Memorie van toelichting : Memorie van toelichting (herdruk)
36 943 Wijziging van de Zorgverzekeringswet teneinde het verplicht eigen risico voor de zorgverzekering per 2027 te verhogen
Nr. 3 HERDRUK1 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen deel
Inhoudsopgave
I.
Algemeen deel
1
1.
Inleiding
3
2.
Financiering van de zorg en (kosten)ontwikkelingen
5
3.
Doel en inhoud van de maatregel en overwogen alternatieven
5
4.
Gevolgen voor verzekerden
10
5.
Europese aspecten
12
6.
Uitvoering en regeldruk
12
7.
Budgettaire gevolgen
13
8.
Advies en consultatie
14
9.
Gevolgen voor Caribisch Nederland
18
10.
Inwerkingtreding en communicatie
18
II.
Artikelsgewijze toelichting
18
1. Inleiding
In het coalitieakkoord 2026–2030 «Aan de slag. Bouwen aan een beter Nederland»2 heeft het kabinet maatregelen aangekondigd om goede zorg ook in de toekomst te garanderen.
Deze toekomstbestendigheid staat namelijk onder druk. Er zijn simpelweg niet genoeg
zorgprofessionals om in alle zorg en ondersteuning te voorzien waar om gevraagd wordt.
En niet alle zorg is passende zorg: soms heeft behandelen geen meerwaarde voor de
patiënt, soms is zorg niet het passende antwoord op de hulpvraag. Dit vraagt om het
maken van keuzes. Keuzes die van iedereen een bijdrage vragen.
Samen met zorg- en welzijnspartijen en maatschappelijke partners werkt het kabinet
daarom aan structurele oplossingen. Er zijn doorbraken nodig om de goede voorbeelden
de standaard te maken. Dat doet het kabinet aan de hand van vier richtinggevende principes:
1. De gezondste generatie ooit
2. Van zorg naar gezondheid
3. Passende zorg en ondersteuning
4. Solidair zorgstelsel
Als onderdeel van het vierde principe «Solidair zorgstelsel» zet het kabinet in op
een verhoging van het verplicht eigen risico met € 60 per 2027 (na indexering). Ons
zorgstelsel is gebaseerd op solidariteit tussen mensen die gezond zijn en mensen die
geconfronteerd worden met aandoeningen of beperkingen.
Gezonde mensen betalen mee aan de zorgkosten van burgers die ziek zijn. Mensen met
een hoog inkomen betalen meer dan mensen met een laag inkomen. We betalen veel samen,
en als je daadwerkelijk zorg gebruikt, hoort daar ook een eigen financiële bijdrage
bij. Zo houden we de premies beheersbaar. Die solidariteit is een groot goed en moeten
we behouden. De maatregelen die het kabinet neemt leiden ertoe dat de zorg toegankelijk
blijft, maar ook dat de zorguitgaven minder hard stijgen. Zo zorgen we ervoor dat
gezonde mensen ook in de toekomst solidair willen blijven met mensen die zorg nodig
hebben.Tegelijkertijd zorgen we ervoor dat mensen die medisch-specialistische zorg
nodig hebben niet in één keer het hele eigen risico kwijt zijn voor die zorg door
het eigen risico te trancheren op maximaal € 150 per behandelprestatie.
Het eigen risico bedraagt sinds 2016 € 385 en heeft zich sindsdien niet mee ontwikkeld
met de zorgkostenontwikkeling, waardoor de relatieve medefinanciering aan de zorg
door verzekerden evenals het reële remgeldeffect3 structureel zijn afgenomen. Dit kabinet kiest er daarom voor om het verplicht eigen
risico per 2027 weer te indexeren. Hierdoor beweegt het verplicht eigen risico weer
mee met de ontwikkeling van de zorguitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw). Het
verplicht eigen risico komt daarmee volgens huidige inzichten uit op € 395, maar dit
kan tot vaststelling van de Ontwerpbegroting voor 2027, die op Prinsjesdag 2026 bekend
wordt, nog beperkt wijzigen. Daarnaast kiest het kabinet voor een verhoging van het
verplicht eigen risico met € 60, waardoor het verplicht eigen risico in 2027 naar
huidige inzichten uitkomt op € 455. Deze verhoging vergt een wijziging van de Zvw.
De andere maatregel met betrekking tot het verplicht eigen risico die in het coalitieakkoord
is genoemd, is de tranchering van het verplicht eigen risico in de medisch-specialistische
zorg vanaf 2028. Per behandelprestatie in de medisch-specialistische zorg4 wordt maximaal € 150 in rekening gebracht, zodat mensen niet in één keer het volledige
bedrag van het eigen risico verschuldigd zijn. Hierdoor zijn verzekerden per behandelprestatie
een kleiner deel van hun verplicht eigen risico kwijt. Dit verlaagt de financiële
drempel tot zorg, waardoor ongewenste zorgmijding om financiële redenen wordt tegengegaan.
Ook blijft het kostenbewustzijn langer doorwerken: waar een verzekerde voorheen na
één behandelprestatie zijn volledige eigen risico kwijt was en vervolgens geen financiële
prikkel meer ervoer, wordt de verzekerde na de tranchering langer gestimuleerd om
na te denken of een vervolgbehandeling passend is. Zo geven we het eigen risico slimmer
vorm.
De tranchering wordt voorbereid via een afzonderlijke wijziging van het Besluit zorgverzekering.
De verhoging en de tranchering kennen een onderlinge afhankelijkheid en worden in
deze toelichting daarom in samenhang behandeld. De tranchering van het verplicht eigen
risico voor de medisch specialistische zorg treedt per 2028 in werking, en niet per
2027, omdat de zorgverzekeraars een jaar nodig hebben om de tranchering in te voeren
en het van belang is om de verzekerden goed uit te leggen hoe de tranchering in zijn
werk gaat.
2. Financiering van de zorg en (kosten)ontwikkelingen
De wijze waarop de zorg onder de Zvw is gefinancierd
De financiering van zorg en ondersteuning in Nederland is gebaseerd op solidariteit.
Het gaat hierbij om solidariteit tussen mensen die geen of weinig zorg gebruiken met
mensen die (relatief) veel zorg ontvangen (risicosolidariteit) en solidariteit tussen
mensen met verschillende inkomens (inkomenssolidariteit). De kosten van de Zvw worden
gefinancierd uit de inkomensafhankelijke bijdragen (IAB), nominale premies, opbrengsten
van eigen bijdragen, waaronder het verplicht eigen risico, en de rijksbijdrage ter
medefinanciering van zorgkosten van jongeren5. De overheid betaalt bovendien een zorgtoeslag aan huishoudens met lage en lage middeninkomens
als compensatie voor de kosten van de gemiddelde nominale premie en het gemiddeld
betaalde verplicht eigen risico. De IAB en de zorgtoeslag zijn afhankelijk van de
hoogte van het inkomen en zorgen dus voor inkomenssolidariteit. Verder zorgen alle
genoemde financieringsbronnen voor risicosolidariteit, omdat ze niet afhangen van
de hoeveelheid zorg die iemand gebruikt. Eigen bijdragen, zoals het verplicht eigen
risico, zijn de uitzondering hierop.
Het verplicht eigen risico
Het verplicht eigen risico in de Zvw heeft twee hoofddoelen: medefinanciering van
de kosten van de Zvw-zorg en kostenbewustzijn creëren.
Het eerste doel van het eigen risico is medefinanciering. Dit houdt in dat mensen
die gebruik maken van zorg zelf een deel van de door hen gemaakte zorgkosten betalen
via het verplicht eigen risico. Deze medefinanciering zorgt ervoor dat er voor iedereen
een lagere nominale premie kan worden gevraagd. Het tweede doel is het creëren van
kostenbewustzijn. Hiermee wordt bedoeld dat verzekerden zich door het eigen risico
beter bewust worden van de kosten van zorg. Het eigen risico beoogt mensen te stimuleren
om bewuster na te denken of het gebruik van zorg noodzakelijk is en of de zorg op
dat moment moet plaatsvinden. Hierdoor is de zorg die wordt verleend vaker passende
zorg. Dit leidt ertoe dat verzekerden gemiddeld genomen minder zorg gebruiken, wat
leidt tot een besparing van zorgkosten en tot lagere premies. De mate waarin mensen
ten gevolge van het eigen risico minder zorg gebruiken, wordt het «remgeldeffect»
genoemd. Gezondheidseconomen noemen vaak nog het «solidariteitsventiel» als derde
doel. Hiermee wordt bedoeld dat het eigen risico ervoor zorgt dat gezonde verzekerden
– die zelf weinig zorg gebruiken – bereid blijven om via hun premie mee te betalen
aan de zorg van anderen. Door een eigen risico worden niet alle kosten collectief
gedragen. Hierdoor blijft het maatschappelijke draagvlak voor solidariteit in het
zorgstelsel in stand. Het eigen risico fungeert zo als een «ventiel» dat de druk op
de solidariteit beheersbaar houdt: zonder die eigen bijdrage van zorggebruikers zou
de bereidheid van gezond Nederland om voor de zorg van anderen te betalen kunnen afnemen.
Zoals eerder genoemd, kent de Zvw een hoge risicosolidariteit. Via eigen bijdragen
wordt een deel van de kosten direct bij gebruikers van zorg gelegd, waardoor draagvlak
behouden kan worden voor de hoge risicosolidariteit. Ongeveer de helft van de verzekerden
maakt het verplicht eigen risico vol, terwijl de andere helft minder of geen zorgkosten
maakt.
Hoewel het uitgangspunt van het verplicht eigen risico is dat het meestijgt met de
zorgkosten, is deze indexering van 2018 tot en met 2026 telkens afgewend door politieke
besluiten om de hoogte van het verplicht eigen risico te bevriezen6. De hoogte van het verplicht eigen risico bedraagt daarom al sinds 2016 € 385. Figuur
1 toont de hoogte van het verplicht eigen risico als dit sinds 2018 doorlopend zou
zijn geïndexeerd conform artikel 19 van de Zvw. Het verplicht eigen risico in 2026
zou dan naar schatting zijn uitgekomen op € 535. In dat geval zouden zorgverzekeraars
de nominale premie voor 2026 naar verwachting circa € 100 lager hebben kunnen vaststellen.
Door inflatie is de reële waarde van het verplicht eigen risico over tijd ook afgenomen.
Figuur 2 toont hoeveel het verplicht eigen risico waard is in prijzen 2016. De reële
waarde van het verplicht eigen risico in 2026 ten opzichte van 2016 bedraagt € 281.
De reële waarde is daarmee met 27% afgenomen.
Figuur 1 – Hoogte eigen risico met en zonder bevriezen sinds 2018
Figuur 2 – Hoogte eigen risico in nominale prijzen en reële prijzen 2016
Doordat het nominale eigen risico al een decennium niet stijgt, zijn de beoogde effecten
van het eigen risico, geleidelijk, maar structureel, afgenomen. Het bedrag dat verzekerden
voor de zorg aan hun zorgverzekeraars betalen verschuift verhoudingsgewijs van het
eigen risico naar de nominale premie (minder medefinanciering door verzekerden die
zorg nodig hebben), aangezien het eigen risico en de nominale premie communicerende
vaten zijn. Tevens zijn de zorguitgaven door het afgenomen kostenbewustzijn toegenomen.
3. Doel en inhoud van de maatregel en overwogen alternatieven
a. Doelstelling en inhoud maatregel
De Nederlandse gezondheidszorg staat voor aanzienlijke uitdagingen door toenemende
zorguitgaven enerzijds en toenemende personeelstekorten anderzijds. Zo bedragen de
collectieve zorguitgaven relatief een steeds groter deel van het bruto binnenlands
product (bbp). In 2025 bedroegen de zorguitgaven naar verwachting 9,5% van het bbp,
en dit neemt naar verwachting toe tot 16,6% van het bbp in 2060.7 Tegelijkertijd is er sprake van grote personeelstekorten in de zorg. In 2035 wordt
een tekort geraamd van bijna 301 duizend personen8. De houdbaarheid en toegankelijkheid van de zorg staan daardoor onder druk.
Het verplicht eigen risico draagt bij aan het houdbaar, maar ook het solidair houden
van de zorguitgaven. Solidariteit in het zorgstelsel betekent dat we zorg gezamenlijk
financieren en dat vraagt ook een bijdrage van zorggebruikers. Het verplicht eigen
risico bedraagt sinds 2016 € 385 en heeft zich sindsdien niet mee ontwikkeld met de
zorgkostenontwikkeling, waardoor de relatieve medefinanciering aan de zorg door zorggebruikers
evenals het reële remgeldeffect structureel zijn afgenomen.
Dit kabinet kiest er daarom voor om het verplicht eigen risico per 2027 weer te indexeren.
Hierdoor beweegt het verplicht eigen risico weer mee met de ontwikkeling van de zorguitgaven
onder de Zvw. De hoogte van de indexatie kan nog (beperkt) wijzigen tot de vaststelling
van de Ontwerpbegroting 2027. Daarnaast kiest het kabinet voor een verhoging van het
verplicht eigen risico met € 60, waardoor het verplicht eigen risico in 2027 naar
huidige inzichten uitkomt op € 455. De verhoging van het verplicht eigen risico met
€ 60 leidt volgens dit kabinet tot een betere balans tussen betaalbaarheid, toegankelijkheid
en kwaliteit van zorg. Door een hoger verplicht eigen risico is er meer medefinanciering
en, doordat het «remgeldeffect» toeneemt, daalt de zorgvraag. Ook zorgt de verhoging
ervoor dat de zorg die wordt afgenomen vaker «passende zorg» is. Immers, door verzekerden
een financiële bijdrage te laten betalen, worden zij gestimuleerd om bewuster na te
denken of een behandeling noodzakelijk en op dat moment passend is.
Tegelijkertijd zorgt dit kabinet ervoor dat mensen die medisch-specialistische zorg
nodig hebben niet in één keer het hele eigen risico kwijt zijn door te trancheren
tot maximaal € 150 per behandelprestatie. Een deel van de verzekerden zal daardoor
minder eigen risico gaan betalen, bijvoorbeeld omdat zij in een jaar slechts één behandelprestatie
aan medisch-specialistische zorg afnemen en in dat jaar weinig andere zorg nodig hebben.
Hierdoor zal ook het kostenbewustzijn langer doorwerken: waar een verzekerde voorheen
na één behandelprestatie zijn volledige eigen risico kwijt was en vervolgens geen
financiële prikkel meer ervoer, wordt hij bij tranchering bij elke volgende behandeling
(totdat het verwachte maximum eigen risico van € 455 is bereikt) opnieuw geconfronteerd
met een (lager) eigen risico.
b. Toegangsdrempels tot de zorg
Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is het doel van het verhogen van het eigen risico
onder meer om verzekerden te stimuleren bewuster na te denken of het gebruik van zorg
op een bepaald moment noodzakelijk is. Verwacht wordt dat dit het gebruik van zorg
zal afremmen. Voor de verhoging van het eigen risico met € 60 is rekening gehouden
met een remgeldeffect van € 0,6 miljard per jaar. Dit «remgeldeffect» is gewenst wanneer
verzekerden afzien van zorg die weinig of geen medische meerwaarde heeft, zoals onnodige
vervolgconsulten of onnodige diagnostiek. Hetzelfde mechanisme dat onnodige zorg remt,
kan echter ook een drempel opwerpen voor medisch noodzakelijke zorg. Uit onderzoek
blijkt dat eigen betalingen kunnen leiden tot zowel gewenste – als ongewenste zorgmijding9.
Zorgmijding vanwege financiële redenen kent een dalende trend. Waar in 2016 nog circa
16% van de bevolking aangaf om financiële redenen (niet alleen het eigen risico) af
te zien van zorg, is dit vanaf 2016 gedaald tot 6% in 202510. Verdiepend onderzoek door het Nivel laat zien dat kwetsbare groepen mensen, zoals
mensen met een laag inkomen, lage gezondheidsvaardigheden en/of een slechtere gezondheid
vaker om financiële redenen afzien van zorg11. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen gewenste en ongewenste zorgmijding. In
de praktijk blijkt het niet goed mogelijk om het onderscheid te maken tussen noodzakelijke
en minder noodzakelijke zorg en daarom is het ook niet duidelijk in welke mate de
zorg waarvan wordt afgezien noodzakelijke zorg is. In hoeverre eigen betalingen leiden
tot het uitstellen van noodzakelijke zorg en in hoeverre dat leidt tot hogere zorguitgaven
op de langere termijn is onvoldoende onderzocht. Er is weinig bekend over de balans
tussen noodzakelijke en niet-noodzakelijke zorg bij de zorg die werd gemeden.
Om meer inzicht te krijgen in zorgmijding doet het Centraal Planbureau (CPB) onderzoek
naar het niet-opvolgen van een verwijzing van de huisarts. Het niet-opvolgen van een
verwijzing kan wijzen op (een ongewenste vorm van) zorgmijding. Het doel is dat dit
onderzoek nieuwe inzichten oplevert over de omvang en aard van niet-opgevolgde verwijzingen
en over verschillen tussen opvolgers en niet-opvolgers, waarbij zowel gekeken wordt
naar financiële als niet-financiële kenmerken. Dit zal meer inzicht geven in zorgmijding.
Het eigen risico zorgt voor medefinanciering en kostenbewustzijn: het draagt bij aan
lagere premies en remt onnodige zorgvraag. Maar die werking staat of valt bij goed
flankerend beleid – zonder gerichte compensatie via zorgtoeslag, gemeentelijke regelingen
en gespreide betaling ervaren kwetsbare groepen het eigen risico niet als prikkel,
maar als barrière die hen van noodzakelijke zorg afhoudt. Juist voor hen is het essentieel
dat de drempel per behandeling beheersbaar blijft, zodat kostenbewustzijn niet omslaat
in ongewenste zorgmijding. In de paragrafen 3c tot en met 3e wordt hier nader op in
gegaan.
Tot slot wordt opgemerkt dat mensen ook om andere dan enkel financiële redenen, drempels
kunnen ervaren bij de toegang tot zorg en daarom zorg kunnen mijden. Naast financiële
factoren spelen onder meer de verwachting dat klachten vanzelf overgaan, angst voor
een ingreep of slecht nieuws, teleurstelling in eerdere hulpverlening en lange wachttijden
een rol. Zorgmijding is een verschijnsel, waarbij financiële, organisatorische en
sociaal-culturele factoren elkaar versterken12.
c. Alternatieven
Dit kabinet is zich er bewust van dat het verplicht eigen risico ook een keerzijde
heeft. Zoals in paragraaf 3b al is aangegeven, kan hetzelfde mechanisme dat onnodige
zorg remt, ook een drempel opwerpen voor medisch noodzakelijke zorg. Met name bij
mensen met lage inkomens en chronisch zieken en gehandicapten. Om die reden heeft
het kabinet een gerichtere inzet van het verplicht eigen risico overwogen, waaronder
een gerichte verlaging van het verplicht eigen risico voor chronisch zieken en gehandicapten,
en een inkomensafhankelijk eigen risico.
Het kabinet acht een gerichtere inzet van het eigen risico voor chronisch zieken en
gehandicapten niet goed uitvoerbaar, omdat er geen eenduidige definitie van chronisch
zieken en gehandicapten is. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarmee
de compensatie voor het verplicht eigen risico (CER) en de tegemoetkoming voor chronisch
zieken en gehandicapten zijn afgeschaft, is hier nader op ingegaan.13 Hier is toegelicht dat het in de wet nauwkeurig omschrijven wie chronisch ziek of
gehandicapt is, al ten tijde van de totstandkoming van de CER en de Wet tegemoetkoming
chronisch zieken en gehandicapten (Wtcg) een niet haalbare opgave was, omdat er geen
eenduidige definitie van deze groep te geven is. Ook ontbrak het aan een registratie
van personen die chronisch ziek of gehandicapt zijn, op basis waarvan de tegemoetkoming
zou kunnen worden toegekend. Bij de totstandkoming van de Wtcg is «bij gebreke aan
een beter alternatief» het zorggebruik in het kader van de Zvw èn de zorgaanvraag
van mensen op grond van de (toenmalige) Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)
alsmede de (toenmalige) Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) genomen als indicator
om vast te stellen wie een chronische aandoening heeft die tot meerkosten leidt en
daarmee recht heeft op een tegemoetkoming en wat de hoogte daarvan moet zijn. Dit
leidde er regelmatig toe dat mensen met aanzienlijke meerkosten vanwege een chronische
ziekte of handicap, toch niet in aanmerking kwamen voor een tegemoetkoming. De problemen
waar dit toe leidde, hebben ertoe geleid dat de Wtcg en de CER zijn afgeschaft. Nu
niet eenduidig vastgesteld kan worden wie chronisch ziek of gehandicapt is, is het
ook niet mogelijk om (op rechtvaardige en uitvoerbare wijze) te regelen dat voor deze
specifieke groep mensen een lager eigen risico zal gelden.
Een ander alternatief dat is overwogen is een inkomensafhankelijk eigen risico. Een
inkomensafhankelijk eigen risico is echter niet wenselijk, omdat dit grote juridische
en uitvoeringstechnische risico’s (en lasten) kent. De complexiteit en uitvoeringskosten
zouden met deze variant significant toenemen, en om te voorkomen dat zorgverzekeraars
over de inkomensgegevens van hun verzekerden zouden komen te beschikken, zou de uitvoering
via een derde partij moeten lopen.14 Ook zou rekening moeten worden gehouden met wisselende inkomens, en bezwaar en beroep
van verzekerden die het niet eens zijn met de risicoklasse waarin zij op basis van
hun inkomen inzitten.
Samengevat: alternatieve maatregelen die aangrijpen op het verplicht eigen risico
zelf, stuiten op belemmeringen met betrekking tot complexiteit en uitvoerbaarheid.
Gegeven de complexiteit en de uitvoeringslasten van gerichtere alternatieven, kiest
het kabinet ervoor om voor iedereen het verplicht eigen risico te verhogen en waar
mogelijk kwetsbare groepen gerichte financiële ondersteuning te bieden.
Bij het inzetten van dit instrument wordt opgemerkt dat in internationaal perspectief
de eigen bijdragen in Nederland behoren tot één van de laagste van Europa. De totale
eigen bijdragen als bedoeld in de Zvw, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
(Wmo 2015) en de Wet langdurige zorg (Wlz) als aandeel van de zorgkosten lag in Nederland
in 2023 op 12%, terwijl de EU- en OESO-gemiddeldes respectievelijk 20% en 19% bedroegen.
d. (Gerichte) ondersteuning
Aan financieel kwetsbare mensen en chronisch zieken en gehandicapten voor wie het
eigen risico een te grote drempel kan zijn, wordt op verschillende wijzen financiële
ondersteuning geboden.
Bijvoorbeeld de zorgtoeslag die huishoudens met lage en lage middeninkomens ontvangen.
De zorgtoeslag is gekoppeld aan de standaardpremie en volgt de ontwikkeling van de
nominale premie en het gemiddelde eigen risico. De financiële effecten hiervan worden
uitgelegd in hoofdstuk 4.
Op decentraal niveau beschikken gemeenten over de instrumenten en financiële middelen
om te komen tot financieel maatwerk voor de cliënt. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld
op grond van de Wmo 2015 bij verordening bepalen dat het college aan personen met
een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen (die daarmee verband
houdende aannemelijke meerkosten hebben) een tegemoetkoming verstrekt ter ondersteuning
van de zelfredzaamheid en de participatie. Ook kunnen gemeenten via de gemeentepolis
financieel kwetsbare inwoners helpen. De gemeentepolis is een gemeentelijke collectieve
zorgverzekering voor minima bestaande uit een zorgverzekering en een aanvullende ziektekostenverzekering
met verschillende betaalbare pakketten waar de minima uit kunnen kiezen. Door een
premiebijdrage van de gemeente is deze polis goedkoper dan een reguliere vergelijkbare
verzekering. Een deel van de gemeentepolissen heeft een herverzekering van het eigen
risico of een «restitutie-variant»15, waardoor veel deelnemers van deze gemeentepolissen niet worden geconfronteerd met
het eigen risico. De gemeentepolis wordt aangeboden door circa 95% van de gemeenten
en heeft circa 635.000 deelnemers16. Over gemeentelijke regelingen heeft dit kabinet in het coalitieakkoord afgesproken
om – niet specifiek in relatie tot het eigen risico – te willen werken aan een betere
en meer gelijkgerichte inzet van gemeentelijke regelingen17.
Verder is het kabinet voornemens om in gesprek te gaan met cliënten en het zorg- en
welzijnsveld over de verschillende maatregelen uit het coalitieakkoord, te analyseren
bij wie de maatregelen cumuleren en hoe groot het effect is op het besteedbaar inkomen.
De verhoging van het eigen risico maakt onderdeel uit van deze analyse.18
Het kabinet heeft daarnaast middelen vrijgemaakt voor specifieke ondersteuning, via
de enveloppe tegemoetkoming zorgkosten chronisch zieken van € 350 miljoen19. De middelen uit deze enveloppe zijn vanaf 2027 beschikbaar. Voor het zomerreces
van 2026 van het parlement zullen de inhoudelijke resultaten volgend uit de analyse
aan het parlement worden aangeboden. Vervolgens zal het kabinet een integrale weging
maken hoe de enveloppe tegemoetkoming zorgkosten chronisch zieken het beste ingezet
kan worden. Hierin neemt het kabinet mee hoe dit zich verhoudt tot maatregelen die
aangrijpen op de zorgkosten van mensen. Deze weging vindt uiterlijk in augustus 2026
plaats, waarna het kabinet het parlement zal informeren.
e. Tranchering van het verplicht eigen risico voor medisch specialistische zorg
Dit kabinet wil de toegankelijkheid van de zorg vergroten door tranchering van het
verplicht eigen risico op € 150 per behandelprestatie in de medisch-specialistische
zorg. Het in één keer «volmaken» van het gehele verplicht eigen risico kan als een
(te) hoge drempel worden ervaren en er in sommige gevallen toe leiden dat mensen (tijdelijk)
afzien van zorg die zij wel al nodig hebben. Dit kan later tot meer en duurdere zorg
leiden. Door het verplicht eigen risico te trancheren wordt het verplicht eigen risico
slimmer vormgegeven. Vanaf 2028 geldt een maximumbedrag van € 150 per behandelprestatie
voor medisch specialistische zorg. Door het te betalen bedrag aan verplicht eigen
risico voor medisch-specialistische zorg te verlagen naar maximaal € 150 per behandelprestatie,
wordt de financiële drempel voor het eerste gebruik van medisch-specialistische zorg
verlaagd. Tegelijkertijd wordt met deze maatregel het effect van het eigen risico
op het kostenbewustzijn verlengd, waardoor er een remmende werking is op het gebruik
van zorg. Immers, doordat het verplicht eigen risico niet al na de eerste zorgvraag
wordt volgemaakt, kan het eigen risico ook vaker later in het jaar nog worden aangesproken.
De maatregel zorgt dus voor een slimmere toepassing van het eigen risico: de drempel
is zowel verlaagd als verlengd. Veel verzekerden gaan hierdoor minder eigen risico betalen vergeleken met de situatie
waarin er geen tranchering zou zijn. De tranchering van het verplicht eigen risico
in geval van gebruik van medisch-specialistische zorg zal door middel van een wijziging
van het Besluit zorgverzekering worden geregeld. Vanwege de impact die de tranchering
van het eigen risico heeft op onder andere de administratiesystematiek en ICT van
zorgverzekeraars is de tranchering van het eigen risico per 2027 niet mogelijk. Daarom
zal deze tranchering ingaan op de eerste datum waarop zij wél uitvoerbaar is, te weten
1 januari 2028.
4. Gevolgen voor verzekerden
Het verplicht eigen risico stijgt de komende jaren. Het kabinet Jetten is voornemens
de hoogte van het verplicht eigen risico de komende jaren weer te laten meegroeien
met de ontwikkeling van de zorguitgaven. Bovendien wordt het per 2027 verhoogd met
€ 60. Onderstaande toelichting beschrijft in eerste instantie enkel de financiële
effecten van de verhoging van het verplicht eigen risico (de directe gevolgen van
dit wetsvoorstel). Daarnaast zullen ook de totale financiële effecten in 2027 van
zowel de indexatie als verhoging van het verplicht eigen risico worden beschreven.
Hierbij wordt opgemerkt dat uit wordt gegaan van een verwachting ten aanzien van de
indexatie van het eigen risico. De werkelijke indexatie (die nog beperkt kan wijzigen)
wordt vastgesteld o.b.v. de verwachte zorguitgaven 2027 die worden vastgesteld bij
Ontwerpbegroting 2027.
De financiële effecten voor burgers in 2027 van de verhoging van het verplicht eigen
risico met € 60 bestaan uit de volgende effecten:20
– Verplicht eigen risico:
• Door de verhoging van het verplicht eigen risico gaan verzekerden naar verwachting
tezamen € 437 miljoen meer betalen aan het verplicht eigen risico in 2027. Het gemiddeld
betaalde verplicht eigen risico, dat wordt berekend over alle volwassen verzekerden,
stijgt hierdoor in 2027 met € 30 per verzekerde.
– Nominale premie:
• Door de hogere opbrengsten uit het verplicht eigen risico zullen zorgverzekeraars
de nominale premie lager kunnen vaststellen dan in de situatie waarin het verplicht
eigen risico niet zou worden verhoogd. In de financieringssystematiek van de Zvw is
immers sprake van communicerende vaten: tegenover een hoger verplicht eigen risico
staat een lagere nominale premie.
• De verhoging van het verplicht eigen risico leidt naar verwachting tot minder zorggebruik.
Dit effect is naar huidige inzichten geraamd op € 613 miljoen in 2027. Hieronder ligt
de veronderstelling dat de financiële prikkel voor verzekerden om terughoudend te
zijn met zorggebruik groter is in vergelijking met de situatie waarin het verplicht
eigen risico niet zou zijn verhoogd. Oftewel, het remmende effect dat het eigen risico
naar verwachting heeft op het zorggebruik, neemt toe. De zorguitgaven worden voor
de helft gefinancierd via de IAB21 en voor de andere helft via de nominale premie, eigen bijdragen waaronder het verplicht
eigen risico, en een rijksbijdrage voor jongeren. De lagere zorguitgaven worden daarom
opgevangen door een lagere IAB, een verlaging van de nominale premie door zorgverzekeraars,
en een lagere rijksbijdrage voor jongeren.
• Gegeven de bovenstaande verwachtingen is er € 713 miljoen minder opbrengst uit nominale
premie nodig dan zonder dit wetsvoorstel. Dat komt overeen met € 48 minder nominale
premie per persoon in 2027.
– Zorgtoeslag:
• Als tegemoetkoming in de nominale premie en het verplicht eigen risico ontvangt een
deel van de verzekerden zorgtoeslag. De hoogte van de zorgtoeslag is gekoppeld aan
de standaardpremie. De standaardpremie is gedefinieerd als de geraamde gemiddelde
nominale premie, plus het geraamde gemiddelde bedrag dat een verzekerde naar verwachting
aan verplicht eigen risico betaalt.
• Zoals hierboven beschreven zal een verzekerde per jaar gemiddeld € 48 minder nominale
premie betalen en gemiddeld € 30 meer verplicht eigen risico. Het netto-effect leidt
tot een lagere standaardpremie en daarmee € 19 minder zorgtoeslag.
Mutaties verplicht eigen risico, nominale premie en zorgtoeslag 2027
Mutatie door verhoging € 60
Maximaal verplicht eigen risico
€ 60
Gemiddeld verplicht eigen risico
€ 30
Nominale premie
– € 48
Zorgtoeslag
– € 19
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de op dit moment geraamde financiële effecten
per type verzekerde. Hierin wordt uitgegaan van de situatie in 2027 exclusief indexering.
De uiteindelijke gerealiseerde effecten kunnen afwijken van de raming.
Financiële gevolgen burgers van verhogen verplicht eigen risico in 2027 (+ = positief
financieel effect)1
Type verzekerde
Effect verplicht eigen risico
Effect nominale premie
Effect zorgtoeslag
Totaal effect
Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag2
– € 60
€ 48
– € 19
– € 30
Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag2
– € 60
€ 48
€ 0
– € 12
Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag3
€ 0
€ 48
– € 19
€ 30
Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag3
€ 0
€ 48
€ 0
€ 48
X Noot
1
Deze tabel bevat enkel de effecten van de verhoging van € 60 van het verplicht eigen
risico en bevat daarmee niet de effecten van indexatie of tranchering (per 2028).
X Noot
2
Dit betreft verzekerden die in 2027 ten minste € 455 aan zorgkosten hebben die relevant
zijn voor het eigen risico.
X Noot
3
Dit betreft verzekerden die in 2027 € 395 of minder aan zorgkosten hebben die relevant
zijn voor het eigen risico.
Uit de tabel blijkt dat verzekerden die het verplicht eigen risico niet volmaken het
meeste profijt hebben bij het verhogen van het verplicht eigen risico, omdat zij niet
meer eigen risico maar wel een lagere nominale premie gaan betalen. Deze groep omvat
naar verwachting 7,5 miljoen mensen. Mensen die hun verplicht eigen risico volmaken,
gaan er financieel op achteruit. Deze groep omvat naar verwachting 7,3 miljoen mensen.
Zoals eerder beschreven zal het verplicht eigen risico – naast de verhoging van € 60
in 2027 – de komende jaren ook weer meestijgen met de ontwikkeling van de zorguitgaven.
Naar huidige inzichten stijgt het verplicht eigen risico hierdoor van € 385 in 2026
naar € 455 in 2027. Dit betekent dat het verplicht eigen risico in totaal met € 70
stijgt.22 Hierdoor stijgt het gemiddeld eigen risico met € 35, en dalen de nominale premie
en zorgtoeslag met respectievelijk € 57 en € 22.
Mutaties verplicht eigen risico, nominale premie en zorgtoeslag 2027
Mutatie door verhoging € 60
Mutatie door indexatie
Totale mutatie
Maximaal verplicht eigen risico
€ 60
€ 10
€ 70
Gemiddeld verplicht eigen risico
€ 30
€ 5
€ 35
Nominale premie
– € 48
– € 8
– € 57
Zorgtoeslag
– € 19
– € 3
– € 22
De raming van het eigen risico, de nominale premie en de daaraan gekoppelde ontwikkeling
van de zorgtoeslag worden doorlopend geactualiseerd. Dit gebeurt op basis van de meest
recente inzichten over de ontwikkeling van de zorgkosten. De effecten van deze aanpassingen
worden jaarlijks meegewogen in de besluitvorming over het koopkrachtbeeld in aanloop
naar Prinsjesdag. Uiteindelijk stellen zorgverzekeraars jaarlijks de definitieve premie
voor de zorgverzekering vast in november.
5. Europese Aspecten
Richtlijn Solvabiliteit II
Omdat Nederland een privaat zorgverzekeringsstelsel heeft, is de EU-richtlijn Solvabiliteit
II23 van toepassing. Uitgangspunt van deze richtlijn is dat privaatrechtelijke schadeverzekeraars
zoveel mogelijk vrijheid wordt gelaten bij het inrichten van hun verzekeringspolissen.
Zoals in hoofdstuk 2 van deze toelichting al is aangegeven, is de financiering van
zorg en ondersteuning in Nederland in hoge mate gebaseerd op solidariteit. Het gaat
hierbij om solidariteit tussen mensen die geen of weinig zorg gebruiken met mensen
die (relatief) veel zorg ontvangen (risicosolidariteit) en solidariteit tussen mensen
met een lager en een hoger inkomen (inkomenssolidariteit). Deze solidariteit, mede
vormgegeven door het verplicht eigen risico, is een belangrijk element in het Nederlandse
zorgverzekeringsstelsel en vormt aanleiding voor een aantal gerechtvaardigde beperkingen
van de vrijheid van zorgverzekeraars. Voorliggende beperking verandert niet indien
– zoals met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld – het bedrag aan verplicht eigen risico
wordt gewijzigd. Derhalve komt de voorgestelde verlaging niet in strijd met de richtlijn
Solvabiliteit II.
6. Uitvoering en regeldruk
Met het wetsvoorstel wordt het verplicht eigen risico in 2027 verhoogd. De systematiek
van het verplicht eigen risico wordt met dit wetsvoorstel niet gewijzigd. Het wetsvoorstel
heeft dan ook geen gevolgen voor de regeldruk voor burgers, behoudens eenmalige kennisnemingskosten.
Burgers moeten eenmalig kennisnemen van het hogere eigen risico en kijken of deze
verhoging iets betekent voor hun situatie. Het is mogelijk dat zij meer eigen risico
kwijt zijn voor zorg, een lagere zorgtoeslag ontvangen of een lagere zorgpremie betalen.
Het is goed om op te merken dat burgers geen actie hoeven te ondernemen. Registratie
en declaratie van zorg en de verrekening van het eigen risico worden door zorgaanbieders
en zorgverzekeraars gedaan. Voor gebruikers van de zorgtoeslag zal de hoogte ook automatisch
worden aangepast.
De regeldrukkosten voor burgers worden ingeschat op € 8,2 miljoen. Deze kosten zijn
echter eenmalig: burgers nemen eenmalig kennis van de wijziging van het eigen risico.
Bij de berekening is uitgegaan van 14,5 mln volwassen verzekerden die twee minuten
nodig hebben om kennis te nemen van de nieuwe hoogte van het verplicht eigen risico
tegen een uurtarief van € 17. Voor het berekenen van de gevolgen van de toegenomen
regeldruk is aangesloten bij het «Handboek meting regeldrukkosten» uit 2023 van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Het verhogen van het verplicht eigen risico heeft zeer beperkte impact op de regeldruk
voor zorgverzekeraars. Deze conclusie is voorgelegd aan Zorgverzekeraars Nederland
(ZN) en zij kon zich hierin vinden.
De regeldrukkosten voor zorgaanbieders worden ingeschat op nihil. Dit zijn enkel de
regeldrukkosten voor de verhoging van het verplicht eigen risico.
7. Budgettaire gevolgen
Voor het wetsvoorstel zijn inschattingen gemaakt van de te verwachten macro budgettaire
gevolgen van het verhogen van het verplicht eigen risico met € 60 per 2027. Hierin
is vanaf 2028 ook een interactie-effect met de tranchering van het verplicht eigen
risico opgenomen. Voor de budgettaire gevolgen van tranchering verwijs ik naar hetgeen
daarover is opgenomen in de nota van toelichting bij de amvb waarmee per 2028 het
verplicht eigen risico in de medisch-specialistische zorg wordt getrancheerd.
Het budgettaire effect onder het uitgavenkader bestaat uit twee delen: de te verwachte
hogere opbrengsten van het verplicht eigen risico, omdat verzekerden meer verplicht
eigen risico gaan betalen, en een inschatting van de lagere zorgkosten door het hogere
kostenbewustzijn (het remgeldeffect). De budgettaire effecten onder het inkomstenkader
bestaan uit de verwachte daling van de nominale premie, de IAB en de zorgtoeslag.
Budgettaire mutaties in het uitgaven- en inkomstenkader (in miljoenen euro’s)
2027
2028
2029
2030
Opbrengst eigen risico (- is hogere opbrengst)
– 437
– 406
– 410
– 413
Collectieve uitgaven (remgeldeffect)
– 613
– 613
– 613
– 613
Effect uitgavenkader (– is lagere netto uitgaven)
– 1.050
– 1.019
– 1.023
– 1.026
Nominale premie
– 713
– 683
– 687
– 690
IAB
– 302
– 314
– 326
– 338
Zorgtoeslag
– 103
– 98
– 98
– 99
Effect inkomstenkader (– is lastenverlichting)
– 912
– 898
– 915
– 929
a. Hogere opbrengsten van het verplicht eigen risico
Door het verhogen van het verplicht eigen risico zullen verzekerden gemiddeld meer
eigen risico betalen, wat leidt tot hogere opbrengsten. Naar verwachting neemt de
opbrengst van het verplicht eigen risico toe met € 437 miljoen in 2027. Per 2028 wordt
het verplicht eigen risico ook getrancheerd waardoor verzekerden gemiddeld minder
eigen risico gaan betalen. De stijging van de opbrengst van het verplicht eigen risico
door verhoging met € 60 is daarom vanaf 2028 circa € 30 miljoen lager.
b. Daling van de collectieve zorguitgaven (remgeldeffect)
In de raming van de effecten wordt ervan uitgegaan dat de verhoging van het verplicht
eigen risico naar verwachting leidt tot minder zorggebruik en dientengevolge tot een
groter remgeldeffect. In 2027 wordt rekening gehouden met € 613 miljoen lagere zorguitgaven
wegens de verhoging van het remgeldeffect.
De verwachting dat een hoger eigen risico een grotere financiële prikkel vormt voor
verzekerden om terughoudend te zijn met zorggebruik is gebaseerd op algemene inzichten
uit de economische wetenschap dat mensen meer geremd worden in hun consumptie naarmate
ze er zelf meer voor moeten betalen. De budgettaire effecten van verschillende vormen
van eigen betalingen zijn in 2020 onderzocht en beschreven door het Centraal Planbureau.24 Op basis van die inzichten is een inschatting gemaakt van de budgettaire effecten
van dit wetsvoorstel.
c. Effecten inkomstenkader
De hogere opbrengst van het verplicht eigen risico leidt tot een lagere nominale premie.
De lagere zorguitgaven ten gevolge van het hogere remgeldeffect leiden in het inkomstenkader
tot een lagere nominale premie en een lagere IAB. Binnen het inkomstenkader leidt
dit tot minder opbrengsten uit de nominale premie (- € 713 miljoen in 2027) en de
IAB (- € 302 miljoen in 2027). Dit is een lastenverlichting (- € 1.015 miljoen in
2027). De automatische daling van de zorgtoeslag (- € 103 miljoen in 2027), zorgt
voor een automatische lastenverzwaring. Na de daling van de zorgtoeslag blijft per
saldo een lastenverlichting over van € 912 miljoen in 2027.
8. Advies en consultatie
a. Internetconsultatie
Van 18 december 2024 tot en met 29 januari 2025 stond het wetsvoorstel verlaging eigen
risico open voor internetconsultatie.25 Er zijn 35 reacties ontvangen van burgers, belangenorganisaties en partijen. De «tranchering
van het verplicht eigen risico in de medische-specialistische zorg per 2027» met tranches
van € 50 stond apart open voor (internet)consultatie van eveneens 18 december 2024
tot en met 29 januari 2025.
Er is voor gekozen om het wetsvoorstel «verhoging eigen risico» en het besluit «tranchering
eigen risico» (met tranches van € 150) niet (opnieuw) open te stellen voor internetconsultatie.
Uit de reacties is duidelijk geworden dat er voor- en tegenstanders zijn van een hoger
of lager eigen risico en dat hiervoor verschillende argumenten zijn aangedragen. Om
die reden is ervoor gekozen om de reacties op het wetsvoorstel «verlaging eigen risico»
hieronder samen te vatten. Er zijn reacties ontvangen van burgers, belangenorganisaties
en partijen.
Samenvatting reacties van burgers
In veel reacties worden zorgen geuit over de gevolgen van het eigen risico voor de
toegankelijkheid van de zorg. Veel mensen vrezen dat een hoger eigen risico ertoe
zou leiden dat verzekerden noodzakelijke zorg uitstellen of hiervan afzien. Er wordt
gewezen op het feit dat de zorgtoeslag niet iedereen compenseert en dat mensen met
een chronische aandoening of regelmatig zorggebruik onevenredig hard worden geraakt.
Er zijn ook andere geluiden. Er zijn ook burgers die juist een verhoging zouden steunen
en erop wijzen dat een hoger eigen risico leidt tot een lagere zorgpremie, dat gezonde
mensen al veel meebetalen aan zorg die zij niet gebruiken, en dat het eigen risico
een prikkel biedt om bewuster met zorg om te gaan.
Samenvatting reacties van zorgverzekeraars
ZN wijst op het belang de zorgvraag beheersbaar te houden, maar wijst erop dat het
eigen risico niet het enige instrument is om dit te bereiken. Het is volgens ZN onduidelijk
in welke mate de maatregel leidt tot het afzien van noodzakelijke dan wel minder noodzakelijke
zorg. ZN is van mening dat het probleem van zorgmijding vaak breder is en een inkomensvraagstuk
betreft en pleit daarom voor gerichte inkomensondersteuning om te voorkomen dat kwetsbare
groepen noodzakelijke zorg mijden. ZN verwelkomt ten algemene het remmende effect
van het eigen risico op de zorgpremie en het positieve effect op de verkorting van
wachttijden.
Samenvatting reacties van zorgaanbieders
De Nederlandse GGZ waarschuwt dat een hoger eigen risico kan leiden tot uitgestelde
zorg die later in zwaardere vorm alsnog het zorgsysteem binnenkomt, en dat dit de
druk op de geestelijke gezondheidszorg op termijn juist kan vergroten. De Nederlandse
Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) maakt zich zorgen over de gevolgen van uitgestelde
zorg en vreest dat patiënten zich in een later en ernstiger stadium zullen melden,
wat leidt tot complexere en duurdere behandelingen. De NVZ vraagt om duidelijkheid
over de gevolgen voor de financiële kaders en de inkoopafspraken met verzekeraars.
De NVZ wijst erop dat een daling van de instroom gevolgen kan hebben voor ziekenhuizen
die hun capaciteit al hebben ingericht op het huidige volume.
Samenvatting reacties van belangenverenigingen voor patiënten
Patiëntenfederatie Nederland, Ieder(in), Diabetesvereniging Nederland en MIND zijn
voorstanders van een verlaging van het verplicht eigen risico. Ze benadrukken dat
mensen met een chronische aandoening onevenredig worden getroffen door het eigen risico
en wijzen op de stapeling van zorgkosten voor chronisch zieken (eigen risico, eigen
bijdragen, niet-vergoede zorg). Er zijn ook verschillen. Ieder(in) en Diabetesvereniging
Nederland pleiten voor volledige afschaffing van het eigen risico voor chronisch zieken,
terwijl MIND en Patiëntenfederatie Nederland meer inzetten op gerichte compensatie.
Reactie op de ontvangen opmerkingen
Er wordt wisselend positief en negatief gereageerd op de verlaging van het verplicht
eigen risico en daarmee kan gezegd worden dat dit ook geldt bij een verhoging van
het verplicht eigen risico.
Sommige burgers en partijen verwelkomen juist een hoger verplicht eigen risico (nu
dit al sinds 2016 € 385 bedraagt) vanwege de lagere nominale premie en de lagere inkomensafhankelijke
bijdrage (IAB) die daar het gevolg van is. Burgers en bedrijven worden voor het hogere
eigen risico gecompenseerd via een daling van de zorgpremie, en lage inkomens worden
aanvullend ondersteund via de zorgtoeslag26 en gemeentelijke regelingen.
Opvallend is dat burgers en eerdergenoemde organisaties verschillend denken over de
mate waarin de te verwachten lagere zorgvraag als gevolg van het verhogen van het
eigen risico noodzakelijke zorg betreft. Dit is begrijpelijk, omdat, op basis van
de beschikbare wetenschappelijke studies, het niet exact duidelijk is in welke mate
de te verwachten daling van het zorggebruik noodzakelijke of minder noodzakelijke
zorg betreft. Het is daarom ook niet mogelijk om exact de gezondheidswaarde van zowel
een verlaging als een verhoging te bepalen. Wel is duidelijk dat mensen met onder
andere een slechtere financiële situatie vaker afzien van zorg of deze uitstellen,
en daarmee logischerwijs ook medisch noodzakelijke zorg. Deze financiële drempel wordt
voor een groot deel al opgevangen door gerichte financiële ondersteuning met zorgtoeslag.
Daarnaast kunnen minima gebruik maken van de gemeentelijke regelingen die in paragraaf
3d van deze toelichting worden beschreven. Voorts kiest dit kabinet ervoor om naast
de verhoging van het verplicht eigen risico, het verplicht eigen risico te trancheren
voor de medisch specialistische zorg, waardoor het verplicht eigen risico slimmer
wordt ingezet. Door de tranchering wordt voor veel verzekerden de drempel tot medisch
specialistische zorg verlaagd.
b. Oordeel Adviescollege toetsing regeldruk
Op 1 april 2026 zijn de «Wijziging van de Zorgverzekeringswet teneinde het verplicht eigen risico voor de zorgverzekering
per 2027 te verhogen» en de «Wijziging van het Besluit zorgverzekering in verband met de wijze waarop kosten van
medisch-specialistische zorg in mindering worden gebracht op het verplicht eigen risico»
(verder: ontwerpbesluit tranchering eigen risico), aan het Adviescollege toetsing
regeldruk (ATR) voor advies voorgelegd. Op 8 april 2026 heeft het Adviescollege toetsing
regeldruk (ATR) zijn advies uitgebracht. Het ATR heeft getoetst of de regeldrukgevolgen
van deze twee voorstellen goed in kaart waren gebracht. Getoetst is op nut en noodzaak,
de mogelijkheid van minder belastende alternatieven, de werkbaarheid en de regeldrukberekening.
Onder «regeldruk» wordt verstaan de tijd, kosten en moeite die nodig zijn voor burgers,
bedrijven en professionals om de verplichtingen uit wet- en regelgeving na te leven.
Het ATR heeft het volgende oordeel gegeven op het wetsvoorstel en het ontwerpbesluit:
Indienen / vaststellen nadat met de adviespunten rekening is gehouden. Naar aanleiding van dit advies is op een aantal onderdelen voorliggende memorie
van toelichting en de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit tranchering verplicht
eigen risico, aangepast of aangevuld.
Het college heeft geadviseerd om in de toelichtingen bij het wetsvoorstel en het ontwerpbesluit
inzichtelijk te maken hoe mogelijke ongewenste zorgmijding in beeld wordt gebracht.
Deze aanbeveling is overgenomen. In paragraaf 3b is aangegeven dat ongewenste zorgmijding
specifiek als gevolg van het eigen risico lastig te meten is. Vaak zijn er meerdere
redenen die tegelijk een rol spelen, is het effect van één specifieke maatregel niet
precies te isoleren en zou een groep verzekerden over een heel lange periode moeten
worden gevolgd om te bepalen of de zorg die vermeden is, medisch noodzakelijke zorg
zou kunnen zijn. Het onderscheid tussen medisch noodzakelijke zorg en medisch minder
noodzakelijke zorg is zeer lastig te maken. Aan de toelichting is toegevoegd dat het
CPB onderzoek doet naar het niet-opvolgen van een verwijzing van de huisarts. Het
niet-opvolgen van een verwijzing kan wijzen op (een ongewenste vorm van) zorgmijding.
Het doel is dat dit onderzoek nieuwe inzichten oplevert over de omvang en aard van
niet-opgevolgde verwijzingen en over verschillen tussen opvolgers en niet-opvolgers,
waarbij zowel gekeken wordt naar financiële als niet-financiële kenmerken. Dit zal
meer inzicht geven in zorgmijding.
Het college heeft geadviseerd om aan de hand van de uitkomsten van een doenvermogentoets
nader te onderbouwen of de maatregelen voor de verschillende groepen burgers werkbaar
zijn en om opgedane inzichten te gebruiken voor de gerichte informatievoorziening.
Deze aanbeveling is overgenomen. De doenvermogentoets wordt in het najaar uitgevoerd.
De uitkomsten worden betrokken bij het vormgeven van de voorlichting. De uitkomsten
worden opgenomen in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit tranchering verplicht
eigen risico.
Het college heeft geadviseerd om in de toelichtingen op het wetsvoorstel en het ontwerpbesluit
de voornemens van het kabinet (met name ten aanzien van de stapeling van maatregelen
voor kwetsbaren groepen) te concretiseren en te onderbouwen wat concreet wordt gedaan
om de gewenste gedragseffecten bij deze kwetsbaren groepen (al in 2027) te realiseren.
De gevolgen van de maatregelen van dit kabinet voor kwetsbare groepen, waaronder het
verhogen en trancheren van het eigen risico, en de impact daarvan op verschillende
soorten huishoudens, worden geanalyseerd. Mede op basis hiervan worden maatregelen
bepaald om kwetsbare groepen te helpen. Het kabinet heeft structureel € 350 miljoen
beschikbaar gesteld om chronisch zieken tegemoet te komen in hun zorgkosten. De uitkomsten
van deze analyse en de wijze waarop het bedrag voor chronisch zieken wordt besteed
kunnen niet meer worden meegenomen in de toelichtingen, maar maken wel onderdeel uit
van het politiek debat.
Tot slot heeft het college geadviseerd om in de toelichting bij het wetsvoorstel en
het ontwerpbesluit de regeldrukgevolgen voor burgers, zorgaanbieders en zorgverzekeraars
nader te onderbouwen en volledig in beeld te brengen, conform de Rijksbrede methodiek.
Deze aanbeveling is overgenomen. De berekeningen zijn opnieuw uitgevoerd en de regeldrukkosten
zijn op basis van deze nieuwe berekeningen aangepast. De berekeningen zijn toegelicht
in de paragraaf regeldruk.
9. Gevolgen voor Caribisch Nederland
Het verhogen van het verplicht eigen risico heeft geen gevolgen voor Caribisch Nederland.
De Zvw stelt regels over een verplichte (privaatrechtelijke) zorgverzekering voor
mensen die, kortweg, in Nederland wonen of loonbelasting in Nederland betalen. De
gevolgen van dit wetsvoorstel zijn daardoor beperkt tot het Europese deel van Nederland.
Aanpassing van de wet- en regelgeving omtrent de ziektekosten in het Caribisch deel
van Nederland is niet nodig omdat de collectieve zorgverzekering die in dit deel van
Nederland geldt, geen verplicht eigen risico kent.
10. Inwerkingtreding en communicatie
De verhoging van het eigen risico zal ingaan op 1 januari 2027. De berekening van
het eigen risico voor 2027 dient echter begin september 2026 plaats te vinden. Gebeurt
dit later, dan zal het Zorginstituut de vereveningsbijdragen over het jaar 2027 niet
tijdig aan de zorgverzekeraars kunnen toekennen, en zullen de zorgverzekeraars hun
nominale premies niet tijdig bekend kunnen maken.
Een en ander betekent dat de parlementaire behandeling van voorliggend wetsvoorstel
moet zijn afgerond voor de zomerrecessen van de Kamers, dat wil zeggen uiterlijk begin
juli 2026. Daarvan uitgaande, zal de tekst van de wet in juli of augustus 2026 in
het Staatsblad worden geplaatst, waarna de wet met ingang van 1 september in werking
zal kunnen treden. Een en ander laat uiteraard onverlet dat het nieuwe eigen risico
pas vanaf 1 januari 2027 zal gelden.
In het najaar van 2026 zal er gerichte informatievoorziening zijn om verzekerden bekend
te maken met de verhoging van het verplicht eigen risico.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
onderdeel 1
Het tweede lid van artikel 19 Zvw verplicht tot jaarlijkse indexering van het bedrag
van het eigen risico. Het derde lid van het huidige artikel 19 Zvw regelt hoe het
na indexering verkregen bedrag wordt afgerond. Beoogd is te regelen dat het bedrag
naar beneden wordt afgerond op een veelvoud van € 5. Wijkt het aldus verkregen bedrag
af van het geldende bedrag van het eigen risico, dan wordt laatstbedoeld bedrag bij
ministeriële regeling met ingang van het volgende kalenderjaar vervangen door het
nieuwe bedrag. Met ingang van dat volgende kalenderjaar geldt dan dus een nieuw bedrag
aan eigen risico, dat altijd € 5 of een veelvoud daarvan afwijkt van het bedrag van
het jaar daarvoor. Bestudering van artikel 19, derde lid, Zvw leidt echter tot de
conclusie dat de tekst van dat lid deze beoogde wijze van afronding en vervanging
niet goed regelt. Met het nieuw voorgestelde derde lid wordt het voorgaande alsnog
correct geregeld.
onderdeel 2
In het voorgestelde achtste lid van artikel 19 Zvw wordt geregeld hoe het verplicht
eigen risico voor het jaar 2027 wordt geregeld en bekend wordt gemaakt.
De berekening geschiedt door het in 2026 geldende bedrag aan eigen risico (€ 385)
eerst volgens de gebruikelijke methode te indexeren. Dat wil zeggen dat het wordt
geïndexeerd overeenkomstig het verschil tussen de geraamde uitgaven aan Zvw-zorg in
2027 enerzijds en in 2026 anderzijds (zie artikel 19, tweede lid, Zvw). Het aldus
verkregen bedrag wordt naar beneden afgerond op een veelvoud van € 5. Dit is in onderdeel
a van het voorgestelde achtste lid opgenomen. Onderdeel b van dat lid regelt dat het
aldus verkregen bedrag met € 60 wordt verhoogd.
Onderdeel c van het voorgestelde achtste lid regelt hoe het aldus berekende bedrag
bekend wordt gemaakt. Allereerst wordt het bedrag opgenomen in een ministeriële regeling.
Dit zal gebeuren door middel van een wijziging van de Regeling zorgverzekering. Vervolgens
vervangt het in de Regeling zorgverzekering opgenomen bedrag het bedrag aan eigen
risico zoals dat in artikel 19, eerste lid, van de Zvw is opgenomen. Het bedrag van
€ 385 zal dus met ingang van 1 januari 2027 worden vervangen door het nieuwe bedrag.
Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is aangegeven, wordt op
het moment van indiening van voorliggend wetsvoorstel bij de Tweede Kamer verwacht
dat het eigen risico in 2027 € 455 zal zijn. Niet uitgesloten is echter dat dit bedrag
nog (beperkt) zal wijzigen. Dat zal het geval zijn indien de raming van de zorgkosten
over 2027 in zo'n mate blijkt af te wijken van wat op het moment van indiening van
dit wetsvoorstel wordt verwacht, dat de indexering (onderdeel a van het voorgestelde
achtste lid) leidt tot een ander bedrag dan bij de indiening verwacht.
Artikel II
In dit artikel wordt geregeld dat het zevende en achtste lid van artikel 19 Zvw met
ingang van 1 januari 2028 vervallen. Artikel 19, zevende lid, Zvw bepaalt dat het
eigen risico over voor de jaren 2019 tot en met 2026 niet wordt geïndexeerd. Deze
bepaling zal op 1 januari 2028 zijn uitgewerkt. Het nieuwe artikel 19, achtste lid,
Zvw heeft betrekking op de vaststelling en bekendmaking van het bedrag aan verplicht
eigen risico over het jaar 2027. Ook dat artikellid zal op 1 januari 2028 zijn uitgewerkt.
Artikel III
Voorgesteld wordt om de verhoging van het eigen risico per 2027 in te voeren. De berekening
van het eigen risico voor 2027, bedoeld in het in artikel I voorgestelde artikel 19,
zevende lid, Zvw, dient echter in september 2026 plaats te vinden. Gebeurt dit later,
dan zal het Zorginstituut de vereveningsbijdragen over het jaar 2027 niet tijdig aan
de zorgverzekeraars kunnen toekennen.
Een en ander betekent dat de parlementaire behandeling van voorliggend wetsvoorstel
moet zijn afgerond voor de zomerrecessen van de Kamers, dat wil zeggen uiterlijk begin
juli 2026. Dat leidt er op zijn beurt weer toe dat in de inwerkingtredingsbepaling
kan worden geregeld dat de wet met ingang van 1 september 2026 in werking treedt.
Dat laat uiteraard onverlet dat het nieuwe eigen risico pas vanaf 1 januari 2027 gaat
gelden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, S.T.M. Hermans
Ondertekenaars
S.T.M. Hermans, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport