Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

1.1 Algemeen

Toegang tot het recht is van wezenlijk belang voor het functioneren van onze democratische
rechtsstaat. Dat belang wordt onderstreept in het coalitieakkoord van dit kabinet
waarin is vermeld dat iedereen een eerlijk proces verdient in een rechtstaat, met
recht op een advocaat. Dit geldt in het bijzonder in strafzaken, waarin personen die
verdacht worden van een strafbaar feit met ingrijpend overheidsoptreden kunnen worden
geconfronteerd. Het is daarom van belang dat verdachten laagdrempelig een beroep kunnen
doen op kwalitatief hoogwaardige rechtsbijstand om zo op adequate wijze te kunnen
participeren in het strafproces. De toegang tot (kosteloze) rechtsbijstand tijdens
de beginfase van het opsporingsonderzoek is in 2017 – ter implementatie van de Europese
Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende
het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering
van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten
brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te
communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L 294) (hierna: Richtlijn 2013/48)
– met de introductie van het wettelijke recht op bijstand door een raadsman voorafgaand
en tijdens het eerste politieverhoor (respectievelijk consultatiebijstand en verhoorbijstand)
versterkt.1 Het belang om de toegankelijkheid van rechtsbijstand in strafzaken te versterken
is sindsdien verder toegenomen door het besef dat het «doenvermogen» van veel burgers
in voorkomende gevallen ontoereikend kan zijn om zelfstandig op een volwaardige wijze
te kunnen deelnemen aan het strafproces. Om die reden zijn in de praktijk al verschillende
aanvullende vormen van rechtsbijstand tot ontwikkeling gekomen die met dit wetsvoorstel
van een wettelijke basis worden voorzien. Met dit wetsvoorstel wordt daarmee een volgende
stap gezet in het verbeteren van de mogelijkheden voor verdachten om aanspraak te
maken op gesubsidieerde rechtsbijstand in verschillende fasen van het strafproces.
Deze uitbreiding van het recht op rechtsbijstand draagt tevens bij aan de uitvoering
van het coalitieakkoord.

Dit wetsvoorstel bevat vier typen wijzigingen. Allereerst worden er verschillende
wijzigingen doorgevoerd in het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) en de Wet op
de rechtsbijstand (hierna: Wrb) waarmee het recht op de rechtsbijstand in het strafproces
wordt uitgebreid en het stelsel van (gesubsidieerde) rechtsbijstand wordt versterkt.
Een groot deel van de wijzigingen betreft het wettelijk vastleggen van uitbreidingen
van kosteloze rechtsbijstand die in de praktijk al geruime tijd geheel of gedeeltelijk
worden toegepast (zie paragrafen 3 tot en met 6 van deze memorie van toelichting).
Codificatie van deze uitbreidingen is wenselijk omdat voor kosteloze rechtsbijstand
in strafzaken een adequate wettelijke grondslag nodig is (artikel 43, eerste en tweede
lid, Wrb). Daarnaast wordt met dit wetsvoorstel uitvoering gegeven aan een aantal
toezeggingen aan de Tweede Kamer op het terrein van rechtsbijstand in strafzaken (zie
eveneens paragrafen 3 tot en met 6 van deze memorie van toelichting). Dit wetsvoorstel
bevat voorts twee wijzigingen die ertoe dienen het Wetboek van Strafvordering meer
in lijn te brengen met Richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad
van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of
beklaagde zijn in een strafprocedure (PbEU L 132) (hierna: Richtlijn 2016/800) (zie
paragraaf 7 van deze memorie van toelichting). Een laatste categorie wijzigingen betreft
noodzakelijke correcties van eerdere wetswijzigingen op verzoek van de betrokken strafrechtelijke
ketenorganisaties, omdat gebleken is dat deze in de praktijk niet goed uitvoerbaar
zijn (zie hoofstukken 8 en 9 van deze memorie van toelichting). Voor alle vier van
de genoemde typen wijzigingen wordt het wenselijk geacht dat deze vooruitlopend op
de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering nog in het huidige wetboek
worden doorgevoerd. De in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen zullen, indien
dit wetsvoorstel is aanvaard, door middel van een aanvullingswet of de invoeringswet
in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden opgenomen.

Het gaat om de volgende wijzigingen:

1. De huidige regeling dat alle aangehouden verdachten van een misdrijf waarop een gevangenisstraf
van twaalf jaar of meer is gesteld (de zogeheten A-zaken) standaard voorafgaand aan
het eerste politieverhoor een gesprek met een raadsman voeren (consultatiebijstand),
wordt uitgebreid naar alle verdachten die worden aangehouden wegens een misdrijf waarvoor
voorlopige hechtenis is toegelaten (B-zaken). Hiermee wordt uitvoering gegeven aan
de aan de Tweede Kamer gedane toezegging om de rechtsbijstand aan de «voorkant» van
de ZSM-werkwijze uit te breiden (Kamerstukken II 2019/20, 29 279, nr. 558) (zie paragraaf 3 van deze memorie van toelichting);

2. Minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten van een misdrijf die worden uitgenodigd
om op een plaats van verhoor te verschijnen (doorgaans op het politiebureau), krijgen
voortaan automatisch en kosteloos een raadsman aangewezen die rechtsbijstand verleent
voorafgaand aan en tijdens het verhoor. De al bestaande praktijk voor minderjarige
verdachten wordt hiermee van een adequate wettelijke grondslag voorzien. De uitbreiding
van rechtsbijstand voor kwetsbare meerderjarige verdachten is in een brief aan de
Tweede Kamer aangekondigd (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 46) (zie paragraaf 4 van deze memorie van toelichting);

3. De rechtsbescherming van aangehouden verdachten van wie de zaak met een strafbeschikking
wordt afgedaan, wordt verbeterd door de introductie van een recht op kosteloze rechtsbijstand
voor aangehouden verdachten voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de aan de Tweede Kamer gedane toezegging om de
rechtsbijstand aan de «achterkant» van de ZSM-werkwijze uit te breiden (Kamerstukken
II 2019/20, 29 279, nr. 558) (zie paragraaf 5 van deze memorie van toelichting);

4. Verdachten van een misdrijf die zich in vrijheid bevinden en van wie de zaak met een
strafbeschikking wordt afgedaan, krijgen wettelijk recht op een kosteloos standaardconsult
met een raadsman na de uitvaardiging van de strafbeschikking. Deze vorm van rechtsbijstand
vindt in de praktijk al toepassing en wordt met dit wetsvoorstel gecodificeerd, zie
Kamerstukken II 2020/21, 31 753, nr. 221 (zie paragraaf 6 van deze memorie van toelichting);

5. Minderjarige verdachten van een overtreding krijgen een raadsman aangewezen voor de
fase van de berechting. Hiermee wordt de wet in lijn gebracht met Richtlijn 2016/800
waaruit volgt dat in de procedure voor de rechtbank geen algemene afwijking mogelijk
is van het recht op rechtsbijstand voor minderjarige verdachten van lichte feiten
(artikelen 2, zesde lid, en 6). In lijn met deze richtlijn wordt ook geregeld dat
jeugdige verdachten worden geïnformeerd dat zij het recht hebben hun ouders of voogd
te laten informeren over hun rechten (zie paragraaf 7 van deze memorie van toelichting);

6. De in 2017 gewijzigde verantwoordelijkheidsverdeling bij de ambtshalve aanwijzing
van een raadsman wordt op verzoek van de betrokken organisaties omwille van de uitvoerbaarheid
teruggedraaid, zowel in de fase van vervolging en berechting ten aanzien van de verdachte
als in de fase van de tenuitvoerlegging ten aanzien van de veroordeelde (zie paragraaf
8 van deze memorie van toelichting);

7. Er wordt een wijziging doorgevoerd in de ambtshalve aanwijzing van een raadsman in
tenuitvoerleggingsprocedures die betrekking hebben op een overtreding van de algemene
voorwaarde dat de veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet schuldig
maakt aan een strafbaar feit (zie paragraaf 9 van deze memorie van toelichting);

8. In de Wet op de rechtsbijstand worden delegatiegrondslagen opgenomen waarmee toekomstige
beleidsmatige wijzigingen in de regeling van kosteloze rechtsbijstand via het Besluit
vergoedingen rechtsbijstand 2000 kunnen worden doorgevoerd, zonder dat daarvoor een
formele wetswijziging vereist is. Dergelijke wijzigingen kunnen daardoor in de praktijk
sneller worden doorgevoerd (zie paragraaf 10 van deze memorie van toelichting).

1.2 Terminologie A-, B- en C-zaken

Bij de eerdergenoemde invoering van het wettelijke recht op consultatie- en verhoorbijstand
bij het eerste politieverhoor in 2017 is het recht van de aangehouden verdachte op
(kosteloze) rechtsbijstand gekoppeld aan de zwaarte van het feit waarvan betrokkene
wordt verdacht. Dit heeft geresulteerd in een driedeling die op dit moment neergelegd
in artikel 28b Sv. Deze driedeling kan schematisch als volgt worden weergegeven:

Type zaak

Ernst van de verdenking

Huidige wettelijke grondslag

A-zaak

Een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van twaalf jaar
of meer is gesteld («twaalfjaarsfeit»)

Artikel 28b, eerste lid, Sv

B-zaak

Een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten («VH-feit»)

Artikel 28b, tweede lid, Sv

C-zaak

Een strafbaar feit waarvoor geen voorlopige hechtenis is toegelaten

Artikel 28b, derde lid, Sv

Bij deze categorisering in type zaken is goed op te merken dat voor aangehouden minderjarige
en kwetsbare meerderjarige verdachten geldt dat altijd een raadsman moet worden aangewezen,
dus ongeacht het feit waarvan zij worden verdacht.

Waar in deze memorie van toelichting naar de classificatie als A-, B-, of C-zaak wordt
verwezen, wordt gedoeld op de ernst van het strafbare feit waarvan betrokkene wordt
verdacht, overeenkomstig de bovenstaande tabel.

Waar in deze memorie van toelichting in algemene zin wordt gesproken over «de verdachte»,
wordt daarmee gedoeld op een meerderjarige, niet-kwetsbare verdachte. Daar waar wijzigingen
gevolgen hebben voor minderjarige verdachten en kwetsbare meerderjarige verdachten,
wordt dit steeds expliciet aangeduid.

2. Adviezen over het wetsvoorstel

Begin 2024 is een conceptversie van dit wetsvoorstel ter advisering voorgelegd aan
verschillende organisaties uit de strafrechtsketen. Hierop zijn reacties ontvangen
van het openbaar ministerie, de politie, het Platform Bijzondere Opsporingsdiensten
(hierna: Platform BOD), de Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar), de Nederlandse
Orde van Advocaten (hierna: NOvA), de Raad voor de rechtspraak (hierna: Rvdr), de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR) en de raad voor rechtsbijstand.
Daarnaast is het wetsvoorstel in internetconsultatie gegeven. In dat kader zijn reacties
ontvangen van het Juridisch Loket, Stichting Halt, Ingrado en een individuele burger.

De ontvangen reacties hebben op meerdere plaatsen geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel
en deze memorie van toelichting. Deze wijzigingen zijn nader omschreven in de hiernavolgende
paragrafen waar de desbetreffende onderdelen van het wetsvoorstel worden toegelicht.
Op die plaatsen is ook gereageerd op de adviespunten die niet tot wijziging hebben
geleid. Op een aantal meer overkoepelende onderwerpen uit de consultatiereacties wordt
hierna ingegaan.

Alle organisaties van wie een reactie is ontvangen, benadrukken het belang van goede
en toegankelijke rechtsbijstand voor verdachten in strafzaken en staan positief tegenover
de in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen die het recht op rechtsbijstand versterken.
De politie en het openbaar ministerie hebben daarbij aandacht gevraagd voor verschillende
randvoorwaarden om de uitgebreide rechtsbijstand in de praktijk te kunnen verwezenlijken,
met name in zaken waarin sprake is van een aangehouden verdachte. Met het inschakelen
van een raadsman, diens reistijd naar de ophoudlocatie en de verlening van rechtsbijstand
zelf is immers tijd gemoeid. De politie en het openbaar ministerie hebben erop gewezen
dat in zaken met een aangehouden verdachte er door de uitbreiding van rechtsbijstand
meer handelingen moeten worden verricht in de (relatief beperkte) duur van het ophouden
voor onderzoek. Deze organisaties stellen terecht dat het wenselijk is dat de verschillende
uitbreidingen van rechtsbijstand (met name de uitbreiding van consultatiebijstand
in B-zaken en de introductie van het recht op afdoeningsbijstand voorafgaand aan de
uitvaardiging van de strafbeschikking) zo efficiënt mogelijk in bestaande werkprocessen
worden ingepast, waardoor onnodige vertraging wordt vermeden en – net als nu het geval
is – door het openbaar ministerie zoveel mogelijk binnen de duur van het ophouden
voor onderzoek een beslissing kan worden genomen over de manier waarop de strafzaak
wordt afgedaan.

Deze efficiënte inpassing vraagt om samenwerking tussen de politie, het openbaar ministerie,
de advocatuur en de raad voor rechtsbijstand en vergt onder meer dat de werkprocessen
van deze organisaties beter op elkaar worden afgestemd. Het openbaar ministerie heeft
in dit verband verschillende suggesties gedaan, die in paragraaf 3.4 nader worden
toegelicht.

3. Uitbreiding van consultatiebijstand in B-zaken

3.1 Aanleiding

Sinds 2011 wordt door de strafrechtsketen samengewerkt in de zogeheten «ZSM-werkwijze».
ZSM staat voor Zorgvuldig, Snel en op Maat en is een werkproces waarbij verschillende
strafrechtelijke ketenpartners veelvoorkomende strafzaken binnen een kort tijdsbestek
afdoen. Na de start van enkele pilots in 2011 is de ZSM-werkwijze in 2014 landelijk
uitgerold. Inmiddels is ZSM de standaardwerkwijze voor strafzaken waarin sprake is
van een verdenking wegens veelvoorkomende criminaliteit. In de ZSM-werkwijze zijn
de politie, het openbaar ministerie, de reclasseringsorganisaties (3RO), Slachtofferhulp
Nederland en de Raad voor de Kinderbescherming gelijktijdig aanwezig in een zogeheten
Selectie- en Coördinatiecentrum, waarbij zij alle noodzakelijke en relevante informatie
over een strafzaak samenbrengen aan de «ZSM-tafel». De gezamenlijke inbreng van deze
organisaties stelt de officier van justitie in staat op korte termijn de voortgang
van een strafzaak te beoordelen en te kiezen op welke wijze een zaak verder moet worden
behandeld of afgedaan.

In 2016 is de ZSM-werkwijze geëvalueerd.2 Hierbij bleek dat de ketenpartners weliswaar positief waren over het «ZSM-gedachtegoed»,
maar dat de zorg bestond dat de zorgvuldigheid (van de afdoening) door de tijdsdruk
te veel onder druk staat of kan komen te staan.

Bij de evaluatie is uitvoerig aandacht besteed aan de rechtsbijstand. Daarbij zijn
twee belangrijke kanttekeningen bij de ZSM-werkwijze geplaatst, die beide zien op
de balans tussen «snel» en «zorgvuldig». De eerste daarvan betreft de toegang tot
rechtsbijstand. Tegen een versnelde afdoening als zodanig bestaat geen bezwaar, maar
vanuit de strafrechtadvocatuur is gewezen op het spanningsveld dat ontstaat tussen
het snel afdoen en het verlenen van rechtsbijstand. Het verlenen van rechtsbijstand
kost tijd. De tweede kanttekening betreft de zorgvuldigheid van het besluitvormingsproces.
Deze zorgvuldigheid vormde een voorwerp van aandacht en zorg, met name waar het de
in het kader van de ZSM-werkwijze uitgevaardigde strafbeschikkingen betreft.

Naar aanleiding van bovengenoemde uitkomsten van de evaluatie van de ZSM-werkwijze,
is er in 2017 een doorrekening opgesteld van de kosten van de intensivering van rechtsbijstand
binnen de ZSM-werkwijze. Op basis van deze doorrekening is er per 2018 structureel
een bedrag van € 10 miljoen gereserveerd op de begroting van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid voor de uitbreiding van rechtsbijstand binnen het ZSM-proces. Inmiddels
is dit bedrag verhoogd naar € 12 miljoen structureel per jaar. Tevens is in 2018 het
programma «Intensivering rechtsbijstand binnen het ZSM-proces» opgestart om samen
met de advocatuur en de ketenpartners (openbaar ministerie, politie en de raad voor
rechtsbijstand) de intensivering van rechtsbijstand in het ZSM-proces vorm te geven.

Het doel van het intensiveringsprogramma is te bewerkstelligen dat verdachten van
wie de zaak via de ZSM-werkwijze wordt behandeld beter worden geïnformeerd over deze
werkwijze en over hun rechten en plichten. Dit is van belang omdat de meeste zaken
binnen de ZSM-werkwijze eindigen door het uitvaardigen van een OM-strafbeschikking,
waardoor de strafzaak – behoudens de mogelijkheid van verzet – niet meer op de terechtzitting
door de strafrechter wordt behandeld. Het is belangrijk om toegang tot rechtsbijstand
binnen de ZSM-werkwijze zorgvuldig vorm te geven.

Een grote stap hierin is reeds in 2017 gezet met het wettelijke recht op bijstand
door een raadsman voorafgaand aan het eerste politieverhoor (consultatiebijstand)
en tijdens het politieverhoor (verhoorbijstand). Het is nadien wenselijk gebleken
om met het oog op de ZSM-werkwijze de rechtspositie van verdachten op twee momenten
te versterken. De eerste wijziging betreft de «voorkant» van de ZSM-werkwijze en voorziet
erin dat elke verdachte die in een B-zaak wordt aangehouden, altijd een raadsman te
spreken krijgt. Op dit moment wordt consultatiebijstand in B-zaken alleen verleend
als de verdachte desgevraagd aangeeft van dit recht gebruik te willen maken. In het
vervolg van deze paragraaf wordt op deze uitbreiding nader ingegaan. De tweede wijziging
heeft betrekking op de «achterkant» van de ZSM-werkwijze in gevallen waarin de strafzaak
wordt afgedaan met het uitvaardigen van een strafbeschikking. Voor deze verdachte
wordt voorzien in een wettelijk recht op «afdoeningsbijstand», dat nader wordt toegelicht
in paragraaf 5 van deze memorie van toelichting.

Naar aanleiding van het advies van het openbaar ministerie wordt opgemerkt dat «ZSM-werkwijze»
geen wettelijk begrip is en dat in het Wetboek van Strafvordering geen onderscheid
wordt gemaakt tussen zaken die volgens de ZSM-werkwijze worden afgedaan en andere
strafzaken. Benadrukt wordt dat de wijzigingen van dit wetsvoorstel die gevolgen hebben
voor zaken die met de ZSM-werkwijze worden behandeld, ook onverkort van toepassing
zijn in geval van aangehouden verdachten van wie de zaak niet volgens de ZSM-werkwijze
worden behandeld, dit omdat de verdachte niet zelf kan kiezen op welke wijze zijn
strafzaak wordt afgedaan.

3.2 Huidige situatie

Sinds 2017 heeft iedere aangehouden verdachte een wettelijk recht op consultatiebijstand
(artikel 28c Sv). Dit houdt in dat de verdachte die dat wenst voorafgaand aan het
eerste verhoor bij de politie recht heeft op een gesprek met een raadsman. Tijdens
dit gesprek kan de raadsman de verdachte informeren en adviseren over onder andere
de gerezen verdenking, de gang van zaken tijdens het aanstaande politieverhoor en
de rechten en plichten van de verdachte in dat kader. Het recht op consultatiebijstand
vormt daarmee een belangrijke waarborg die de rechtsbescherming van de verdachte verbetert.

Op dit moment wordt door de raad voor rechtsbijstand voor alle aangehouden minderjarige
en kwetsbare meerderjarige verdachten en alle aangehouden, niet-kwetsbare verdachten
in A-zaken automatisch een raadsman aangewezen na aanhouding (de artikelen 28b, eerste
lid en 489, eerste lid, Sv), met het oog op het verlenen van bijstand voorafgaand
aan het eerste politieverhoor (consultatiebijstand) en tijdens het eerste politieverhoor
(verhoorbijstand). Zowel de consultatiebijstand als de verhoorbijstand is voor deze
categorie verdachten kosteloos.3 Een uitzondering hierop betreft de verhoorbijstand in C-zaken, deze rechtsbijstand
is op grond van artikel 43, eerste lid, laatste zin, Wrb niet kosteloos. Met de in
artikel II, onderdeel B, subonderdeel 1, opgenomen wijziging wordt die uitzondering
geschrapt, zodat verhoorbijstand door een aangewezen raadsman voortaan ook in C-zaken
kosteloos is (zie paragraaf 4.5 voor een toelichting hierop).

Wenst een verdachte geen gebruik te maken van het recht op consultatiebijstand, dan
kan hij van dat recht alleen afstand doen nadat hij door een raadsman over de gevolgen
daarvan is ingelicht (artikel 28c, tweede lid, Sv). Minderjarige verdachten kunnen
in het geheel geen afstand doen van het recht op consultatiebijstand (artikel 489,
tweede lid, Sv). Minderjarige verdachten, kwetsbare meerderjarige verdachten en niet-kwetsbare
verdachten in A-zaken hebben dus altijd contact met een raadsman voordat het eerste
politieverhoor plaatsvindt. Deze regeling bevat daarmee een belangrijke waarborg die
beoogt te stimuleren dat verdachten daadwerkelijk gebruik maken van hun recht op rechtsbijstand
en te voorkomen dat verdachten al te lichtzinnig afstand doen van dit recht.

In B-zaken is de aanwijzing van een (eveneens voor de verdachte kosteloze) raadsman
op dit moment afhankelijk van de wens van de verdachte (artikel 28b, tweede lid, Sv).
Als de verdachte van dit recht gebruik wil maken, wordt door de raad voor rechtsbijstand
een raadsman aangewezen. Wenst de verdachte in een B-zaak geen gebruik te maken van
dit recht, dan kan hij – in tegenstelling tot verdachten in A-zaken – meteen zelfstandig
afstand doen van dit recht. De voorwaarde in A-zaken dat de verdachte eerst door een
raadsman over de gevolgen daarvan moet worden ingelicht, geldt in B-zaken niet. Wel
wordt de verdachte door de opsporingsambtenaar ingelicht over de gevolgen van het
doen afstand, waarbij wordt medegedeeld dat de verdachte van zijn beslissing kan terugkomen
(artikel 28a, tweede lid, Sv).

Voor aangehouden verdachten in C-zaken wordt geen raadsman aangewezen. Indien de aangehouden
verdachte in voorkomend geval rechtsbijstand wenst, wordt hij in de gelegenheid gesteld
zelf contact op te nemen met een door de verdachte gekozen raadsman (artikel 28b,
derde lid, Sv). Vanwege de relatief geringe ernst van de verdenking in C-zaken worden
de kosten voor deze rechtsbijstand niet door de overheid betaald. Zowel de eventuele
consultatiebijstand als verhoorbijstand komen in dat geval voor rekening van de verdachte,
overigens onverminderd de mogelijkheid van de verdachte om in een later stadium van
de strafzaak een toevoeging aan te vragen.

3.3 Uitbreiding consultatiebijstand in B-zaken

Met name in de ZSM-praktijk is gebleken dat het de rechtspositie van verdachten sterk
ten goede komt als zij na de aanhouding automatisch een gesprek hebben met een raadsman.
Onder andere uit de evaluatie van pilots op dit gebied door de Erasmus Universiteit
Rotterdam in 2015 blijkt dat een dergelijk standaardgesprek ertoe leidt dat meer verdachten
gebruik maken van rechtsbijstand en die rechtsbijstand ook als positief ervaren.4 Ook kwam daaruit naar voren dat veel verdachten die in eerste instantie voornemens
waren om afstand te doen van het recht op rechtsbijstand, na het voeren van dit standaardgesprek
besluiten toch gebruik te maken van rechtsbijstand in het verdere verloop van de strafzaak.
Het kwam daarbij slechts zelden voor dat een verdachte, na afloop van het gesprek
met een raadsman, alsnog ervoor koos afstand te doen van het recht op rechtsbijstand.

Gelet op het voorgaande en in aanmerking nemend dat de meeste zaken die via de ZSM-werkwijze
worden afgedaan B-zaken betreffen, voorziet dit wetsvoorstel in een wijziging waarmee
de wettelijke regeling voor consultatiebijstand in B-zaken gelijk wordt getrokken
met de regeling voor consultatiebijstand in A-zaken. Dit betekent ten eerste dat voortaan
in alle gevallen na aanhouding voor een B-feit door de raad voor rechtsbijstand een
raadsman voor de verdachte wordt aangewezen (zoals eerder aangegeven, gebeurt dit
op dit moment alleen als de verdachte desgevraagd aangeeft gebruik te willen maken
van rechtsbijstand). Ten tweede wordt voorgesteld dat ook verdachten in B-zaken voortaan
alleen afstand kunnen doen van het recht op consultatiebijstand nadat ze door een
raadsman over de gevolgen daarvan zijn ingelicht. Dit betekent dat, anders dan nu
in B-zaken het geval is, alle aangehouden verdachten standaard na aanhouding een raadsman
te spreken krijgen: ook als zij op voorhand aangeven niet van het recht op rechtsbijstand
gebruik te willen maken. Net als in A-zaken blijft het voor dergelijke verdachten
mogelijk om afstand te doen van het recht op rechtsbijstand, maar dienen zij daarover
eerst een gesprek met een raadsman te voeren.

Met name in zaken die via de ZSM-werkwijze worden behandeld, en waarin verdachten
binnen een kort tijdsbestek te maken kunnen krijgen met verschillende strafvorderlijke
interventies die van belang zijn voor de afdoening van de strafzaak, wordt het van
belang geacht om verdachten in een zo vroeg mogelijk stadium contact te laten hebben
met een raadsman. Gelet op de eerdergenoemde evaluatie van de Erasmus Universiteit
Rotterdam is de verwachting dat de onderhavige uitbreiding van de consultatiebijstand
ertoe zal leiden dat verdachten in B-zaken vaker gebruik zullen maken van rechtsbijstand
op latere momenten in de strafzaak, zoals bijstand tijdens het politieverhoor (verhoorbijstand)
en voorafgaand aan de eventuele uitvaardiging van een strafbeschikking (afdoeningsbijstand,
zie paragraaf 5 van deze memorie van toelichting). De uitbreiding van de consultatiebijstand
direct na de aanhouding werkt daarmee door in het verdere verloop van het strafproces.

De voorgestelde uitbreiding van consultatiebijstand leidt ertoe dat alle verdachten
die worden aangehouden in een A- of B-zaak, automatisch een raadsman te spreken krijgen.
Voor de aanwijzing van een raadsman in verband met verhoor- of consultatiebijstand
wordt de driedeling in zaken (de categorisering als A-, B- en C-zaak) in de toekomst
teruggebracht tot een tweedeling: na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is voor
de vraag of door de raad voor rechtsbijstand voor een niet-kwetsbare, meerderjarige
verdachte een raadsman wordt aangewezen beslissend of de aanhouding plaatsvond wegens
verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten (de huidige
A- en B-zaken) of wegens verdenking van een strafbaar feit waarvoor geen voorlopige
hechtenis is toegelaten (de huidige C-zaken).

In C-zaken – dat betreft dus strafbare feiten waarvoor geen voorlopige hechtenis is
toegelaten – blijft de huidige regeling, die inhoudt dat de verdachte na aanhouding
desgewenst zelf en voor eigen kosten contact kan opnemen met een raadsman, in stand.
Vanwege de relatief geringe ernst van dergelijke strafbare feiten wordt het niet proportioneel
geacht ook in die zaken standaard van overheidswege een raadsman voor de verdachte
aan te wijzen met het oog op het verlenen van consultatiebijstand. Een dergelijke
uitbreiding zou ook tot onevenredige werklastgevolgen voor de betrokken ketenorganisaties
leiden (zie ook het slot van paragraaf 4.1). Voor de volledigheid wordt opgemerkt
dat de onderhavige uitbreiding van de consultatiebijstand in B-zaken uitsluitend gevolgen
heeft voor de aangehouden meerderjarige, niet-kwetsbare verdachten. Voor aangehouden
minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten wordt immers – ongeacht voor welk
strafbaar feit zij worden aangehouden – op dit moment door de raad voor rechtsbijstand
al standaard en kosteloos een raadsman aangewezen (zie de artikelen 28b, eerste lid,
en 489, eerste lid, Sv). Daarnaast geldt nu al dat aangehouden kwetsbare meerderjarige
verdachten uitsluitend afstand kunnen doen van het recht op consultatiebijstand nadat
ze door een raadsman over de gevolgen daarvan zijn ingelicht (artikel 28c, eerste
lid, Sv). Aangehouden minderjarige verdachten kunnen in het geheel geen afstand doen
van zowel het recht op consultatiebijstand als het recht op verhoorbijstand (artikel 489,
tweede lid, Sv). De in dit wetsvoorstel vervatte wijziging die ziet op de consultatiebijstand,
heeft dus geen gevolgen voor minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten. Zij
krijgen immers op dit moment al automatisch een advocaat te spreken na aanhouding,
en dat blijft zo.

Het openbaar ministerie heeft in zijn advies aandacht gevraagd voor de wijze waarop
de uitbreiding van consultatiebijstand in de praktijk gestalte dient te krijgen. Het
openbaar ministerie stelt terecht dat de wijzigingen aangaande de consultatiebijstand,
alsook de overige uitbreidingen van rechtsbijstand uit dit wetsvoorstel, zodanig dienen
te worden vormgegeven dat de tijd die het de raadsman kost om contact op te nemen
met de verdachte tot een minimum wordt beperkt. In dit verband is het wenselijk dat
bij de implementatie van de uitbreiding van consultatiebijstand zoveel mogelijk wordt
aangesloten bij de bestaande werkprocessen voor consultatiebijstand in A-zaken voor
meerderjarige, niet-kwetsbare verdachten, waarmee in de praktijk inmiddels ruime ervaring
is opgedaan. De regeling voor consultatiebijstand in B-zaken wordt immers met de bestaande
regeling in A-zaken gelijkgetrokken. Daarnaast wordt benadrukt dat in het huidige
artikel 28c, eerste lid, laatste zin, Sv al uitdrukkelijk is bepaald dat de consultatiebijstand
door middel van telecommunicatie kan plaatsvinden. Door deze mogelijkheid kan consultatiebijstand
efficiënter worden verleend, doordat de raadsman niet naar de ophoudlocatie van de
verdachte hoeft af te reizen. De voorgestelde wettelijke regeling biedt daarmee mogelijkheden
voor een ruime(re) digitale verlening van consultatiebijstand (telefonisch of via
videoconferentie), mits de verdachte daarmee instemt (zie Kamerstukken II 2014/15,
34 157, nr. 3, p. 31 en Kamerstukken I 2016/17, 34 157, G, p. 8). Daarbij wordt wel opgemerkt dat de ernst van de verdenking of de persoon
van de verdachte met zich kunnen brengen dat fysieke consultatiebijstand niettemin
de voorkeur kan hebben.

De politie en Stichting Halt hebben in hun consultatieadviezen gevraagd wat de gevolgen
van de onderhavige uitbreiding van consultatiebijstand in B-zaken zijn voor twee specifieke
vormen van buitengerechtelijke afdoening in zaken met een minderjarige verdachte,
te weten de Halt-verwijzing (artikel 77e Sr) of een reprimandegesprek (Kamerstukken
II 2021/22, 28 741, nr. 85). Of bij dergelijke afdoeningsmodaliteiten een raadsman moet worden aangewezen, is
afhankelijk van de vraag of de minderjarige verdachte is aangehouden en wordt opgehouden
voor onderzoek (in welk geval artikel 489 Sv reeds verplicht tot het aanwijzen van
een raadsman) en of de verdachte wordt uitgenodigd om op een plaats van verhoor te
verschijnen (in welk geval op grond van het voorgestelde artikel 489a1 Sv een raadsman
moet worden aangewezen). In andere situaties, bijvoorbeeld indien de minderjarige
verdachte wordt aangehouden op heterdaad maar direct aansluitend in vrijheid wordt
gesteld, hoeft geen raadsman te worden aangewezen.

3.4 Beschikbaarheid raadslieden

Zoals al genoemd in paragraaf 2, is het wenselijk dat de onderhavige uitbreiding van
consultatiebijstand in B-zaken efficiënt wordt ingepast in de piketfase, zodat onnodige
vertraging kan worden voorkomen en, in de zaken die zich daarvoor lenen, zoveel mogelijk
binnen de duur van het ophouden voor onderzoek een beslissing wordt genomen over de
wijze van afdoening van de strafzaak. Nu verdachten vaker dan voorheen zullen worden
bijgestaan door een raadsman, is het van groot belang dat er voldoende raadslieden
beschikbaar zijn die tijdig rechtsbijstand kunnen verlenen. Het openbaar ministerie
heeft in dit verband in het consultatieadvies vier suggesties gedaan om de samenwerking
tussen de politie, het openbaar ministerie en de advocatuur te verbeteren.

Het openbaar ministerie adviseert duidelijker tot uitgangspunt te nemen dat rechtsbijstand
in de piketfase wordt gerealiseerd door de piketdienst, bijvoorbeeld door te bepalen
dat rechtsbijstand in die fase uitsluitend door een piketraadsman (en niet door de
eigen raadsman) kan worden verleend of door te bepalen dat het verlenen van rechtsbijstand
door de eigen raadsman (voorkeurspiket of gekozen raadsman) niet (veel) meer tijd
mag kosten dan de inzet van een piketraadsman. In reactie hierop wordt benadrukt dat
de huidige wettelijke regeling al duidelijk als vertrekpunt neemt dat rechtsbijstand
aan een aangehouden verdachte wordt verleend door een door de raad voor rechtsbijstand
aan te wijzen piketraadsman (artikelen 28b en artikel 39, eerste lid, Sv). De rechtsbijstand
wordt in beginsel verleend door de eerst beschikbare raadsman die op dat moment piketdienst
heeft. Een uitzondering op deze hoofdregel kan zich voordoen wanneer de verdachte
een voorkeur voor een specifieke raadsman kenbaar maakt (artikel 39, tweede lid, Sv).
Dat de keuze voor een «eigen» raadsman niet veel meer tijd mag kosten dan het inschakelen
van een piketraadsman, volgt reeds uit artikel 28b, vierde lid, Sv: indien een gekozen
raadsman niet binnen twee uur beschikbaar kan zijn maar een piketraadsman wel, dient
die piketraadsman te worden aangewezen, waarna met het verhoor kan worden aangevangen
(zie ook Kamerstukken II 2024/15, 34 157, nr. 3, p. 65–66). Het geheel uitsluiten van de mogelijkheid voor de verdachte om in de
piketfase door diens eigen raadsman te worden bijgestaan – dus ook in gevallen waarin
die raadsman tijdig aanwezig kan zijn – zou op gespannen voet staan met het recht
op de vrije advocatenkeuze, dat is neergelegd in artikel 6, derde lid, onder c, van
het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) en artikel 14, derde lid, onder b, van het Internationaal Verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

Daarnaast dienen volgens het openbaar ministerie ruime mogelijkheden te bestaan om
de consultatie- en verhoorbijstand enerzijds en de afdoeningsbijstand anderzijds te
laten uitvoeren door verschillende raadslieden in het geval deze rechtsbijstandsmomenten
in twee verschillende piketdiensten vallen. In algemene zin is het wenselijk dat een
piketzaak door een raadsman binnen een en dezelfde piketdienst kan worden afgerond.
In dit kader zal worden bezien of de piketroosters van de advocatuur en de ZSM-roosters
van het openbaar ministerie beter op elkaar kunnen worden afgestemd (zie ook hierna).
Voor gevallen waarin de piketfase in een strafzaak twee piketdiensten bestrijkt, bevat
artikel 44 Sv al een wettelijke voorziening. In samenspraak met de NOvA zal worden
bezien of door middel van werkafspraken efficiencywinst kan worden bereikt, bijvoorbeeld
wat betreft de overdracht van het dossier tussen beide raadslieden.

Verder heeft het openbaar ministerie erop gewezen dat de roosters voor piketadvocaten
en de openingstijden van ZSM-locaties beter op elkaar moeten worden aangesloten. Ook
de politie en het Platform BOD hebben dit punt genoemd als belangrijke randvoorwaarde
voor een goede uitvoering van de in dit wetsvoorstel opgenomen uitbreidingen van rechtsbijstand.
De wens tot betere afstemming heeft vooral betrekking op de avonduren. Op dit moment
is de piketcentrale van de raad voor rechtsbijstand van 07.00 tot 20.00 uur bereikbaar
voor de politie (uitzonderingen daargelaten), terwijl de ZSM-locaties (in principe)
van 07.00 tot 23.00 uur geopend zijn. Dit betekent dat wanneer een verdachte ’s avonds
wordt aangehouden er in de regel pas de volgende dag een piketraadsman kan worden
aangewezen. De genoemde organisaties wensen dat de piketadvocatuur ook in de avonduren
beschikbaar is, zodat het opsporingsonderzoek vaker dan nu nog in de avond kan worden
afgerond en voorkomen wordt dat de verdachte de nacht op het ophoudlocatie moet doorbrengen
enkel doordat de rechtsbijstand niet in de avond kon worden verleend.

Tot slot noemt het openbaar ministerie dat wanneer voorzienbaar is dat op bepaalde
piekmomenten meer verdachten dan gemiddeld zullen worden opgehouden voor onderzoek,
bijvoorbeeld bij voorzienbare grootschalige verstoringen van de openbare orde, het
aantal beschikbare piketraadslieden op korte termijn moet kunnen worden opgeschaald.

Als onderdeel van de implementatie van dit wetsvoorstel zal in samenspraak met de
betrokken organisaties worden verkend op welke wijze de beschikbaarheid van de piketadvocatuur
en de openingstijden van ZSM-locaties beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Daarbij
wordt wel benadrukt dat de advocatuur gelet op diens onafhankelijke positie zelf gaat
over de eigen beschikbaarheid. Daarnaast wordt opgemerkt dat in de praktijk al wordt
gewerkt aan verschillende maatregelen waardoor raadslieden sneller ter plaatse kunnen
zijn voor het verlenen van rechtsbijstand. Een voorbeeld hiervan is dat wordt toegewerkt
naar een werkwijze waarin raadslieden standaard in de nabijheid van een ZSM-locatie
of de ophoudlocatie van de verdachte aanwezig kunnen zijn, zodat reistijden tot een
minimum worden beperkt.

4. Kosteloze consultatie- en verhoorbijstand voor ontboden minderjarige en kwetsbare
meerderjarige verdachten van een misdrijf

4.1 Aanleiding

Minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten vormen twee bijzondere categorieën
verdachten in het strafproces. Het gaat immers om personen die als gevolg van hun
leeftijd of een beperking onvoldoende in staat zijn het strafproces te begrijpen en
effectief daaraan deel te nemen. Deze verminderde mogelijkheden om zelfstandig volwaardig
in het strafproces te participeren, maken dat van de overheid extra inspanningen nodig
zijn om de rechten van deze verdachten, met name het recht op een eerlijk proces,
te waarborgen. Een belangrijk onderdeel hiervan is dat zowel de minderjarige verdachte
als de kwetsbare meerderjarige verdachte ruime en laagdrempelige toegang heeft tot
gesubsidieerde rechtsbijstand. De bijstand door een raadsman is voor veel van deze
verdachten cruciaal om volwaardig gebruik te kunnen maken van de rechten die het strafprocesrecht
aan verdachten toekent.

Voor minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die zijn aangehouden bevat
het Wetboek van Strafvordering op dit moment al ruimere mogelijkheden voor gesubsidieerde
rechtsbijstand ten opzichte van meerderjarige, niet-kwetsbare verdachten. Zo wordt
voor zowel minderjarige als kwetsbare meerderjarige verdachten direct na aanhouding
door de raad voor rechtsbijstand een raadsman aangewezen voor de verlening van consultatie-
en verhoorbijstand, ongeacht de ernst van de verdenking (de artikelen 28b, eerste
lid, en 489, eerste lid, Sv).

Zowel ten aanzien van ontboden minderjarige als ontboden kwetsbare meerderjarige verdachten
bestaan ook in de fase van de berechting al ruimere mogelijkheden voor aanwijzing
van een raadsman in vergelijking met niet-kwetsbare verdachten (zie de artikelen 491,
509a en 509c Sv). Daarnaast zijn er verschillende procedurele voorschriften omtrent
rechtsbijstand die dienen ter bescherming van deze verdachten. Kwetsbare meerderjarige
verdachten kunnen van het recht op consultatiebijstand uitsluitend tegenover een raadsman
afstand doen, op voorwaarde dat ze door die raadsman over de gevolgen hiervan zijn
ingelicht (artikel 28c, tweede lid, Sv). Minderjarige verdachten kunnen in het geheel
geen afstand doen van het recht op rechtsbijstand in de piketfase (artikel 489, tweede
lid, Sv, waarin is bepaald dat artikel 28a Sv niet van toepassing is).

Minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die worden uitgenodigd om op een
plaats van verhoor te verschijnen, hebben weliswaar ook recht op rechtsbijstand tijdens
het verhoor (de artikelen 28, eerste lid, en 28d Sv), maar tot op heden is er geen
regeling waarin voor de verwezenlijking van dat recht van deze verdachten is voorzien
in het ambtshalve aanwijzen van een raadsman. Op basis van de huidige wettelijke regeling
dienen deze verdachten zelfstandig een raadsman te benaderen en te bekostigen. Het
wordt wenselijk geacht dat deze groepen verdachten – ook als zij zich in vrijheid
bevinden – aanspraak kunnen maken op gesubsidieerde rechtsbijstand wanneer zij worden
uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen.

Aan minderjarige verdachten van een misdrijf die zich in vrijheid bevinden en worden
uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen, wordt in de praktijk al op
basis van een beleidsregel van de raad voor rechtsbijstand kosteloze consultatie-
en verhoorbijstand verleend (zie paragraaf 4.2). Deze rechtsbijstand wordt met dit
wetsvoorstel van een wettelijke grondslag voorzien. Op dit moment bestaan dergelijke
ruimere voorzieningen voor kwetsbare meerderjarige verdachten echter nog niet in de
eerste fase van het opsporingsonderzoek. Daarom is in de memorie van toelichting bij
de Wet tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken II
2022/23, 36 327, nr. 3, p. 46) het voornemen geuit om het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand voor aangehouden
kwetsbare meerderjarige verdachten – al in het huidige wetboek – uit te breiden naar
kwetsbare meerderjarige verdachten die niet zijn aangehouden en worden uitgenodigd
om op een plaats van verhoor te verschijnen. Met dit wetsvoorstel wordt hieraan uitvoering
gegeven. Deze versterking van rechtsbijstand is voorts in lijn met de aanbeveling
van de Europese Commissie van 27 november 2013 betreffende procedurele waarborgen
voor kwetsbare personen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (2013/C
378/02) (PbEU 2013, C 378/8).

In artikel I, onderdelen B en H, van dit wetsvoorstel wordt zowel voor minderjarige
verdachten als voor kwetsbare meerderjarige verdachten voorzien in een verplichte
ambtshalve aanwijzing van een raadsman indien zij worden verdacht van een misdrijf
en in verband daarmee worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen.
Dit betekent dat de opsporingsambtenaar die de verdachte voor het verhoor uitnodigt,
de raad voor rechtsbijstand daarvan in kennis stelt, waarna de raad voor rechtsbijstand
een beschikbare (piket)raadsman voor de verdachte aanwijst. Net als bij aangehouden
verdachten wordt de raadsman aangewezen met het oog op het voeren van een voorbereidend
gesprek tussen raadsman en verdachte voorafgaand aan het eerste verhoor (consultatiebijstand)
alsook het verlenen van rechtsbijstand tijdens het verhoor (verhoorbijstand).

In de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen dat de kennisgeving aan
de raad voor rechtsbijstand diende te worden gedaan door de hulpofficier van justitie,
dit naar model van het bestaande artikel 28b Sv. De politie en het Platform BOD’en
merken in hun adviezen op dat dit tot onnodige extra administratieve consequenties
zou leiden, omdat het uitnodigen voor verhoor van verdachten die zich in vrijheid
bevinden een taak is van gewone opsporingsambtenaren en daarbij doorgaans geen hulpofficier
van justitie is betrokken. De Rvdr geeft in zijn consultatieadvies in overweging om
het wetsvoorstel op dit punt in lijn te brengen met de bestaande praktijk, door het
mogelijk te maken dat de kennisgeving aan de raad voor rechtsbijstand door een (andere)
opsporingsambtenaar kan worden gedaan. De politie en de Rvdr stellen terecht dat het
doen uitgaan van een kennisgeving aan de raad voor rechtsbijstand geen taak is die
naar zijn aard enkel door de hulpofficier van justitie en niet door een andere opsporingsambtenaar
moet worden verricht. Daarom is in de voorgestelde artikelen 28ba en 489a1 Sv bepaald
dat de kennisgeving aan de raad voor rechtsbijstand wordt gedaan door de opsporingsambtenaar
die de verdachte voor het verhoor uitnodigt.

In reactie op de adviezen van het openbaar ministerie en het Platform BOD’en wordt
opgemerkt dat met dit wetsvoorstel niet is beoogd wijzigingen aan te brengen in het
verhoren van verdachten ter plaatse (op straat). De voorgestelde artikelen 28ba en
489a1 Sv hebben uitsluitend betrekking op minderjarige en kwetsbare meerderjarige
verdachten die worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen.

In de consultatieversie van dit wetsvoorstel was bepaald dat ook een raadsman dient
te worden aangewezen voor minderjarige verdachten en kwetsbare meerderjarige verdachten
van een overtreding die worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen. De gedachte achter
dit voorstel was dat voor deze verdachten evengoed geldt dat zij verminderde mogelijkheden
hebben om zelfstandig volwaardig in het strafproces te participeren.

De politie heeft in het consultatieadvies gewezen op het belang dat deze verdachten
van relatief minder ernstige vergrijpen waar mogelijk buiten het strafrechtelijk circuit
worden gehouden. Als de uitbreiding van de verplichte ambtshalve aanwijzing van een
raadsman ook betrekking zou hebben op minderjarige verdachten en kwetsbare meerderjarige
verdachten van een overtreding die worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen, zou dat volgens
de politie een wezenlijke wijziging betreffen voor het werkproces van het verhoor
van ontboden minderjarige verdachten. Ook in geval van een overtreding zou het bestuur
van de raad voor rechtsbijstand dan in kennis moeten worden gesteld om een raadsman
aan te wijzen en de voor verhoor uitgenodigde verdachte zou dan ook geen afstand kunnen
doen van deze rechtsbijstand. De verplichte aanwijzing van een raadsman, in combinatie
met de omstandigheid dat de minderjarige verdachte geen afstand kan doen van deze
rechtsbijstand, mag volgens de politie geen afbreuk doen aan de mogelijkheid om deze
zaken buiten het strafrechtelijk circuit te houden. De raad voor rechtsbijstand heeft
in het consultatieadvies aangegeven dat de krapte op de arbeidsmarkt gevolgen zal
kunnen hebben voor de uitvoerbaarheid van dit voorstel.

Na de consultatie van dit wetsvoorstel is de uitbreiding tot minderjarige en kwetsbare
meerderjarige verdachten van een overtreding heroverwogen. Er is voor gekozen om de ambtshalve aanwijzing voor minderjarige verdachten
en kwetsbare meerderjarige verdachten die zich in vrijheid bevinden en worden uitgenodigd
om op een plaats van verhoor te verschijnen, te beperken tot verdenkingen wegens een
misdrijf. Met het aangepaste voorstel wordt beter aangesloten bij de huidige situatie
en worden voorts onevenredige gevolgen voor de uitvoering voorkomen. Daarbij is overwogen
dat het bij overtredingen om lichte strafbare feiten gaat, die in het algemeen eenvoudigere
zaken betreffen, en waarvoor relatief lichte straffen kunnen worden opgelegd. Zoals
ook is opgemerkt door de politie, wordt er bij deze verdachten van relatief lichte
strafbare feiten doorgaans voor gekozen om de zaak buitengerechtelijk af te doen.
Als het een minderjarige verdachte betreft wordt bijvoorbeeld verwezen naar HALT of
wordt een reprimandegesprek gehouden. Dergelijke afdoeningsvormen zijn relatief snel
en laagdrempelig, en zijn voor de verdachte minder ingrijpend dan een strafrechtelijke
afdoening zoals een OM-strafbeschikking of een dagvaarding. Al deze factoren afwegende,
ligt het niet in de rede vast te houden aan verplichte rechtsbijstand vanwege verminderde
zelfredzaamheid als dit de mogelijkheid van een snelle en laagdrempelige afdoening
van de zaak in het geval het belang van de verdachte daarmee beter is gediend, beperkt.

Opgemerkt wordt dat wanneer een minderjarige verdachte wegens een overtreding wordt
aangehouden er op grond van het huidige recht wel ambtshalve een raadsman wordt aangewezen voor
het verlenen van consultatie- en verhoorbijstand (artikel 489, eerste lid, Sv). Dit
verschil met de minderjarige verdachte die zich in vrijheid bevindt is te rechtvaardigen
door de impact van de aanhouding op de minderjarige en het daardoor grotere belang
voor die verdachte dat van overheidswege in rechtsbijstand wordt voorzien. Daarnaast
geldt dat op grond van het voorgestelde artikel 491, eerste lid, Sv voor de fase van
berechting wel is voorzien in de aanwijzing van een raadsman voor minderjarige verdachten
van een overtreding. Dit komt nader aan de orde in paragraaf 7.2 van deze memorie
van toelichting.

In reactie op de adviezen van de Rvdr en Ingrado wordt opgemerkt dat dit wetsvoorstel
geen gevolgen heeft voor leerplichtzaken. De strafbaarstellingen die zijn opgenomen
in de Leerplichtwet 1969 worden immers beschouwd als overtredingen (artikel 28 Leerplichtwet
1969). Onder verwijzing naar hetgeen is opgemerkt in de voorgaande alinea’s hoeft
in dergelijke zaken op grond van dit wetsvoorstel dus niet ambtshalve een raadsman
te worden aangewezen.

Voorts wordt in reactie op het advies van de Rvdr opgemerkt dat met de onderhavige
uitbreiding van het recht op consultatie- en verhoorbijstand geen wijzigingen zijn
beoogd ten aanzien van minderjarige verdachten die jonger zijn dan twaalf jaar. Daarom
wordt artikel 489a1 Sv ook niet toegevoegd aan de opsomming van artikel 487, eerste
lid, Sv (zie nader over ambtshalve rechtsbijstand voor minderjarige verdachten van
jonger dan twaalf jaar: Kamerstukken II 2014/15, 34 159, nr. 3, p. 27–28). In de Wet tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering
(Stb. 2026, 56) wordt wel voorzien in rechtsbijstand voor minderjarige verdachten die jonger zijn
dan twaalf jaar (op grond van artikel 6.1.3, derde lid, is artikel 6.1.5, eerste en
tweede lid, in dat geval van overeenkomstige toepassing).

De NOvA heeft geadviseerd de onderhavige uitbreiding van consultatie- en verhoorbijstand
ook toe te passen op niet-kwetsbare, meerderjarige verdachten die zich in vrijheid
bevinden en worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen. Dit advies
is niet opgevolgd, nu dit een te grote belasting van de bij de opsporing betrokken
organisaties en hoge kosten voor rechtsbijstand zou betekenen. Verminderd draagkrachtige
verdachten hebben daarbij de mogelijkheid om de raad voor rechtsbijstand om een toevoeging
te verzoeken. Op grond van bestaande werkinstructies kan in dergelijke gevallen ook
al voordat de dagvaarding is uitgebracht een toevoeging worden verstrekt indien sprake
is van zwaarwegende omstandigheden.5

4.2 Huidige praktijk

Ten aanzien van minderjarige verdachten die worden uitgenodigd om op een plaats van
verhoor te verschijnen betreft de onderhavige uitbreiding van het recht op rechtsbijstand
bij het (politie)verhoor grotendeels een codificatie van de huidige praktijk. Naar
aanleiding van een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 november 2021 (ECLI:NL:RBAMS:2021:6411)
voert de raad voor rechtsbijstand beleid op grond waarvan voor minderjarige verdachten
die worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen een raadsman wordt
aangewezen voor de verlening van rechtsbijstand in verband met het eerste (politie)verhoor
en eventuele vervolgverhoren.6 Dit beleid omvat zowel kosteloze consultatiebijstand als verhoorbijstand en is van
toepassing in geval van verdenking wegens een misdrijf (dat wil zeggen: A-, B- en
een deel van de C-zaken). Met dit wetsvoorstel wordt deze praktijk van een wettelijke
grondslag in het Wetboek van Strafvordering voorzien.

Voor meerderjarige kwetsbare verdachten die worden uitgenodigd om op een plaats van
verhoor te verschijnen, wordt op dit moment nog niet een raadsman aangewezen met het
oog op consultatie- en verhoorbijstand. Uitbreiding van het recht op (gesubsidieerde)
rechtsbijstand voor deze groep verdachten is wenselijk om te garanderen dat zij de
rechten die hun toekomen in verband met het verhoor ook daadwerkelijk kunnen uitoefenen.
De uitbreiding is voorts in lijn met de in de inleiding al genoemde Europese Richtlijn
2013/48, die in artikel 13 stelt dat bij de toepassing van die richtlijn rekening
moet worden gehouden met de specifieke behoeftes van kwetsbare verdachten. Hoewel
die richtlijn niet verplicht tot het mogelijk maken van kosteloze rechtsbijstand (en
onderhavig voorstel daarmee verder gaat dan waartoe de richtlijn verplicht), kan de
uitbreiding van rechtsbijstand voor kwetsbare meerderjarige verdachten wel worden
beschouwd als een belangrijke extra stap waarmee invulling wordt gegeven aan de zorgplicht
voor kwetsbare verdachten op grond van die richtlijn (zie ook overweging 51 van de
richtlijn). De uitbreiding is voorts in lijn met de proactieve houding die het EHRM
verwacht van autoriteiten bij het voorzien in rechtsbijstand bij het politieverhoor
voor de verdachte die (op het oog) mentale beperkingen heeft.7

Op dit moment komt het in de praktijk geregeld voor dat een kwetsbare meerderjarige
verdachte die is uitgenodigd voor verhoor bij aankomst op de verhoorlocatie (doorgaans
het politiebureau) wordt aangehouden, waarbij het primaire doel van de aanhouding
is te verzekeren dat overeenkomstig artikel 28b, eerste lid, Sv kosteloze consultatie-
en verhoorbijstand voor deze verdachte wordt gerealiseerd. In die gevallen wordt de
verdachte direct na afloop van het verhoor weer heengezonden. Met dit wetsvoorstel
wordt voorzien in een zelfstandige grondslag voor kosteloze rechtsbijstand voor kwetsbare
meerderjarige verdachte die worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen,
waardoor deze – juridisch gezien oneigenlijke – toepassing van de aanhoudingsbevoegdheid
niet langer noodzakelijk is om te kunnen voorzien in kosteloze consultatie- en verhoorbijstand
in verband met het politieverhoor.

Bij de uitvoering van de onderhavige uitbreidingen van het recht op kosteloze rechtsbijstand
zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de hiervoor omschreven bestaande werkwijzen
voor de aanwijzing van een raadsman voor minderjarige verdachten die zich in vrijheid
bevinden. Dit betekent dat de verdachte in de uitnodiging voor het verhoor erop wordt
gewezen dat hij recht heeft op kosteloze rechtsbijstand voorafgaand en tijdens het
(politie)verhoor en dat met het oog daarop voor hem een raadsman zal worden aangewezen.
De politie informeert vervolgens de raad voor rechtsbijstand over het aanstaande verhoor,
waarna de raad een beschikbare raadsman aanwijst die deelneemt aan de (jeugd)piketregeling.
De aangewezen raadsman neemt vervolgens contact op met de verdachte. Laatstgenoemde
hoeft daardoor dus geen initiatief te nemen om zich van rechtsbijstand te voorzien.
Indien de verdachte wenst te worden bijgestaan door de eigen (voorkeurs)raadsman,
kan de verdachte de uitnodigingsbrief aan die raadsman overhandigen, zodat de raadsman
contact kan opnemen met de raad voor rechtsbijstand. Indien dit een raadsman betreft
die deelneemt aan de piketregeling, kan diegene als voorkeurspiketraadsman door de
raad worden aangewezen.

Ten aanzien van minderjarige verdachten die worden uitgenodigd om op een plaats van
verhoor te verschijnen kan in de praktijk door de politie aan de hand van objectieve
informatie (de geboortedatum van de verdachte) worden afgeleid of diegene minderjarig
is en dientengevolge ambtshalve een raadsman moet worden aangewezen. Bij kwetsbare
meerderjarige verdachten is vaststelling van de kwetsbaarheid complexer. Hierop wordt
in de volgende paragraaf uitgebreider ingegaan.

4.3 Vaststelling van kwetsbaarheid verdachte

In hun consultatieadviezen is door openbaar ministerie, politie, Rvdr en het Juridisch
Loket aandacht gevraagd voor de vraag wanneer een verdachte als «kwetsbaar» dient
te worden aangemerkt en hoe die kwetsbaarheid door opsporingsambtenaren kan worden
vastgesteld. Het begrip «kwetsbare verdachte» in het voorgestelde artikel 28ba Sv
is niet nieuw: het begrip komt nu al voor in het bestaande artikel 28b Sv. Artikel 28b
Sv strekt mede tot implementatie van artikel 13 van de eerder aangehaalde Europese
Richtlijn 2013/48, dat EU-lidstaten opdraagt bij de toepassing van de richtlijn rekening
te houden «met de specifieke behoeften van kwetsbare verdachten en kwetsbare beklaagden».
Deze richtlijn zelf geeft geen uitsluitsel over de omvang van het begrip «kwetsbaarheid».
Een nadere invulling hiervan is gegeven in de Aanbeveling van de Europese Commissie
van 27 november 2013, waarin het begrip «kwetsbare personen» wordt gedefinieerd als
«alle verdachten en beklaagden die door hun leeftijd, geestelijke of lichamelijke
toestand of handicap niet in staat zijn een strafprocedure te begrijpen en er effectief
aan deel te nemen».8 In de memorie van toelichting bij de wet tot implementatie van bovengenoemde richtlijn9 is aangegeven dat onder het begrip «kwetsbaarheid» in de zin van de richtlijn dient
te worden verstaan «jeugdige verdachten en verdachten met een psychische stoornis
of een verstandelijke beperking» (Kamerstukken II 2014/15, 34 157, nr. 3, p. 40–41).

De politie en de Rvdr stellen terecht dat deze definitie beperkter is dan de definitie
in de aanbeveling van de Europese Commissie, nu laatstgenoemde ook verdachten omvat
die vanwege een fysieke beperking of handicap niet in staat zijn het strafproces te
begrijpen en daaraan effectief deel te nemen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan dove en blinde verdachten. In reactie op de opmerking dienaangaande van de politie
wordt bevestigd dat voortaan de definitie uit de aanbeveling leidend is voor de vraag
of een verdachte als kwetsbaar moet worden aangemerkt. Dit geldt zowel voor de toepassing
van het bestaande artikel 28b Sv als het nieuwe artikel 28ba Sv uit dit wetsvoorstel.
Daarbij wordt duidelijkheidshalve opgemerkt dat de richtlijn een functionele definitie
van het begrip «kwetsbare persoon» geeft: niet iedere lichamelijke of geestelijke
beperking maakt dat de verdachte als kwetsbaar dient te worden aangemerkt, maar uitsluitend
indien de verdachte door die beperking niet in staat is de strafprocedure te begrijpen
en daaraan effectief deel te nemen.

De Rvdr stelt in zijn advies de vraag in hoeverre verdachten die tijdelijk onvoldoende
in staat zijn het strafproces te begrijpen en daaraan deel te nemen (bijvoorbeeld
verdachten onder invloed van alcohol, drugs of andere middelen, dan wel ernstig vermoeide
verdachten) als kwetsbaar dienen te worden aangemerkt, waardoor ook voor deze verdachte
een raadsman dient te worden aangewezen. In de wetsgeschiedenis is eerder opgemerkt
dat de vraag of een verdachte kwetsbaar is, dient te worden onderscheiden van de vraag
of de verdachte in staat is om te worden verhoord (zie Kamerstukken I 2016/17, 34 157, E, p. 7–8). Wanneer een verdachte wegens diens lichamelijke of geestelijke toestand
(tijdelijk) niet in staat is om in vrijheid een verklaring af te leggen, mag er geen
verhoor worden gestart. Als een verdachte daartoe op een later moment wel in staat
is, kan het verhoor worden gestart. Of vervolgens een raadsman moet worden aangewezen,
is afhankelijk van het eerder aangehaalde criterium of de verdachte wegens een lichamelijke
of geestelijke toestand of handicap niet in staat is om de strafprocedure te begrijpen
en er effectief aan deel te nemen. In reactie op het advies van de Rvdr wordt opgemerkt
dat met de definitie van «kwetsbare verdachte» doorgaans wordt gedoeld op verdachten
met kwetsbaarheden van langdurige of permanente aard. Het is denkbaar dat een verdachte
als gevolg van een tijdelijke lichamelijke of geestelijke toestand als kwetsbaar kan
worden aangemerkt. In die gevallen ligt het echter voor de hand het verhoor uit te
stellen naar een later moment waarop de toestand van de verdachte is verbeterd. Indien
dit niet mogelijk is, kan de verdachte uitsluitend worden verhoord indien de verdachte
in staat is in vrijheid een verklaring af te leggen en indien de verdachte wordt bijgestaan
door een raadsman.

Het Juridisch Loket heeft geadviseerd ook verdachten die wegens niet-medische, persoonlijke
omstandigheden extra behoefte hebben aan rechtsbijstand onder het begrip «kwetsbare
verdachte» te scharen, waardoor zij aanspraak kunnen maken op ambtshalve en kosteloze
rechtsbijstand. Als voorbeelden noemt het Juridisch Loket verdachten die te maken
hebben met grote levensgebeurtenissen als ontslag of echtscheiding. Dit advies is
niet opgevolgd. Hoewel niet wordt betwist dat de bijstand van een raadsman in dergelijke
gevallen van grote meerwaarde kan zijn, zou een dergelijke uitbreiding van het begrip
«kwetsbare verdachte» tot uitvoeringsproblemen leiden. In veel gevallen zullen opsporingsambtenaren
pas na uitvoerig onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden van de verdachte een
inschatting kunnen maken of die omstandigheden van dien aard zijn dat een raadsman
moet worden aangewezen. Dit betekent een onevenredige belasting van de opsporing die
bovendien tot vertraging in strafzaken kan leiden. Daarnaast is voorzienbaar dat een
dergelijke ruime interpretatie van het begrip «kwetsbaarheid» tot een aanzienlijke
toename in de kosten van gesubsidieerde rechtsbijstand zou leiden. Het voorgaande
laat overigens onverlet dat verdachten die menen dat zij op grond van persoonlijke
omstandigheden in aanmerking komen voor de toevoeging van een raadsman daarvoor altijd
een verzoek kunnen indienen bij de raad voor rechtsbijstand.

In aanvulling op de reikwijdte van het begrip «kwetsbare verdachte» zijn door de politie,
de Rvdr en Ingrado vragen gesteld over hoe opsporingsambtenaren kunnen vaststellen
of de verdachte die wordt uitgenodigd kwetsbaar is. Benadrukt wordt dat dit wetsvoorstel
beoogt aan te sluiten bij de bestaande (politie)praktijk bij het aanwijzen van een
raadsman voor kwetsbare verdachten op grond van artikel 28b, eerste lid, Sv en wat
betreft de vaststelling van de kwetsbaarheid geen nieuwe verplichtingen ten opzichte
van de huidige situatie beoogt te introduceren.

Zo is net als onder het huidige artikel 28b Sv niet vereist dat de kwetsbaarheid van
een verdachte aan de hand van rapportages van een deskundige wordt vastgesteld. Gelet
op de vroege fase van het opsporingsonderzoek is dergelijke informatie veelal niet
voorhanden. Evenmin is vereist dat in deze vroege fase van het opsporingsonderzoek
op voorhand onderzoek wordt verricht naar mogelijke vermoedens van kwetsbaarheid bij
verdachten die worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen. Zowel
voor het huidige artikel 28b Sv als voor het nieuwe artikel 28ba Sv is bepalend of
de verdachte «kennelijk» als kwetsbaar moet worden aangemerkt (zie ook Kamerstukken
II 2014/15, 34 157, nr. 3, p. 66). Dit betekent dat een raadsman dient te worden aangewezen wanneer voor de
opsporingsambtenaar duidelijk zichtbaar is dat de verdachte kwetsbaar is. In de meeste
gevallen zal de kennelijke kwetsbaarheid van de verdachte kunnen worden vastgesteld
door de opsporingsambtenaar tijdens het eerste contact met de verdachte. Als aan de
uitnodiging voor het verhoor eerder contact met opsporingsambtenaren is voorafgegaan,
kan al in dat stadium de eventuele kwetsbaarheid van de verdachte worden opgemerkt,
zodat reeds op het moment van uitnodigen voor het verhoor een raadsman wordt aangewezen.
Ook kan de politie uit bijvoorbeeld de aangifte of eerdere politiemutaties of processen-verbaal
afleiden dat een verdachte kwetsbaar is. In reactie op het advies van de politie op
dit punt wordt benadrukt dat dit wetsvoorstel opsporingsambtenaren niet verplicht
om standaard de politiesystemen te onderzoeken op de aanwezigheid van «voorinformatie»
waaruit een mogelijke kwetsbaarheid van de verdachte zou kunnen blijken. Het is immers
alleen verplicht een raadsman aan te wijzen in geval van kennelijke kwetsbaarheid
van de verdachte.

In de praktijk kan het voorkomen dat de kennelijke kwetsbaarheid van de verdachte
pas blijkt op het moment dat deze op het bureau verschijnt om te worden gehoord. In
die gevallen dient, net als op dit moment al het geval is ten aanzien van aangehouden
kwetsbare meerderjarige verdachten, alsnog een raadsman te worden aangewezen voor
het verlenen van consultatie- en verhoorbijstand. Eveneens in lijn met de bestaande
regeling voor aangehouden verdachten dient bij twijfel over de kwetsbaarheid van de
verdachte, ook een raadsman te worden aangewezen (zie ook de wetsgeschiedenis op dit
punt ten aanzien van de aangehouden verdachte: Kamerstukken II 2014/15, 34 157, nr. 3, p. 66 en Kamerstukken II 2015/16, 34 157, nr. 6, p. 17). In reactie op het advies van het openbaar ministerie wordt opgemerkt dat
het in uitzonderlijke gevallen kan voorkomen dat een op de verhoorlocatie uitgenodigde
verdachte afstand doet van diens recht op rechtsbijstand en pas tijdens het verhoor
zelf blijkt dat de verdachte kennelijk als kwetsbaar moet worden aangemerkt. Hoewel
uit een strikte lezing van het voorgestelde artikel 28ba Sv zou kunnen worden afgeleid
dat in dat geval ook geen raadsman hoeft te worden aangewezen (de verdachte is immers
reeds uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen), dient in dat geval
het verhoor te worden onderbroken en alsnog aanwijzing van een raadsman plaats te
vinden, om zo de verdachte in staat te stellen de strafprocedure te begrijpen en daaraan
effectief deel te nemen.

4.4 Consultatiebijstand voor minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die
worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen

De bestaande wettelijke regeling voor het recht op consultatiebijstand voor aangehouden
verdachten is neergelegd in artikel 28c Sv. Dit artikel kan worden beschouwd als een
instructienorm voor de betrokken opsporingsambtenaren, die hun opdraagt de verdachte
in de gelegenheid te stellen om voorafgaand aan het verhoor een gesprek met diens
raadsman te hebben. De formulering van deze instructienorm is vooral ingegeven door
de omstandigheid dat sprake is van een aangehouden verdachte. Deze vrijheidsbeneming
maakt dat de verdachte niet vrijelijk kan besluiten zich tot diens raadsman te wenden,
vandaar dat artikel 28c Sv opdraagt de verdachte voorafgaand aan het verhoor daartoe
«in de gelegenheid te stellen».

Deze formulering kan niet ook worden toegepast bij de minderjarige en kwetsbare meerderjarige
verdachte die zich in vrijheid bevinden. Omdat zij niet met vrijheidsbeneming zijn
geconfronteerd, is niet nodig dat zij op grond van het Wetboek van Strafvordering
op initiatief van een opsporingsambtenaar «in de gelegenheid worden gesteld» om in
beginsel gedurende een half uur een voorbereidend gesprek met een raadsman te voeren.
Omdat de verdachte zich in vrijheid bevindt, kan deze immers zelf kiezen of en zo
ja, op elk moment diegene zich tot een raadsman wendt. Daarom is ervan afgezien om
bij de wettelijke verankering van het recht op kosteloze consultatiebijstand voor
deze verdachten aan te sluiten bij het bestaande artikel 28c Sv. In plaats daarvan
wordt in dit wetsvoorstel volstaan met een wettelijke verplichting tot het in voorkomende
gevallen aanwijzen van een raadsman in de nieuwe artikelen 28ba (meerderjarige kwetsbare
verdachte) en 489a1 Sv (minderjarige verdachte). Een nadere wettelijke regeling van
het recht op consultatiebijstand in het Wetboek van Strafvordering wordt voor deze
verdachten niet noodzakelijk geacht. Wel zal in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand
2000 (hierna: Bvr) worden voorzien in een vergoeding voor zowel de te verlenen consultatiebijstand
als de verhoorbijstand (zie ook paragraaf 4.6).

Het voorgaande doet er overigens niet aan af dat er voor de ontboden minderjarige
of kwetsbare meerderjarige verdachte voldoende tijd moet zijn tussen ontvangst van
de uitnodiging voor het verhoor en het tijdstip waarop het verhoor plaatsvindt. Indien
bij aankomst van de verdachte op de verhoorlocatie (doorgaans het politiebureau) blijkt
dat de verdachte voorafgaand aan het verhoor geen consultatiebijstand heeft genoten,
kan dit betekenen dat het verhoor enige tijd wordt uitgesteld en de verdachte de gelegenheid
krijgt alsnog een voorbereidend gesprek met diens raadsman te hebben. Dit vergt in
voorkomende gevallen van de opsporingsambtenaren dat zij nagaan of de ontboden verdachte
het recht op consultatiebijstand daadwerkelijk heeft uitgeoefend.

Het voorgaande geldt ook voor gevallen waarin de kwetsbaarheid van de ontboden verdachte
pas blijkt zodra die verdachte op de verhoorlocatie verschijnt. Zoals eerder opgemerkt,
wordt in dat geval het verhoor verzet en wordt door de politie direct contact opgenomen
met de raad voor rechtsbijstand zodat voor de kwetsbare verdachte een raadsman kan
worden aangewezen. Ook in dat geval moet de verdachte voldoende gelegenheid hebben
om een voorbereidend gesprek met diens raadsman te voeren.

De raad voor rechtsbijstand heeft in zijn advies aandacht gevraagd voor het bewerkelijke
en foutgevoelige proces waarmee op grond van de huidige beleidsregels een raadsman
wordt aangewezen voor minderjarige verdachten die zich in vrijheid bevinden en worden
uitgenodigd om op een locatie van verhoor te verschijnen. In het kader van de implementatie
van dit wetsvoorstel zal samen met de betrokken ketenpartners worden bezien of deze
werkprocessen beter kunnen worden ingericht.

4.5 Verhoorbijstand in C-zaken

Op grond van artikel 43, eerste lid, Wrb is rechtsbijstand aan een verdachte of veroordeelde
kosteloos in gevallen waarin krachtens het Wetboek van Strafvordering een raadsman
door de raad voor rechtsbijstand wordt aangewezen of op last van de rechter door de
raad wordt toegevoegd. In de laatste zin van dat artikellid is op dit algemene uitgangspunt
een uitzondering gemaakt voor verhoorbijstand in C-zaken. In die zaken is de rechtsbijstand
voorafgaand aan het verhoor (consultatiebijstand) voor de verdachte kosteloos, maar
de rechtsbijstand tijdens het verhoor (verhoorbijstand) niet. Deze uitzondering is
in 2017 opgenomen in artikel 43 Wrb, waarbij destijds werd aangesloten bij de toenmalige
praktijk (Kamerstukken II 2015/16, 34 159, nr. 7). Deze uitzondering heeft alleen betrekking op verdachten voor wie in C-zaken een
raadsman moet worden aangewezen; het betreft op dit moment de aangehouden minderjarige
verdachte (artikel 489, eerste lid, Sv) en de aangehouden kwetsbare meerderjarige
verdachte (artikel 28b, eerste lid, Sv). Voor aangehouden minderjarige verdachten
wordt echter verhoorbijstand in C-zaken in de praktijk weldegelijk vergoed. Met dit
wetsvoorstel wordt die vergoeding, die op dit moment op gespannen voet staat met artikel 43,
eerste lid, laatste zin, Wrb, van een adequate wettelijke grondslag voorzien. Een
logisch gevolg hiervan is dat ook voor aangehouden kwetsbare meerderjarige verdachten
in C-zaken kosteloze verhoorbijstand in C-zaken mogelijk wordt gemaakt.

Kosteloze verhoorbijstand is voor deze categorieën verdachten van belang om op een
adequate wijze in het strafproces te kunnen participeren. Vanwege hun kwetsbare positie
in het licht van de omstandigheid dat zij met vrijheidsbeneming zijn geconfronteerd
kan er immers van worden uitgegaan dat zij onvoldoende in staat zijn om de inhoud
en strekking van de verdenking en de gevolgen van een mogelijke veroordeling of een
strafbeschikking volledig te overzien. De kwetsbaarheid van een verdachte werkt ook
door in de feitelijke mogelijkheid voor verdachten die zich in vrijheid bevinden om
op eigen initiatief en op eigen kosten rechtsbijstand in te schakelen in het geval
dat betrokkene wordt verdacht van een C-feit en zich zou willen laten bijstaan door
een raadsman. Zowel het zelf moeten benaderen van een raadsman als het zelf bekostigen
van de rechtsbijstand zal met name voor deze doelgroep in veel gevallen als een belemmering
worden ervaren. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State in zijn advies bij
de Wet tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering het belang van laagdrempelige,
gesubsidieerde rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten onderstreept (Kamerstukken
II 2022/23, 36 327, nr. 4, p. 59–60).

Met de in dit wetsvoorstel opgenomen wijziging gaat ook voor verhoorbijstand in C-zaken
voortaan weer de hoofdregel van artikel 43, eerste lid, van de Wrb gelden, namelijk
dat verhoorbijstand kosteloos is in die gevallen waarin krachtens wettelijk voorschrift
een raadsman door het bestuur van de raad voor rechtsbijstand wordt aangewezen of
op last van de rechter door het bestuur wordt toegevoegd. Dit betekent dat indien
in een C-zaak voor de verdachte een raadsman wordt aangewezen (naar huidig recht:
bij aangehouden minderjarige verdachten en aangehouden kwetsbare meerderjarige verdachten,
op grond van dit wetsvoorstel ook indien deze verdachten zich in vrijheid bevinden,
worden verdacht van een misdrijf en worden uitgenodigd om op een plaats van verhoor
te verschijnen) de rechtsbijstand tijdens het verhoor voor de verdachte kosteloos
is.

Ten aanzien van minderjarige verdachten wordt het schrappen van de uitzondering voor
kosteloze verhoorbijstand te meer gerechtvaardigd geacht, nu zij sinds de implementatie
van de Europese Richtlijn 2016/800 in 2019 geen afstand kunnen doen van rechtsbijstand
tijdens het verhoor (zie artikel 489, tweede lid, in samenhang met artikel 28a Sv).
Bij de totstandkoming van de bestaande uitzondering op kosteloze verhoorbijstand in
C-zaken was dit nog niet het geval: minderjarige verdachten konden toen nog wel afstand
doen van verhoorbijstand. Een logisch gevolg van de verruiming van verplichte rechtsbijstand
voor minderjarige verdachten is dat ook de bestaande wettelijke uitzondering op de
kosteloosheid daarvan wordt afgeschaft.

4.6 Vergoeding voor de raadsman

Zowel ten aanzien van minderjarige verdachten als ten aanzien van kwetsbare meerderjarige
verdachten maakt de raadsman aanspraak op een vergoeding van 0,75 punt voor het verlenen
van rechtsbijstand voorafgaand aan het verhoor (consultatiebijstand). Voor het verlenen
van rechtsbijstand tijdens het verhoor (verhoorbijstand) bedraagt de vergoeding 3
punten in A-zaken en 1,5 punt in B- en C-zaken. Dit is conform de huidige vergoeding
van consultatie- en verhoorbijstand op grond van het Bvr. Indien dit wetsvoorstel
tot wet wordt verheven, zal de grondslag voor deze vergoedingen worden verankerd in
het Bvr.

Met die wijziging van het Bvr zal ook een gebrek in de implementatie van Richtlijn
(EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende
rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen
in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel (PbEU 2016, L 297)
(hierna: Richtlijn 2016/1919) worden hersteld. De Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State heeft in haar uitspraak van 31 juli 2024 geoordeeld dat artikel 4,
eerste lid, van die richtlijn niet voldoende in het Nederlandse recht is omgezet,
nu in de Nederlandse wet- en regelgeving «niet [is] geregeld wanneer aan rechtsbijstandverleners
in een piketzaak een vergoeding wordt toegekend voor de verlening van rechtsbijstand
aan een niet-aangehouden minderjarige verdachte voorafgaand aan en tijdens een politieverhoor»
(ABRvS 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3083, rechtsoverweging 7.8). De vergoedingen
die op dit moment reeds mogelijk zijn op grond van de eerdergenoemde beleidsregel
van de raad voor rechtsbijstand (zie paragraaf 4.2), zullen met de aangekondigde wijziging
van het Bvr na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel van een adequate grondslag worden
voorzien.

5. Afdoeningsbijstand bij de strafbeschikking

5.1 Aanleiding

Zoals in paragraaf 4 is omschreven, heeft de verdachte op dit moment aan de «voorkant»
van de ZSM-werkwijze recht op rechtsbijstand voorafgaand en tijdens het politieverhoor.
Beide vormen van rechtsbijstand worden verleend kort nadat de verdachte is aangehouden.
Naast het wettelijk vastleggen van de versterking van de rechtspositie van de verdachte
aan het begin van de ZSM-werkwijze met de uitbreiding van de consultatiebijstand in
B-zaken (zie paragraaf 3), voorziet dit wetsvoorstel ook in het recht op rechtsbijstand
aan de «achterkant» van de ZSM-werkwijze. De versterkte rechtsbijstand in verband
met de strafbeschikking wordt in de praktijk al geruime tijd toegepast. Met dit wetsvoorstel
wordt deze vorm van rechtsbijstand ook in de wet vastgelegd.

Ten tijde van het eerste verhoor is er in veel gevallen nog beperkte informatie beschikbaar
over het gepleegde strafbare feit en de betrokkenheid van de aangehouden verdachte
daarbij.

In de meeste gevallen doet de politie daarom naast het verhoor van de verdachte aanvullend
onderzoek, bijvoorbeeld door getuigen te horen of ander bewijs te verzamelen. Nadat
het opsporingsonderzoek is voltooid, neemt de officier van justitie op basis daarvan
de beslissing of tegen de verdachte vervolging wordt ingesteld. Is dat het geval,
dan heeft de officier van justitie de keuze tussen vervolging door het indienen van
een dagvaarding bij de rechtbank of door het uitvaardigen van de strafbeschikking.
Het besluit of vervolging wordt ingesteld en zo ja in welke vorm (dagvaarding of strafbeschikking),
wordt in de praktijk ook wel aangeduid als de «afdoeningsbeslissing» van de officier
van justitie.

Veel zaken die in de ZSM-werkwijze worden behandeld, worden met een strafbeschikking
afgedaan. Bij het uitvaardigen van een strafbeschikking legt de officier van justitie
zelf een straf of maatregel op aan de verdachte. De strafbeschikking is een vorm van
buitengerechtelijke afdoening, wat betekent dat de zaak niet aan de strafrechter wordt
voorgelegd (tenzij de verdachte verzet instelt tegen de strafbeschikking: in dat geval
wordt de zaak alsnog ter beoordeling aan de strafrechter voorgelegd). Indien besloten
wordt een strafbeschikking uit te vaardigen, gebeurt dit in de regel enkele uren na
het eerste verhoor van de verdachte. In de meeste gevallen heeft de verdachte in de
ZSM-werkwijze geen aanvullend contact met zijn raadsman in de tijd tussen het eerste
politieverhoor en het moment waarop wordt besloten hoe de zaak van de verdachte zal
worden afgedaan. Betrokkenheid van een raadsman kort voorafgaand aan de uitvaardiging
van de strafbeschikking is op dit moment alleen wettelijk voorzien in gevallen waarin
de verdachte dient te worden gehoord over de voorgenomen strafbeschikking (artikel 257c
Sv). Deze «hoorplicht» geldt voor de relatief zwaardere strafbeschikkingen waarin
een taakstraf, een rijontzegging of een gedragsaanwijzing (artikel 257c, eerste, Sv)
of een betalingsverplichting van meer dan € 2.000 wordt opgelegd (artikel 257c, tweede
lid, Sv). Tijdens dit hoorgesprek kan de verdachte zich laten bijstaan door een raadsman.
Betreft de strafbeschikking een betalingsverplichting van meer dan € 2.000, dan is
bijstand door een raadsman zelfs verplicht om de zaak met een strafbeschikking te
kunnen afdoen. Weigert de verdachte zich te laten bijstaan door een raadsman, dan
kan die betalingsverplichting niet middels een strafbeschikking worden opgelegd en
dient de verdachte te worden gedagvaard.

Gelet op het feit dat de zaak niet aan de strafrechter wordt voorgelegd, wordt het
wenselijk geacht de rechtsbescherming te verbeteren van verdachten van wie de zaak
met een strafbeschikking wordt afgedaan. Dit gebeurt door het recht op rechtsbijstand
voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking verder te versterken. Om
veelvuldig gebruik van de volledige termen «het recht op rechtsbijstand voorafgaand
aan de afdoening van de strafzaak door middel van het uitvaardigen van een strafbeschikking»
te voorkomen, wordt deze vorm van rechtsbijstand in deze memorie van toelichting kortheidshalve
aangeduid als «afdoeningsbijstand». Daarmee wordt, zo kan in reactie op het consultatieadvies
van het openbaar ministerie worden opgemerkt, aangesloten bij de gangbare terminologie
voor deze vorm van rechtsbijstand in de strafrechtspraktijk. Daarnaast introduceert
dit wetsvoorstel een recht op een kosteloos standaardconsult met een raadsman voor
verdachten die zich in vrijheid bevinden op het moment dat de strafbeschikking wordt
uitgevaardigd. Omdat dit recht in de meeste gevallen pas kan worden geëffectueerd
op het moment dat de strafbeschikking al is uitgevaardigd, valt dit standaardconsult
in deze memorie van toelichting niet onder de noemer «afdoeningsbijstand». Het standaardconsult
wordt nader toegelicht in paragraaf 6 van deze memorie van toelichting.

5.2 Introductie van een wettelijk recht op afdoeningsbijstand

Met dit wetsvoorstel wordt een wettelijk recht op kosteloze afdoeningsbijstand geïntroduceerd
voor alle aangehouden verdachten van wie de zaak met een strafbeschikking wordt afgedaan.
In aanvulling op de bestaande vormen van rechtsbijstand aan de «voorkant» van de ZSM-werkwijze
(consultatiebijstand en verhoorbijstand), wordt daarmee ook voorzien in rechtsbijstand
aan de «achterkant» van de ZSM-werkwijze, op het moment dat is besloten de zaak van
de aangehouden verdachte af te doen door een strafbeschikking uit te vaardigen, waarna
die verdachte in vrijheid wordt gesteld. Deze afdoeningsbijstand houdt in dat de raadsman
van de verdachte het procesdossier kan opvragen en bestuderen en zo nodig in contact
kan treden met de officier van justitie over de aard en de hoogte van de middels de
strafbeschikking op te leggen straf. Het recht op afdoeningsbijstand omvat tevens
het recht van de verdachte op een gesprek met zijn raadsman voordat de strafbeschikking
wordt uitgevaardigd. De raadsman kan de verdachte in dat gesprek informeren en adviseren
over het beschikbare bewijsmateriaal waarop de schuldvaststelling in de strafbeschikking
zal worden gebaseerd, de hoogte van de voorgenomen sanctie in relatie tot het strafbare
feit waarvan hij wordt verdacht en de mogelijkheid om in verzet te gaan. Indien een
strafbeschikking zal worden uitgevaardigd waarvoor de hoorplicht geldt, kan de raadsman
de verdachte eveneens adviseren over zijn procesopstelling in dat hoorgesprek en hem
zo nodig tijdens dit gesprek bijstaan.

In de praktijk is al sinds de start van het eerdergenoemde programma «Intensivering
rechtsbijstand binnen het ZSM-proces» gewerkt aan de implementatie van het recht op
afdoeningsbijstand op de verschillende ZSM-locaties. De werkzaamheden bij het verlenen
van afdoeningsbijstand worden sinds 2019 vergoed op basis van een door de raad voor
rechtsbijstand vastgestelde beleidsregel. Sinds december 2019 wordt afdoeningsbijstand
verleend in de regio’s Rotterdam, Zeeland West-Brabant en Den Haag. De invoering van
afdoeningsbijstand in overige regio’s vond op getrapte wijze plaats. Inmiddels hebben
alle regio’s afdoeningsbijstand mogelijk gemaakt, zij het dat deze nog niet in alle
daarvoor in aanmerking komende gevallen plaatsvindt. Naar verwachting zullen alle
regio's bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel klaar zijn voor de volledige
implementatie van afdoeningsbijstand.

Sinds de start in 2019 is het verlenen van afdoeningsbijstand in de praktijk een belangrijke
versterking van de rechtspositie van de verdachte gebleken bij zaken die volgens de
ZSM-werkwijze worden afgedaan. Indien de verdachte gebruik maakt van het recht op
afdoeningsbijstand, draagt de betrokkenheid van diens raadsman aan de «achterkant»
van de ZSM-werkwijze eveneens bij aan een zorgvuldige beslissing over het uitvaardigen
van de strafbeschikking. De eerste ervaringen wijzen er ook op dat in gevallen waarin
verdachten voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking gebruik hebben
gemaakt van afdoeningsbijstand, er minder vaak verzet wordt ingesteld dan in gevallen
waarin geen afdoeningsbijstand heeft plaatsgevonden. Deze positieve ervaringen hebben
geleid tot het voornemen om het recht op kosteloze afdoeningsbijstand voor aangehouden
verdachten ook in de wet vast te leggen. De thans voorliggende wetswijziging betreft
daarmee het sluitstuk van de uitvoering van de door de Tweede Kamer aangenomen motie
Van Dam c.s. uit 2019, waarin de regering werd verzocht de advocatuur structureel
te betrekken bij het opleggen van strafbeschikkingen in misdrijfzaken die via de ZSM-werkwijze
worden opgelegd (Kamerstukken II 2018/19, 29 279, nr. 511).

5.2.1 Afdoeningsbijstand ook bij politiestrafbeschikking en bestuurlijke strafbeschikking

In de ZSM-werkwijze wordt een strafbeschikking vrijwel altijd door de officier van
justitie uitgevaardigd. Het recht op kosteloze afdoeningsbijstand geldt niet alleen
voor zaken die met een OM-strafbeschikking worden afgedaan, maar ook voor zaken die
met een politiestrafbeschikking (artikel 257b Sv) of bestuurlijke strafbeschikking
(artikel 257ba) worden afgedaan. De reden hiervoor is dat het in het licht van de
rechtsgelijkheid onwenselijk wordt geacht het recht op (kosteloze) rechtsbijstand
afhankelijk te maken van de vraag welke autoriteit de strafbeschikking uitvaardigt.
Indien de officier van justitie een strafbeschikking uitvaardigt voor een strafbaar
feit dat op grond van het Besluit OM-afdoening ook met een politiestrafbeschikking
kan worden bestraft, zou het rechtsongelijkheid opleveren als in die gevallen een
ruimer recht op (kosteloze) rechtsbijstand zou bestaan dan wanneer een (inhoudelijk
identieke) strafbeschikking door een opsporingsambtenaar zou worden uitgevaardigd.
In de praktijk zal afdoeningsbijstand bij een voorgenomen politiestrafbeschikking
of bestuurlijke strafbeschikking slechts in uitzonderlijke gevallen aan de orde zijn,
nu dergelijke strafbeschikkingen doorgaans worden uitgevaardigd tegen niet-aangehouden
verdachten, terwijl het daarbij in de praktijk vrijwel altijd gaat om afdoeningen
waarbij geen hoorplicht geldt.

5.2.2 Kosteloos voor aangehouden verdachte

Indien de aangehouden verdachte die geen raadsman heeft gebruik wenst te maken van
het recht op afdoeningsbijstand, wordt voor hem door de raad voor rechtsbijstand een
(piket)raadsman aangewezen. Dit betekent dat de afdoeningsbijstand voor die verdachte
kosteloos is: er vindt geen inkomenstoets plaats en de verdachte is geen eigen bijdrage
verschuldigd (artikel 43, eerste lid, Wrb). Indien voor de verdachte eerder een raadsman
is aangewezen (bijvoorbeeld voor het verlenen van consultatiebijstand), valt het verlenen
van afdoeningsbijstand onder het bereik van die eerdere aanwijzing en is de afdoeningsbijstand
voor de verdachte eveneens kosteloos (vgl. artikel 39, vierde lid, Sv waaruit volgt
dat een afgegeven aanwijzing doorloopt tot het aflopen van het ophouden voor onderzoek
dan wel de (verlengde) inverzekeringstelling). Uit het voorgaande volgt voorts dat
als de verdachte binnen de duur van het ophouden voor onderzoek wordt gehoord over
de voorgenomen strafbeschikking, de bijstand tijdens dit horen eveneens onder de afgegeven
aanwijzing valt. In de praktijk komt het echter niet vaak voor dat het hoorgesprek
binnen de duur van het ophouden voor onderzoek plaatsvindt. Gebruikelijk is dat de
verdachte een uitnodiging voor het hoorgesprek krijgt uitgereikt op het moment van
invrijheidstelling; het hoorgesprek zelf vindt vervolgens enige tijd later plaats.

5.2.3 Verdachten die zich in vrijheid bevinden

Net als de bestaande wettelijke regeling voor consultatiebijstand is de nieuwe regeling
voor (aan het uitvaardigen van de strafbeschikking voorafgaande) afdoeningsbijstand
uitsluitend van toepassing op verdachten die op het moment dat de strafbeschikking
zal worden uitgevaardigd rechtens hun vrijheid is ontnomen. Omdat die verdachten als
gevolg van de vrijheidsbeneming niet zelf in staat zijn om een raadsman in te schakelen,
is het gerechtvaardigd dat de overheid voor die verdachten zelf initiatief neemt om
een raadsman in te schakelen.

Voor verdachten die zich in vrijheid bevinden is voor een andere regeling gekozen.
Veel strafbeschikkingen die tegen dergelijke verdachten worden uitgevaardigd, betreffen
strafbeschikkingen die direct na de constatering van het strafbare feit worden uitgevaardigd
(veelal door het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, kortweg CVOM) en
door het Centraal Justitieel Incassobureau aan de verdachte worden toegezonden (bijvoorbeeld
verkeersovertredingen die met een strafbeschikking worden afgedaan, ook wel bekend
als de «CJIB-boetes»). Dergelijke strafbeschikkingen worden uitgevaardigd zonder dat
daaraan voorafgaand een contactmoment met de verdachte plaatsvindt. Daarnaast worden
ook door officieren van justitie bij de arrondissementsparketten geregeld strafbeschikkingen
uitgevaardigd aan verdachten die zich in vrijheid bevinden. Het gaat daarbij bijvoorbeeld
om verdachten die zullen worden gehoord voordat de strafbeschikking wordt uitgevaardigd
en die voorafgaand aan het hoorgesprek in vrijheid zijn gesteld. Ook kan het gaan
om verdachten die niet voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking worden
gehoord, maar waarbij de afdoeningsbeslissing niet binnen de duur van het ophouden
voor onderzoek is genomen, waardoor de verdachte in vrijheid is gesteld voordat de
strafbeschikking is uitgevaardigd.

In de meeste van de hiervoor genoemde gevallen – gevallen waarin een wettelijke hoorplicht
geldt uitgezonderd (zie hierna) – wordt het noodzakelijk noch gewenst geacht om de
verdachte voordat de strafbeschikking wordt uitgevaardigd eerst actief te wijzen op
de mogelijkheid om gebruik te maken van het recht op afdoeningsbijstand. Niet alleen
betreft het hier veelal zaken van een relatief geringe ernst, ook zou een dergelijke
werkwijze een aanzienlijke verzwaring van de werklast voor de betrokken organisaties
inhouden, omdat voorafgaand aan de uitvaardiging van iedere strafbeschikking eerst
contact moet worden gezocht met de verdachte om na te gaan of hij afdoeningsbijstand
wenst te ontvangen. Dit zou een disproportionele belasting van de strafrechtsketen
tot gevolg hebben. Wel krijgen alle verdachten die zich in vrijheid bevinden en tegen
wie een strafbeschikking wordt uitgevaardigd met dit wetsvoorstel het recht op een
kosteloos standaardconsult met een raadsman. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf
6 van deze memorie van toelichting. Het voorgaande geldt ook voor minderjarige en
kwetsbare meerderjarige verdachten die zich in vrijheid bevinden en van wie de zaak
met een strafbeschikking wordt afgedaan. Anders dan de Rvdr in zijn advies suggereert,
wordt het niet nodig geacht om voor deze groep verdachten in afdoeningsbijstand te
voorzien in geval van verdenking wegens een overtreding. In aanvulling op het voorgaande
wordt verwezen naar paragraaf 4.1 van deze memorie van toelichting, waarin wordt toegelicht
waarom de ambtshalve aanwijzing van een raadsman met het oog op consultatie- en verhoorbijstand
voor deze doelgroep eveneens is afgebakend tot verdenkingen wegens een misdrijf.

Het voorgaande ligt anders bij strafbeschikkingen aan verdachten die zich in vrijheid
bevinden en waarvoor de wettelijke hoorplicht geldt (en waarmee relatief wat zwaardere
straffen worden opgelegd in vergelijking met de in de vorige alinea omschreven strafbeschikkingen).
In die gevallen dient de verdachte op grond van het huidige recht voorafgaand aan
de uitvaardiging van de strafbeschikking te worden gewezen op de mogelijkheid om zich
van rechtsbijstand te voorzien (artikel 257c, eerste lid, tweede zin, Sv). In die
zaken is, anders dan bij de hiervoor besproken strafbeschikkingen, naar huidig recht
wel sprake van voorafgaande communicatie tussen de officier van justitie en de verdachte.
De verdachte die van het recht op rechtsbijstand gebruik wil maken, dient zelf een
raadsman te benaderen en zo nodig een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand
in te dienen (wat in de praktijk veelal door de raadsman wordt gedaan). Deze bestaande
regeling in artikel 257c, eerste lid, tweede zin, Sv wordt overgeheveld naar het nieuwe
artikel 257cb, tweede lid, Sv, maar blijft inhoudelijk ongewijzigd.

Het openbaar ministerie heeft aandacht gevraagd voor het verschil tussen enerzijds
de situatie dat een verdachte wegens een relatief licht strafbaar feit is aangehouden
en binnen de duur van het ophouden voor onderzoek een strafbeschikking krijgt uitgereikt
en anderzijds de situatie dat een verdachte wegens een ernstiger strafbaar feit in
vrijheid wordt gesteld nog voordat de afdoeningsbeslissing is genomen. In de eerste
situatie heeft de verdachte recht op kosteloze afdoeningsbijstand. In de tweede situatie
is de rechtsbijstand niet kosteloos, maar heeft de verdachte de mogelijkheid om de
raad voor rechtsbijstand om een toevoeging te verzoeken. Een dergelijk verschil is
niet nieuw. Het wetsvoorstel sluit op dit punt aan bij de bestaande regeling voor
gesubsidieerde rechtsbijstand in strafzaken. Het uitgangspunt van die regeling is
dat de raad voor rechtsbijstand kosteloos een raadsman aanwijst voor verdachte van
wie lopende het strafproces de vrijheid is ontnomen, omdat zij vanwege deze vrijheidsbeneming
niet zelf in staat zijn om een raadsman te benaderen (zie bijvoorbeeld de artikelen
28b, 39, 40 en 41 Sv). Meerderjarige, niet-kwetsbare verdachten die zich in vrijheid
bevinden hebben ook recht op rechtsbijstand voorafgaand aan de uitvaardiging van de
strafbeschikking, maar worden wel in staat geacht om zelfstandig een raadsman te benaderen.
Daarom wordt voor deze categorie verdachten niet ambtshalve een raadsman aangewezen.
Zoals aangegeven, kunnen deze verdachten zelf een raadsman benaderen en hebben zij
de mogelijkheid om bij de raad voor rechtsbijstand om een toevoeging te verzoeken.
Verminderd draagkrachtige verdachten aan wie een toevoeging wordt verleend, zijn voor
de rechtsbijstand enkel een inkomensafhankelijke eigen bijdrage verschuldigd. Zoals
eerder opgemerkt, krijgen verdachten die zich in vrijheid bevinden en van wie de zaak
met een strafbeschikking wordt afgedaan in aanvulling hierop recht op een kosteloos
standaardconsult met een raadsman, dat in paragraaf 6 van deze memorie van toelichting
nader wordt toegelicht. Daarmee wordt ook voor deze verdachten voorzien in laagdrempelige
mogelijkheden om zich van rechtsbijstand te voorzien.

5.2.4 Vergoeding voor de raadsman

De raadsman maakt aanspraak op een vergoeding van 2,5 punten voor het verlenen van
afdoeningsbijstand. Op dit moment wordt deze vergoeding uitgekeerd op grond van een
beleidsregel van de raad voor rechtsbijstand.10 Nadat dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal een wijziging van het Bvr in procedure
worden gebracht waarmee de grondslag voor deze vergoeding in dat besluit wordt verankerd.

5.3 Moment waarop de afdoeningsbijstand wordt verleend

5.3.1 Inpassing in ZSM-werkwijze

Het recht op afdoeningsbijstand wordt als volgt ingepast in de huidige ZSM-werkwijze.
Op het moment dat het opsporingsonderzoek is voltooid en de zaak aan de zogeheten
«ZSM-tafel» is besproken, neemt de officier van justitie een besluit over de wijze
waarop de zaak zal worden afgedaan. Zodra de officier van justitie voornemens is om
een strafbeschikking uit te vaardigen, doet hij – in de praktijk door tussenkomst
van een opsporingsambtenaar – daarvan mondeling mededeling aan de verdachte. Daarbij
informeert hij de verdachte er ook over dat hij recht heeft op rechtsbijstand ter
zake van de uitvaardiging van de strafbeschikking en dat hij in dat kader recht heeft
op een gesprek met zijn raadsman. Wenst de verdachte hiervan gebruik te maken, dan
zal de afdoeningsbijstand bij voorkeur worden verleend door de (piket)raadsman die
ook al eerder de consultatie- en verhoorbijstand heeft verleend. Deze raadsman heeft
de verdachte immers al eerder gesproken, is daardoor al bekend met de zaak en zal
in de regel ook feitelijk beschikbaar zijn, nu de afdoeningsbijstand in zaken die
volgens de ZSM-werkwijze worden behandeld meestal op dezelfde dag als de consultatie-
en verhoorbijstand zal plaatsvinden. In de praktijk ligt het in de rede dat de raadsman
al bij het verlenen van consultatie- en verhoorbijstand aan de verdachte vraagt of
hij ook later in de procedure gebruik wil maken van het recht op afdoeningsbijstand.
Is dat het geval, dan kan de raadsman daarmee rekening houden en zal hij doorgaans
binnen korte tijd beschikbaar zijn om op een later moment afdoeningsbijstand te verlenen.
Voor de verdachte die nog geen raadsman heeft, zal met het oog op de verlening van
afdoeningsbijstand de dienstdoende piketraadsman worden opgeroepen. In de praktijk
kan het voorkomen dat de verdachte ten tijde van de consultatie- en verhoorbijstand
al is bijgestaan door een raadsman, maar dat die raadsman enkele uren later – op het
moment dat de afdoeningsbijstand moet worden verleend – niet beschikbaar is, bijvoorbeeld
doordat die raadsman in de tussentijd een andere piketmelding voor consultatie- en
verhoorbijstand heeft geaccepteerd. Hoewel uitgangspunt is dat tijdens de piketfase
steeds door dezelfde raadsman rechtsbijstand wordt verleend, kan de afdoeningsbijstand
in die gevallen ook door een andere beschikbare raadsman worden verleend. Hiervoor
kan dan een nieuwe piketmelding worden gedaan. In de praktijk wordt ook gewerkt aan
een werkwijze waarin standaard raadslieden aanwezig zijn in de buurt van de ZSM-locatie
of de ophoudlocatie. In voorkomende gevallen kan ook een van die raadslieden worden
benaderd voor het verlenen van afdoeningsbijstand, waardoor de reistijd van de raadsman
wordt geminimaliseerd.

Als onderdeel van de afdoeningsbijstand wordt de verdachte de mogelijkheid geboden
om een onderhoud met zijn raadsman te hebben. Dit onderhoud kan zowel fysiek als digitaal
(telefonisch of via videoconferentie) plaatsvinden. Daarnaast zal de raadsman als
onderdeel van het verlenen van afdoeningsbijstand naar verwachting vaak kennis willen
nemen van de processtukken. Het openbaar ministerie heeft in dit kader opgemerkt dat
processen-verbaal van bevindingen en processen-verbaal van het verhoor van de verdachte
op het moment van de afdoeningsbijstand doorgaans tijdig beschikbaar zijn, nu deze
stukken veelal de basis vormen voor de voorgenomen uitvaardiging van de strafbeschikking.
In de praktijk kan het wel voorkomen dat eventuele aanvullende processen-verbaal,
bijvoorbeeld over de uitkomsten van getuigenverhoren of ander aanvullend onderzoek,
nog niet volledig zijn uitwerkt. Het openbaar ministerie heeft in dit verband gevraagd
of bij het verstrekken van processtukken aan de raadsman in het kader van de afdoeningsbijstand
kan worden volstaan met versies van die stukken die nog niet volledig voldoen aan
de voorwaarden die worden gesteld aan wettige bewijsmiddelen. Die vraag wordt bevestigend
beantwoord, waarbij wordt opgemerkt dat indien volledige versies van de processtukken
al wel voorhanden zijn, deze de raadsman niet dienen te worden onthouden. Daarnaast
wordt onder verwijzing naar het rapport «Buiten de rechter OM» van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad benadrukt dat op het (latere) moment dat de strafbeschikking wordt
uitgevaardigd, zonder meer moet zijn voldaan aan de wettelijke bewijsminima.11

Het ligt in de rede dat de raadsman na afloop van diens onderhoud met de verdachte
in contact treedt met de officier van justitie en een terugkoppeling geeft van dit
onderhoud. Dit wordt echter niet verplicht gesteld. In reactie op het advies van het
openbaar ministerie wordt opgemerkt dat de officier van justitie niet hoeft te wachten
op een terugkoppeling van de raadsman voordat tot uitvaardiging van de strafbeschikking
kan worden overgegaan. Nadat een afschrift van de strafbeschikking in persoon aan
de verdachte is uitgereikt, kan de verdachte in vrijheid worden gesteld.

De bovenstaande handelwijze heeft betrekking op verdachten die niet voorafgaand aan
de uitvaardiging van de strafbeschikking worden gehoord (dat is het geval wanneer
geen hoorplicht geldt en de officier van justitie niet ervoor kiest de verdachte onverplicht
te horen). In dergelijke zaken moet de verdachte in de gelegenheid worden gesteld
om het recht op afdoeningsbijstand voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking
uit te oefenen. Op dit uitgangspunt kan voor deze categorie verdachten alleen een
uitzondering worden gemaakt indien de strafbeschikking als gevolg van de afdoeningsbijstand
niet binnen de duur van de vrijheidsbeneming aan de verdachte kan worden uitgereikt,
dit wordt nader toegelicht in paragraaf 5.4. In paragraaf 5.3.2 wordt ingegaan op
de wijze waarop verdachten die voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking
wel worden gehoord van hun recht op afdoeningsbijstand gebruik kunnen maken.

Het openbaar ministerie heeft gevraagd hoe dient te worden aangetoond dat de verdachte
tijdig in de gelegenheid is gesteld om van het recht op afdoeningsbijstand gebruik
te maken. Meer specifiek vraagt het openbaar ministerie of een afzonderlijke, gedetailleerde
administratie dient te worden bijgehouden over het tijdstip waarop de verdachte over
de voorgenomen strafbeschikking is geïnformeerd en de inspanningen die zijn verricht
om een beschikbare raadsman te benaderen.

Een dergelijke afzonderlijke administratie is niet verplicht. Voldoende is dat in
algemene bewoordingen wordt geverbaliseerd dat de verdachte deze mogelijkheid is geboden,
op vergelijkbare wijze als nu al vaste praktijk is met betrekking tot de consultatiebijstand
voor aangehouden verdachten in B- en C-zaken. In gevallen waarin de verdachte van
mening is dat hij niet of onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om van het recht
op afdoeningsbijstand gebruik te maken, kan hij verzet instellen tegen de strafbeschikking
en zich in dat kader door een raadsman laten bijstaan. Eventuele verweren omtrent
onrechtmatigheden voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking kunnen
door de rechter bij de behandeling van het verzet worden beoordeeld en worden door
de berechting zelf rechtgezet. Daarbij kan worden aangetekend dat de wet voorschrijft
dat de rechter die de zaak na een gedaan verzet berecht, de strafbeschikking moet
vernietigen, hier komt de uitspraak van de rechter voor in de plaats. Het voorgaande
geldt ook voor eventuele verweren van de verdediging omtrent de in paragraaf 5.4 besproken
uitzonderingsmogelijkheid om af te zien van het onderhoud tussen de verdachte en diens
raadsman indien de afdoeningsbijstand niet binnen de duur van de vrijheidsbeneming
kan worden gerealiseerd.

5.3.2 Gevallen waarin de verdachte wordt gehoord over de strafbeschikking

Wordt de verdachte voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking wel gehoord,
dan dient de verdachte in de gelegenheid te worden gesteld om het recht op afdoeningsbijstand
voorafgaand aan het hoorgesprek uit te oefenen en in dat kader met zijn raadsman te
spreken. Dit sluit aan bij de huidige ZSM-werkwijze voor zaken waarin de verdachte
voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking wordt gehoord. De verdachte
krijgt in die gevallen binnen de duur van het ophouden voor onderzoek een uitnodiging
voor het hoorgesprek uitgereikt en wordt daarna in vrijheid gesteld. Het hoorgesprek
zelf vindt dan op een later moment plaats. Dit betekent dat er voldoende tijd voor
de verdachte is om voorafgaand aan het hoorgesprek zich van rechtsbijstand te voorzien.
Het nieuwe artikel 257ca, tweede lid, Sv, bepaalt dat verdachten in de gelegenheid
moeten worden gesteld om voorafgaand aan het hoorgesprek gebruik te kunnen maken van
het recht op afdoeningsbijstand. Dit geldt niet alleen in gevallen waarin op grond
van artikel 257c Sv een verplichting tot horen bestaat, maar ook in gevallen waarin
horen niet verplicht is, maar de officier van justitie met het oog op een zorgvuldige
voorbereiding van de strafbeschikking besluit de verdachte over zijn voornemen te
horen. De huidige werkwijze is hiermee reeds in lijn, doordat het hoorgesprek doorgaans
ruime tijd na de invrijheidstelling van de verdachte plaatsvindt. Dit biedt de verdachte
de gelegenheid om zich van rechtsbijstand te voorzien. Op het moment dat de verdachte
in vrijheid wordt gesteld, eindigt de piketaanwijzing van de raadsman (artikel 39,
vierde lid, Sv). Dit betekent dat rechtsbijstand vanaf het eindigen van het ophouden
voor onderzoek niet langer kosteloos is. Wel kan de verdachte in dat geval om een
toevoeging verzoeken en kan hij – conform de wijziging in dit wetsvoorstel voor verdachten
die zich in vrijheid bevinden – gebruik maken van het kosteloze standaardconsult met
een raadsman na de uitvaardiging van de strafbeschikking (zie paragraaf 6 van deze
memorie van toelichting).

5.4 Uitzondering wanneer afdoeningsbijstand niet binnen de duur van de vrijheidsbeneming
kan worden gerealiseerd

Zoals eerder opgemerkt, is het uitgangspunt van de ZSM-werkwijze dat binnen de termijn
voor het ophouden voor onderzoek een beslissing wordt genomen over de wijze waarop
een zaak wordt afgedaan. Indien tot uitvaardiging van een strafbeschikking wordt besloten,
wordt de strafbeschikking zoveel mogelijk direct aan de verdachte uitgereikt, waarna
deze in vrijheid wordt gesteld. In de praktijk is gebleken dat zaken waarin afdoeningsbijstand
is verleend gemiddeld twee uur langer duren dan zaken waarin geen afdoeningsbijstand
heeft plaatsgevonden. Met name in zaken waarin de verdachte nog geen raadsman had
(doordat hij geen gebruik heeft gemaakt van consultatie- en verhoorbijstand) kon het
verlenen van afdoeningsbijstand voor extra vertraging zorgen. In die gevallen wordt
immers door de raad voor rechtsbijstand een beschikbare (piket)raadsman aangewezen.
Omdat die raadsman niet eerder betrokken was bij de zaak, is er in die gevallen de
nodige tijd gemoeid met het lezen van het procesdossier, reistijd naar de ophoudlocatie
en het gesprek met de verdachte. In dergelijke gevallen kon het voorkomen dat de extra
tijd als gevolg van de afdoeningsbijstand ertoe leidde dat de strafbeschikking uiteindelijk
niet binnen de duur van het ophouden voor onderzoek aan de verdachte kon worden uitgereikt.
Dit leidt ertoe dat de verdachte in vrijheid wordt gesteld en de strafbeschikking
pas later kan worden uitgevaardigd (en dus niet direct aan de verdachte kan worden
uitgereikt). De wettelijke verankering (en de als gevolg daarvan volledige, landelijke
toepassing) van het recht op afdoeningsbijstand bij strafbeschikkingen zal in zaken
waarin lopende de ZSM-werkwijze vertraging is ontstaan, er vaker toe leiden dat de
strafbeschikking aan de verdachte na invrijheidstelling zal worden toegestuurd in
plaats van dat deze tegen het einde van het ophouden voor onderzoek fysiek aan de
verdachte wordt uitgereikt. Het belang van kosteloze rechtsbijstand gedurende de vrijheidsbeneming
en voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking prevaleert echter boven
het belang om strafbeschikkingen in voorkomende gevallen fysiek aan de verdachte uit
te reiken. Het openbaar ministerie heeft aangegeven dat dit ertoe kan leiden dat in
sommige zaken de afdoeningsbeslissing pas op een later moment wordt genomen, omdat
zaken vaak worden gedeprioriteerd op het moment dat de verdachte in vrijheid is gesteld.
Daar staat echter tegenover dat verdachten aan wie afdoeningsbijstand is verleend,
veelal minder vaak in verzet gaan tegen de strafbeschikking dan verdachten die van
dat recht geen gebruik hebben gemaakt. In aanvulling op het voorgaande wordt nog opgemerkt
dat sinds de start van het intensiveringsprogramma in de verschillende regio’s waarin
volgens de ZSM-werkwijze wordt gewerkt de nodige inspanningen worden verricht om de
extra tijdsinvestering die met de afdoeningsbijstand is gemoeid, zo efficiënt mogelijk
in te passen in het ZSM-werkproces zodat vertraging zoveel mogelijk wordt vermeden.
Bij de implementatie van dit wetsvoorstel wordt onder andere de mogelijkheid onderzocht
om vaker beschikbare raadslieden in nabijheid van de ZSM-locatie te huisvesten, zodat
in voorkomende gevallen in een kort tijdsbestek een beschikbare raadsman kan worden
gevonden en diens reistijd wordt geminimaliseerd.

Gedurende de voorbereiding van dit wetsvoorstel is door het openbaar ministerie benadrukt
dat de tijd die met de verlening van afdoeningsbijstand is gemoeid, op gespannen voet
staat met de wens om in voorkomende gevallen een strafbeschikking binnen de duur van
het ophouden voor onderzoek aan de verdachte te kunnen uitreiken. In dit verband is
overwogen om de wettelijke maximale duur van het ophouden voor onderzoek te verlengen,
zodat er voldoende tijd voor de politie en het openbaar ministerie beschikbaar is
om de strafbeschikking binnen de duur van de vrijheidsbeneming aan de verdachte uit
te kunnen reiken. In 2017 is de maximale duur van het ophouden voor onderzoek reeds
verlengd van zes naar negen uur. Deze verlenging bood ruimte om de nodige onderzoekshandelingen
te verrichten, waaronder de identificatie van de verdachte, het verhoor en het uitreiken
van mededelingen in persoon over het vervolg van de zaak (artikel 56a, vierde lid,
Sv, zie voor een nadere toelichting op deze verlenging Kamerstukken II 2014/15, 34 159, nr. 3, p. 18–20). In dit wetsvoorstel is ervoor gekozen deze maximale duur niet verder
te verlengen. Dit zou immers betekenen dat de verdachte langer aan vrijheidsbeneming
zou worden onderworpen, met als enige doel het kunnen uitoefenen van het recht op
afdoeningsbijstand door diezelfde verdachte. Deze keuze wordt onderschreven door het
openbaar ministerie, dat in zijn consultatieadvies stelt dat het gebruik van rechtsbijstand
op zichzelf niet tot vrijheidsbeneming zou moeten leiden. Tegelijkertijd wordt onderkend
dat binnen de termijn van het ophouden voor onderzoek doorgaans door politie en openbaar
ministerie een groot aantal handelingen moet worden verricht, zoals het vaststellen
van de identiteit van de verdachte, het verhoren van de verdachte, het beoordelen
van de zaak en het in voorkomende gevallen in persoon uitreiken van een afschrift
van de strafbeschikking. Bij elk van deze handelingen kan vertraging optreden, die
ertoe kan leiden dat verdachten na afloop van de termijn voor het ophouden voor onderzoek
in vrijheid dienen te worden gesteld zonder dat een beslissing is genomen over de
wijze waarop de zaak wordt afgedaan. Zoals eerder opgemerkt, prevaleert het belang
van het aanbieden van kosteloze rechtsbijstand aan de verdachte binnen de duur van
de vrijheidsbeneming echter boven het belang om in voorkomende gevallen de strafbeschikking
fysiek aan de verdachte te kunnen uitreiken.

Tegelijkertijd kunnen zich situaties voordoen waarin het niet mogelijk is om binnen
de duur van het ophouden voor onderzoek de afdoeningsbijstand te realiseren, maar
de resterende duur wel voldoende is om een afschrift van de strafbeschikking in persoon
aan de verdachte uit te reiken. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als de officier
van justitie tijdig aan de verdachte zonder raadsman heeft medegedeeld dat een strafbeschikking
zal worden uitgevaardigd, maar zowel de «eigen» raadsman als een vervangende raadsman
niet beschikbaar is om binnen de duur van de vrijheidsbeneming afdoeningsbijstand
te verlenen. Ook kan worden gedacht aan de situatie dat bij een wat uitgebreider onderzoek
de afdoeningsbeslissing pas tegen het einde van de duur van het ophouden voor onderzoek
kan worden genomen en er geen aanleiding is de verdachte in verzekering te stellen.
Met het oog op dergelijke situaties kan op grond van het nieuwe artikel 257ca Sv worden
afgezien van het onderhoud tussen de verdachte en diens raadsman voorafgaand aan het
uitvaardigen van de strafbeschikking, indien de met dat onderhoud gemoeide tijd tot
gevolg heeft dat de betreffende strafbeschikking niet binnen de duur van de vrijheidsbeneming
aan de verdachte kan worden uitgereikt. Deze uitzondering is enkel van toepassing
op de lichtere strafbeschikkingen waarbij geen voorafgaand hoorgesprek plaatsvindt,
en dient terughoudend worden toegepast. In de praktijk zullen politie en openbaar
ministerie zich inspannen bij verdachten zonder raadsman zo vroeg mogelijk na te gaan
of zij gebruik willen maken van het recht op afdoeningsbijstand indien hun zaak met
een strafbeschikking wordt afgedaan, zodat er voldoende tijd is voor het benaderen
van een raadsman (in gevallen waarin de verdachte geen raadsman heeft of de eigen
raadsman niet beschikbaar is) en het daadwerkelijke verlenen van afdoeningsbijstand
voordat de duur van de vrijheidsbeneming afloopt. De wettelijke mogelijkheid om af
te zien van het onderhoud tussen verdachte en diens raadsman dient dus enkel te worden
toegepast in specifieke gevallen waarin – ondanks de daartoe verrichte inspanningen
– het niet mogelijk is gebleken om de verdachte binnen de duur van de vrijheidsbeneming
gebruik te laten maken van diens recht op afdoeningsbijstand.

Toepassing van de uitzonderingsmogelijkheid leidt er overigens niet toe dat de verdachte
van rechtsbijstand verstoken blijft. Indien toepassing wordt gegeven aan deze uitzondering
heeft de verdachte na uitvaardiging van de strafbeschikking immers het recht om gebruik
te maken van het kosteloze standaardconsult met een raadsman en eventueel de mogelijkheid
om een aanvraag gesubsidieerde rechtsbijstand (met inkomenstoets en eigen bijdrage)
in te dienen. Het kosteloze standaardconsult wordt in de volgende paragraaf nader
toegelicht. Een en ander geldt ook in het geval toepassing wordt gegeven aan de uitzondering
in gevallen waarin de verdachte voorafgaand aan de later uit te vaardigen strafbeschikking
moet worden gehoord. In dat geval kan hij in verband met het horen een aanvraag gesubsidieerde
rechtsbijstand indienen.

Het openbaar ministerie heeft gevraagd welke afweging de officier van justitie behoort
te maken indien hij voornemens is een strafbeschikking uit te vaardigen en de verdachte
kenbaar heeft gemaakt van het recht op afdoeningsbijstand gebruik te willen maken,
maar onduidelijk is of de afdoeningsbijstand nog binnen de duur van het ophouden voor
onderzoek kan worden verleend. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien de raadsman
een half uur voor het verstrijken van die duur wordt aangewezen, maar deze zich nog
niet heeft ingelezen en nog naar de ophoudlocatie moet afreizen. In die gevallen wordt
het recht op vrijheid van de verdachte geacht zwaarder te wegen dan diens recht om
(kosteloze) afdoeningsbijstand te ontvangen. De verdachte dient in dat geval dus in
vrijheid te worden gesteld. De verdachte heeft na de invrijheidstelling geen recht
meer op kosteloze afdoeningsbijstand, maar kan wel kosteloos gebruik maken van het
in het volgende paragraaf toegelichte standaardconsult, dat kan worden verleend door
de tijdens het ophouden voor onderzoek aangewezen raadsman. Mocht de verdachte nadere
rechtsbijstand door deze raadsman wensen, dan kan hij de raad voor rechtsbijstand
om een toevoeging verzoeken. Indien de toevoeging wordt verstrekt, is de verdachte
enkel een inkomensafhankelijke eigen bijdrage verschuldigd.

6. Kosteloos gesprek met een raadsman voor niet-aangehouden verdachten

6.1 Aanleiding

Het hiervoor toegelichte recht op kosteloze afdoeningsbijstand heeft betrekking op
aangehouden verdachten. Het wordt wenselijk geacht om naast de hiervoor genoemde maatregelen
ten aanzien van aangehouden verdachten ook de rechtsbescherming te verbeteren van
niet-aangehouden verdachten van wie de zaak met een strafbeschikking wordt afgedaan.

Bij brief van 19 november 2020 aan de Tweede Kamer heeft de toenmalige Minister voor
Rechtsbescherming aangekondigd dat aan verdachten die zich in vrijheid bevinden en
van wie de zaak met een OM-strafbeschikking wordt afgedaan een kosteloos gesprek met
een raadsman zal worden aangeboden (Kamerstukken II 2020/21, 31 753, nr. 221). Deze aankondiging volgde op de door de Tweede Kamer aangenomen motie Van Nispen
c.s. die de regering opriep te voorzien in rechtsbijstand voor verdachten van wie
de zaak normaliter door de politierechter zou worden behandeld, maar die vanwege de
opgelopen achterstanden tijdens de coronapandemie met een OM-strafbeschikking zijn
afgedaan (Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 611).

Zoals eerder genoemd, is een van de uitgangspunten van het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand in strafzaken dat verdachten die zich in vrijheid bevinden in beginsel
in staat moeten worden geacht om zelf een raadsman te benaderen. Tegelijkertijd wordt
het van belang geacht dat ook deze verdachten in geval hun zaak met een strafbeschikking
wordt afgedaan zich voldoende rekenschap kunnen geven van de aard en de gevolgen van
een uitgevaardigde strafbeschikking en dat zij goed worden geïnformeerd over de mogelijkheid
om verzet in te stellen. Voor verdachten die zich in vrijheid bevinden en aan wie
een strafbeschikking wordt toegestuurd zal – ondanks de informatie die een strafbeschikking
bevat over het strafbaar feit waarvoor deze wordt opgelegd en over de mogelijkheden
om verzet in te stellen – niet altijd direct duidelijk zijn wat de strafbeschikking
inhoudt en welke mogelijkheden er zijn om daartegen verzet in te stellen. Daarom bevat
dit wetsvoorstel ook een laagdrempelige, kosteloze voorziening ter versterking van
de rechtspositie van deze categorie verdachten.

In navolging van de eerdergenoemde Kamerbrief wordt sinds april 2021 aan niet-aangehouden
verdachten van wie de zaak met een strafbeschikking wordt afgedaan de mogelijkheid
geboden om een kosteloos informatief gesprek met een raadsman te voeren.12 Deze mogelijkheid bestaat voor alle niet-aangehouden verdachten tegen wie een strafbeschikking
wegens een misdrijf is uitgevaardigd. Daarnaast kunnen ook verdachten van een overtreding
die voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking worden gehoord, gebruik
maken van het kosteloze standaardconsult.

De raad voor rechtsbijstand heeft voor het kosteloze standaardconsult een apart telefoonnummer
geopend. Bij het bellen van dit nummer wordt de verdachte in contact gebracht met
een beschikbare (piket)raadsman. Tijdens het gesprek met de raadsman kan een verdachte
worden geïnformeerd over de inhoud van de strafbeschikking, de gevolgen van de strafbeschikking
(bijvoorbeeld voor de justitiële documentatie) en over de mogelijkheid om tegen de
strafbeschikking in verzet te gaan. In gevallen waarin de verdachte voornemens is
in verzet te gaan, kan hij ook worden geïnformeerd over de mogelijkheid om voor het
opstellen van het verzetschrift en de behandeling van het verzet door de rechtbank
een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand in te dienen. Het kosteloze gesprek
wordt hierna ook wel aangeduid als «het standaardconsult».

Het standaardconsult voor verdachten die zich in vrijheid bevinden en de afdoeningsbijstand
voor aangehouden verdachten hebben gemeenschappelijk dat de verdachte in de gelegenheid
wordt gesteld om een raadsman te spreken over de strafbeschikking. Een belangrijk
verschil tussen beide is dat het standaardconsult voor niet-aangehouden verdachten
enkel is gericht op het in algemene zin informeren van een verdachte over de (gevolgen
van) de strafbeschikking als zodanig. Anders dan de afdoeningsbijstand betreft het
hier geen inhoudelijke, op de individuele zaak toegesneden rechtsbijstand. Indien
de niet-aangehouden verdachte na afloop van het standaardconsult zich van verdere
rechtsbijstand wenst te voorzien, kan hij zelf een raadsman benaderen voor nadere,
op de zaak toegesneden rechtsbijstand. Die raadsman kan vervolgens de processtukken
bestuderen en op basis daarvan de verdachte adviseren en bijstaan bij een eventueel
hoorgesprek en behandeling van het verzet. Het verschil tussen het standaardconsult
en de op de individuele zaak toegesneden afdoeningsbijstand komt ook tot uitdrukking
in de vergoeding die voor beide werkzaamheden aan de raadsman wordt toegekend: de
vergoeding voor afdoeningsbijstand is 2,5 punten, de vergoeding voor het standaardconsult
is 1 punt.

In het voorgestelde artikel 257cb Sv wordt het recht op het standaardconsult met een
raadsman van een wettelijke grondslag voorzien, waarmee ook voor de toekomst is gewaarborgd
dat verdachten van het standaardconsult gebruik kunnen maken. Net als in de huidige
praktijk wordt de verdachte in de strafbeschikking zelf gewezen op de mogelijkheid
van het standaardconsult. Op vergelijkbare wijze als bij de afdoeningsbijstand dient
de verdachte eerder op deze mogelijkheid te worden gewezen indien hij voorafgaand
aan de uitvaardiging van de strafbeschikking zal worden gehoord. In die gevallen vindt
er immers een voorafgaand contactmoment met de officier van justitie plaats. In die
gevallen moet de verdachte in de gelegenheid worden gesteld om voorafgaand aan dat
hoorgesprek een raadsman te raadplegen. Het standaardconsult kan in dat geval door
de verdachte ook worden benut om zich te laten informeren over het hoorgesprek zelf,
alsook over de mogelijkheid om in dat kader om toevoeging van een raadsman te verzoeken.
In de praktijk wordt hieraan invulling gegeven door de verdachte al in de uitnodiging
voor het hoorgesprek te wijzen op eerdergenoemde telefoonnummer van de raad voor rechtsbijstand.

6.2 Gevallen waarin het standaardconsult mogelijk is

In lijn met de huidige praktijk bepaalt het voorgestelde artikel 257cb Sv dat zowel
verdachten van een misdrijf die zich in vrijheid bevinden, als verdachten van een
overtreding die voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking worden gehoord,
gebruik kunnen maken van het standaardconsult. Indien de verdachte van een overtreding
in verband met een voorgenomen strafbeschikking wordt gehoord, gaat het veelal om
gevallen waarin een relatief zwaardere straf, zoals een taakstraf of een betalingsverplichting
van meer dan € 2.000, wordt opgelegd (zie in dit verband artikel 257c, eerste en tweede
lid, Sv). Dit rechtvaardigt dat ook die verdachten in voorkomende gevallen ondanks
de relatief lichte verdenking toch gebruik kunnen maken van het kosteloze standaardconsult.
Uit het voorgaande volgt dat verdachten van een overtreding die zich in vrijheid bevinden
en die niet voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking worden gehoord, geen gebruik
kunnen maken van kosteloze standaardconsult. In die gevallen gaat het veelal om strafbeschikkingen
waarin een relatief lichte geldboete wordt opgelegd en die direct na de (al dan niet
geautomatiseerde) constatering van het strafbare feit aan de verdachte worden toegestuurd
(bijvoorbeeld: verkeersboetes die in een strafbeschikking worden opgelegd). Het ook
in die gevallen mogelijk maken van een kosteloos standaardconsult zou op gespannen
voet staan met de proportionaliteit die in acht dient te worden genomen bij de besteding
van algemene financiële middelen.

6.3 Vergoeding voor de raadsman

De raadsman ontvangt voor het standaardconsult een vergoeding van 1 punt. Omdat de
rechtsbijstand door de betreffende raadsman in dergelijke zaken in de regel beperkt
is tot het voeren van het kosteloze consult, is door de raad van rechtsbijstand hiervoor
een apart declaratieformulier opgesteld. In de gevallen waarin de verdachte zelf al
een raadsman heeft, kan het standaardconsult ook met die gekozen raadsman plaatsvinden.

In dat geval kan die raadsman gebruik maken van hetzelfde formulier om aanspraak te
maken op de vergoeding voor het standaardconsult. Op dit moment wordt het voeren van
het standaardconsult voorafgaand aan het hoorgesprek vergoed op basis van een beleidsregel
van de raad voor rechtsbijstand (Stcrt. 2021, 25754). Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal een grondslag voor deze vergoeding
in het Bvr worden opgenomen. De raad voor rechtsbijstand heeft in zijn advies de wens
uitgesproken om de werkwijze voor de declaraties van het standaardconsult duurzamer
in te richten, nu de bestaande werkwijze veel administratieve handelingen van zowel
de raad voor rechtsbijstand zelf als de advocatuur vergt. In het kader van de implementatie
van dit wetsvoorstel zal worden bezien of de procedure voor deze declaraties op een
minder bewerkelijke manier kan worden ingeregeld.

7. Aanpassingen in verband met de omzetting van Richtlijn 2016/800

7.1 Inleiding

In paragraaf 4.6 van deze memorie van toelichting is ingegaan op de implementatie
van Richtlijn 2016/1919. Met de in die paragraaf beschreven wijziging van het Bvr,
die ertoe strekt de grondslag voor de vergoeding van consultatie- en verhoorbijstand
voor ontboden minderjarige verdachten te verankeren in het Bvr, wordt een gebrek in
de implementatie van deze richtlijn hersteld. Ook Richtlijn 2016/800 geeft aanleiding
tot twee aanpassingen. Deze aanpassingen betreffen het recht op rechtsbijstand voor
minderjarige verdachten van een overtreding tijdens de berechting en het recht op
informatie van een minderjarige verdachte. Deze wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering
komen in deze paragraaf aan de orde.

7.2 Aanwijzing raadsman voor minderjarige verdachte tijdens de berechting

Op grond van Richtlijn 2016/800 zijn lidstaten in bepaalde situaties verplicht om
in rechtsbijstand voor minderjarige verdachten te voorzien. Voor lichte strafbare
feiten, waarvoor geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd en waarvoor de verdachte
zich in vrijheid bevindt, is deze richtlijn alleen van toepassing op de procedure
voor de rechtbank (artikel 2, zesde lid, van de richtlijn). Vanaf het moment dat die
procedure is aangevangen hebben minderjarige verdachten op grond van de richtlijn
recht op bijstand door een advocaat (artikel 6 van de richtlijn). Van dit recht mogen
lidstaten – als geen sprake is van vrijheidsbeneming – op grond van artikel 6, zesde
lid, afwijken op voorwaarde dat dit strookt met het recht op een eerlijk proces, wanneer
bijstand door een advocaat niet evenredig is in de omstandigheden van de zaak, waarbij
geldt dat de belangen van het kind altijd de eerste overweging dienen te vormen.

In Nederland geldt dat op grond van artikel 77h, eerste lid, onder b, Sr, voor overtredingen
die door jeugdigen zijn gepleegd enkel een geldboete of taakstraf kan worden opgelegd.
Het opleggen van een vrijheidsbenemende sanctie is voor een overtreding van een jeugdige
dus niet mogelijk. Dit betekent dat de richtlijn niet van toepassing is op het vooronderzoek
in geval van overtredingen door minderjarigen. Als een zaak betreffende een overtreding
door een minderjarige verdachte aanhangig wordt gemaakt bij de strafrechter is de
richtlijn wel van toepassing. In de fase van de berechting krijgen minderjarige verdachten
die zich in vrijheid bevinden en nog geen raadsman hebben op dit moment een raadsman
aangewezen als een vervolging is aangevangen in verband met een misdrijf waarvan de rechtbank kennis neemt (artikel 491, eerste lid, Sv). In geval de vervolging
betrekking heeft op een overtreding, waarover de kantonrechter oordeelt, wordt voor deze verdachten geen raadsman aangewezen.

Bij de implementatie van de richtlijn werd overwogen dat deze regeling in lijn is
met de richtlijn omdat de richtlijn uitzonderingen toelaat in geval van overtredingen
die worden afgedaan door kantonrechter (Kamerstukken II 2018/19, 35 116, nr. 3, p. 19 en 20). Het werd destijds niet nodig geacht te voorzien in de aanwijzing van
een raadsman voor minderjarige verdachten van overtredingen, als zijnde lichte strafbare
feiten, die door de kantonrechter worden afgedaan.

Op 5 september 2024 heef het Hof van Justitie van de Europese Unie een arrest gewezen
waaruit een andere conclusie moet worden getrokken (ECLI:EU:C:2024:685). Uit dat arrest
volgt dat geen categorische (wettelijke) uitsluiting van rechtsbijstand is toegestaan
als de richtlijn van toepassing is. De voorliggende zaak had weliswaar betrekking
op de fase van het voorbereidende onderzoek, maar de overweging van het Hof van Justitie
dat uit artikel 6, zesde en achtste lid, duidelijk blijkt dat per geval door de bevoegde
autoriteiten moet worden beslist over afwijkingen op het recht op rechtsbijstand is
ook voor de fase van berechting van belang (punten 112 en 113).

Geconcludeerd moet worden dat de Nederlandse regeling waarin in artikel 491, eerste
lid, Sv een algemene afwijking van het recht op rechtsbijstand is opgenomen voor minderjarige
verdachten van een overtreding die door de kantonrechter wordt afgedaan hiermee niet
in lijn is. Tegen deze achtergrond wordt artikel 491 Sv aangepast zodat ook minderjarige
verdachten van een overtreding een raadsman krijgen aangewezen voor de fase van de
berechting. Hiermee wordt de wet in lijn gebracht met Richtlijn 2016/800.

7.3 Informeren ouder of voogd minderjarige verdachte

Uit artikel 4 van Richtlijn 2016/800 volgt dat minderjarige verdachten moeten worden
geïnformeerd over de rechten die zij op grond van de richtlijn hebben. Zij moeten
onder meer worden geïnformeerd over het recht om degene die het ouderlijk gezag heeft
over de rechten van de verdachte te laten informeren (eerste lid, tweede alinea, onderdeel
a, subonderdeel i).

Richtlijn 2016/800 is geïmplementeerd bij Wet van 15 mei 2019 tot wijziging van het
Wetboek van Strafvordering en de Overleveringswet ter implementatie van Richtlijn
nr. 2016/800/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende
procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure
(PbEU L 132) (Stb. 2019, 180). Op 18 oktober 2023 heeft de Europese Commissie Nederland in gebreke gesteld wegens
het niet volledig omzetten van de richtlijn, gevolgd door een met redenen omkleed
advies (hierna: MROA) op 18 juni 2025. Uit het MROA volgt dat de Europese Commissie
van oordeel is dat Nederland artikel 4, eerste lid, tweede alinea, onderdeel a, subonderdeel
i, van de richtlijn niet heeft omgezet in nationaal recht.

Naar aanleiding van het MROA heeft de regering geconcludeerd dat dit onderdeel van
de richtlijn inderdaad niet volledig is omgezet in nationaal recht. Hoewel uit verschillende
bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering reeds blijkt dat de ouders of voogd
worden geïnformeerd over bijvoorbeeld de rechten van de verdachte (zie onder andere
de artikelen 488b, eerste lid, en 503, eerste lid, Sv), is in de wettekst niet expliciet
opgenomen dat ook aan de verdachte zelf wordt medegedeeld dat hij het recht heeft
zijn ouders of voogd over zijn rechten te laten informeren. Met dit wetsvoorstel wordt
dit daarom alsnog gedaan.

Vooruitlopend op inwerkingtreding van dit onderdeel van het wetsvoorstel wordt er
in de uitvoeringspraktijk naar gestreefd al uitvoering te geven aan deze verplichting
uit de richtlijn. Staande praktijk is dat elke (minderjarige) verdachte wordt geïnformeerd
over de rechten en plichten die hem of haar toekomen in een strafproces. In de praktijk
worden deze mededelingen door de politie zowel mondeling als schriftelijk aan de hand
van een politiefolder gedaan. Aan deze politiefolder is toegevoegd dat de ouders,
voogd of verzorgers van de minderjarige verdachte worden geïnformeerd over de rechten
van de verdachte. Op deze manier wordt de minderjarige verdachte ervan op de hoogte
gesteld dat zij gedurende de strafprocedure de informatie over de rechten van de verdachte
ontvangen die ook aan de minderjarige zelf wordt verstrekt.

8. Verantwoordelijkheid voor ambtshalve aanwijzing van een raadsman na de piketfase

Met dit wetsvoorstel wordt een verandering doorgevoerd in de verantwoordelijkheid
voor het ambtshalve aanwijzen van een raadsman na de piketfase.

Op dit moment wordt in de piketfase de raad voor rechtsbijstand in voorkomende gevallen
door de hulpofficier van justitie van de aanhouding van de verdachte in kennis gesteld,
waarna de raad voor de verdachte die geen raadsman heeft, een raadsman aanwijst (de
artikelen 28b en 39, eerste lid, Sv). Tot 2017 was het in de fase na de piketfase de verantwoordelijkheid van de voorzitter van het gerecht om, na mededeling
van de (hulp)officier van justitie dat geen raadsman voor de verdachte beschikbaar
was, een ambtshalve last tot toevoeging (thans in de wet «aanwijzing» genoemd) aan
de raad voor rechtsbijstand te geven in gevallen waarin de bewaring of gevangenneming
van de verdachte was bevolen, dan wel hoger beroep werd ingesteld tegen het eindvonnis
in eerste aanleg en tegen de verdachte voorlopige hechtenis was bevolen. Na ontvangst
van de last door de voorzitter van het gerecht, voegde de raad voor rechtsbijstand
vervolgens een raadsman toe. Sinds 2017 is de verantwoordelijkheid om in dergelijke
gevallen de raad voor rechtsbijstand te benaderen met het oog op aanwijzing van een
raadsman belegd bij de officier van justitie.13 Met deze werkwijze werd een efficiëntere werkwijze beoogd, doordat de officier van
justitie voortaan rechtstreeks de raad voor rechtsbijstand over de noodzaak tot aanwijzing
van een raadsman zou informeren, zonder dat daarvoor tussenkomst van een last tot
aanwijzing van de rechtbank noodzakelijk is.

In de praktijk is gebleken dat de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling niet de beoogde
efficiëntiewinst heeft opgeleverd. Waar was beoogd dat de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling
de werklast voor de rechtspraak zou verlichten, blijkt in de praktijk dat tussenkomst
van de rechter(-commissaris) vaak nog steeds noodzakelijk is, met name in gevallen
waarin bij de raad voor rechtsbijstand niet bekend is welke raadsman vanaf de behandeling
van de vordering tot inbewaringstelling de verlening van rechtsbijstand aan de verdachte
zal voortzetten. In plaats van efficiencywinst heeft de nieuwe werkwijze voor de betrokken
organisaties (openbaar ministerie, Rvdr en raad voor rechtsbijstand) daardoor juist
meer onduidelijkheid opgeleverd.

Het voorgaande heeft ertoe geleid dat de huidige wettelijke verantwoordelijkheidsverdeling
nooit volledig is geïmplementeerd en de rechtspraktijk in het grootste deel van de
strafzaken is blijven werken volgens de oude verantwoordelijkheidsverdeling. Mede
op uitdrukkelijk verzoek van de betrokken organisaties is het wenselijk gebleken in
het Wetboek van Strafvordering terug te keren naar de oude verantwoordelijkheidsverdeling,
waarin het de taak is van (de voorzitter van) het gerecht om een last tot aanwijzing
van een raadsman aan de raad voor rechtsbijstand te geven in gevallen waarin niet
blijkt dat de verdachte een raadsman heeft. Daartoe bevat artikel I, onderdeel D een
wijziging van artikel 40 Sv, waarin de «oude» (en de in de rechtspraktijk veelal onverminderd
toegepaste) verantwoordelijkheidsverdeling weer in de wet wordt vastgelegd.

De wijziging wordt eveneens voorgesteld in artikel 491 Sv, dat voorziet in de ambtshalve
aanwijzing van een raadsman ingeval vervolging wordt ingesteld tegen een minderjarige
verdachte.

Net als tot de wijziging van de verantwoordelijkheidsverdeling in 2017 het geval was,
wordt voorzien in een verplichting voor het openbaar ministerie om in voorkomende
gevallen de voorzitter van het gerecht ervan kennis te geven dat de verdachte nog
geen raadsman heeft en daardoor een last tot aanwijzing noodzakelijk is. Dit voorschrift
was voorheen neergelegd in artikel 41, tweede lid, Sv en keert nu in aangepaste vorm
terug in een nieuw tweede lid in artikel 40 Sv.

In de praktijk strekt de door de voorzitter van het gerecht af te geven last tot aanwijzing
in veel gevallen tot aanwijzing van de specifieke raadsman door wie de verdachte wenst
te worden bijgestaan, bijvoorbeeld de raadsman die de verdachte ook al in de piketfase
heeft bijgestaan, diens kantoorgenoot of een andere, door de verdachte aangedragen
voorkeursraadsman, die zich bereid heeft getoond om op basis van de last tot aanwijzing
rechtsbijstand aan die verdachte te verlenen. De raad voor rechtsbijstand kan geen
advocaat aanwijzen als geen advocaat bereid is zijn diensten aan de verdachte te verlenen.

De hierboven omschreven wijziging in de verantwoordelijkheidsverdeling wordt middels
artikel I, onderdeel J, ook doorgevoerd in artikel 6:6:3, derde lid, Sv, dat ziet
op de ambtshalve aanwijzing van een raadsman in rechterlijke tenuitvoerleggingsprocedures.
Dit wordt nader toegelicht in de volgende paragraaf. Daarnaast wordt met de artikelen
III t/m V de verantwoordelijkheidsverdeling in een aantal bijzondere strafrechtelijke
wetten teruggedraaid naar de verantwoordelijkheidsverdeling die tot 2017 gold. Dit
betreft de Uitleveringswet, de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen en
de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke
sancties. In de consultatieversie van dit wetsvoorstel was eenzelfde wijziging van
de Overleveringswet opgenomen. Deze is op advies van het openbaar ministerie en in
samenspraak met de Rvdr uit het wetsvoorstel verwijderd, nu het in overleveringszaken
vaste praktijk is dat het openbaar ministerie contact opneemt met de raad voor rechtsbijstand
met het oog op aanwijzing van een raadsman. Omdat deze praktijk zonder problemen verloopt,
wordt wijziging van de Overleveringswet niet nodig geacht.

9. Ambtshalve aanwijzing van een raadsman in tenuitvoerleggingsprocedures

Sinds de inwerkingtreding op 1 januari 2020 van de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82) geldt voor rechterlijke procedures in de fase van de tenuitvoerlegging een algemene
voorziening voor rechtsbijstand. Artikel 6:6:3, derde lid, Sv bepaalt – kort gezegd
– dat voor de veroordeelde die geen raadsman heeft, een raadsman wordt aangewezen.
Vóór de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen werd de rechtsbijstand in de fase van de tenuitvoerlegging geregeld per
afzonderlijke rechterlijke procedure. Die procedures stonden toen nog verspreid over
het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht. Met de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen zijn alle procedures bij elkaar geplaatst
in Hoofdstuk 6 van Boek 6 van het Wetboek van Strafvordering. De bepalingen over rechtsbijstand
zijn daarbij samengevoegd tot de algemene voorziening in artikel 6:6:3, derde lid,
Sv.

Er is aanleiding de voorziening in artikel 6:6:3, derde lid, Sv op twee punten te
wijzigen. De eerste wijziging houdt verband met de reikwijdte van het artikel. De
voorziening geldt, zoals gezegd, voor alle rechterlijke procedures in de fase van
de tenuitvoerlegging. Het artikel geldt daarmee ook in het geval dat de officier van
justitie een vordering indient tot (gedeeltelijke) tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke
straf of maatregel (artikel 6:6:21, eerste lid, Sv). Dat is geen probleem als de vordering
(alleen) verband houdt met een schending van een bijzondere voorwaarde; de vordering
wordt dan behandeld in een afzonderlijke rechterlijke procedure. Er ontstaan echter
complicaties indien de vordering (ook) verband houdt met een schending van de algemene
voorwaarde dat de veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet schuldig
maakt aan een strafbaar feit (zie de artikelen 14c, eerste lid, 38p, derde lid, onderdeel
a, en 77z, eerste lid, Sr). De vordering wordt dan gevoegd behandeld in de strafzaak
over dat nieuwe strafbare feit. Voor de nieuwe strafzaak geldt het algemene systeem
van (gesubsidieerde) rechtsbijstand dat is neergelegd in de artikelen 38 e.v. Sv.
De voorziening van artikel 6:6:3, derde lid, Sv doorkruist die algemene regeling.
Daardoor kan zich de situatie voordoen dat een verdachte geen recht heeft op (gesubsidieerde)
rechtsbijstand in de nieuwe hoofdzaak, maar wel op basis van de gevoegde vordering
tot tenuitvoerlegging van een eerdere voorwaardelijke straf of maatregel. Dat leidt
in voorkomende gevallen tot onduidelijkheid over welke regeling nu precies geldt.
Het zorgt bovendien voor rechtsongelijkheid tussen verdachten naar gelang de aan-
of afwezigheid van een gevoegde vordering tot tenuitvoerlegging. Om die reden wordt
voorgesteld in artikel 6:6:3, derde lid, Sv tot uitdrukking te brengen dat de aanwijzing
van een raadsman achterwege blijft indien de zaak (mede) betrekking heeft op een schending
van de algemene voorwaarde. In die gevallen volgt een nieuwe strafzaak en geldt de
algemene regeling van de artikelen 38 e.v. Sv.

De tweede wijziging houdt verband met de taakverdeling tussen het openbaar ministerie
en de rechter bij het aanwijzen van een raadsman, die in algemene zin reeds is toegelicht
in paragraaf 8 van deze memorie van toelichting. Het huidige artikel 6:6:3, derde
lid, Sv maakt onderscheid tussen zaken die worden geïnitieerd door het openbaar ministerie
(via een vordering van de officier van justitie) en zaken die anderszins worden geïnitieerd
(bijvoorbeeld op verzoek van de veroordeelde). Als het openbaar ministerie de zaak
initieert, gaat het huidige artikel 6:6:3, derde lid, Sv ervan uit dat de officier
van justitie van zijn vordering kennisgeeft aan de raad voor rechtsbijstand. De raad
voor rechtsbijstand wijst vervolgens een raadsman aan. Als de zaak op andere wijze
wordt geïnitieerd, geeft de rechter een last tot aanwijzing aan de raad voor rechtsbijstand.
In de praktijk blijkt deze werkverdeling niet efficiënt. Sinds de inwerkingtreding
van artikel 6:6:3, derde lid, Sv zijn afspraken gemaakt tussen rechtbanken en individuele
parketten van het openbaar ministerie die erin voorzien dat de rechter steeds een
last tot aanwijzing geeft aan de raad voor rechtsbijstand, ook als de zaak aanvangt
met een vordering van de officier van justitie. De Rvdr en het College van procureurs-generaal
van het openbaar ministerie hebben dit vanaf 15 november 2021 ook vastgelegd in een
centrale werkafspraak. Voorgesteld wordt de wettekst hierop aan te passen. Het voorgestelde
artikel 6:6:3, derde lid, Sv bepaalt dan ook dat de rechter steeds de aanwijzing van
een raadsman gelast.

10. Delegatiegrondslag Wet op de rechtsbijstand

Aan de in dit wetvoorstel opgenomen wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering
in verband met de versterking van de rechtsbijstandverlening aan verdachten in het
strafproces zijn diverse pilots en beleidsregels voorafgegaan op grond waarvan rechtsbijstand
in de desbetreffende fasen van het strafproces kosteloos is. In dit verband wordt
verwezen naar de paragrafen 4 tot en met 6 van deze memorie van toelichting (kosteloze
consultatie- en verhoorbijstand voor minderjarige verdachten die zich in vrijheid
bevinden, alsook de kosteloze afdoeningsbijstand en het standaardconsult bij strafbeschikkingen).
Onder «kosteloze rechtsbijstand» wordt verstaan op grond van de Wet op de rechtsbijstand
gesubsidieerde rechtsbijstand, waarbij geen inkomens- en vermogenseisen aan de rechtzoekende
worden gesteld en ook geen eigen bijdrage wordt geheven.

Op grond van artikel 12, eerste lid, Wrb wordt – kort samengevat – gesubsidieerde
rechtsbijstand uitsluitend verleend in Nederlandse strafrechtelijke, privaatrechtelijke
en bestuursrechtelijke zaken aan personen van wie de financiële draagkracht de in
artikel 34 Wrb genoemde grenzen niet overschrijdt. Artikel 12 Wrb kent geen delegatiebepaling
die het mogelijk maakt om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur uitzonderingen
te maken op het algemene uitgangspunt dat gesubsidieerde rechtsbijstand alleen wordt
verleend aan personen van wie de financiële draagkracht de in de Wet op de rechtsbijstand
gestelde grenzen niet overschrijdt. De Wet op de rechtsbijstand kent wel enkele op
wetsniveau geregelde uitzonderingen. Het gaat daarbij, kort gezegd, om strafzaken
waarin op grond van het Wetboek van Strafvordering een raadsman wordt aangewezen of
toegevoegd, om een limitatief opgesomd aantal procedures op grond van bijzondere wetten
en om rechtsbijstand aan slachtoffers van bepaalde ernstige misdrijven of hun nabestaanden
(de artikelen 43, eerste en tweede lid, en 44, tweede tot en met vierde lid, Wrb).
Het is op grond van de Wet op de rechtsbijstand op dit moment niet mogelijk om daarnaast
andere gevallen aan te wijzen waarin gesubsidieerde rechtsbijstand met voorbijgaan
aan een financiële draagkrachttoets kan worden verleend.

In de praktijk wordt geruime tijd, ook in zaken buiten het straf(proces)recht, een
dringende wens gevoeld om ook in andere gevallen dan thans in de Wet op de rechtsbijstand
voorzien, al dan niet tijdelijk te kunnen voorzien in een regeling voor kosteloze
rechtsbijstand, zonder dat daarvoor iedere keer een volledige wetgevingsprocedure
hoeft te worden doorlopen. Voorgesteld wordt daarom de Wet op de rechtsbijstand zo
aan te passen dat het voortaan mogelijk is om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur andere dan reeds op wetsniveau geregelde gevallen aan te wijzen waarin
rechtsbijstand, zowel in strafrechtelijke als civielrechtelijke en bestuursrechtelijke
zaken, kosteloos en dus ongeacht de financiële draagkracht van de rechtzoekende kan
worden verleend.

11. Verhouding tot hoger recht

Dit wetsvoorstel voert verschillende wijzigingen door in de regeling van gesubsidieerde
rechtsbijstand voor verdachten in strafzaken. Het recht op rechtsbijstand is verankerd
in artikel 18, eerste lid, van de Grondwet, dat stelt dat ieder zich in rechte en
in administratief beroep kan doen bijstaan. Deze bepaling strekt zich ook uit tot
rechtsbijstand in strafzaken (Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 8). Deze algemene grondwettelijke bepaling is wat het strafrecht betreft nader
uitgewerkt in het Wetboek van Strafvordering, dat met dit wetsvoorstel wordt gewijzigd.
Artikel 18, tweede lid, van de Grondwet verplicht de wetgever regels te stellen omtrent
rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Aan deze grondwettelijke opdracht wordt
invulling gegeven door middel van de Wet op de rechtsbijstand en de daarop gebaseerde
lagere regelgeving. Daarnaast vloeit ook uit internationale verdragen voort dat verdachten
van een strafbaar feit zich door een raadsman moeten kunnen laten bijstaan, alsook
dat verminderd draagkrachtige verdachten toegang moeten hebben tot gesubsidieerde
rechtsbijstand. Gewezen kan worden op artikel 14, derde lid, onder b en d, van het
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), artikel 6,
derde lid, onder c, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en
artikel 47, derde lid, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest).
Het onderhavige wetsvoorstel bevat diverse uitbreidingen van het recht op kosteloze
rechtsbijstand voor verschillende verdachten in het strafproces, onder andere voor
minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten van een misdrijf die zich in vrijheid
bevinden en verdachten van wie de zaak met een strafbeschikking wordt afgedaan. De
wijzigingen uit dit wetsvoorstel versterken daarmee het recht op rechtsbijstand zoals
gewaarborgd door artikel 18 van de Grondwet en de hiervoor genoemde internationale
verdragen. Ten aanzien van minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten wordt
voorts opgemerkt dat de voorgestelde wijzigingen uit dit wetsvoorstel in lijn zijn
met de artikelen 37, onder d, en 40, tweede lid, onder b, sub ii, van het Verdrag
inzake de rechten van het kind onderscheidenlijk artikel 13 van het Verdrag inzake
de rechten van personen met een handicap.

Daarnaast kan worden gewezen op de eerder in deze memorie van toelichting aangehaalde
Europese richtlijnen 2013/48, 2016/800 en 2016/1919. Deze richtlijnen betreffende
de procedurele rechten van verdachten in strafzaken en hebben – voor zover hier relevant
– betrekking op respectievelijk rechtsbijstand in strafzaken in algemene zin, procedurele
rechten (waaronder rechtsbijstand) van minderjarige verdachten in strafzaken, en gesubsidieerde
rechtsbijstand in strafzaken. Op het toepassingsbereik van en de verplichtingen uit
Richtlijn 2016/800 is nader ingegaan in paragrafen 4.6 en 7 van deze memorie van toelichting.
Dit wetsvoorstel draagt bij aan het doel dat met de genoemde richtlijnen wordt beoogd.
En op een aantal punten wordt de wet in dit wetsvoorstel gewijzigd om alsnog te voldoen
aan de uit deze richtlijnen voortvloeiende implementatieverplichtingen (zie paragraaf
4.6 en paragraaf 7 van deze memorie van toelichting).

12. Rechtsbescherming

Naar aanleiding van de motie die de Tweede Kamer heeft aangenomen waarin de regering
is verzocht om bij nieuwe wetgeving een specifieke rechtsbeschermingsparagraaf op
te nemen (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 750), wordt opgemerkt dat het kenmerkend is voor dit wetsvoorstel dat het in zijn geheel
is gericht op het uitbreiden van rechtsbijstand voor verdachten en daarmee op het
versterken van de rechtsbescherming. Samengevat bestaat deze versterking uit de volgende
hoofdpunten:

– Voor alle verdachten die worden aangehouden wegens een misdrijf waarvoor voorlopige
hechtenis is toegelaten wordt, in verband met de met betrekking tot het politieverhoor
te verlenen consultatiebijstand en verhoorbijstand, een raadsman aangewezen. Deze
verdachten kunnen alleen afstand doen van het recht op rechtsbijstand nadat ze door
een raadsman over de gevolgen daarvan zijn ingelicht.

– Aangehouden verdachten van wie de zaak met een strafbeschikking wordt afgedaan krijgen
het recht op kosteloze rechtsbijstand voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking.
Daarnaast krijgen verdachten van een misdrijf, die zich in vrijheid bevinden en van
wie de zaak met een strafbeschikking wordt afgedaan, het recht op een kosteloos gesprek
met een raadsman daaraan voorafgaand of na de uitvaardiging van de strafbeschikking.

Zoals in paragraaf 4.1 van deze memorie van toelichting aan de orde kwam vormen minderjarige
en kwetsbare meerderjarige verdachten twee bijzondere categorieën verdachten in het
strafproces omdat zij als gevolg van hun leeftijd of een beperking minder goed in
staat zijn het strafproces te begrijpen en effectief daaraan deel te nemen. In vergelijking
met niet-kwetsbare meerderjarige verdachten is het doenvermogen en de zelfredzaamheid
van deze categorie verdachten beperkter. Dat maakt dat aan deze groep extra bescherming
wordt geboden. In aanvulling op de maatregelen die daarvoor al zijn getroffen, wordt
met dit wetsvoorstel de rechtsbescherming van minderjarige verdachten en kwetsbare
meerderjarige verdachten van een misdrijf versterkt doordat zij automatisch en kosteloos
een raadsman krijgen toegewezen, als ze worden uitgenodigd voor een verhoor op het
politiebureau. Deze raadsman verleent rechtsbijstand voorafgaand en tijdens het verhoor.

13. Financiële- en uitvoeringsconsequenties

De uitbreiding van het recht op consultatiebijstand voor aangehouden, niet-kwetsbare
meerderjarige verdachten in B-zaken alsook de wettelijke verankering van het recht
op afdoeningsbijstand of het standaardconsult in verband met de uitvaardiging van
een strafbeschikking worden gefinancierd vanuit de middelen die reeds op de begroting
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid beschikbaar zijn gesteld voor het project
intensivering rechtsbijstand in de ZSM-werkwijze. Met ingang van 2022 is dit bedrag
verhoogd naar € 12 miljoen door toepassing van loon- en prijsindexering. Dit bedrag
is structureel beschikbaar om de kosten van deze intensivering van rechtsbijstand
te dekken. Zowel de structurele kosten zoals extra kosten van rechtsbijstand, extra
benodigde fte’s bij de politie en de afschrijvingskosten apparatuur als eventuele
infrastructurele kosten die de regio’s maken, zoals de aanschaf van benodigde audiovisuele
apparatuur (incidentele kosten), zullen uit dit beschikbare budget worden betaald.

Zoals toegelicht in paragraaf 4 wordt voorzien in de wettelijke verankering van het
recht op kosteloze consultatie- en verhoorbijstand voor ontboden minderjarige en kwetsbare
meerderjarige verdachten. Voor ontboden minderjarige verdachten is op grond van bestaand
beleid consultatie- en verhoorbijstand reeds kosteloos, met uitzondering van C-zaken
waarin sprake is van een verdenking wegens een overtreding. Met dit wetsvoorstel wordt
bij dit bestaande beleid aangesloten. Met het schrappen van artikel 43, eerste lid,
laatste zin, Wrb wordt daarnaast voor aangehouden minderjarige verdachten de verhoorbijstand
in C-zaken kosteloos. In totaal waren er in 2022 26.640 minderjarige verdachten van
misdrijven. Daarvan zijn ruim 5.600 ontboden en ongeveer 11.000 geregistreerd als
aangehouden. Voor de in deze alinea genoemde wetswijzigingen ten aanzien van minderjarige
verdachten is een bedrag van € 3 miljoen structureel toegevoegd aan het budget van
rechtsbijstand.

Voor ontboden kwetsbare meerderjarige verdachten wordt op dit moment nog niet voorzien
in kosteloze consultatie- en verhoorbijstand. Voor de bekostiging van deze vormen
van rechtsbijstand is een structureel bedrag van tussen de € 340.000 (indien alleen
het eerste politieverhoor wordt vergoed) en € 420.000 (indien ook vervolgverhoren
worden vergoed) begroot, waarbij wordt uitgegaan van jaarlijks 1000 ontboden kwetsbare
meerderjarige verdachten waarvoor een raadsman wordt aangewezen. Bij deze berekening
is tot uitgangspunt genomen dat geen van de verdachten in voorkomende gevallen afstand
doet van het recht op rechtsbijstand en dat in alle gevallen gebruik wordt gemaakt
van een door de raad voor rechtsbijstand aangewezen raadsman. Het betreft daarmee
een bovengrens voor deze zaken. Ook wordt ervan uitgegaan dat het proces en de criteria
voor beoordelen van kwetsbaarheid van verdachten niet wijzigen.

In de huidige situatie wordt verhoorbijstand voor aangehouden kwetsbare meerderjarige
verdachten van C-feiten niet vergoed. De kosten voor uitbreiding van het recht op
kosteloze verhoorbijstand voor deze categorie verdachten bedragen structureel tussen
de € 300.000 (indien alleen het eerste politieverhoor wordt vergoed) en € 400.000
(indien ook vervolgverhoren worden vergoed). Daarbij is uitgegaan van 1200 tot 1600
aangehouden kwetsbare meerderjarige verdachten per jaar.

In totaal bedragen de verwachte structurele kosten van beide voornoemde vormen van
rechtsbijstand voor kwetsbare meerderjarige verdachten ongeveer € 800.000. Voor dit
bedrag is in dekking voorzien binnen het budget voor rechtsbijstand in de begroting
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Ten aanzien van de uitbreiding van rechtsbijstand voor minderjarige verdachten van
een overtreding in de fase van berechting, hebben het openbaar ministerie, de Rvdr
en de raad voor rechtsbijstand de consequenties voor deze organisaties in kaart gebracht.
Het openbaar ministerie heeft aangegeven dat de uitbreiding leidt tot extra werklast
voor de administratie en tot extra inzet van officieren van justitie doordat zaken
langer zullen duren. De kosten daarvan voor het openbaar ministerie bedragen in totaal
€ 134.000 per jaar structureel. De Rvdr gaat uit van een extra bedrag van € 170.000
structureel. De raad voor rechtsbijstand heeft berekend dat voor deze uitbreiding
van de rechtsbijstand een bedrag van € 5.294.000 per jaar structureel nodig zal zijn.
Dit bedrag betreft zowel de toevoegingen voor de advocatuur uitgaande van ongeveer
4700 toevoegingen per jaar, als de uitvoeringskosten voor de raad voor rechtsbijstand.
Voor de dekking van deze extra kosten zal een bedrag van € 5,6 miljoen structureel
worden toegevoegd aan het jaarlijks beschikbare budget voor rechtsbijstand.

De overige wijzigingen uit dit wetsvoorstel hebben geen financiële gevolgen.

De politie heeft in haar consultatieadvies opgemerkt dat het merendeel van het wetsvoorstel
betrekking heeft op de opsporingsfase en daarmee gevolgen heeft voor de werkwijze
van de politieorganisatie. De politie heeft verzocht hiermee rekening te houden bij
de vaststelling van het moment van inwerkingtreding. De raad voor rechtsbijstand heeft
aangegeven dat de implementatie van dit wetsvoorstel afhankelijk is van de afronding
van een lopend ICT-traject en vraagt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel daarop
af te stemmen. In reactie op deze adviezen wordt opgemerkt dat met beide rekening
zal worden gehouden bij de vaststelling van de inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel.

Belangrijke uitbreidingen van de rechtsbijstand functioneren al enige jaren (vanaf
2017) in de praktijk. Er blijken voldoende advocaten beschikbaar te zijn. Op regionaal
en landelijk niveau wordt de praktijk gemonitord in overleg tussen de advocatuur,
het openbaar ministerie, de politie en de raad voor rechtsbijstand. Als zich knelpunten
zouden voordoen in de praktijk dan wordt hierbij het Ministerie van Justitie en Veiligheid
betrokken teneinde een oplossing te zoeken.

II. Artikelsgewijs deel

Artikel I

Onderdeel A

Deze wijzigingen voorzien in de uitbreiding van de huidige wettelijke regeling voor
consultatiebijstand in A-zaken naar B-zaken. In paragraaf 3 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting is deze uitbreiding toegelicht. Omdat B-zaken worden
opgenomen in artikel 28b, eerste lid, Sv, volgt uit artikel 28c, tweede lid, Sv, dat
de verdachte alleen afstand kan doen van het recht op consultatiebijstand nadat hij
door een raadsman over de gevolgen daarvan is ingelicht.

Gelet op de uitbreiding van artikel 28b, eerste lid, Sv, kan het tweede lid van dat
artikel komen te vervallen. In verband hiermee wordt middels onderdeel C, subonderdeel
1, ook de verwijzing naar dat artikellid in artikel 39, eerste lid, Sv, geschrapt.

Onderdelen B en C

Onderdeel B introduceert een nieuw artikel 28ba Sv, waarin het recht op rechtsbijstand
tijdens het (politie)verhoor voor kwetsbare meerderjarige verdachten die zich in vrijheid
bevinden is neergelegd.

Uit de toevoeging van artikel 28ba Sv in artikel 39 Sv volgt dat de aanwijzing van
een raadsman voor de ontboden kwetsbare meerderjarige verdachte een piketaanwijzing
betreft. Omdat het hier om verdachten gaat die zich in vrijheid bevinden, wordt middels
onderdeel C, subonderdeel 2, in het vierde lid van dat artikel expliciet bepaald dat
de aanwijzing op grond van artikel 28ba Sv eindigt na afloop van het verhoor.

De wijzigingen zijn inhoudelijk toegelicht in paragraaf 4 van het algemeen deel van
deze memorie van toelichting.

Onderdelen D

Deze wijziging van artikel 40 Sv verandert de verantwoordelijkheidsverdeling voor
de aanwijzing van een raadsman na de piketfase en is inhoudelijk toegelicht in paragraaf
8 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Onderdeel E

Dit onderdeel wordt nader toegelicht aan het slot van de artikelsgewijze toelichting
bij artikel I, onderdeel F.

Onderdeel F

Artikel 257ca

Dit artikel introduceert het wettelijke recht op afdoeningsbijstand in geval de zaak
van verdachten van wie de vrijheid rechtens is ontnomen wordt afgedaan met een strafbeschikking.
Dit is toegelicht in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
De term «rechtens zijn vrijheid ontnomen» heeft niet alleen betrekking op de situatie
dat de verdachte is aangehouden wegens het strafbare feit waarvoor de strafbeschikking
wordt uitgevaardigd, maar ook op situaties die daarmee gelijk te stellen zijn. Daarmee
wordt gedoeld op gevallen waarin de verdachte uit anderen hoofde is gedetineerd (vgl.
HR 3 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW9264, NJ 2013/513 m.nt. Reijntjes en T&C Strafvordering, commentaar op artikel 28b Sv, aantekening 1). Omdat de verdachte door de vrijheidsbeneming
in die gevallen eveneens niet in staat is om zelf een raadsman te benaderen, dient
ook in die gevallen een raadsman te worden aangewezen indien aan die verdachte een
strafbeschikking zal worden uitgevaardigd.

Eerste en tweede lid

Het eerste lid verplicht ertoe om de verdachte «tijdig» mededeling te doen van de
voorgenomen uitvaardiging van de strafbeschikking en het recht op rechtsbijstand ter
zake daarvan, dat in deze memorie van toelichting is aangeduid als het recht op afdoeningsbijstand.
Deze mededeling kan zowel mondeling als schriftelijk plaatsvinden. Met het woord «tijdig»
wordt in dit verband beoogd de verdachte daadwerkelijk in de gelegenheid te stellen
om het recht op afdoeningsbijstand voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking
uit te kunnen oefenen. Met name in gevallen waarin de verdachte geen raadsman heeft,
dient de verdachte zo snel mogelijk nadat is besloten de zaak met een strafbeschikking
af te doen te worden gevraagd of hij van het recht op afdoeningsbijstand gebruik wil
maken. In die gevallen moet immers een beschikbare piketraadsman worden gevonden en
kan bovendien sprake zijn van reistijd in verband met het onderhoud tussen raadsman
en verdachte.

Het eerste lid noemt dat de verdachte als onderdeel van de afdoeningsbijstand recht
heeft op een onderhoud met een «beschikbare raadsman». Zoals reeds is toegelicht in
het algemeen deel van deze memorie van toelichting (paragraaf 5.3.1), wordt daarmee
in beginsel gedoeld op de raadsman die al eerder consultatie- en verhoorbijstand aan
de betreffende verdachte heeft verleend. In gevallen waarin die raadsman echter niet
beschikbaar is (bijvoorbeeld omdat deze een andere piketmelding heeft geaccepteerd),
kan de afdoeningsbijstand ook worden verleend door een andere raadsman, bijvoorbeeld
een raadsman die als onderdeel van de piketdienst in de nabijheid van de ZSM-locatie
verblijft.

Op het moment waarop de afdoeningsbijstand wordt verleend, is ingegaan in paragraaf
5.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Aan het slot van artikel 257ca,
tweede lid, Sv is artikel 257cb, eerste lid, Sv, van overeenkomstige toepassing verklaard.
Hiermee wordt uitgedrukt dat de verdachte die niet in de gelegenheid wordt gesteld
een onderhoud met diens raadsman te hebben (overeenkomstig artikel 257ca, eerste lid,
tweede zin, Sv) recht heeft op een kosteloos standaardgesprek met een raadsman, dat
is neergelegd in het nieuwe artikel 257cb Sv en nader is toegelicht in paragraaf 6
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

De Rvdr heeft in zijn consultatieadvies gevraagd hoe het voorgestelde artikel 257ca
Sv zich verhoudt tot artikel 491, tweede lid, Sv, op grond waarvan een raadsman dient
te worden aangewezen voor de minderjarige verdachte van wie de zaak wordt afgedaan
met een strafbeschikking ter zake van een misdrijf waarin een taakstraf of een geldelijke
sanctie ter hoogte van meer dan € 115 wordt opgelegd. De meerwaarde van het nieuwe
artikel 257ca Sv is dat ook bij strafbeschikkingen waarin een kortere taakstraf dan
20 uur of een geldelijke sanctie van € 115 of minder wordt opgelegd de minderjarige
verdachte desgewenst aanspraak kan maken op kosteloze afdoeningsbijstand. Ten aanzien
van minderjarige verdachten van een misdrijf die zich in vrijheid bevinden voorziet
artikel 491, tweede lid, Sv in een ruimer recht op kosteloze rechtsbijstand dan de
in dit wetsvoorstel geregelde afdoeningsbijstand, nu dergelijke verdachten op grond
van artikel 257cb Sv geen recht hebben op kosteloze afdoeningsbijstand, maar enkel
op het kosteloze standaardconsult met een raadsman en – wanneer deze verdachten in
verband met de strafbeschikking zullen worden gehoord – op rechtsbijstand bij het
hoorgesprek, waartoe een verzoek om toevoeging van een raadsman bij de raad voor rechtsbijstand
kan worden gedaan.

Derde lid

In gevallen waarin voor de aangehouden verdachte al eerder in de piketfase een raadsman
is aangewezen, valt het verlenen van afdoeningsbijstand onder het bereik van die eerdere
aanwijzing (artikel 39, vierde lid, Sv). Als de verdachte die gebruik wil maken van
afdoeningsbijstand nog geen raadsman heeft, wordt voor hem op grond van het derde
lid door de raad voor rechtsbijstand een (piket)raadsman aangewezen. Met het van overeenkomstige
toepassing verklaren van artikel 39 Sv wordt tot uitdrukking gebracht dat ook hier
sprake is van een piketaanwijzing. Dit betekent dat de afdoeningsbijstand ook door
een voorkeursraadsman kan worden verleend, mits deze tijdig beschikbaar is (artikel 39,
tweede lid, Sv).

Indien met het oog op de afdoeningsbijstand een raadsman wordt aangewezen, eindigt
die aanwijzing met het aflopen van het ophouden voor onderzoek of de (verlengde) inverzekeringstelling
(artikel 39, vierde lid, Sv). Hieruit volgt dat indien de verdachte in vrijheid wordt
gesteld voordat de afdoeningsbijstand is verleend, hij voor de rechtsbijstand in verband
met de strafbeschikking gebruik kan maken van de rechten die hem in artikel 257cb
Sv zijn verleend. Dit is toegelicht in paragraaf 5.4 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting.

Artikel 257cb

Dit artikel voorziet in de wettelijke grondslag voor een kosteloos standaardconsult
voor verdachten die zich in vrijheid bevinden en tegen wie een strafbeschikking is
uitgevaardigd. In gevallen waarin de verdachte voorafgaand aan de uitvaardiging van
de strafbeschikking wordt gehoord, kan de verdachte voorafgaand aan het hoorgesprek
gebruik maken van dit standaardconsult. De wijziging is nader toegelicht in paragraaf
6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Het eerste lid geeft de raad voor rechtsbijstand de opdracht om de verdachte die gebruik
wil maken van het standaardconsult de gelegenheid te bieden zich in verbinding te stellen met een raadsman. Deze formulering maakt duidelijk dat het hier niet gaat om een (piket)aanwijzing
van een raadsman in de zin van artikel 39 Sv. Zoals eerder toegelicht, betreft het
standaardconsult een algemeen informerend gesprek met een raadsman, waarbij die raadsman
geen (voor)kennis heeft over de individuele strafzaak en ook niet gehouden is om de
verdachte inhoudelijk te adviseren over zijn procesopstelling in de zaak.

Tijdens het standaardconsult kan de verdachte door de raadsman worden geïnformeerd
over de mogelijkheden om een toevoeging voor de verlening van nadere, meer inhoudelijke
rechtsbijstand aan te vragen (bijvoorbeeld rechtsbijstand tijdens het hoorgesprek).

Op dit moment verplicht artikel 257c, eerste lid, laatste zin, Sv, ertoe om de verdachte
die wordt gehoord te wijzen op de mogelijkheid om toevoeging van een raadsman te verzoeken
met het oog op rechtsbijstand tijdens het hoorgesprek. Dit bestaande voorschrift wordt
geïntegreerd in het nieuwe artikel 257cb, tweede lid, Sv. Dit heeft tot gevolg dat
de verdachte die voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking wordt gehoord
in de uitnodiging voor het horen moet worden geïnformeerd over (i) het recht op het
kosteloze standaardconsult en (ii) de mogelijkheid om bij de raad voor rechtsbijstand
een toevoeging aan te vragen met het oog op rechtsbijstand tijdens het hoorgesprek.

Omdat de bestaande verplichting om de verdachte voorafgaand aan het hoorgesprek te
wijzen op de mogelijkheid om toevoeging van een raadsman te verzoeken in het nu toegelichte
artikel wordt geïntegreerd, kan artikel 257c, eerste lid, laatste zin, Sv waarin deze
verplichting op dit moment nog is opgenomen, komen te vervallen. Artikel I, onderdeel
E, voorziet daarin.

Uit de werkinstructie van de raad voor rechtsbijstand volgt op dit moment al dat verdachten
voor een toevoeging in aanmerking kunnen komen als zij worden gehoord over een voorgenomen
strafbeschikking wegens een misdrijf.14 Uit dit beleid volgt tevens dat een toevoeging in geval van verdenking wegens een
overtreding alleen wordt verstrekt als sprake is van zwaarwegende belangen van de
verdachte. Dit bestaande beleid wordt met dit wetsvoorstel niet gewijzigd.

Onderdeel G

Aan artikel 488aa, eerste lid, Sv, waarin is geregeld waarvan de minderjarige verdachte
na zijn aanhouding mededeling moet worden gedaan, wordt een nieuw onderdeel f toegevoegd
waaruit volgt dat de verdachte ook moeten worden geïnformeerd over het recht de ouders
of voogd de informatie over de rechten van de verdachte te laten verstrekken die de
verdachte zelf gerechtigd is te ontvangen. Uit het MROA van 18 juni 2025 volgt dat
de Europese Commissie van oordeel is dat Nederland artikel 4, eerste lid, tweede alinea,
onderdeel a, subonderdeel i, van Richtlijn 2016/800 niet heeft omgezet in nationaal
recht. Dit is nader toegelicht in paragraaf 7.3 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting. Met het nieuwe onderdeel f wordt de betreffende richtlijnverplichting
alsnog omgezet in onze nationale regelgeving.

Onderdeel H

Onderdeel H introduceert een nieuw artikel 489a1 Sv, waarin het recht op rechtsbijstand
tijdens het (politie)verhoor voor minderjarige verdachten van een misdrijf die zich
in vrijheid bevinden is neergelegd. Bij de vormgeving van het artikel is gedeeltelijk
aangesloten bij artikel 489 Sv, dat voorziet in de grondslag voor ambtshalve aanwijzing
van een raadsman voor aangehouden minderjarige verdachten. Om die reden is de inhoud
van artikel 489, eerste lid, laatste zin en tweede lid, Sv ook opgenomen in het nieuwe
artikel 489a1 Sv.

De ambtshalve aanwijzing van een raadsman op grond van het nieuwe artikel 489a1 Sv
heeft betrekking op rechtsbijstand voorafgaand aan (consultatiebijstand) en tijdens
het verhoor (verhoorbijstand). Deze uitbreiding van kosteloze rechtsbijstand voor
ontboden minderjarige verdachten is inhoudelijk toegelicht in paragraaf 4 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Onderdeel I

Onderdeel I betreft een wijziging van artikel 491, eerste lid, Sv. In paragraaf 7.2
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is toegelicht dat de wijziging
volgt uit Richtlijn 2016/800. Die richtlijn is met betrekking tot lichte strafbare
feiten, waarvoor geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd, alleen van toepassing op
de procedure voor een in strafzaken bevoegde rechtbank (artikel 2, zesde lid, van
de richtlijn). Voor die procedure moet voor minderjarige verdachten ook voor lichte
strafbare feiten – in Nederland zijn dat overtredingen – in rechtsbijstand worden
voorzien.

Artikel 491, eerste lid, Sv betreft de procedure voor de strafrechter in een strafzaak
met een minderjarige verdachte. Daarin is de ambtshalve aanwijzing van een raadsman
geregeld voor verdachten die zich in vrijheid bevinden als een vervolging wordt ingesteld
ter zake van een feit waarvan de rechtbank in eerste aanleg kennis neemt. Strafbare
feiten waarvan de kantonrechter in eerste aanleg kennis neemt – dit betreft overtredingen
– zijn nu uitgesloten van deze verplichting om ambtshalve een raadsman aan te wijzen.
Deze categorische uitsluiting van overtredingen is niet in lijn met de richtlijn.
Daarom wordt de uitzondering van feiten waarvan de kantonrechter kennis neemt geschrapt.
Gevolg daarvan is dat voor de fase van de berechting ook een raadsman wordt aangewezen
voor minderjarige verdachten van een overtreding die zich in vrijheid bevinden.

Hiernaast wordt in onderdeel I de taakverdeling tussen het openbaar ministerie en
de rechter bij de ambtshalve aanwijzing van een raadsman aangepast, in lijn met de
wijziging van artikel 40 Sv die in dit wetsvoorstel is opgenomen (onderdeel D).

Onderdeel J

Met dit onderdeel worden twee wijzigingen doorgevoerd in de procedure voor de ambtshalve
aanwijzing van een raadsman in tenuitvoerleggingsprocedures. Ten eerste wordt in artikel 6:6:3,
derde lid, Sv, tot uitdrukking gebracht dat aanwijzing van een raadsman achterwege
blijft indien de zaak (mede) betrekking heeft op een schending van de algemene voorwaarde.
In die gevallen geldt immers de algemene regeling voor aanwijzing van een raadsman
op grond van de artikelen 38 e.v. Sv. Ten tweede wordt de taakverdeling tussen het
openbaar ministerie en de rechter bij de ambtshalve aanwijzing van een raadsman aangepast,
in lijn met de wijziging van artikel 40 Sv die in dit wetsvoorstel is opgenomen (onderdeel
D). Met de nieuwe formulering «Voor de verdachte die geen raadsman heeft» is aansluiting
gezocht bij de bestaande formulering in (onder meer) de artikelen 40, 187a en 491
Sv. Hiermee is geen inhoudelijke wijziging beoogd.

De zinsnede «die geen raadsman heeft» dient in de praktijk ruim te worden uitgelegd
en omvat ook zaken waarin «niet blijkt» dat de veroordeelde een raadsman heeft. In
reactie op het advies van de NOvA wordt opgemerkt dat in gevallen waarin de verdachte
zelf reeds een raadsman heeft, er op grond van artikel 6:6:3 Sv geen raadsman door
de raad voor rechtsbijstand hoeft te worden aangewezen. Dit geldt ook indien de in
artikel 6:6:3 Sv bedoelde beslissing op instigatie van de verdachte zelf (of diens
raadsman) zal worden genomen.

De wijzigingen zijn inhoudelijk nader toegelicht in de paragrafen 8 en 9 van het algemeen
deel van deze memorie van toelichting.

Artikel II

Onderdelen A, B, subonderdeel 2 en C.

De voorgestelde aanvullingen van de artikelen 12, eerste lid, en 43, tweede lid, Wrb
voorzien in de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gevallen
aan te wijzen waarin op grond van de Wet op de rechtsbijstand gesubsidieerde rechtsbijstandverlening
geheel kosteloos – dat wil zeggen zonder toepassing van de draagkrachttoets en heffing
van de eigen bijdrage – kan worden verleend. Hierop is in paragraaf 10 van het algemene
deel van deze memorie van toelichting reeds ingegaan. In verband met die aanvullende
delegatiegrondslagen strekt de voorgestelde wijziging van artikel 49 Wrb ertoe dat
de voordracht van een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 12, eerste
lid, of artikel 43, tweede lid, onder l, Wrb – op grond waarvan in nader te bepalen
gevallen gesubsidieerde rechtsbijstand ongeacht de financiële draagkracht van de rechtzoekende
geheel kosteloos kan worden verleend – evenals de overige voordrachten voor algemene
maatregelen van bestuur op grond van de Wet op de rechtsbijstand, wordt voorgehangen
door toezending aan beide Kamers der Staten-Generaal en publicatie in de Staatscourant.

Onderdeel B, subonderdeel 1

Artikel 43, eerste lid, laatste zin, Wrb bevat een uitzondering op het algemene uitgangspunt
dat rechtsbijstand die wordt verleend door een krachtens het Wetboek van Strafvordering
aangewezen of op last van de rechter toevoegde raadsman voor de verdachte kosteloos
is. Zoals toegelicht in paragraaf 4.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting,
wordt het wenselijk geacht die uitzondering te schrappen. Daarmee gaat het hiervoor
genoemde algemene uitgangspunt ook gelden voor de verlening van verhoorbijstand aan
minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten in C-zaken. Die kosten komen voortaan
niet langer voor rekening van de verdachte.

Artikelen III tot en met V

Met deze artikelen wordt de wijziging in de verantwoordelijkheidsverdeling voor de
ambtshalve aanwijzing van een raadsman in artikel 40 Sv, die is toegelicht in paragraaf
8 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, eveneens doorgevoerd in
een aantal bijzondere strafrechtelijke wetten. Dit betreft de Uitleveringswet (artikel III),
de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (artikel IV) en de Wet wederzijdse
erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (artikel V).

Artikel VI

Dit artikel bevat een standaardbepaling waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid
van gefaseerde inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Hoewel op dit moment niet de
verwachting is dat de diverse onderdelen van dit wetsvoorstel op verschillende momenten
in werking zullen treden, wordt het wel wenselijk geacht die mogelijkheid open te
laten voor het geval de implementatie van de verschillende wijzigingen uit dit wetsvoorstel
niet tegelijktijdig zal zijn voltooid. Daardoor is het mogelijk om de wijzigingen
die al wel volledig zijn geïmplementeerd meteen in werking te laten treden.

Artikel VII

Met dit artikel wordt het wetsvoorstel voorzien van een citeertitel.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
K.T. van Bruggen