tegen willekeur te zijn en hebben betrokkenen recht
op effectieve rechtsbescherming, wanneer er een maatregel wordt opgelegd. In dit kader
benadrukt de tijdelijke commissie dat de (nationale) wetgever een belangrijke rol
heeft om ervoor te zorgen dat wetgeving die het opleggen van dergelijke maatregelen
mogelijk maakt, voldoet aan deze voorwaarden.

De motivering van de noodzaak van permanente maatregelen

Ten aanzien van het onderhavige wetsvoorstel merkt de Raad van State op dat de noodzaak
van permanente Twbmt-maatregelen niet overtuigend kan worden gemotiveerd. De Raad
van State verwijst kortheidshalve naar de twee eerder uitgebrachte adviezen over dit
onderwerp – over de invoering van de Twbmt in 2017 en over de verlenging van de Twbmt
in 2022 – waarin wordt geadviseerd om van het wetsvoorstel af te zien wanneer de noodzaak
ervan niet dragend kan worden gemotiveerd. In deze eerdere adviezen wees de Raad van
State erop dat de noodzaak van de Twbmt-maatregelen zou zijn gelegen in de bescherming
van de nationale veiligheid tegen gevaar dat met strafrechtelijke maatregelen (nog)
niet kan worden weggenomen.13 Voor de toepassing van het strafrecht is een verdenking van (voorbereidingshandelingen
voor) strafbare feiten nodig.14 In dit verband merkte de Raad van State op dat het lastig is om situaties voor te
stellen waarin er nog géén sprake is van een dergelijke strafrechtelijke verdenking,
maar waarin wel wordt voldaan aan de voorwaarden op basis waarvan de Twbmt-maatregelen
kunnen worden opgelegd.15 In het advies over het onderhavige wetsvoorstel geeft de Raad van State aan geen
aanleiding te zien of af te wijken van de eerdere adviezen. In dit kader wijst de
Raad van State ook op het meest recente evaluatierapport uit 2024 over de Twbmt.

In dit evaluatierapport wordt geconcludeerd dat de noodzaak van de Twbmt niet overtuigend
kan worden onderbouwd. Zo wordt erop gewezen dat de Twbmt-maatregelen in de praktijk
zeer beperkt zijn toegepast.16 Wanneer de Twbmt werd toegepast, gebeurde dit bovendien vaak in aanvulling op een
strafrechtelijk traject.17 Op basis hiervan wordt gesteld dat de Twbmt kennelijk niet in een werkelijke behoefte
voorziet, omdat in de praktijk veelal de voorkeur wordt gegeven aan andere straf-
of bestuursrechtelijke maatregelen die geschikter en/of eenvoudiger worden gevonden.18 Ook wordt erop gewezen dat het strafrecht sinds 1 januari 2023 nieuwe mogelijkheden
kent om gedragsbeïnvloedende en/of vrijheidsbeperkende maatregelen op te leggen aan
personen die zijn veroordeeld wegens een terroristisch misdrijf of de voorbereiding
of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf.19 In het evaluatierapport wordt daarom de vraag opgeroepen of de «vangnetfunctie» van
de Twbmt – voor situaties waarin het strafrecht geen oplossing biedt – niet heel klein
is geworden.20

In reactie op het advies van de Raad van State en het evaluatierapport, geeft de regering
aan tot een andere conclusie te komen over de noodzaak van de Twbmt. Hoewel de regering
begrip heeft voor de punten die in de evaluatie naar voren worden gebracht, is de
relevantie van de Twbmt volgens de regering gelegen in die gevallen waarin het niet
mogelijk is om andere maatregelen te nemen, bijvoorbeeld op basis van het strafrecht.21 De regering wijst er in dit verband op dat de beperkte inzet van de Twbmt-maatregelen
geen goede graadmeter is voor het beoordelen van de noodzaak. Het gaat erom dat deze
bevoegdheden kunnen worden ingezet wanneer dat noodzakelijk is. De regering onderstreept
daarbij dat de gevolgen groot kunnen zijn wanneer er géén passende maatregelen worden
genomen tegen mogelijke terroristische activiteiten. Ook kan de beperkte inzet van
Twbmt-maatregelen volgens de regering voortkomen uit de relatieve onbekendheid van
de huidige tijdelijke wet. De regering wil daarom inzetten op meer voorlichting over
de mogelijkheden die de Twbmt biedt, zoals ook is verzocht door de Kamer.22

De regering wijst bovendien op een aantal recente ontwikkelingen die de noodzaak van
de Twbmt-maatregelen ondersteunen. Zo is het dreigingsniveau in Nederland sinds 2023
verhoogd tot substantieel. Het gaat dan zowel om dreiging vanuit jihadistische groepen
als dreiging vanuit rechts-extremistische hoek. Ook komt er de komende periode een
relatief groot aantal terrorismeveroordeelden vrij uit detentie, met een hoger dreigingsprofiel
dan veroordeelden die eerder zijn vrijgekomen.23 Het gaat dan bijvoorbeeld om Nederlanders die zijn uitgereisd naar Syrië en Irak
om zich daar aan te sluiten bij IS.24 Daarbij constateert de tijdelijke commissie dat de AIVD in verschillende jaarverslagen
aangeeft dat de belangrijkste terroristische dreiging voor Nederland voortkomt uit
het jihadisme.25 Daarnaast leiden de recente geopolitieke ontwikkelingen en conflicten tot nieuwe
en verhoogde risico’s in Nederland en Europa. Dit volgt onder meer uit het recente
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland. Vanwege de aanhoudende substantiële dreiging
die bovendien snel kan veranderen door internationale ontwikkelingen, is het volgens
de regering van essentieel belang dat de overheid over een duurzaam en breed wettelijk
instrumentarium beschikt om terroristische dreigingen het hoofd te bieden, waaronder
de Twbmt-maatregelen.26

De tijdelijke commissie merkt op dat er al geruime tijd een (politiek) debat plaatsvindt
over de noodzaak van de Twbmt.27 Enerzijds wordt beargumenteerd dat het om ingrijpende bevoegdheden gaat die raken
aan verschillende grondrechten, terwijl er in de praktijk weinig behoefte lijkt te
bestaan aan deze bevoegdheden. Gesteld wordt dat dit vragen oproept over de noodzaak
van de Twbmt. Anderzijds wordt beargumenteerd dat het van belang is dat de overheid
over een breed en effectief instrumentarium beschikt om doeltreffend te kunnen optreden
tegen bedreigingen voor de nationale veiligheid. Gesteld wordt dat het feit dat deze
bevoegdheden in de praktijk slechts beperkt worden ingezet, niet betekent dat ze niet
noodzakelijk zijn.

Een centraal punt in het debat, is de vraag in hoeverre de Twbmt-maatregelen een vangnetfunctie
vervullen. Het gaat dan om situaties waarin het strafrecht en (andere) bestuursrechtelijke
maatregelen géén oplossing bieden of juridisch (nog) niet kunnen worden ingezet, maar
de Twbmt-maatregelen wél. In de onderbouwing van het wetsvoorstel wordt hieraan in
algemene zin aandacht besteed. Ook in de evaluatie wordt hieraan aandacht besteed
en wordt opgemerkt dat de Twbmt in de praktijk meestal naast strafrechtelijke bevoegdheden
wordt ingezet. Om te beoordelen in hoeverre de Twbmt daadwerkelijk een (juridische)
vangnetfunctie vervult, zou het van toegevoegde waarde zijn om hierover meer informatie
te ontvangen, bijvoorbeeld in de vorm van concrete voorbeelden waarin het strafrecht
of bestuursrecht volgens de regering geen passend instrument biedt. Deze informatie
kan worden gebruikt bij het maken van de politieke afweging of het permanent maken
van de Twbmt noodzakelijk wordt geacht.

Met het oog op de onderbouwing van de noodzaak van het permanent maken van de bevoegdheden
uit de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, adviseert de
tijdelijke commissie de leden om de regering te vragen om – bijvoorbeeld aan de hand
van voorbeelden – de vangnetfunctie van deze bevoegdheden te verduidelijken. Het gaat
dan om gevallen waarin het strafrecht of bestuursrecht geen passend instrument bieden,
maar de bevoegdheden uit deze wet wel.

De tijdelijke commissie merkt daarnaast op dat – bij het onderbouwen van de noodzaak
van een wetsvoorstel dat raakt aan grondrechten – ook de subsidiariteitsvraag een
rol speelt. Het gaat er dan om of er minder ingrijpende alternatieven zijn om het
beoogde doel te bereiken. In dit licht constateert de tijdelijke commissie dat de
regering in de onderbouwing van de noodzaak van permanente Twbmt-bevoegdheden wijst
op een aantal recente dreigingen. Concreet gaat het om het vrijkomen van terrorismeveroordeelden
met een hoog risicoprofiel en de doorwerking van snel veranderende actuele internationale
ontwikkelingen in Nederland. De tijdelijke commissie merkt in dit verband op dat het
voor de beantwoording van de subsidiariteitsvraag van toegevoegde waarde is om meer
inzicht te krijgen in de vraag in hoeverre deze recente dreigingen volgens de regering
vragen om permanente maatregelen. Wanneer niet vaststaat dat het blijvende dreigingen
betreft, zou er – in het licht van de subsidiariteitsvraag – wellicht kunnen worden
volstaan met (opnieuw) een tijdelijke verlenging van de Twbmt.

Gezien de recente ontwikkelingen die de regering noemt ter onderbouwing van de noodzaak
van het permanent maken van de tijdelijke bevoegdheden, adviseert de tijdelijke commissie
de leden daarnaast om de regering te vragen welke minder ingrijpende alternatieve
opties zijn overwogen, zoals wederom een tijdelijke verlenging.

De motivering van maatregelen in individuele gevallen

Uit het grondrechtelijk kader volgt niet alleen dat de noodzaak van het wetsvoorstel
zorgvuldig moet worden onderbouwd, maar dat ook moet worden voorzien in waarborgen
om ervoor te zorgen dat de concrete inzet van de voorgestelde bevoegdheden in individuele
gevallen noodzakelijk en proportioneel is. De tijdelijke commissie wijst erop dat
de motiveringsplicht in dit kader een belangrijke rol speelt. Hieruit volgt dat in
een besluit tot oplegging van een Twbmt-maatregel steeds moet worden meegewogen of
er sprake is van inmenging in een grondrecht. Wanneer dit het geval is, moet overtuigend
worden gemotiveerd waarom deze inmenging noodzakelijk is en in redelijke verhouding
staat tot de zwaarte van het (maatschappelijke) belang dat met deze inmenging wordt
gediend.28 De tijdelijke commissie merkt op dat er in de evaluatie – mede op verzoek van de
Kamer – specifiek aandacht is besteed aan de noodzaak, effecten, proportionaliteit
en de voorwaarden waaronder de Twbmt-maatregelen zijn opgelegd.29

In het evaluatierapport wordt geconcludeerd dat er in de praktijk weinig aandacht
is voor de mogelijke inbreuk die Twbmt-maatregelen maken op grondrechten.30 Zo wordt opgemerkt dat in geen van de onderzochte Twbmt-besluiten expliciet een overweging
is gewijd aan grondrechten.31 Ook wordt de noodzaak van de opgelegde maatregelen niet in alle gevallen overtuigend
onderbouwd en wordt er volgens de onderzoekers weinig aandacht besteed aan de evenredigheid.32 Hierbij gaat het erom dat wordt onderbouwd waarom het opleggen van een maatregel
– en de inmenging in de grondrechten van de betrokkenen om wie het gaat – in redelijke
verhouding staat tot het beoogde doel van die maatregel. Tevens wordt erop gewezen
dat een rechter in meerdere gevallen heeft geoordeeld dat er onvoldoende onderbouwing
was voor het opleggen van een maatregel.33

In reactie op het evaluatierapport onderschrijft de regering het belang van een zorgvuldige
motivering wanneer er in de praktijk een Twbmt-maatregel wordt opgelegd. De regering
benadrukt hierbij dat goed moet worden gemotiveerd waarom een opgelegde maatregel
evenredig is, aangezien in de meeste gevallen sprake is van een beperking van een
grondrecht. De conclusie dat hieraan in de motivering van besluiten te weinig aandacht
wordt besteed, neemt de regering dan ook serieus.34 Ook in de memorie van toelichting staat de regering hierbij stil. In dit kader benadrukt
de regering dat naarmate een inmenging in een grondrecht groter is, er zwaardere eisen
worden gesteld aan de motivering van een maatregel.35 Zo wijst de regering op Europese jurisprudentie, waarin het belang van een zorgvuldige
motivering in individuele gevallen wordt onderstreept.36 Ook benadrukt de regering dat – wanneer er maatregelen worden getroffen vanuit de
positieve verplichting die op overheden rust om burgers te beschermen tegen een reële
(terroristische) dreiging – de proportionaliteit van die maatregel in het individuele
geval zorgvuldig moet worden onderbouwd.37

De tijdelijke commissie merkt op dat de regering in algemene zin het belang van een
zorgvuldige motivering benadrukt. Uit de evaluatie van de Twbmt blijkt echter dat
dit in dit praktijk niet altijd gebeurt. Hoewel de regering in reactie op het evaluatierapport
aangeeft deze conclusie serieus te nemen en helder uiteenzet waarom een dergelijke
motivering vanuit grondrechtelijk perspectief van belang is, blijkt uit de beschikbare
stukken nog niet welke acties de regering hieraan verbindt. De tijdelijke commissie
wijst er in dit verband op dat een zorgvuldige motivering een belangrijke waarborg
is die ervoor zorgt dat het voor betrokkenen inzichtelijk is waarom en op welke gronden
de overheid tot een besluit is gekomen. Ook geldt dat, wanneer een opgelegde maatregel
niet goed wordt gemotiveerd, dit ertoe kan leiden dat een besluit een rechterlijke
toets niet doorstaat.

Omdat uit de evaluatie van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
blijkt dat er in de motivering van opgelegde maatregelen niet altijd voldoende aandacht
wordt besteed aan grondrechten, adviseert de tijdelijke commissie de leden om de regering
te vragen in hoeverre het wetsvoorstel waarborgt dat besluiten tot het opleggen van
een maatregel in de praktijk zorgvuldig worden gemotiveerd.

De hiervoor genoemde punten kunnen betrokken worden bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzittervan de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, Bushoff

De griffier van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, Kling