Voorlichting Afdeling advisering Raad van State : Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over over regels betreffende de financiering van politieke partijen en transparantieregels met betrekking tot hun interne organisatie en financiën, evenals regels met betrekking tot het toezicht en het verbieden van politieke partijen (Wet op de politieke partijen)

Nr. 15
VOORLICHTING VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2026

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 december
2025 (Kamerstuk 36 742, nr. 13) heeft de Tweede Kamer op de voet van artikel 21a van de Wet op de Raad van State
aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van voorlichting te
dienen over regels betreffende de financiering van politieke partijen en transparantieregels
met betrekking tot hun interne organisatie en financiën, evenals regels met betrekking
tot het toezicht en het verbieden van politieke partijen (Wet op de politieke partijen).

De Tweede Kamer heeft de Afdeling advisering om voorlichting verzocht over het amendement
van de Kamerleden Sneller en Tseggai (Kamerstuk 36 742, nr. 12). Het amendement ziet op de Wet op de politieke partijen (Wpp) en stelt regels voor
de interne partijdemocratie. Partijen worden verplicht leden toe te laten die voldoen
aan de eisen die de vereniging stelt. Ook moeten de leden kunnen beslissen over het
partijprogramma en de kandidatenlijst waarmee de partij aan verkiezingen mee wil doen.
Het amendement belegt het toezicht op de vereisten van interne partijdemocratie bij
de Nederlandse autoriteit voor politieke partijen (Napp). Als een politieke partij
niet voldoet aan de regels kan daaruit volgens het amendement uiteindelijk de sanctie
voortvloeien dat zij niet kan deelnemen aan de verkiezingen.

Volgens de Afdeling is er in algemene zin constitutionele ruimte om de interne organisatie
van politieke partijen wettelijk te regelen. Een grote mate van vrijheid voor politieke
partijen is essentieel voor een goede werking van de democratie. Beperking van die
vrijheid kan echter in bepaalde gevallen noodzakelijk zijn om de democratie te beschermen
en weerbaar te maken.

Gelet op de verschillende constitutionele gezichtspunten is de Afdeling advisering
van oordeel dat het amendement op dit punt nog niet voldoende gemotiveerd is. De toelichting
bij het amendement weegt niet expliciet af waarom de voorgestelde beperkingen van
de verenigingsvrijheid en van het passief kiesrecht noodzakelijk en proportioneel
zijn om de democratie te beschermen en te versterken en wat de voor- en nadelen zijn
van wettelijke regulering van de interne organisatie van politieke partijen.

In verband met deze nadere afweging is het ook van belang wat de wetgever regelt.
Dat luistert nauw. Te veel regulering kan onevenredig afbreuk doen aan de verenigingsvrijheid
van politieke partijen en het kiesrecht. Te weinig regulering kan uit een oogpunt
van de weerbare democratie onvoldoende effectief zijn, omdat de regels te gemakkelijk
kunnen worden omzeild of genegeerd.

Hoe de voorgestelde normen in interactie met de regels die partijen zelf stellen,
in de praktijk zullen uitpakken, is op dit moment onzeker en zal zich in belangrijke
mate nog moeten uitkristalliseren. Veel vragen zullen in de loop van de tijd in de
praktijk en door middel van het toezicht door de Napp moeten worden beantwoord. Dat
plaatst de Napp in een kwetsbare positie. Bovendien is het de vraag of de uitsluiting
van deelname aan de verkiezingen, mede gelet op het open karakter van de voorgestelde
normen, een passende sanctie is, te meer nu het amendement deelname aan de verkiezingen
via een blanco lijst uitsluit. Gelet daarop is de voorgestelde mogelijkheid om een
partij in geval van niet-naleving van de wet van deelname aan de verkiezingen uit
te sluiten, op dit moment dan ook een te vergaande beperking van het passief kiesrecht.
De Afdeling geeft in overweging daarvan op dit moment af te zien.

Indien de wetgever afziet van sanctionering, is de vraag of wettelijke regulering
zonder wettelijke sanctiemogelijkheid al dan niet moet worden nagestreefd. Vanuit
het perspectief van de indieners bestaat in die opzet het risico dat de wettelijke
normen door het ontbreken van een wettelijke sanctiemogelijkheid door partijen te
gemakkelijk kunnen worden ontweken of genegeerd. Aan de andere kant kan als voordeel
worden gezien dat er mede aan de hand van verslaglegging door de Napp aan de Tweede
en Eerste Kamer een maatschappelijke en politieke dialoog kan plaatsvinden over hoe
de interne partijdemocratie in de praktijk nader vorm moet krijgen. Als de wens er
is om tot wettelijke regulering van de interne partijorganisatie te komen, dan geeft
de Afdeling advisering in overweging om een zelfstandige afweging te maken van de
voor- en nadelen van een wettelijke regeling zonder de voorgestelde sanctionering.

1. Voorlichtingsverzoek

a. Aanleiding

De Tweede Kamer heeft aan de Afdeling advisering om voorlichting verzocht over het
amendement van de Kamerleden Sneller en Tseggai. Het amendement bevat een aanvulling
op het voorstel van de Wpp en stelt regels ten aanzien van interne partijdemocratie.
In het verzoek om voorlichting wordt de Afdeling gevraagd om in ieder geval in te
gaan op de verhouding van het amendement tot de grondrechten, in het bijzonder het
passief kiesrecht, de wijze waarop het toezicht is ingericht, en de sanctionering
en mogelijke stappen die daaraan voorafgaan.1

Het door de regering aanhangig gemaakte voorstel van de Wpp stelt verdergaande eisen
aan politieke partijen dan vanouds in Nederland gebruikelijk is, maar stelt nog geen
eisen aan de interne democratie van politieke partijen. De regering heeft bij de Wpp
oog willen houden voor enerzijds de vrijheid die partijen hebben om zich naar eigen
inzicht in te richten en in te zetten in het democratisch bestel en anderzijds de
noodzaak tot partijregulering ter bescherming van de democratie. Blijkens de toelichting
op de Wpp heeft de regering getracht een balans te vinden vanuit de constatering dat
politieke partijen moeite hebben om hun vitale intermediaire functie in het staatsbestel
te vervullen.2 Het amendement beoogt de publieke functie van partijen in het wetsvoorstel vanuit
dat gezichtspunt verder te versterken.

b. Inhoud amendement

Het amendement stelt regels voor politieke groeperingen die een aanduiding hebben
geregistreerd voor deelname aan de verkiezing van de Tweede Kamer of het Europees
Parlement. Ten aanzien van deze groeperingen regelt het amendement dat zij verplicht
worden leden toe te laten als zij voldoen aan de vereisten voor het lidmaatschap.
Dat lidmaatschap staat bovendien slechts open voor natuurlijke personen. De leden
krijgen op grond van het amendement invloed op het vaststellen van het partijprogramma
en de kandidatenlijst zoals de groepering voornemens is die in te leveren. Het wordt
toegestaan dat in de statuten wordt beperkt op welke onderdelen van het partijprogramma
of de kandidatenlijst de leden invloed hebben. De op grond van het aanhangige wetsvoorstel
op te richten Napp houdt toezicht op de naleving van de regels. Hierna gaat de Afdeling
nader in op de verschillende onderdelen van het amendement (punten 4 en 5).

2. Constitutionele beschouwing

a. Inleiding

Bij de beoordeling van het amendement zijn verschillende constitutionele gezichtspunten
aan de orde. Deze zien op de rol van politieke partijen in ons bestel, de idee van
de weerbare democratie, de politieke vrijheden en het passief kiesrecht. In het navolgende
zal de Afdeling ingaan op de constitutionele ruimte voor beperkingen die de voorgestelde
regulering vormt voor politieke vrijheden en het kiesrecht. Het gaat daarbij om een
afweging van verschillende aan de orde zijnde constitutionele gezichtspunten. Zij
roepen immers ook onderling spanning op. Wat daarin proportioneel is, hangt mede af
van hoe de status en functies van politieke partijen worden beschouwd,3 wat de effecten van de regulering in de praktijk zijn en welke consequentie aan niet-naleving
van de regels wordt verbonden.

b. Rol politieke partijen in het democratisch bestel

Voorop staat dat politieke partijen een belangrijke, wezenlijke, intermediaire rol
hebben in het Nederlandse politieke bestel.4 In verband daarmee wordt doorgaans een aantal functies van politieke partijen onderscheiden.5 Politieke partijen hebben een rol in het articuleren, aggregeren en programmeren
van wensen en belangen uit de samenleving. Partijen brengen wensen en belangen uit
de samenleving samen, transformeren deze tot opvattingen en voornemens en leggen dit
vast in een programma. Verder hebben partijen een intermediaire rol in rekrutering
en selectie van geschikte kandidaten voor vertegenwoordigende organen en andere functies
in het openbaar bestuur. Tot slot mobiliseren partijen burgers op verschillende manieren,
en communiceren zij hun standpunten met de achterban en halen zij de opvattingen van
hun leden op.6

De uitoefening van de bovengenoemde functies staat de laatste jaren onder druk van
bredere veranderingen in samenleving en politiek. Zo is sprake van een toenemende
bestuurlijke en maatschappelijke fragmentatie en polarisatie, voortschrijdende individualisering
en heimelijke beïnvloeding van politieke campagnes en verkiezingsprocessen door onder
meer de verspreiding van desinformatie.7 Deze ontwikkelingen zijn van invloed op het functioneren van politieke partijen en
laten ook regelmatig zien dat politieke partijen in de huidige tijd kwetsbaar zijn.

c. Politieke vrijheden

Politieke partijen zijn ondanks hun belangrijke functie in het staatsbestel niet in
de Grondwet geregeld. Er bestaat thans nog geen brede en duurzame overeenstemming
over de constitutionele rol van politieke partijen en over of en zo ja, op welke wijze
deze in de Grondwet geregeld moet worden.8 Het ontbreken van een grondwettelijke regeling neemt niet weg dat als het gaat om
de rol van politieke partijen constitutionele gezichtspunten, met belangrijke achterliggende
waarden, aan de orde zijn.

Diverse grondrechten zijn van belang omdat zij de organisatie en het handelen van
politieke partijen beschermen en begrenzen. Wanneer mensen zich in welke vorm dan
ook groeperen, valt dit onder de grondrechtelijke verenigingsvrijheid.9 Net als de vrijheid van vergadering en het kiesrecht is de vrijheid van vereniging
essentieel voor een goede werking van de democratie. Politieke partijen zijn in die
zin een belangrijk mechanisme om deze individuele, politieke vrijheden vorm te geven
en daadwerkelijk in de praktijk te brengen.10

De vrijheid van vereniging kan in bepaalde gevallen door de wetgever worden beperkt.
De Grondwet draagt verder aan de wetgever op om hier verder invulling aan te geven,
rekening houdend met de grondwettelijke voorwaarden en de materiële criteria van noodzakelijkheid
en proportionaliteit die ook voortvloeien uit het EVRM en het EU-Handvest.11

Sinds 1976 is de regeling van verenigingen door de wetgever privaatrechtelijk geregeld
in Boek 2 van het BW. Hierin zijn geen bijzondere eisen gesteld aan de wijze waarop
politieke partijen zich intern organiseren. Zij hebben, net als andere verenigingen,
de ruimte om zich naar eigen inzicht in te richten waarbij slechts enkele minimumnormen
in acht moeten worden genomen.12 Beperking van de ruimte die politieke partijen hebben is mogelijk voor het vaststellen
van redelijke en noodzakelijke regels over hun oprichting, werking en interne organisatie.13

d. Kiesrecht en vertegenwoordiging

De grondwetgever heeft bij de herziening van de Grondwet overwogen dat naast het bestaan
van politieke vrijheden ook het kiesrecht een grondrecht is dat separaat in de Grondwet
moet worden vastgelegd. Het betreft het recht om de leden van algemeen vertegenwoordigende
organen te kiezen (actief kiesrecht) en om daarin zelf verkozen te worden (passief
kiesrecht). Internationaalrechtelijk zijn het actief en passief kiesrecht verankerd
als noodzakelijke voorwaarde om de wil van de bevolking via verkiezingen tot uitdrukking
te laten komen.14 Staten hebben de verplichting om hun stelsel zo in te richten dat kiezers aan dit
grondrecht uitvoering kunnen geven.

In de democratische rechtsstaat vervult de volksvertegenwoordiging op verschillende
niveaus in het staatsbestel een essentiële rol. Deze is in de Grondwet vastgelegd.
Volksvertegenwoordigers worden periodiek gekozen door hen aan wie het kiesrecht is
toegekend. Na hun benoeming worden zij geacht het gehele Nederlandse volk te vertegenwoordigen,15 en zonder last te stemmen.16 Dit bevestigt de onafhankelijkheid van het ambt van volksvertegenwoordiger.

Het passief kiesrecht heeft betrekking op de fase voorafgaand aan het zijn van volksvertegenwoordiger:
de kandidaatstelling en de verkiezing. De regeling van het passief kiesrecht biedt
ruimte voor een nadere invulling die in de praktijk met name door politieke partijen
wordt benut om invloed uit te oefenen op het proces van kandidaatstelling en verkiezing.
Het passief kiesrecht is mede gelet op het voorgaande geen absoluut recht. Beperkingen
en uitzonderingen hierop zijn onder bepaalde voorwaarden mogelijk.

Volgens de Grondwet moeten beperkingen en uitzonderingen bij wet worden gesteld.17 Deze beperkingen mogen niet zo ver gaan dat ze een effectieve uitoefening van het
passief recht onmogelijk maken of tegen de essentie daarvan ingaan; ze moeten een
redelijk doel dienen, proportioneel en niet willekeurig zijn.18 In het bijzonder bij het passief kiesrecht noopt dat tot voorzichtigheid, aangezien
een inperking daarvan direct ingrijpt op de representativiteit van de volksvertegenwoordiging.19 Daarbij is ook sprake van een wisselwerking tussen het actieve en het passieve kiesrecht;
beperkingen van het passieve kiesrecht werken feitelijk ook door in het actieve kiesrecht
in de zin dat zij de keuzevrijheid van kiezers beperken.

e. Weerbare democratie

Hoewel de bescherming van politieke vrijheden essentieel is voor een goede werking
van de democratie, kunnen beperkingen van deze vrijheden in bepaalde gevallen noodzakelijk
zijn om de democratie juist te beschermen en weerbaar te maken.20 Een weerbare democratie gaat uit van het gezichtspunt dat een democratie zichzelf
moet verdedigen tegen antidemocratische invloeden zodat de stabiliteit van onze (representatieve)
democratie en de instituties worden gewaarborgd.

Vanuit dit perspectief kan het nodig zijn dat politieke partijen aan bepaalde regels
worden gebonden die hun handelingsvrijheid begrenzen en beperken.21 Daarbij trekt tot nog toe vooral het partijverbod de aandacht. Een dergelijk verbod
kan in Nederland op dit moment al op grond van het BW door de rechter worden opgelegd
als uiterste sanctie tegen politieke partijen waarvan de werkzaamheden een bedreiging
vormen voor de democratische rechtsstaat.22 Ook volgens Europese rechtspraak bestaat onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid
eisen te stellen aan politieke partijen.23 Naast het partijverbod zijn in een later stadium ook andere regels tot stand gebracht
met betrekking tot politieke partijen, waaronder regels omtrent subsidiëring en financiering.24

Onder invloed van politieke en maatschappelijke ontwikkelingen (zie hiervoor onder
punt 2b) is er in de recente periode meer discussie ontstaan over de vraag of de wetgever
ter bescherming en versterking van de democratie ook regels moet stellen voor de interne
organisatie van politieke partijen. Hoewel er in Europese landen op dit punt uiteenlopende
keuzes worden gemaakt, zijn er landen waarin dergelijke wetgeving al langer bestaat.25 Zo worden in Duitsland politieke partijen op grond van het grondwettelijk verankerde
principe van de weerbare democratie beschouwd als publiekrechtelijke organisaties
die actieve participatie van burgers in de politiek via een democratische partijorganisatie
moeten bevorderen.

Het gevaar voor de democratie komt in die gedachtegang van politieke partijen die
burgers niet in staat stellen aan de politiek deel te nemen omdat ze zelf niet democratisch
georganiseerd zijn. Via democratische organisatie zouden partijen met een antidemocratisch
gedachtegoed in deze filosofie ook minder snel van de grond komen.26 Op basis van dergelijke overwegingen kan uit democratisch oogpunt gerechtvaardigd
worden dat in het staatsbestel niet alleen tussen maar ook binnen politieke partijen
een bepaalde mate van tegenmacht wordt georganiseerd.27 Doordat wettelijke eisen gelden voor alle politieke partijen wordt tevens bevorderd,
zo is de redenering, dat politieke partijen een gelijkwaardige uitgangspositie hebben.28

3. Het amendement: algemene opmerkingen

De indieners beogen blijkens de toelichting aan te sluiten bij het hiervoor geschetste
perspectief van de weerbare democratie.29 Als motivering wijzen zij allereerst op het belang dat politieke partijen als democratische
actoren de normen die ze in het democratisch bestel vertegenwoordigen, ook zelf uitdragen.
Naar symmetrie met de democratische rechtsorde waarin politieke partijen belangrijke
actoren zijn, zouden ook partijen zelf georganiseerd moeten worden volgens de principes
van machtenspreiding, tegenmacht en democratische betrokkenheid.

Daarnaast willen de indieners de kans verkleinen dat het democratische proces wordt
gekaapt door autocraten. Bij richtinggevende besluiten binnen een partij moet de stem
van de leden uiteindelijk doorslaggevend zijn, niet de wil van één of meer partijprominenten.
Tot slot hopen de indieners met het vormgeven van interne partijregulering inspraak
en participatie van burgers in het politieke proces te vergroten. Door leden invloed
te geven in richtinggevende besluiten van de partij, worden partijen een klankbord
en voorportaal voor politieke besluitvorming, aldus de indieners.30

Vanuit de hierboven geschetste gezichtspunten (zie punt 2) ziet de Afdeling in algemene
zin constitutionele ruimte voor het stellen van wettelijke regels aan de interne organisatie
van politieke partijen. Zoals aangegeven kunnen beperkingen van politieke vrijheden
in bepaalde gevallen noodzakelijk zijn om de democratie te beschermen en weerbaar
te maken. Voorbeelden uit andere landen laten zien dat vanuit dat perspectief ook
eisen kunnen worden gesteld aan de interne organisatie van politieke partijen. Noch
de Grondwet, noch verdragen staan aan dergelijke eisen als zodanig in de weg.

Met betrekking tot het voorliggende amendement is van belang dat het blijkens de voorgestelde
wettekst en de toelichting een middenweg probeert te zoeken tussen de genoemde perspectieven.
Het amendement bevat een aantal normen die politieke partijen de nodige ruimte laten
tot nadere invulling. Dat neemt niet weg dat de toelichting op het amendement nog
niet voldoende specifiek ingaat op de verhouding tussen de verschillende constitutionele
gezichtspunten: de vrijheid van vereniging en het (actief en passief) kiesrecht enerzijds
en het democratiebeginsel voor politieke partijen anderzijds (zie hiervoor punt 2).

De toelichting verwoordt weliswaar de verschillende motieven om te komen tot de voorgestelde
regeling, maar weegt in het licht van de genoemde gezichtspunten niet expliciet af:

– wat de voor- en nadelen zijn van wettelijke regulering van de interne organisatie
van politieke partijen;

– waarom gelet op de daarmee beoogde doelstellingen de voorgestelde beperkingen van
het recht van vereniging en het passief kiesrecht noodzakelijk en proportioneel zijn,
en

– in hoeverre het voorstel daadwerkelijk effectief is in het bereiken van deze doelstellingen.

De Afdeling merkt op dat in dat licht de motivering van het amendement als zodanig,
en van de verschillende onderdelen daarvan, versterking behoeven.

In verband daarmee is van belang, zoals de Afdeling hierna zal uiteenzetten, dat het
nauw luistert hoe de wetgever de interne partijorganisatie precies regelt. Het is
een precaire evenwichtsoefening. Te veel regulering kan onevenredig afbreuk doen aan
de verenigingsvrijheid van politieke partijen en het passief kiesrecht.31 Te weinig regulering kan uit een oogpunt van de beoogde versterking van de democratie
onvoldoende effectief zijn omdat de regels te gemakkelijk kunnen worden omzeild of
genegeerd.

Het belang van het vinden van een goed evenwicht klemt te meer omdat in het voorgestelde
amendement aan de eventuele vaststelling dat een politieke partij niet voldoet aan
de wettelijke eisen de consequentie kan worden verbonden dat die politieke partij
niet mag meedoen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer en het Europees Parlement.

Hierna gaat de Afdeling in op de factoren en aspecten die van belang zijn om te beoordelen
of het voorgestelde amendement gelet op de voornoemde constitutionele gezichtspunten
in voldoende mate de noodzakelijke balans heeft gevonden. Daarbij gaat zij eerst in
op de inhoudelijke normen die het amendement voorschrijft voor de interne partijdemocratie
(punt 4). Daarna komt het toezicht op de naleving van de wettelijke normering en de
mogelijke sanctionering in geval van niet-naleving (punt 5). Vervolgens geeft de Afdeling
haar concluderende bevindingen en gaat zij in op mogelijke aanpassingen (punt 6).
Daarbij gaat de Afdeling ook in op de aspecten die in het verzoek om voorlichting
expliciet zijn benoemd: de verhouding tot de grondrechten, in het bijzonder het passief
kiesrecht; de wijze waarop het toezicht is ingericht; en de mogelijke sanctionering
en mogelijke stappen die daaraan voorafgaan.

4. Het amendement: inhoudelijke normen

a. Inhoud en uitwerking amendement

De indieners willen met het amendement allereerst inhoudelijke normen stellen voor
de interne organisatie van politieke partijen. Zoals al aangegeven gaat het, kort
gezegd, om de toelating van leden die aan de door de partij gestelde eisen voldoen
en om de invloed van de leden op het partijprogramma en de kandidatenlijst.

De Afdeling constateert dat voor het bereiken van de doelstellingen die met deze inhoudelijke
normen worden beoogd, een aantal elementen voorwaardelijk zijn. Allereerst vormt een
betekenisvol ledenbestand een belangrijke voorwaarde. Leden zijn immers de basis van
elke vereniging en vormen met de ledenvergadering een gezamenlijke vertegenwoordiging
én eerste toezichthouder op wat de vereniging doet of nalaat. Daarnaast is het van
belang dat de organisatiestructuur de leden rechten toekent bij richtinggevende besluiten
van de partij en hen ook in de praktijk in staat stelt daadwerkelijk invloed uit te
oefenen.

Deze elementen zijn binnen veel van de huidige politieke partijen niet nieuw. Hoe
zij daarmee in de praktijk omgaan, verschilt echter sterk. Niet in alle partijen zijn
deze elementen op dezelfde wijze verankerd en uitgewerkt. Zo vertonen de ledenaantallen
van partijen de laatste jaren weliswaar een flinke toename, maar is brede openstelling
van het lidmaatschap geen vanzelfsprekendheid.32 Ook zijn er partijen met weliswaar veel leden, maar waarbij de inspraak in de praktijk
beperkt is. Rekening houdend met ruimte voor variëteit willen de indieners met het
amendement ervoor zorgen dat alle partijen minimaal een aantal basisvereisten naleven.

b. Toelating van leden en lidmaatschapseisen

Het verenigingsrecht, zoals geregeld in het Burgerlijk Wetboek (BW) geeft veel ruimte
aan het bestuur om het lidmaatschap van de partij terughoudend open te stellen. De
indieners van het amendement willen die ruimte beperken. Zo staat het lidmaatschap
van een politieke vereniging voortaan slechts open voor natuurlijke personen; rechtspersonen
zoals stichtingen kunnen niet langer lid zijn van een politieke partij.33 Bovenal kiezen de indieners ervoor dat de statutaire lidmaatschapseisen in beginsel
leidend zijn om als lid te kunnen worden toegelaten.34 Het bestuur kan weliswaar besluiten om ook personen toe te laten die niet voldoen
aan deze statutaire eisen, maar personen die aan deze eisen voldoen kunnen in ieder
geval niet geweigerd worden.35

Met de mogelijkheid om personen als lid te kunnen weigeren, kan een vereniging zich
beschermen tegen ongewenste invloeden of gewekte associaties. Een partij is immers
niet verplicht zomaar iedereen als lid toe te laten.36 Zo kan een vereniging het onwenselijk vinden om onder invloed te komen staan van
leden die afbreuk willen doen aan de statutaire doelstelling of die bijvoorbeeld geassocieerd
zijn met gedachtengoed dat haaks staat op dat van de vereniging.

Op grond van de hiervoor genoemde motieven (zie punt 3.a) beperkt het amendement de
bestaande vrijheid van verenigingen om zich tegen ongewenste invloeden te beschermen
door naar eigen inzicht het lidmaatschap te verlenen. Een algemene plicht om personen
in beginsel als lid toe te laten, kan in dat licht beschouwd worden als een belangrijke
stap.

De indieners erkennen echter de risico’s die daaraan zijn verbonden en hebben daarom
geprobeerd om met enkele uitzonderingen partijen de mogelijkheid te bieden beschermende
maatregelen te nemen. Zo laat het amendement de mogelijkheid aan politieke partijen
om personen die bestuurder of volksvertegenwoordiger zijn van een andere landelijke
politieke vereniging niet toe te laten als lid.37

Om de bedoelde risico’s in te dammen, legt de in het amendement gekozen opzet veel
nadruk op de statuten om daarin de overige lidmaatschapseisen te bepalen. De statuten
worden daarmee sterk bepalend.38 Deze gedachte is niet onbegrijpelijk maar de vraag rijst wel of politieke partijen
gelet op de doelstellingen van het amendement in staat zijn om afdoende in hun statuten
te formuleren welke concrete eisen aan het lidmaatschap worden gesteld en in welke
gevallen toelating van een persoon als lid een risico vormt voor het verwezenlijken
van de statutaire doelstelling.

Gelet op de toenemende waarde van de statutaire lidmaatschapseisen kan niet worden
uitgesloten dat partijen in hun statuten zulke strenge bepalingen opnemen, dat dit
alsnog leidt tot een terughoudende openstelling van het lidmaatschap. Zij kunnen zodanige
statutaire drempels of procedures opwerpen dat het lidmaatschap in de praktijk blijft
voorbehouden aan een zeer select of klein groepje personen. De mogelijkheid voor personen
om van de partij lid te worden, wordt dan in de praktijk misschien illusoir. Daarmee
zou een belangrijke randvoorwaarde voor het welslagen van het amendement (zie punt
3.a), namelijk dat binnen partijen een betekenisvol ledenbestand ontstaat, niet worden
bereikt.

c. Invloed leden op besluitvorming

Hoofdorganen van verenigingen zijn volgens het bestaande verenigingsrecht een ledenvergadering
en een bestuur. Uitgaande van die structuur bepaalt het amendement dat de algemene
ledenvergadering wordt belast met het vaststellen van het partijprogramma en van de
kandidatenlijst zoals beoogd wordt deze in te leveren bij het centraal stembureau.
Op die manier wordt beoogd de leden te verzekeren van invloed op deze richtinggevende
besluiten van de partij. Deze handelingen vallen momenteel onder de algemene taak
van het verenigingsbestuur, waarbij de statuten kunnen bepalen dat de besluitvorming
anders wordt vormgegeven.39 De indieners willen met het amendement blijkens de toelichting hiermee voorkomen
dat binnen een partij één persoon bepaalt wie er op de kandidatenlijst komt of wat
het partijprogramma inhoudt.40

Ten aanzien van het partijprogramma wordt in het amendement bepaald dat hierin de
doelen van de vereniging worden vastgesteld.41 Volgens de indieners worden partijen niet verplicht om het programma voorafgaand
aan een verkiezing vast te stellen, één keer in de vier jaar is genoeg.42 De meerwaarde van deze verplichting is beperkt. De doelen van de vereniging zijn
allereerst immers ook al statutair vastgelegd.43 Bovendien geeft het vastleggen van de doelen in een partijprogramma maar beperkt
richting aan de concrete koers van een partij voor een komende periode.

Voor een meer richtinggevende vertaling van die doelen dient in de praktijk met name
het programma dat in aanloop naar een verkiezing wordt vastgesteld: het verkiezingsprogramma.
Door dat programma vast te kunnen stellen, zouden leden concreet invloed kunnen uitoefenen
op de belangrijkste doelen en de uit te dragen standpunten van de partij. Voor de
vaststelling van een verkiezingsprogramma ligt het voor de hand om dat voorafgaand
aan elke verkiezing te doen, in plaats van uiterlijk elke vier jaar.44

Voorts past bij de invloed van leden op het partijprogramma de belangrijke relativering
dat eenmaal gekozen volksvertegenwoordigers bij de uitoefening van hun ambt formeel
niet aan dit programma zijn gebonden. Het grondwettelijk verankerde beginsel van een
persoonlijk, vrij mandaat staat aan zo’n gebondenheid in de weg (zie punt 2.d). Dat
maakt dat van de ledeninvloed op de koers van de partij slechts in aanloop naar een
verkiezingscampagne enig effect valt te verwachten. In invloed van de leden op het
verkiezingsprogramma voorziet het amendement niet.

Ook de kandidatenlijst moet volgens de indieners door de algemene vergadering worden
vastgesteld. Zowel ten aanzien van het partijprogramma als ten aanzien van de beoogde
kandidatenlijst, bepaalt het amendement dat delen hiervan kunnen worden uitgesloten
van vaststelling door de algemene vergadering.45 Partijen moeten deze beperkingen dan opnemen in de statuten. De indieners noemen
als voorbeeld dat een partij kan bepalen dat de financiële paragraaf of het voorwoord
niet geamendeerd kunnen worden.46

Ook delen van de kandidatenlijst kunnen worden uitgesloten van vaststelling door de
algemene ledenvergadering, waarbij de indieners ook veronderstellen dat procedurele
beperkingen mogelijk zijn.47 Door het opnemen van deze mogelijkheid, kan in de praktijk het effect van de algemene
ledenvergadering op de inhoud van het partijprogramma of de beoogde lijst beperkt
zijn. Partijen hebben immers de vrijheid om in hun statuten wezenlijke onderdelen
aan de besluitvorming door de algemene ledenvergadering te onttrekken.

Bij de uitvoering van de voorgestelde regels kunnen zich ook praktische knelpunten
voordoen die de effectieve werking van de regels kunnen beïnvloeden. Allereerst heeft
het vaststellen van programma en kandidatenlijst organisatorische gevolgen. Gelet
op het toezicht op de naleving van deze verplichting en de mogelijke gevolgen van
niet-naleving, moeten partijen hun programma’s en conceptlijst immers tijdig voor
de kandidaatstelling hebben vastgesteld. Dat kan het interne besluitvormingsproces
onder druk zetten. Tijdige vaststelling kan eveneens onder druk staan als op de algemene
ledenvergadering niet het vereiste quorum aanwezig kan zijn, waardoor deelname aan
de verkiezing al vóór de dag van kandidaatstelling onhaalbaar kan worden.

Daarnaast is de vraag of en zo ja, hoe politieke partijen rekening kunnen houden met
veranderde omstandigheden die zich kunnen voordoen na de vaststelling. Zo is de vraag
in hoeverre het toelaatbaar is dat na vaststelling door de algemene ledenvergadering
nog wijzigingen in de kandidatenlijst worden aangebracht, bijvoorbeeld omdat een beoogde
kandidaat op een later moment toch afziet van kandidatuur of omdat de kandidatuur
om bepaalde redenen onhoudbaar blijkt. Ook bij het partijprogramma kan de discussie
ontstaan in hoeverre een later ingeslagen koers toelaatbaar is, of dat deze wijziging
gelet op de door het amendement voorgeschreven verplichtingen opnieuw ter vaststelling
aan de ledenvergadering had moeten worden voorgelegd.

Deze knelpunten zijn niet altijd goed te ondervangen als de besluitvorming rondom
het partijprogramma en de beoogde lijst verplicht wordt belegd bij de algemene vergadering,
zoals de indieners beogen. Het amendement beperkt de mogelijkheden van partijen om
in de toekomst andere vormen van besluitvorming te beproeven.

Daarbij merkt de Afdeling op dat de indieners er niet voor hebben gekozen dat de statuten
vastleggen hoe de besluitvorming plaatsvindt en hoe invloed van de leden daarbij,
mogelijk ook indirect, wordt verzekerd. Te denken valt aan de inschakeling van programma-
of lijstencommissies die uit de algemene ledenvergadering worden samengesteld en die
vervolgens het mandaat krijgen om in het algemeen belang van de partij te handelen.
Dat laatste impliceert dat over de invulling van het democratiebeginsel en de mate
waarover in dat verband zeggenschap over leden moet worden toegekend, verschillend
kan worden gedacht.

d. Reikwijdte van de inhoudelijke normen

Het amendement bepaalt dat de regels voor interne democratische inrichting, toezicht
en sanctionering alleen van toepassing zijn op politieke verenigingen waarvoor door
een centraal stembureau een aanduiding is geregistreerd ten behoeve van de verkiezing
van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal of het Europees Parlement.48 Volgens de indieners zijn de gestelde eisen niet proportioneel voor lokale groeperingen,
waarbij lijkt mee te spelen dat de bescherming van de democratische rechtsstaat met
name eisen zou moeten stellen aan landelijke politieke partijen.49

Hoewel de indieners beogen dat de regulering alleen van toepassing is bij landelijke
verkiezingen, regelt het amendement dat niet. Aanduidingen die zijn geregistreerd
voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, werken in principe ook door naar
verkiezingen voor de Eerste Kamer, provinciale staten, de gemeenteraad, de waterschappen
en de eilandsraden en kiescolleges.50 Daarmee strekt de regulering van deze partijen ook tot die verkiezingen. Het is evenwel
niet uitgesloten dat er partijen zijn die zich enkel registreren voor deelname aan
de Eerste Kamerverkiezingen. Deze partijen vallen dan buiten het toepassingsbereik
van het amendement.51 Omdat hierdoor verschillen kunnen ontstaan tussen de wettelijke posities van landelijke
partijen, behoeft deze beperking nadere motivering.

Gelet op de doorwerking van aanduidingen naar de verkiezingen voor decentrale vertegenwoordigende
organen en het ontbreken van een verdere afbakening lijkt het amendement ook betrekking
te hebben op deelname aan decentrale verkiezingen door landelijke partijen. Vereisten
aan een intern democratische inrichting hebben langs die weg ook effect op de lokale
democratie. Dat kan een bewuste keuze zijn, waarbij de indieners van landelijke partijen
meer verwachten dan van lokale verenigingen. Daarbij moet onderkend worden dat als
gevolg van het amendement voor partijen bij eenzelfde (lokale) verkiezing verschillende
eisen zullen gelden. Zo hoeft een lokale vereniging niet aan eisen voor interne organisatie
te voldoen, terwijl een lokaal deelnemende landelijke partij dat wel moet. Een gelijkwaardige
positie van partijen wordt op deze manier evenmin op decentraal niveau bereikt.

e. Tussenconclusie

Resumerend zijn er diverse vragen te stellen bij de voorgestelde inhoudelijke normen.
De beoogde toelating van leden kan in de praktijk mogelijk vergaand door partijen
worden beperkt. De meerwaarde van invloed van de leden op het partijprogramma in plaats
van het verkiezingsprogramma is onzeker. Ook de invloed van leden op de kandidatenlijst
is mogelijk minder dan de indieners beogen. Voor de mate waarin de doelstellingen
van het amendement op alle genoemde onderdelen worden bereikt, zullen de statuten
van de politieke partij in belangrijke mate bepalend zijn. Dit betekent dat hoe de
voorgestelde normen in interactie met de regels die partijen zelf stellen, in de praktijk
zullen uitpakken op dit moment onzeker is en derhalve zich in belangrijke mate nog
moeten uitkristalliseren. Daarmee zal ook de effectiviteit van de voorgestelde regels
in de praktijk nog moeten blijken.

Daar komt bij dat de voorgestelde normen niet van toepassing zijn op partijen die
zich enkel registreren voor deelname aan de Eerste Kamerverkiezingen, en daarentegen
wel doorwerken als het gaat om de deelname van landelijke politieke partijen op decentraal
niveau. Omdat hierdoor verschillen gaan ontstaan tussen partijen onderling zowel als
het gaat om de Eerste Kamer als waar het de verhoudingen op decentrale niveau betreft,
zijn hier vragen bij te stellen. Ook op dit punt zal de praktijk moeten leren welke
gevolgen het amendement precies zal hebben.

5. Het amendement: toezicht en sanctionering

a. Inhoud en uitwerking amendement

Het amendement regelt ook het toezicht op de naleving van de inhoudelijke normen en,
bij niet-naleving, de sanctionering daarvan. De indieners wijzen, in aansluiting bij
de keuze in de Wpp, de Napp aan als toezichthouder. Het toezicht door de Napp valt
blijkens de toelichting uiteen in twee soorten: rondom verkiezingen en periodiek.
Het toezicht rondom verkiezingen kent twee vormen: een formele en materiële toets.
Als een politieke partij een aanduiding wil laten registreren bij de Kiesraad, moet
ze beschikken over een verklaring van de Napp dat de vereniging voldoet aan de formele
vereisten die de wet stelt.52 Als de Napp oordeelt dat de partij niet heeft voldaan aan de voorgeschreven eisen,
dan kan de Napp de gevraagde verklaring weigeren. Het gevolg hiervan is dat de politieke
partij zich niet kan registreren voor deelname aan de verkiezingen. Omdat het amendement
deelname aan de verkiezing via een lijst waarboven geen aanduiding staat (de blanco
lijst) uitsluit, kan de partij in dat geval niet meedoen aan de verkiezingen.53

Daarnaast toetst de Napp of politieke verenigingen die een aanduiding hebben laten
registreren bij de Kiesraad voorafgaand aan de inlevering van de kandidatenlijsten
ook in de praktijk, materieel, aan de vereisten voldoen.54 Dat wil zeggen dat de Napp bijvoorbeeld, zo blijkt uit de toelichting, controleert
of de leden ook in de praktijk invloed hebben gehad op de kandidatenlijst. De Napp
controleert echter niet of een stemming over een amendement correct is verlopen. De
leden zijn zelf primair verantwoordelijk voor het afdwingen van correcte naleving
van de eigen statuten, aldus de toelichting.55 De materiële toets vindt plaats uiterlijk voor de dag van de kandidaatstelling. De
Kiesraad is vervolgens verplicht een door de partij ingediende kandidatenlijst ongeldig
te verklaren.56

Verder toetst de Napp periodiek of politieke partijen nog voldoen aan de vereisten
rondom lidmaatschap en partijprogramma. Als een bepaalde politieke partij niet meer
voldoet aan de eisen, dan vervalt de aanduiding bij de Kiesraad en moet de partij
zich bij nieuwe verkiezingen opnieuw inschrijven.57 Tot slot brengt de Napp jaarlijks verslag uit of en in welke mate partijen voldoen
aan de verplichtingen en of zij personen niet hebben toegelaten als lid, op welke
grond dit is gebeurd en of hierover door de rechter uitspraak is gedaan.58

b. Toezicht op naleving

Uit het amendement en de toelichting daarop blijkt dat er voor de Napp twee toetsmomenten
zijn: de toets bij de registratie als politieke partij voor deelname aan de verkiezing
en de toets voor het inleveren van de kandidatenlijsten. In beide gevallen is een
positieve verklaring nodig van de Napp dat de partij aan de eisen voldoet. In beide
gevallen kan de vaststelling van de Napp dat niet aan de eisen wordt voldaan voor
die politieke partij leiden tot uitsluiting van deelname aan de verkiezingen. De toelichting
duidt deze toetsen aan als respectievelijk een formele en een materiële toets.

Dat de formele toets moet worden onderscheiden van de materiële toets, volgt weliswaar
uit de toelichting,59 maar niet duidelijk uit de voorgestelde tekst. Hieruit lijkt te volgen dat de Napp
ook bij de formele toets al naar de praktische toepassing van de wettelijke eisen
moet kijken. Zo wordt bij de formele toets nagegaan of de partij voldoet aan de verplichtingen,60 die, zo moet uit de voorgestelde wettekst worden afgeleid, verder gaan dan enkel
het opnemen van bepaalde eisen en procedures in de statuten.61 Daardoor zal ook de formele toets in grote mate neerkomen op een meer inhoudelijke,
naar de praktijk gerichte beoordeling van wat er binnen partijen is gebeurd. Evenmin
blijkt duidelijk uit de voorgestelde wettekst dat bij de materiële toets de Napp ook
moet controleren of de politieke partij ook in de praktijk aan de wettelijke eisen
heeft voldaan en hoever de Napp daarbij mag gaan.

Het aldus ingerichte amendement kan niet alleen leiden tot juridische complicaties
maar plaatst de Napp ook in een kwetsbare positie. Op zichzelf is de gedachte begrijpelijk
dat de Napp zich niet zou moeten beperken tot alleen een formele toets of een partij
aan de wet voldoet. Op papier kunnen partijen de beperkte wettelijke basiseisen op
toereikende wijze hebben geregeld, maar dat wil nog niet zeggen dat ook in de praktijk
effectief daaraan wordt voldaan. Het gevolg daarvan is echter dat de Napp op verschillende
momenten zal moeten nagaan of een bepaalde basisnorm in de praktijk voldoende is toegepast.

Daarbij zal de Napp de wettelijke normen aan de hand van de toepassingspraktijk nader
moeten interpreteren en bijvoorbeeld, zoals de indieners blijkens de toelichting beogen,
moeten nagaan of de leden ook in de praktijk daadwerkelijk invloed hebben gehad op
de kandidatenlijst. De beantwoording van dergelijke vragen zal gemakkelijk tot discussie
tussen partijen en de Napp aanleiding kunnen geven en, gelet op het potentiële gevolg
van uitsluiting van deelname aan de verkiezingen, tot maatschappelijke en politieke
controverse.

c. Sanctionering

Van belang in de afweging is ook dat het amendement niet alleen kan leiden tot uitsluiting
van de politieke partij met die aanduiding aan deelname aan de verkiezingen maar ook
de mogelijkheid uitsluit om aan de verkiezingen mee te doen door indiening van een
zogenaamde blanco lijst. Dat is volgens de indieners nodig omdat anders de sanctie
van uitsluiting van de verkiezingen eenvoudig omzeild kan worden als een partij die
niet voldoet aan de wettelijke eisen, vervolgens zonder geregistreerde aanduiding
toch aan de verkiezingen kan meedoen. Het gevolg daarvan is dat kiesgerechtigden zich
feitelijk altijd in verenigingsverband moeten verenigen, alvorens verkiesbaar te kunnen
zijn, ook als zij verder kunnen voldoen aan de op dit moment vereiste waarborgsom
en ondersteuningsverklaringen.

Hoewel de Afdeling begrijpt dat de indieners hiermee de effectiviteit van het amendement
hebben willen vergroten, is dit een uit grondrechtelijk oogpunt ingrijpende beperking
van het passief kiesrecht.62 De bestaande wettelijke beperkingen van het passief kiesrecht zijn gesloten en objectief
geformuleerd.63 Met het toevoegen van beperkingen aan de hand van open normen waarvan de betekenis
nog onvoldoende is uitgekristalliseerd, rijst de vraag of invoering van de genoemde
sanctiemogelijkheid op niet-naleving van die normen passend is.64 Het betekent immers dat politieke partijen exclusief bevoegd worden om kandidaten
te stellen.65

Daarbij is van belang dat de mogelijkheid van deelname met een blanco lijst van oudsher
door de wetgever juist nadrukkelijk als «uitweg» is gezien voor personen of groeperingen
die onbedoeld of bewust niet konden voldoen aan de vereisten die registratie als partij
met zich meebrengen.66 Hiermee wordt gewaarborgd dat de deelname aan de verkiezingen openstaat voor iedereen,
ongeacht of hij al dan niet is aangesloten bij een politieke partij.67 De toelichting op het amendement gaat niet in op hoe dit fundamentele grondrechtelijke
belang is betrokken in de afweging die heeft geleid tot deze uitsluiting.

d. Samenloop toezichtsregimes en rechtsbescherming

In verband met het beoogde toezicht door de Napp is de vraag hoe deze taak zich verhoudt
tot de taak van de Kiesraad en in verband daarmee welke rechtsbescherming openstaat.
Het gevolg van het amendement is dat naast de Kiesraad ook de Napp een taak krijgt
in het verkiezingsproces. Op twee momenten moet de Kiesraad als gevolg van het amendement
afgaan op de verklaring van de Napp; bij de registratie van de aanduiding voor deelname
aan de verkiezingen en bij de inlevering van de kandidatenlijsten.

Gelet op de rechtsgevolgen (kort gezegd: wel of geen deelname aan verkiezingen) moet
worden aangenomen dat tegen beide verklaringen op grond van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) bezwaar en beroep open staat. In dat geval zijn de procedures en termijnen van
toepassing zoals deze volgen uit de Awb, nu het amendement hier verder niets over
regelt. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de uitkomst hiervan niet onherroepelijk vaststaat
op het moment dat het centraal stembureau op grond van de Kieswet een besluit moet
nemen.

Daarmee is de vraag of er tegen de besluiten van de Napp wel een effectief rechtsmiddel
openstaat.68 Ook is de vraag hoe de procedures tegen besluiten van de Napp zich verhouden tot
eventuele beroepsprocedures tegen besluiten van de Kiesraad. Mogelijk ligt integratie
van beide procedures in de rede maar de vraag is wel wat dit betekent voor behoud
van de door de indieners beoogde onafhankelijkheid van de Kiesraad.

Naast de twee genoemde bestuursrechtelijke rechtsgangen, kunnen er mogelijk ook civielrechtelijke
procedures lopen ten aanzien van de interne besluitvorming van partijen. Ook de toelichting
op het amendement wijst er al op dat het primair aan de leden is om correcte naleving
van de statuten van de politieke partij af te dwingen,69 zoals ook binnen het verenigingsrecht gebruikelijk is. Worden de statuten niet nageleefd,
dan kan dat leiden tot nietige of vernietigbare besluiten.

Het toezien daarop ligt in de rede voor de leden van de vereniging, maar ook niet-leden
die een redelijk belang hebben kunnen de vernietiging van een besluit vorderen. De
vraag is hoe in situaties waarin de Napp bij de vorming van een oordeel over de toepassing
van de wettelijke eisen in de praktijk ook de statuten heeft betrokken, de bevoegdheden
van de civiele rechter en de bestuursrechter zich tot elkaar zullen verhouden.

e. Tussenconclusie

Resumerend roepen het toezicht op de naleving van de voorgestelde regels en de mogelijke
sanctionering in geval van niet-naleving, een aantal belangrijke constitutionele vragen
op die in het amendement en de toelichting daarop niet of niet voldoende worden beantwoord.
Blijkens de toelichting zal de Napp de wettelijke open normen aan de hand van de toepassingspraktijk
nader moeten interpreteren en moeten nagaan of de leden ook in de praktijk daadwerkelijk
invloed kunnen uitoefenen.

Gelet op het potentiële gevolg van een negatief oordeel van de Napp (uitsluiting van
deelname aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer en het Europees Parlement) plaatst
het voorgestelde toezicht de Napp in een kwetsbare positie. Bovendien is het de vraag
of de uitsluiting van deelname, mede gelet op het open karakter van de voorgestelde
normen, een passende sanctie is, te meer nu het amendement deelname aan de verkiezingen
via een blanco lijst uitsluit. Ten slotte roept de voorgestelde toezichtsconstructie
vragen op met betrekking tot de rechtsbescherming.

6. Bevindingen en nadere overwegingen

a. Algemeen oordeel

De Afdeling ziet in algemene zin constitutionele ruimte voor het stellen van wettelijke
regels aan de interne organisatie van politieke partijen. Een grote mate van vrijheid
voor politieke partijen is essentieel voor een goede werking van de democratie. Beperkingen
van politieke vrijheden kunnen echter in bepaalde gevallen noodzakelijk zijn om de
democratie te beschermen en weerbaar te maken. Voorbeelden uit andere landen laten
zien dat vanuit dat perspectief ook eisen kunnen worden gesteld aan de interne organisatie
van politieke partijen. Noch de Grondwet, noch verdragen staan aan dergelijke eisen
als zodanig in de weg.

Het voorliggende amendement beoogt een middenweg te zoeken tussen verschillende constitutionele
gezichtspunten: de vrijheid van vereniging en het (actief en passief) kiesrecht enerzijds
en het democratiebeginsel voor politieke partijen anderzijds. Het bevat een beperkt
aantal open normen die politieke partijen de nodige ruimte laten tot nadere invulling.

Dat neemt niet weg dat de toelichting op het amendement nog niet voldoende specifiek
ingaat op de verhouding tussen de verschillende perspectieven. De toelichting verwoordt
weliswaar vanuit het streven om de democratie te versterken de verschillende motieven
om te komen tot de voorgestelde regeling, maar weegt niet expliciet af wat de voor-
en nadelen zijn van wettelijke regulering van de interne organisatie van politieke
partijen en waarom gelet op de daarmee beoogde doelstellingen de voorgestelde beperkingen
van het recht van vereniging en het passief kiesrecht noodzakelijk en proportioneel
zijn. De Afdeling merkt op dat tegen die achtergrond de motivering van het amendement
als zodanig, alsook van de verschillende onderdelen daarvan, versterking behoeven.

b. Sanctionering te vergaand

In verband met de nadere afweging (zie hiervoor) of wettelijke regulering nodig wordt
geacht, is ook van belang wat de wetgever regelt. Dat luistert nauw. Te veel regulering
kan onevenredig afbreuk doen aan de verenigingsvrijheid van politieke partijen en
het passief kiesrecht. Te weinig regulering kan vanuit het oogpunt om de democratie
te versterken onvoldoende effectief zijn omdat de regels te gemakkelijk kunnen worden
omzeild of genegeerd.

De voorgaande beschouwingen (punten 4 en 5) laten in onderlinge samenhang zien dat
de betekenis van de voorgestelde wettekst en hoe de betrokken actoren (vooral politieke
partijen en de Napp) zich in de praktijk daartoe moeten verhouden, nog veel vragen
oproepen. Hoe de voorgestelde normen in interactie met de regels die partijen zelf
stellen, in de praktijk zullen uitpakken, is op dit moment onzeker en moet zich in
belangrijke mate nog uitkristalliseren.

Willen de wettelijke regels enigszins effectief zijn dan zal ook de toepassing in
de praktijk zich naar de achterliggende bedoeling daarvan moeten richten. De invulling
daarvan kan op veel verschillende manieren. Meer dan eens kan de vraag rijzen of een
partij door regeling in de statuten de rechten van leden te vergaand beperkt, dan
wel voor die beperking valide gronden kan aanvoeren. De verdere ontwikkeling en invulling
van de wettelijke normen zal met het oog op het vereiste draagvlak daarom in de praktijk
nog de nodige reflectie en discussie vergen. Dat kost tijd.

Als het gaat om het toezicht op de naleving van de wettelijke regels is in de opvatting
van de indieners een belangrijke rol weggelegd voor de Napp. Dat ligt in de systematiek
van de Wpp voor de hand. De Afdeling heeft in dit verband begrip voor de keuze om
vanwege de onafhankelijkheid van de Kiesraad, het toezicht niet bij de Kiesraad te
leggen. Tegelijkertijd roept de voorgestelde wettekst ook op dit punt belangrijke
vragen op. Omdat de betekenis van de wettelijke normen in de praktijk nog niet zijn
uitgekristalliseerd zal zeker in de beginperiode veel aandacht uitgaan naar de oordelen
van de Napp. Deze zullen onvermijdelijk leiden tot discussie en soms ook controverse.

Dat geldt te meer omdat aan een oordeel van de Napp het gevolg kan worden verbonden
dat een partij niet mag meedoen aan de verkiezingen. Dat maakt de positie van de Napp,
die na inwerkingtreding van de Wpp nog moet worden opgericht en die zijn gezag nog
moet vestigen, kwetsbaar.70 Daarbij komt dat de voorgestelde wettekst de mogelijkheid schrapt om via een blanco
lijst aan de verkiezingen deel te nemen.

In het Nederlandse kiesstelsel is tot nog toe groot belang toegekend aan de mogelijkheid
voor elke kiesgerechtigde om deel te nemen aan de verkiezingen, ongeacht of hij al
dan niet is aangesloten bij een politieke partij. Vanuit dat perspectief is de blanco
lijst in ons bestel een «uitweg» om het in de democratie elementaire passief kiesrecht
voor een ieder te garanderen. In dat verband is ook van belang dat een en ander feitelijk
doorwerkt in het actieve kiesrecht in de zin dat beperking van het passief kiesrecht
de keuzevrijheid van kiezers beperkt.

Gelet op het feit dat de betekenis van de voorgestelde open normen in de praktijk
nog niet is uitgekristalliseerd en gezien de ingrijpende beperking van het passief
kiesrecht door de mogelijke sanctie op niet-naleving, is de beoogde sanctionering
op dit moment te vergaand. Wil een dergelijke vergaande beperking van het kiesrecht
gerechtvaardigd zijn, dient aan hoge eisen te worden voldaan. Daarvan is op dit moment
geen sprake.

Daarom geeft de Afdeling in overweging om in het amendement daarvan nu af te zien.
Ook overigens is om bovengenoemde redenen sanctionering door de Napp in dit stadium
ongewenst. Indien het advies om hiervan af te zien wordt gevolgd, verandert de rol
van de Napp en behoeft met het oog hierop het amendement op diverse onderdelen aanpassing.

c. Wettelijke regulering zonder sanctionering

Indien de wetgever zou afzien van de wettelijke mogelijkheid dat de Napp sancties
oplegt in geval van niet-naleving, is de vraag of ook zonder die mogelijkheid wettelijke
regulering al dan niet moet worden nagestreefd. Dit is op zichzelf niet ondenkbaar,
ook omdat in de staatsrechtelijke verhoudingen tussen politieke organen de reguliere
juridische instrumenten om naleving van rechtsnormen af te dwingen in de regel niet
beschikbaar zijn, anders dan bijvoorbeeld in het strafrecht en het bestuursrecht gebruikelijk
is. Het is in het Nederlandse staatsbestel primair aan de politieke organen zelf om
naleving van het staatsrecht te verzekeren. Indien deze benadering in dit concrete
geval zou worden overwogen, vergt dat echter een zelfstandige afweging.

Vanuit het perspectief van de indieners kan als nadeel worden gezien dat in deze variant
door het ontbreken van sanctiemogelijkheden de wettelijke normen door partijen te
gemakkelijk kunnen worden ontweken of genegeerd. Daarbij moet in aanmerking worden
genomen dat er wel een rol kan zijn voor de civiele rechter. Niet kan worden uitgesloten
dat deze in het ontbreken van sancties in een bij hem aanhangig gemaakte procedure
aanleiding kan zien om een voorziening te treffen.

Hoe de rechter in een dergelijk geval zal toetsen en in hoeverre hij een eventuele
overtreding van de wet of van de partijstatuten zal corrigeren, hangt af van de inhoud
van de wettelijke regeling en van de bedoeling van de wetgever. Indien deze variant
zou worden overwogen, zou de wetgever in de toelichting op de regeling expliciet kunnen
aangeven hoe zij in geval van niet-naleving aankijkt tegen de rol van de politieke
partijen en hun leden en in verband daarmee in hoeverre en op welke wijze zij, mede
gelet op de vrijheid van vereniging, ruimte ziet voor een rol van de civiele rechter.

Vanuit het perspectief van de indieners kan aan de andere kant als voordeel van deze
variant worden gezien dat een eerste stap wordt gezet in de door hen beoogde versterking
van de democratie en daarbij de benodigde tijd kan worden genomen voor het zoeken
van de goede balans in het verder uitkristalliseren van de wettelijke normen. Daarbij
is van belang dat ook zonder sanctiemogelijkheid een wet normatieve werking kan hebben
die door een doorlopend openbaar debat geleidelijk kan worden versterkt.

In dat verband kan voor de Napp een betekenisvolle rol zijn weggelegd door middel
van een wettelijke verslagleggingsverplichting. Door bijvoorbeeld jaarlijks of tweejaarlijks
verslag uit te brengen aan de Tweede en Eerste Kamer kan een maatschappelijke en politieke
dialoog plaatsvinden over de toepassing van de wet en over hoe in verband daarmee
de interne partijdemocratie in de praktijk nader vorm moet krijgen en hoe in dat verband
de hiervoor gestelde vragen (zie punt 4) kunnen worden geadresseerd. Op basis van
een deugdelijke evaluatie binnen een nader te bepalen termijn kan vervolgens worden
overwogen of en zo ja, welke wetswijzigingen, al dan niet met een bepaalde vorm van
sanctionering, nodig en gewenst is.

De Afdeling geeft in overweging, uitgaande van de wens om tot wettelijke regulering
te komen, om in het licht van het voorgaande een zelfstandige afweging te maken van
de voor- en nadelen van een wettelijke regeling zonder thans tot sanctionering over
te gaan.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State, E. Helder