Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 29 april 2024 en het nader rapport d.d. 6 mei 2026, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 november 2025, nr. 2025002676,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 4 maart 2026, nr. W18.25.00341/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 november 2025, no. 2025002676, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Economische Zaken1, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van de Telecommunicatiewet, de Wet informatie-uitwisseling bovengrondse
en ondergrondse netten en netwerken, en andere wetten in verband met de uitvoering
van verordening (EU) 2024/1309 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april
2024 inzake maatregelen om de kosten van de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken
met gigabitsnelheden te verlagen, tot wijziging van Verordening (EU) 2015/2120 en
tot intrekking van Richtlijn 2014/61/EU, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel dient ter implementatie van de gigabitinfrastructuurverordening.
Deze verordening heeft tot doel om de uitrol van gigabitnetwerken (glasvezelnetwerken
of netwerken met een vergelijkbare snelheid en mobiele 5G-netwerken) te faciliteren
en te stimuleren.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de verordening bepaalt dat
een vergunning voor de aanleg van elementen van een VHC-netwerk van rechtswege wordt
geacht te zijn verleend als de bevoegde autoriteiten niet binnen de toepasselijke
termijn een besluit hebben genomen over de vergunningaanvraag. De verordening staat
lidstaten toe om onder voorwaarden van deze hoofdregel af te wijken. De Afdeling adviseert
om expliciet in de wet op te nemen dat gebruik wordt gemaakt van deze afwijkingsmogelijkheid.

Daarnaast verplicht de verordening lidstaten om één of meer bevoegde instanties aan
te wijzen die de functies van een centraal informatiepunt uitoefenen. Via een dergelijk
centraal informatiepunt kunnen exploitanten die gigabitnetwerken of bijbehorende faciliteiten
willen uitrollen op verzoek toegang krijgen tot minimuminformatie die relevant is
voor de aanleg daarvan. Dergelijke verzoeken kunnen onder voorwaarden worden beperkt
of geweigerd.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag welke entiteit op
dergelijke informatieverzoeken beslist. Ook gaat de toelichting niet in op de vraag
of met de beperking of weigering van de toegang tot informatie openbaar gezag wordt
uitgeoefend en welke mogelijkheden van rechtsbescherming een verzoeker in dat geval
heeft. De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan deze
punten en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel dient ter implementatie van de gigabitinfrastructuurverordening (hierna:
de verordening).2 Deze verordening heeft tot doel om de uitrol van netwerken met een zeer hoge capaciteit
(hierna: VHC-netwerken) te faciliteren en te stimuleren. VHC-netwerken zijn glasvezelnetwerken
of netwerken met een vergelijkbare snelheid en mobiele 5G-netwerken.

De verordening regelt het gedeeld gebruik van fysieke infrastructuur, de coördinatie
van civiele werken en het stroomlijnen van vergunningsverleningsprocedures. De verordening
verplicht lidstaten om één of meer bevoegde instanties aan te wijzen die de functies
van een centraal informatiepunt uitoefenen. Via een dergelijk centraal informatiepunt
kunnen exploitanten die VHC-netwerken of bijbehorende faciliteiten willen uitrollen
op verzoek toegang krijgen tot minimuminformatie die gebruikt kan worden voor de aanleg
van elektronischecommunicatienetwerken. Ook stelt de verordening regels vast om ervoor
te zorgen dat gebouwen geschikt zijn voor de aanleg van VHC-netwerken. Verder verplicht
de verordening lidstaten een of meer bevoegde instanties voor geschillenbeslechting
aan te wijzen.

Ter uitvoering van de verordening voorziet het wetsvoorstel in een grondslag voor
het bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel bij ministeriële regeling
stellen van regels. Het gaat hierbij aan de ene kant om regels voor gevallen waarin
een verplichting uit de verordening nader moet worden ingevuld. Aan de andere kant
gaat het om uitwerkingen van mogelijkheden om uitzonderingen op bepaalde regels uit
de verordening te maken.

2. Vergunningverlening van rechtswege

De verordening bepaalt dat een noodzakelijke vergunning voor de uitrol van elementen
van VHC-netwerken of bijbehorende faciliteiten van rechtswege wordt geacht te zijn
verleend als de bevoegde autoriteiten niet binnen de toepasselijke termijn een besluit
hebben genomen over de vergunningaanvraag (lex silencio positivo).3 De verordening staat lidstaten toe om hier onder voorwaarden van af te wijken.4 Als wordt afgeweken moet een lidstaat ervoor zorgen dat de bevoegde autoriteit na
het verstrijken van de toepasselijke termijn de exploitant uitnodigt voor een ontmoeting
met het oog op de vaststelling van een besluit over de vergunningaanvraag.5

Volgens de toelichting beoogt Nederland gebruik te maken van de mogelijkheid om af
te wijken van de vergunningverlening van rechtswege.6 Het wetsvoorstel regelt vervolgens dat een bevoegde autoriteit na het verstrijken
van de toepasselijke termijn een exploitant uitnodigt voor een ontmoeting als bedoeld
in de verordening met inachtneming van de in de verordening gestelde vereisten.7

De Afdeling merkt op dat enkel de verplichte ontmoeting tussen de bevoegde autoriteit
en de exploitant na het verstrijken van de toepasselijke termijn wettelijk wordt geregeld.
De vraag is of daarmee voldoende duidelijk en kenbaar geregeld wordt dat na het verstrijken
van de termijn de vergunning niet van rechtswege wordt geacht te zijn verleend. De
vergunningverlening van rechtswege is immers op grond van de verordening rechtstreeks
toepasselijk, tenzij een lidstaat hier van afwijkt. In het belang van de rechtszekerheid
moet afwijking van de hoofdregel expliciet gebeuren.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om de afwijking van de hoofdregel in
de verordening van vergunningverlening van rechtswege expliciet in het wetsvoorstel
te regelen.

Aan dit onderdeel van het advies is gevolg gegeven door in het voorgestelde artikel 5a.5
van de Telecommunicatiewet op te nemen dat artikel 8, eerste lid, van de gigabitinfrastructuurverordening
niet van toepassing is.

3. Centrale informatiepunten

De verordening verplicht lidstaten om bevoegde instanties aan te wijzen die de functie
van centraal informatiepunt gaan uitvoeren.8 Met het wetsvoorstel wordt de Dienst voor het kadaster en de openbare registers aangewezen
als centraal informatiepunt.9 Ook voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nog andere bevoegde instanties aan te wijzen als centraal informatiepunt.10

Ingevolge de verordening kunnen via de centrale informatiepunten verzoeken worden
ingediend voor toegang tot minimuminformatie over bestaande fysieke infrastructuur
en geplande civiele werken met het oog op het medegebruik van bestaande fysieke infrastructuur
of de uitrol van netwerken met zeer hoge capaciteit. De toegang tot deze minimuminformatie
kan worden beperkt of geweigerd als dat noodzakelijk is met het oog op (onder meer)
veiligheid, volksgezondheid of om redenen van vertrouwelijkheid of handels- en bedrijfsgeheimen.11

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag welke entiteit in
dat geval beoordeelt of de toegang tot informatie beperkt of geweigerd wordt: de bevoegde
instantie die de functie van centraal informatiepunt uitoefent of de netwerkexploitant
dan wel de overheidsinstantie die eigenaar is van of zeggenschap heeft over een fysieke
infrastructuur.12

Ook gaat de toelichting niet in op de vraag of die beoordeling rechtsgevolg heeft
en dus of sprake is van de uitoefening van openbaar gezag. Die vraag is ook relevant
voor de mogelijkheden van rechtsbescherming die een verzoeker heeft tegen een beperking
of weigering van de toegang tot informatie.13

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de toelichting aan te vullen en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.

Aan dit onderdeel van het advies is gevolg gegeven door in de memorie van toelichting
te verduidelijken dat de netwerkexploitant dan wel de overheidsinstantie die eigenaar
is van of zeggenschap heeft over fysieke infrastructuur degene is die beoordeelt of
de toegang tot de informatie wordt beperkt of geweigerd. Voorts is uiteengezet dat
de relatie tussen de exploitant enerzijds en de netwerkexploitant of overheidsinstantie
anderzijds een privaatrechtelijk karakter heeft en welke mogelijkheden van rechtsbescherming
de verzoeker heeft tegen beperking of weigering van de toegang tot informatie.

Bij de beoordeling is geen sprake van de uitoefening van openbaar gezag omdat het
geen wettelijke toegekende publiekrechtelijke bevoegdheid betreft. Het gaat om een privaatrechtelijke verhouding tussen enerzijds degene die beschikt over informatie en anderzijds degene
die toegang verzoekt tot die informatie. Dat deze privaatrechtelijke verhouding door
het publiekrecht (de verordening) wordt genormeerd maakt nog niet dat zij daardoor
publiekrechtelijk van karakter wordt.

Gelet op de functie van de centrale informatiepunten is er tevens voor gekozen om
de aanwijzing bij wet in formele zin van het Kadaster als bevoegde instantie te schrappen.
Aangezien door de bevoegde instanties die de functie van een centraal informatiepunt
uitoefenen geen openbaar gezag wordt uitgeoefend, is het niet noodzakelijk om deze
bij wet aan te wijzen. Daarnaast kunnen de IT-systemen die worden gebruikt voor het
beschikbaar stellen van de informatie regelmatig wijzigen. Daarom is het wenselijk
om deze bevoegde instanties bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te
wijzen.

Daarnaast is naar aanleiding van het advies in artikel 5a.3 (nieuw) van de Telecommunicatiewet
opgenomen dat het verboden is in strijd te handelen met artikel 4, eerste lid, laatste
alinea, van de verordening. Hiermee is het verboden om de toegang tot informatie te
weigeren indien daar geen gerechtvaardigde weigeringsgrond voor bestaat.

4. Overige wijzigingen

De memorie van toelichting is geactualiseerd. Voorts zijn in het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting de volgende wijzigingen aangebracht, die niet het gevolg zijn
van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, maar die wel noodzakelijk
zijn voor een goede uitvoering van de verordening:

– In artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet wordt bepaald dat in het geval er sprake
is van een civiel werk van beperkte omvang dat op grond van artikel 9, eerste lid,
van de verordening is vrijgesteld van een vergunningsprocedure, ook geen instemmingsbesluit
vereist is. In dat geval geldt er in plaats daarvan een kennisgevingsplicht.

– In artikel 5a.3 (nieuw) van de Telecommunicatiewet is verduidelijkt dat het verboden
is om toegang tot bestaande fysieke infrastructuur te weigeren in strijd met artikel 3,
vijfde lid, van de verordening.

– Er is een grondslag opgenomen om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels
te stellen over gedetailleerde voorschriften met betrekking tot de verzoeken tot en
het beschikbaar stellen van informatie met het oog op toegang tot fysieke infrastructuur
en coördinatie van civiele werken.

– De geschillenbeslechting betreffende de toegang tot fysieke binnenhuisinfrastructuur,
voor zover het niet de aansluiting van gebruikers op een openbaar elektronisch communicatienetwerk
betreft, wordt geregeld in artikel 12.2 van de Telecommunicatiewet. Artikel 5.3 van
de Telecommunicatiewet ziet namelijk enkel op geschilbeslechting betreffende de toegang
tot fysieke binnenhuisinfrastructuur, voor zover het de aansluiting van gebruikers
op een openbaar elektronisch netwerk betreft.

– Aangezien de verplichtingen omtrent toegang tot fysieke infrastructuur uit de verordening
rechtstreeks toepasselijk zijn, zullen de bepalingen hieromtrent ter implementatie
van de richtlijn breedband in het Besluit medegebruik omroepzendernetwerken en fysieke
en publieke infrastructuur vervallen. Daarom zal dat Besluit niet meer berusten op
artikel 5a.4 (nieuw).

– In de transponeringstabel is nader gespecificeerd waarom bepalingen naar hun aard
geen implementatie behoeven.

Daarnaast is van de gelegenheid gebruikgemaakt om aan het wetsvoorstel een wijziging
toe te voegen van de Uitvoeringswet cyberbeveiligingsverordening. Deze wijziging strekt
tot uitvoering van Verordening (EU) 2025/37 van het Europees Parlement en de Raad
van 19 december 2024 tot wijziging van Verordening (EU) 2019/881 wat betreft beheerde
beveiligingsdiensten (PbEU L 2025/37). Met deze verordening is het toepassingsgebied
van het Europese cyberbeveiligingscertificeringskader uitgebreid met beheerde beveiligingsdiensten.
De Uitvoeringswet cyberbeveiligingsverordening moet in overeenstemming worden gebracht
met het verruimde toepassingsgebied van de cyberbeveiligingsverordening. Daarom moet
deze wet worden aangepast. Omdat de verordening geen nationale beleidsruimte laat,
is de voorgestelde wijziging van de Uitvoeringswet cyberbeveiligingsverordening technisch
van aard.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
– Koninkrijksrelaties en Slagvaardige Overheid, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, W.J.M. Aerdts