Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en reactie van de initiatiefnemers

Nr. 5
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 april 2025 (W16.25.00023/II) en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 28 april
2026, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 februari
2025 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Eerdmans en Yeşilgöz-Zegerius
tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met het beperken van de mogelijkheden
om een taakstraf op te leggen bij geweld tegen personen met een publieke taak die
noodhulp kunnen verlenen (Wet uitbreiding taakstrafverbod), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe het bestaande taakstrafverbod uit te breiden naar de
mishandeling van politiemensen, medewerkers van de brandweer of ambulance en buitengewoon
opsporingsambtenaren. Volgens de initiatiefnemers dienen alle vormen van fysiek geweld
tegen deze groepen hulpverleners bestraft te worden met een vrijheidsbenemende sanctie,
en niet met een geldboete of een taakstraf.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het uitgangspunt dat elke
vorm van geweld tegen personen in de uitoefening van een publieke taak passend moet
worden bestraft. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat geweld tegen hulpverleners
een ernstig en hardnekkig probleem is. Het is daarom begrijpelijk dat de initiatiefnemers
een signaal willen afgeven dat geweld tegen hulpverleners niet getolereerd wordt en
dat hier hard tegen opgetreden wordt.

Onderzoek laat zien dat rechters en officieren van justitie het ook nu een strafverzwarende
omstandigheid vinden als het slachtoffer een hulpverlener is en dat tot uitdrukking
laten komen bij het bepalen van de hoogte van de straf en in de motivering van de
straf. Dit is ook in overeenstemming met de uitgangspunten in het Wetboek van Strafrecht,
de strafvorderingsrichtlijnen van het Openbaar Ministerie en de oriëntatiepunten voor
de straftoemeting. Gelet hierop en het feit dat voor de meest ernstige vormen van
geweld tegen hulpverleners het taakstrafverbod al van toepassing is, roept dit de
vraag op of een verdere beperking van de straftoemetingsvrijheid van de rechter noodzakelijk
is.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: RvS) hanteert het uitgangspunt
dat bij de «meest ernstige vormen van geweld tegen hulpverleners het taakstrafverbod
al van toepassing is». Derhalve roept dit de vraag bij de RvS op of een verdere beperking
van de straftoemetingsvrijheid van de rechter noodzakelijk is.

Initiatiefnemers zijn van mening dat iedere vorm van geweld tegen hulpverleners met
een publieke taak die noodhulp kunnen verlenen bestraft zou moeten worden met een
gevangenisstraf. Deze groep hulpverleners staat vaak in de frontlinie en krijgen daar
te maken met overmatige agressie en geweldsincidenten. Een sterk signaal jegens politie,
ambulancemedewerkers, brandweer, boa’s en de hele samenleving weegt volgens de initiatiefnemers
daarbij op tegen het belang van de rechter om kale taakstraffen of geldboetes te kunnen
blijven opleggen voor dit soort ernstige misdrijven.

Het feit dat het reeds in overeenstemming is met de uitgangspunten in het Wetboek
van Strafrecht, de strafvorderingsrichtlijn van het Openbaar Ministerie en de oriëntatiepunten
voor de straftoemeting, dat het gegeven dat het slachtoffer hulpverlener is als strafverzwarende
omstandigheid wordt beschouwd, toont volgens de initiatiefnemers temeer aan dat de
wetgever, het Openbaar Ministerie en de Rechtspraak in het verleden ook van mening
zijn geweest dat zwaardere straffen voor daders van geweld tegen hulpverleners rechtvaardig
zijn. De ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan in de samenleving en de daarbij
behorende veranderde maatschappelijke opvattingen zijn echter zodanig van aard, dat
een verzwaring van de minimale strafmaat van geweld tegen hulpverleners, logischerwijs
geïnitieerd vanuit de wetgever, rechtvaardig is en beter aansluit bij deze tijd.

In Nederland bepaalt de wetgever de bandbreedte waarbinnen bestraffing kan plaatsvinden.
Het is vervolgens aan de rechter om te toetsen of in het concrete geval sprake is
van een normovertreding en welke sanctie in dat geval passend is. Daarbij weegt de
rechter verschillende factoren mee. Onder welke omstandigheden heeft de mishandeling
plaatsgevonden, hoeveel pijn of letsel heeft het slachtoffer ondervonden en wat was
de gemoedstoestand van de dader? Hoe kan voorkomen worden dat de dader nogmaals de
fout ingaat? Wat vindt het slachtoffer een passende straf? Op basis van dergelijke
overwegingen kan de rechter tot de conclusie komen dat de onvoorwaardelijke gevangenisstraf
niet de meest passende straf is bij de mishandeling van een hulpverlener. Met een
geldboete of een taakstraf kan dan meer recht worden gedaan aan wat er in de strafzaak
speelt.

Bij het bepalen van de bandbreedtes waarbinnen gestraft kan worden, dient de wetgever
voldoende ruimte te laten aan de rechter om in individuele gevallen maatwerk te leveren.
De Afdeling merkt op dat de uitbreiding van het taakstrafverbod een dusdanige beperking
van de straftoemetingsvrijheid van de rechter vormt dat dit kan leiden tot disproportionele
bestraffing. De zorgen van de Afdeling richten zich vooral op de relatief lichte gevallen
waarbij handelingen geen pijn of letsel hebben veroorzaakt, maar wel kunnen worden
gekwalificeerd als mishandeling. Ook biedt het voorstel onvoldoende ruimte om rekening
te houden met de gemoedstoestand van de dader. Een beroep op een strafuitsluitingsgronden
wordt immers slechts in uitzonderlijke gevallen gehonoreerd.

Uiteindelijk is het bepalen van de strafmaat, zoals de RvS onderkent, een taak van
de wetgever. De initiatiefnemers willen expliciet uitgesloten hebben dat er een kale
taakstraf of een geldboete als straf kan worden opgelegd bij geweld tegen hulpverleners
met een publieke taak die noodhulp kunnen verlenen.

De RvS stelt dat de rechter in een concreet geval toetst in hoeverre er sprake is
van een normovertreding en welke sanctie in dat geval passend is. Initiatiefnemers
zijn van mening dat het een proportionele inperking van het sanctiepakket van de rechter
gewenst en gerechtvaardigd is, omdat geweld tegen hulpverleners met een publieke taak
die noodhulp verlenen een dusdanig zwaar vergrijp is dat enkel een geldboete of taakstraf
nooit op zijn plaats kan zijn.

De RvS stelt dat dit voorstel de straftoemetingsvrijheid dusdanig beperkt dat er sprake
kan zijn van disproportionele bestraffing. De initiatiefnemers zijn van mening dat
het gaat om een weloverwogen, proportionele beperking van de straftoemetingsvrijheid
van de rechter. De rechter kan bij het opleggen van een gevangenisstraf in elk afzonderlijk
geval toetsen aan factoren als omstandigheden van de mishandeling, de mate van pijn
of letsel van het slachtoffer, de gemoedstoestand van de dader, recidivegevaar, de
persoonlijke omstandigheden van de dader en het slachtoffer. Initiatiefnemers erkennen
dat straftoemetingsvrijheid met dit voorstel een heel klein beetje wordt ingeperkt,
maar zijn van mening dat er alsnog voldoende ruimte is voor maatwerk van de rechter.
Temeer omdat initiatiefnemers het uitgangspunt hebben dat geweld tegen een hulpverlener
met een publieke taak die noodhulp kan verlenen altijd bestraft moet worden met een
gevangenisstraf. De initiatiefnemers wijzen erop dat ook in de gevallen waarin geen
sprake is van pijn of letsel, maar wel van geweld tegen hulpverleners in juridische
zin, een kale taakstraf niet op zijn plaats is. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken
waarin daders een verfbom, rookbom, bierflesjes of andere projectielen hebben gegooid,
of waarin hulpverleners werden bespuugd. De impact van deze gevallen zijn voor slachtoffers
en hun omgeving niet te onderschatten, ook in die gevallen waarin geen of nauwelijks
sprake is van fysiek letsel.

Daarnaast stellen de initiatiefnemers dat de RvS ten onrechte niet heeft onderkend
dat in veel Europese landen sprake is van uitgebreide stelsels van minimumstraffen.
In deze democratische rechtsstaten, zoals Duitsland, is de straftoemetingsvrijheid
van rechters door nationale wetgevers nog veel verder beperkt dan in het wetsvoorstel
van de initiatiefnemers. Naar analogie van het advies van de RvS zouden in die landen
vele disproportionele straffen worden opgelegd. Dat is niet het geval.

De RvS stelt expliciet dat het wetsvoorstel onvoldoende ruimte biedt aan de rechter
om rekening te houden met de gemoedstoestand van de dader, omdat een beroep op uitsluitingsgronden
slechts in uitzonderlijke gevallen wordt gehonoreerd. Initiatiefnemers erkennen dat
de gemoedstoestand van een dader door dit voorstel van ondergeschikter belang zal
zijn, maar zien dit niet als probleem. Initiatiefnemers constateren dat naast de gemoedstoestand
van een dader ook de gemoedstoestand van slachtoffers en hun omgeving dient te worden
meegewogen bij de straftoemeting en zien dat dit nog niet altijd in alle zaken gebeurt.
Hulpverleners met een publieke taak die noodhulp kunnen verlenen staan regelmatig
in de frontlinie van ongeregeldheden. Zij dienen expliciete bescherming te genieten
van de wetgever. Dit voorstel levert hier een concrete bijdrage aan. Initiatiefnemers
zijn met de RvS van mening dat slechts in een uitzonderlijke omstandigheid een beroep
op strafuitsluitingsgrond kan worden gehonoreerd. Hier brengt dit wetsvoorstel geen
verandering in aan.

Het risico dat de RvS ziet in «disproportionele bestraffing», zien de initiatiefnemers
dus niet. De rechter heeft nog steeds de mogelijkheid een (korte) gevangenisstraf
te combineren met een taakstraf. Ten opzichte van de ons omringende landen heeft de
rechter nog ruim voldoende mogelijkheden om proportionele straffen op te leggen.

Het wetsvoorstel heeft daarnaast mogelijk een aantal negatieve effecten. De uitbreiding
van het taakstrafverbod leidt ertoe dat de officier van justitie in deze zaken niet
een taakstraf kan opleggen via een strafbeschikking. Het voor de rechter brengen van
een zaak kan echter langer op zich laten wachten. Als de rechter een gevangenisinstraf
oplegt, gaat er ook de nodige tijd overheen voordat deze ten uitvoer kan worden gelegd
vanwege de capaciteitsproblemen in detentie. Een snelle afdoening draagt echter juist
bij aan de effectiviteit van bestraffing. Ook is er na een taakstraf minder vaak sprake
van recidive dan na een (kortdurende) gevangenisstraf. Voor het Openbaar Ministerie
zijn dit argumenten geweest om het beleid aan te passen en zelf meer zaken met een
geldboete of taakstraf af te doen. De beweging die met dit wetsvoorstel wordt ingezet
om meer gevangenisstraffen op te leggen, is tegengesteld aan deze ontwikkelingen.

De RvS stelt terecht dat er geen strafbeschikkingen meer opgelegd kunnen worden door
de officier van justitie, omdat alleen de rechter een gevangenisstraf kan opleggen.
Initiatiefnemers zijn zich hiervan bewust en zijn van mening dat zaken met, en daders
van, geweld tegen hulpverleners met een publieke taak die noodhulp kunnen verlenen
altijd voor een rechter gebracht moeten worden. Dit is sinds de invoering van de OM-strafbeschikking
ook altijd het beleid geweest van het OM. Ook de aangekondigde beleidswijziging van
februari 2025 brengt hier geen verandering in. Het advies van de RvS lijkt te zijn
gebaseerd op de verkeerde veronderstelling dat dergelijke zaken op dit moment worden
afgedaan via een strafbeschikking. De RvS noemt geen voorbeelden waaruit zou blijken
dat in de huidige praktijk geweld tegen hulpverleners wordt afgedaan met een OM-strafbeschikking.
Het wetsvoorstel betekent op dit punt dus geen verandering van de bestaande praktijk.
Voor zover de initiatiefnemers dit hebben kunnen nagaan, worden er in de praktijk
geen dergelijke zaken afgedaan met een strafbeschikking. Mocht er toch een enkele
zaak op die manier zijn afgedaan, dan sterkt dat de initiatiefnemers in hun streven
het wetsvoorstel door te zetten, zodat wettelijk wordt uitgesloten dat dergelijke
zaken via een strafbeschikking kunnen worden afgedaan.

De RvS benoemt terecht het probleem van capaciteitsproblemen in het gevangeniswezen.
Hierdoor gaat er de nodige tijd overheen voordat een gevangenisstraf ten uitvoer gelegd
wordt. Initiatiefnemers zijn zich bewust van de capaciteitstekorten. Echter vinden
zij principieel dat problemen aan «de achterkant» van de strafrechtketen niet mogen
leiden tot afzwakking in de strafmaat aan «de voorkant». Daarnaast vinden de initiatiefnemers
ook hierbij het belang van een hogere strafmaat prevaleren boven de capaciteitstekorten
in het gevangeniswezen. Initiatiefnemers gaan er daarnaast vanuit dat de komende jaren
alles op alles wordt gezet om de capaciteitsproblemen in het gevangeniswezen op te
lossen, waardoor dit bezwaar van de RvS slechts een tijdelijk karakter heeft. De effecten
van het wetsvoorstel op de capaciteit in het gevangeniswezen zullen zich overigens
pas enkele jaren na inwerkingtreding van het wetsvoorstel voordoen. Ook zal een inschatting
moeten worden gemaakt van het afschrikwekkende effect dat zal uitgaan van het signaal
dat voortaan iedere hulpverlener in de noodhulp kan afgeven; «kom je aan mij, dan
moet je naar de gevangenis».

De Afdeling merkt op dat het beoogd normerend effect door uitbreiding van het taakstrafverbod
niet opweegt tegen de verdere inperking van de beoordelingsvrijheid van de rechter
en de officier van justitie, omdat dit kan leiden tot disproportionele bestraffing
en ook andere negatieve gevolgen kan hebben.

In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

De initiatiefnemers waarderen het advies van de RvS, maar maken desondanks een andere
afweging. Initiatiefnemers zijn van mening dat het signaal in de richting van, alsmede
de bescherming van, de samenleving, politie, brandweer, ambulance en boa’s zwaarder
weegt dan de zeer beperkte inperking van de beoordelingsvrijheid van de rechter en
officier van justitie.

Initiatiefnemers zijn niet voornemens om de inhoud van het wetsvoorstel nader te overwegen.

1. Inhoud en context van het wetsvoorstel

Met dit wetsvoorstel breiden initiatiefnemers het bestaande taakstrafverbod uit naar
mishandeling van personen in de uitoefening van een publieke taak die als onderdeel
van die taak noodhulp kunnen verlenen.1 Op dit moment kan bij ernstige vormen van geweld al geen taakstraf worden opgelegd,
ongeacht wie het slachtoffer is.2 Volgens initiatiefnemers moet dit verbod ook gelden voor elke andere vorm van mishandeling
van politiemensen, medewerkers van de brandweer of ambulance en buitengewoon opsporingsambtenaren
(in het vervolg van dit advies aangeduid als «hulpverleners»). Hulpverleners werken
voor de publieke zaak in de frontlinie en krijgen daar te maken met overmatige agressie
en geweldsincidenten. Voor geweld tegen deze groep is een taakstraf geen passende
sanctie, aldus de initiatiefnemers.

Het initiatiefwetsvoorstel komt grotendeels overeen met het wetsvoorstel van de regering
Wet uitbreiding taakstrafverbod.3 Dit wetsvoorstel is op 2 februari 2021 aangenomen in de Tweede Kamer,4 maar op 18 oktober 2022 na een hoofdelijke stemming door de Eerste Kamer verworpen.5 De initiatiefnemers onderkennen dat het regeringsvoorstel nog niet lang geleden is
ingediend en behandeld. Zij vinden de sindsdien veranderde politieke verhoudingen
in beide Kamers en recente maatschappelijke gebeurtenissen, waaronder de onrustig
verlopen Nieuwjaarsnacht van 2025, voldoende aanleiding om het wetsvoorstel met een
aantal aanpassingen opnieuw aanhangig te maken.6

2. De verhouding tussen wetgever en rechter

De Afdeling stelt voorop dat hulpverleners onmisbaar zijn voor de veiligheid van onze
samenleving. Hun belangrijke werk verrichten hulpverleners vaak onder moeilijke omstandigheden
met alle risico’s van dien voor hun fysieke en mentale gezondheid. Geweld tegen hulpverleners
is bijzonder ernstig en moet daarom worden tegengegaan. Elk incident is er één te
veel. Het is daarom begrijpelijk dat de initiatiefnemers een signaal willen afgeven
dat geweld tegen hulpverleners niet getolereerd wordt en dat hier hard tegen opgetreden
wordt.

Tegelijkertijd onderkent de Afdeling dat geweld tegen hulpverleners niet alleen een
hardnekkig, maar ook een veelzijdig probleem is waarvoor geen eenvoudige oplossing
bestaat. Een goede analyse van deze problematiek is essentieel om te bepalen welke
maatregelen noodzakelijk en effectief zijn om geweld tegen hulpverleners te bestrijden.
Het spreekt voor zich dat het strafrecht in dat verband een belangrijk instrument
is. Met de inzet hiervan moet echter zorgvuldig worden omgegaan, omdat de vrijheidsrechten
van burgers vergaand kunnen worden beperkt.7

Binnen de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen bepaalt de wetgever bij welke
normovertredingen de inzet van het strafrecht gerechtvaardigd en proportioneel is.
Daarbij bepaalt de wetgever ook de bandbreedte waarbinnen bestraffing kan plaatsvinden.
Het is vervolgens aan de rechter om te toetsen of in het concrete geval sprake is
van een normovertreding en welke sanctie in dat geval passend is. Door de individuele
toetsing wordt gewaarborgd dat met de sanctie recht wordt gedaan aan de ernst van
het feit, de mate van schuld, de omstandigheden waaronder het is gepleegd, de persoon
van de verdachte en de gevolgen van het feit voor het eventuele slachtoffer. De officier
van justitie heeft deze verantwoordelijkheid als een zaak met een strafbeschikking
wordt afgedaan.

Binnen deze verhoudingen moeten de wetgever en de rechter rekening houden met elkaars
verantwoordelijkheden. Bij het bepalen van de bandbreedtes waarbinnen gestraft kan
worden, dient de wetgever voldoende ruimte te laten aan de rechter om in individuele
gevallen maatwerk te leveren. Anderzijds moet de rechter bij de straftoemeting aansluiting
zoeken bij maatschappelijke opvattingen over de strafwaardigheid van bepaalde normoverschrijdingen.
Als rechters hiervan te veel afwijken, kan dit de legitimiteit van de rechtspleging
op den duur aantasten. Dit kan ingrijpen door de wetgever rechtvaardigen als de noodzaak
daarvan voldoende is aangetoond en minder ingrijpende maatregelen niet volstaan.

Bij het stellen van beperkingen aan de straftoemetingsvrijheid van de rechter, zoals
met het taakstrafverbod,8 dient het evenredigheidsbeginsel in acht te worden genomen.9 Dit houdt in dat de wetgever rekening houdt met de lichtste gevallen die onder de
delictsomschrijving kunnen vallen. In de meeste landen waar vormen van minimumstraffen
bestaan, kan hiervan bovendien in bepaalde gevallen worden afgeweken.10 Dat betekent dat de rechter toch een lagere straf kan opleggen dan in de wet is voorgeschreven
als het handhaven van het wettelijk minimum tot disproportionele of anderszins onrechtvaardige
bestraffing zou leiden.

De initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat dit voorstel de beoordelingsruimte
van de rechter inperkt. Zoals de RvS concludeert dient de rechter bij een straftoemeting
rekening te houden met de maatschappelijke opvattingen over strafvaardigheid van bepaalde
normoverschrijdingen. Zoals initiatiefnemers betogen in de memorie van toelichting
zijn de maatschappelijke ontwikkelingen dermate zorgelijk, dat aanvullende maatregelen
ten behoeve van de bescherming van onze hulpverleners nodig zijn. Agressie- en geweldsincidenten
tegen hulpverleners nemen toe.

3. Noodzaak tot uitbreiding van het taakstrafverbod

De initiatiefnemers willen met hun wetsvoorstel tot uitdrukking brengen dat geweld
tegen hulpverleners tot de ernstige strafbare feiten behoort en dat daarom de taakstraf
geen passende straf is. Dat geweld tegen hulpverleners onacceptabel is en hiertegen
stevig moet worden opgetreden, wordt binnen het strafrecht op verschillende manieren
uitgedragen. Bij verschillende vormen van mishandeling kunnen de gevangenisstraffen
met een derde worden verhoogd als deze zijn gepleegd tegen een hulpverlener.11 Uit de strafvorderingsrichtlijnen van het Openbaar Ministerie blijkt dat de strafeis
in dergelijke gevallen met 200% wordt verhoogd.12 Binnen de rechtspraak wordt als oriëntatiepunt gehanteerd dat voor strafverzwaring
aanleiding kan zijn als het slachtoffer bezig was met de uitvoering van werkzaamheden
in het publieke domein.13

Ook in de praktijk vinden officieren van justitie en rechters dat een zwaardere straf
op zijn plaats is als een hulpverlener slachtoffer is geworden van een strafbaar feit.
Recent onderzoek naar geweld tegen personen met een publieke taak laat zien dat officieren
van justitie en rechters het belangrijk vinden om het signaal af te geven «dat je
van mensen met een publieke taak afblijft».14 Rechters benoemen de ernst van geweld tegen mensen met een publieke taak vaak expliciet
bij het motiveren van de straf. Anderzijds laat dit onderzoek zien dat officieren
van justitie en rechters niet altijd de strafverhoging toepassen die in de richtlijn
of oriëntatiepunten worden gehanteerd wanneer dit in hun ogen tot disproportionele
bestraffing leidt. Daarbij betrekken zij naast de ernst van het feit en de gemoedstoestand
van de dader ook de overige omstandigheden van het geval, zoals de gevolgen voor het
slachtoffer en de criminele voorgeschiedenis, proceshouding en persoonlijke omstandigheden
van de dader.15

Gelet hierop is de vraag of het nodig is om de norm dat geweld tegen hulpverleners
hard moet worden bestraft, verder te bevestigen. Over die norm lijkt namelijk geen
discussie te bestaan. Ook roept dit de vraag op of een verzwaring van straffen, in
dit geval door uitbreiding van het taakstrafverbod, een effectieve aanpak is om geweld
tegen hulpverleners terug te dringen. Onderzoek laat zien dat bijvoorbeeld het vergroten
van de pakkans en snelle berechting elementen zijn die meer bijdragen aan het normerend
of afschrikwekkend effect van het strafrecht dan het verhogen van de strafmaat.16 Daarnaast moeten ook andere factoren in ogenschouw worden genomen die een toename
van de registraties van geweld tegen hulpverleners kunnen verklaren. Dit kan bijvoorbeeld
verband houden met de toename van het aantal incidenten met personen met verward gedrag.17 Maatregelen die gericht zijn op de oorzaken van geweld tegen hulpverleners, zijn
mogelijk effectiever dan de uitbreiding van het taakstrafverbod.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting de noodzaak
van de uitbreiding van het taakstrafverbod dragend te motiveren.

Initiatiefnemers zien, in tegenstelling tot de RvS, een scheefgroei tussen de richtlijn18 die het OM in theorie heeft en hoe deze in de praktijk wordt toegepast. Het OM hanteert
als uitgangspunt een + 200% hogere strafeis voor geweld tegen hulpverleners. Echter
blijkt uit onderzoek van het WODC dat het overgrote deel van de officieren van justitie
slechts «enige mate van strafverzwaring toepast». Onder rechters en officieren bestaat
«geen draagvlak» voor deze strafverhoging.19

De Nederlandse Politiebond noemde het niet naleven van deze richtlijn al «schokkend,
schrijnend en bizar».20 Ook Nine Kooiman, die namens drie politiebonden het woord voert, reageerde geschokt
en noemde het niet opvolgen van de strafrichtlijn «een dubbele klap in het gezicht
van veel politiemensen».21

Door zowel de ontwikkeling waarbij de huidige richtlijn al niet wordt opgevolgd als
de verharde maatschappelijke verhoudingen ten aanzien van hulpverleners achten de
initiatiefnemers wetswijziging noodzakelijk.

Initiatiefnemers hebben daarnaast naar aanleiding van het advies van de RvS besloten
de motivering voor de noodzaak van dit wetsvoorstel nader toe te lichten. Hierbij
wordt voornamelijk ingegaan op de strafrichtlijn die het OM in theorie kent, maar
nauwelijks wordt nageleefd in de praktijk.

4. De bestraffing van mishandeling

Binnen het strafrecht geldt als uitgangspunt dat de straf in verhouding staat tot
de ernst van de gepleegde feiten en het verwijt dat aan de pleger kan worden gemaakt.
In de toelichting schrijven de initiatiefnemers dat geweld tegen hulpverleners van
een dusdanige aard is dat een «verzwaard strafrechtelijk verwijt» aan de plegers kan
worden gemaakt. Een taakstraf is volgens hen daarom geen passende straf.22 Het evenredigheidsvereiste vergt echter dat met de uitbreiding van het taakstrafverbod
ook recht kan worden gedaan aan relatief lichte zaken die daaronder vallen (zie punt
2). Ook voor die gevallen moet de straf evenredig zijn aan de ernst van het feit en
mate van schuld van de dader.

Mishandeling is een misdrijf dat verschillende verschijningsvormen kent, waarbij de
ernst en gevolgen variëren. In het Wetboek van Strafrecht wordt een onderscheid gemaakt
tussen zogenoemde eenvoudige en zware mishandeling.23 Van zwaar lichamelijk letsel als gevolg van mishandeling is bijvoorbeeld sprake als
het slachtoffer blijvend letsel overhoudt of meerdere botbreuken waarvoor operatief
ingrijpen vereist is.24 Om een gedraging te kunnen kwalificeren als eenvoudige mishandeling, is het echter
niet noodzakelijk dat de verdachte pijn of letsel heeft overgehouden aan de handeling.25 Het geven van een harde duw die een ongelukkige val tot gevolg heeft of een klap
kan eveneens worden gekwalificeerd als mishandeling.26 Dit roept de vraag op of deze gedragingen en de gevolgen van dien aard zijn dat een
gevangenisstraf altijd op zijn plaats is. Voor de vormen van mishandeling met zwaar
lichamelijk letsel of de dood tot gevolg geldt het taakstrafverbod immers al.

De initiatiefnemers verschillen van inzicht met de RvS. De kern van dit wetsvoorstel
is dat iedere vorm van mishandeling jegens een hulpverlener met een publieke taak die noodhulp
kan verlenen bestraft wordt met een gevangenisstraf. Initiatiefnemers zijn bekend
met de «lichte» gevallen die de RvS onderscheidt, zoals een harde duw met een ongelukkige
val tot gevolg of een enkele klap, die onder de reikwijdte van dit voorstel nu alleen
met een gevangenisstraf kunnen worden bestraft. An sich vinden de initiatiefnemers
dat een duw met ongelukkige val tot gevolg of een enkele klap niet in iedere situatie
tot een gevangenisstraf moeten leiden. Echter, waar dit voorstel een onderscheid in
maakt, is dat het slachtoffer een hulpverlener moet zijn waarbij een taakstrafverbod
zal gelden. Zoals de initiatiefnemers reeds meerdere malen hebben betoogd dient deze
groep expliciete bescherming te krijgen van de wetgever, vanwege het werk dat zij
verrichten in de frontlinie ten behoeve van de samenleving. Deze expliciete bescherming
krijgen hulpverleners overigens al enigszins in theorie, namelijk in de richtlijn
van het OM.

Daarnaast moet bij de straftoemeting rekening worden gehouden met de verschillende
gradaties waarin een verwijt aan de dader kan worden gemaakt. Voor een dader die doelbewust
de confrontatie met de politie opzoekt tijdens Nieuwjaarsnacht zal een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf veelal op zijn plaats zijn. De strafrechtelijk verwijtbaarheid kan
echter anders beoordeeld worden bij daders die bijvoorbeeld vanuit een heftige emotie
handelen. Hierbij kan gedacht worden aan een patiënt in ggz-instelling die schrikt
bij het zien van de agent en de deur dichtslaat, waardoor de voet van de agent tussen
de deur komt en de agent daar pijn van ondervindt. Een ander voorbeeld betreft iemand
die in paniek een ambulanceverpleegkundige hardhandig vastpakt en vervolgens duwt
richting een slachtoffer dat hulp nodig heeft. Hieraan had de verpleegkundige een
blauwe plek overgehouden.27

De initiatiefnemers erkennen dat er per casus verschillende gradaties aan verwijten
gemaakt kunnen worden jegens daders. Initiatiefnemers zijn van oordeel dat dit onderscheid
nog steeds gemaakt kan worden, namelijk bij het opleggen van de duur van de gevangenisstraf
die vanzelfsprekend langer kan worden bij meer en ernstigere verwijten.

Daarnaast zijn initiatiefnemers van mening dat in de huidige verharde samenleving
het signaal krachtig moet zijn dat in welke omstandigheid of hoedanigheid men zich
ook bevindt, geweld tegen een hulpverlener altijd bestraft wordt met een gevangenisstraf.
Initiatiefnemers gaan hierbij uit van een afschrikkende werking en hopen dat potentiële
daders van geweld tegen hulpverleners (lees: zij die geweld tegen hulpverleners in
een situatie overwegen) door de verzwarende strafrechtelijke gevolgen die uitgaan
van dit voorstel nogmaals nadenken over het mogelijke geweld dat zij willen toepassen.

Hoewel deze handelingen gekwalificeerd kunnen worden als mishandeling van een hulpverlener
is het de vraag of een gevangenisstraf in dergelijke gevallen op zijn plaats is. Anders
dan de initiatiefnemers aannemen, zal een beroep op een schulduitsluitingsgrond in
dergelijke gevallen vaak geen soelaas bieden. Een beroep op psychische overmacht of
ontoerekeningsvatbaarheid wordt in de rechtspraak niet licht aanvaard.28 Er worden hoge eisen gesteld aan de mate waarin sprake is van een psychische stoornis
ten tijde van het delict en de wijze waarop een causaal verband bestaat tussen die
stoornis en de gedraging van de verdachte.

Dit roept de vraag op of het opleggen van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf in
alle gevallen in verhouding staat tot de ernst van de mishandeling. De Afdeling adviseert
dan ook in de toelichting dragend te motiveren dat de toepassing van het taakstrafverbod
ook in lichte gevallen evenredig is.

5. Reikwijdte van het voorstel

De uitbreiding van het taakstrafverbod heeft betrekking op medewerkers van politie,
brandweer, ambulance en bijzondere opsporingsambtenaren «in de uitoefening van een
publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid, en het kunnen
verlenen van noodhulp». De zinssnede «handhaving van de orde of veiligheid» verwijst
volgens de toelichting zowel naar handhaving van de (rechts)orde als de handhaving
van de openbare orde. Met de verwijzing naar «veiligheid» wordt gedoeld op hulpverleners
zoals ambulancepersoneel en brandweerlieden die met hun werkzaamheden de veiligheid
in stand houden, herstellen of vergroten. De zinssnede «het verlenen van noodhulp»
gaat over de verantwoordelijkheid voor het verlenen van hulp van slachtoffers in acute
noodsituaties. De zinssnede «in de uitoefening van» de publieke taak brengt een kenbaarheidsvereiste
tot uitdrukking: de geweldpleger had moeten kunnen weten dat hij met een hulpverlener
in de zin van het wetsvoorstel van doen had.

De gekozen afbakening roept de vraag op of het gaat om de formele taakomschrijving
of om de activiteit waarmee het slachtoffer bezig was toen het geweld plaatsvond.
Voor alle politieambtenaren geldt dat zij de taak hebben om te zorgen voor de handhaving
van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.29 Niet alle politieambtenaren zijn echter de «first responders», waarop dit wetsvoorstel
primair betrekking lijkt te hebben. Rechercheurs of arrestantenbewaarders zijn ook
politieambtenaren. Is het de bedoeling dat alle politieambtenaren binnen het bereik
van het taakstrafverbod vallen? Anderzijds geldt voor buitengewoon opsporingsambtenaren
dat het verlenen van noodhulp, in de zin van het verlenen van hulp aan slachtoffers
in acute nood, vaak niet expliciet tot het takenpakket behoort. Vallen deze bijzondere
opsporingsambtenaren dan buiten het bereik van het taakstrafverbod?

Initiatiefnemers zijn van mening dat dit wetsvoorstel zich dient uit te strekken tot
hulpverleners die als eerste ter plekke kunnen komen bij een noodsituatie. Dit kan
wel gelden voor buitengewoon opsporingsambtenaren, maar behoort niet tot het takenpakket
van rechercheurs of arrestantenbewaarders.

Het is belangrijk dat de afbakening voldoende duidelijk is, omdat dit samenhangt met
de rechtvaardiging om een bepaalde groep slachtoffers van mishandeling binnen het
bereik van het taakstrafverbod te brengen en andere slachtoffers niet. De uitbreiding
van het taakstrafverbod kan er namelijk toe leiden dat er een groter verschil ontstaat
tussen de bestraffing van vergelijkbare gedragingen bij slachtoffers die geen publieke
taak uitoefenen, slachtoffers die dat wel doen en de specifieke groep hulpverleners
waarop het uitgebreide taakstrafverbod van toepassing is. Ter illustratie: is het
geven van een klap aan een arrestantenbewaarder per definitie zoveel ernstiger dan
het geven van een klap aan een gevangenisbewaarder of aan een andere arrestant, dat
in het eerste geval een gevangenisstraf de enige passende bestraffing is en in de
twee andere gevallen de rechter ook een geldboete of een taakstraf kan opleggen?

Gelet op het evenredigheidsbeginsel adviseert de Afdeling in de toelichting nader
in te gaan op de afbakening van de reikwijdte van het taakstrafverbod en te motiveren
hoe de strafwaardigheid van mishandeling van hulpverleners zich verhoudt tot mishandeling
van andere slachtoffers (waaronder slachtoffers die een publieke taak uitoefenen).

Initiatiefnemers zijn van mening dat de doelgroep zoals eerder gemeld, te weten politie,
ambulance, brandweer en boa-medewerkers, tot de afbakening behoren. Deze groep hulpverleners
is, in tegenstelling tot andere groepen hulpverleners die de RvS onderscheidt, als
eerste ter plekke bij het verlenen van noodhulp.

6. Geen taakstraf, dus ook geen geldboete?

De initiatiefnemers stellen in de toelichting dat het huidige taakstrafverbod ook
een verbod tot het opleggen van een geldboete inhoudt.30 Dit leiden zij af uit artikel 9 van het Wetboek van Strafrecht, waarin de hoofdstraffen
zijn opgesomd in volgorde van relatieve zwaarte.31 Een taakstraf moet volgens hen worden gezien als een lichtere straf dan een gevangenisstraf
en een zwaardere straf dan de geldboete. Volgens de initiatiefnemer volgt uit deze
volgorde dat een geldboete niet in plaats kan worden gesteld van een taakstraf als
het taakstrafverbod geldt. In dat geval is de een vrijheidsstraf de enige passende
sanctie.

Deze uitleg van de reikwijdte van het taakstrafverbod volgt echter niet als zodanig
uit het Wetboek van Strafrecht.32 Aan de volgorde waarin de hoofdstraffen zijn opgesomd kan niet worden afgeleid dat
bepaalde sancties niet mogen worden opgelegd of gecombineerd, behalve als dit expliciet
in de wet is geregeld.33 Bij de totstandkoming van het initiële taakstrafverbod stelde de Minister nog dat
de rechter de mogelijkheid had om een voorwaardelijke gevangenisstraf te combineren
met een geldboete.34 In de praktijk leggen rechters ook geldboetes op in die gevallen waarin het taakstrafverbod
geldt, maar een onvoorwaardelijke gevangenisstraf disproportioneel wordt bevonden.35

Wanneer het taakstrafverbod ook een verbod op het opleggen van een geldboete inhoudt,
wordt de beoordelingsvrijheid van rechters en officieren van justitie verder beperkt.
Dit behoeft een wettelijke grondslag. Daarbij dient de noodzaak van die beperking
gemotiveerd te worden en te worden afgewogen in het licht van het evenredigheidsbeginsel.
Wanneer rechters en officieren van justitie geen geldboetes meer kunnen opleggen,
hebben zij minder mogelijkheden om maatwerk te leveren in de lichtste gevallen waarop
het taakstrafverbod van toepassing is. Daarbij dient in acht te worden genomen dat
de Raad voor de rechtspraak al een aantal jaren in het jaarverslag benoemt dat het
huidige taakstrafverbod als knellend wordt ervaren en ertoe leidt dat niet de meest
passende straf wordt opgelegd.36 Deze problematiek wordt verergerd als rechters in dergelijke gevallen ook geen geldboete
kunnen opleggen.

De Afdeling adviseert de passage in de toelichting te schrappen die inhoudt dat geen
geldboete kan worden opgelegd in die gevallen waarin een taakstrafverbod geldt.

Initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat dit wetsvoorstel de beoordelingsruimte
van de rechter beperkt. Zoals reeds eerder uitgelegd is de kern van dit voorstel om
ieder geweld tegen een hulpverlener te bestraffen met tenminste een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf. Een geldboete is een mildere straf dan een gevangenisstraf en doet
in de ogen van de initiatiefnemers in geen enkel geval recht aan de impact die gemaakt
wordt bij het plegen van geweld tegen een hulpverlener. De impact is dubbelzinnig
omdat zowel de hulpverlener an sich wordt getroffen, als de impact en verontwaardiging
dat geweld tegen hulpverleners heeft op de gehele samenleving. De initiatiefnemers
achten het inperken van de beoordelingsruimte van ondergeschikt belang ten opzichte
van het signaal dat van dit wetsvoorstel uitgaat aan de hulpverleners zelf en aan
de samenleving. Daarbij behoudt de rechter beoordelingsruimte bij het opleggen van
de hoogte van de gevangenisstraf, waarin diverse omstandigheden kunnen worden meegewogen.
Initiatiefnemers zijn derhalve niet voornemers om het advies van de RvS op te volgen
om de passage in de toelichting te schrappen die inhoudt dat geen geldboete kan worden
opgelegd in die gevallen waarin een taakstrafverbod geldt.

7. Consequenties voor uitvoering en financiën

In de toelichting is de uiteenzetting van de gevolgen voor de financiën en de uitvoering
grotendeels overgenomen uit de toelichting bij het regeringsvoorstel dat in 2020 bij
de Tweede Kamer was ingediend. De initiatiefnemers hebben ervoor gekozen om de uitvoeringsinstanties
en de rechtspraak niet opnieuw te consulteren. Hierdoor ontbreekt in de toelichting
een actuele inventarisatie van de gevolgen van het wetsvoorstel. De Afdeling merkt
op dat het wenselijk is dat in elk geval de rechtspraak, het Openbaar Ministerie en
de advocatuur alsnog worden geconsulteerd, mede in het licht van de volgende ontwikkelingen.

Ten eerste kampt het gevangeniswezen met grote capaciteitsproblemen. Dit heeft als
gevolg dat veroordeelden niet of pas na lange tijd worden opgeroepen voor de tenuitvoerlegging
van de gevangenisstraf.37 Om straffen daadwerkelijk effectief te laten zijn, is het echter van belang dat zij
snel ten uitvoer worden gelegd zodra zij onherroepelijk zijn. Dit kan in de praktijk
een reden zijn om, in gevallen waarbij dat passend wordt geacht, de voorkeur te geven
aan de taakstraf boven de gevangenisstraf. Bovendien kan dan de schaarse capaciteit
in het gevangeniswezen worden ingezet voor de zware gevallen die niet met een andere
straf kunnen worden afgedaan.

Initiatiefnemers erkennen dat het gevangeniswezen op dit moment kampt met grote capaciteitsproblemen.
Dit wetsvoorstel zal de druk in eerste instantie niet verminderen. Tegelijkertijd
wordt er hard gewerkt om meer gevangenisplekken vrij te maken. Ondanks dat dit probleem
niet op korte termijn is opgelost, is dit probleem wel van een korte termijn aard.
Initiatiefnemers gaan ervan uit dat binnen enkele jaren de capaciteitsproblemen verminderd
en/of opgelost worden. Daarnaast vinden initiatiefnemers het principieel onjuist om
bepaalde delicten aan de voorkant lager te bestraffen, omdat aan de achterkant (het
gevangeniswezen) zaken niet op orde zijn. Tot slot verschillen initiatiefnemers duidelijk
van mening dat «zware gevallen» wel degelijk betrekking heeft op iedere vorm van geweld
tegen hulpverleners, in tegenstelling tot wat de RvS doet vermoeden.

De druk op het gevangeniswezen is aanleiding geweest voor een beleidswijziging bij
het Openbaar Ministerie. Het Openbaar Ministerie heeft aangekondigd om vaker zaken
af te doen met een strafbeschikking in plaats van verdachten te dagvaarden.38 Omdat de officier van justitie geen gevangenisstraf kan opleggen in een strafbeschikking,
zullen meer zaken met een geldboete of een taakstraf worden afgedaan. Op deze manier
beoogt het Openbaar Ministerie bij te dragen aan het verminderen van de druk op het
gevangeniswezen. Strafbeschikkingen worden volgens het Openbaar Ministerie meestal
sneller uitgevaardigd dan dat iemand voor de rechter kan worden gebracht. Het Openbaar
Ministerie wijst er bovendien op dat kortdurende gevangenisstraffen minder effect
hebben op het voorkomen van recidive.

Initiatiefnemers erkennen dat een strafbeschikking bij bepaalde delicten effectiever
kan werken dan verdachten te dagvaarden. Echter dient hier altijd sprake te zijn van
maatwerk. Zowel per delict als bij verschillende gevallen binnen in een delict moeten
hierbij onderscheiden worden. Initiatiefnemers zijn echter van mening dat bij geweld
tegen hulpverleners sprake is van een delict dat van dien zware aard is dat een dergelijke
zaak altijd door een rechter moet worden beoordeeld en daarnaast altijd bestraft dient
te worden met een gevangenisstraf.

Uit onderzoek blijkt namelijk dat een taakstraf een beter alternatief is om recidive
te voorkomen dan een (kortdurende) gevangenisstraf. Dit geldt zowel voor minderjarigen
als volwassen en zowel voor first offenders als recidivisten.39 Gevangenisstraffen leiden er namelijk vaker toe dat iemand zijn pro-sociale steunnetwerk,
woning of inkomen verliest.40 Ook is er tijdens een korte gevangenisstraf onvoldoende tijd voor een behandeling
of het opdoen van vaardigheden waarmee iemand na de straf op het rechte pad blijft.
De kans op een terugval in de criminaliteit is daarom groter bij een gevangenisstraf
dan bij een taakstraf. De uitbreiding van het taakstrafverbod kan daardoor een ongunstig
effect hebben op het voorkomen van recidive.

Initiatiefnemers erkennen dat de uitbreiding van het taakstrafverbod in theorie een
onbepaald ongunstig effect kan hebben op het voorkomen van recidive. Initiatiefnemers
achten het belang van het voorkomen van recidive, dat voornamelijk ten gunste is van
een veroordeelde, van ondergeschikt belang dan de bescherming en het signaal dat dit
wetsvoorstel afgeeft aan politie, brandweer, ambulance, boa’s en de samenleving.

Daarnaast gaan de RvS niet in op het feit dat dit wetsvoorstel aan de voorkant al
een dermate afschrikkende werking kan hebben op potentiële geweldsplegers tegen hulpverleners,
omdat zij bij geweld tegen een hulpverlener altijd bestraft zullen worden met een
gevangenisstraf. Initiatiefnemers gaan ervan uit dat dit wetsvoorstel aan de voorkant
een afschrikkende werking heeft, waardoor er minder geweld tegen hulpverleners plaats
zal vinden.

De beweging die met dit wetsvoorstel wordt ingezet om meer gevangenisstraffen op te
leggen, is tegengesteld aan deze ontwikkelingen. Dit roept de vraag op of de uitbreiding
van het taakstrafverbod wel het beoogde effect zal hebben. Wanneer de officier van
justitie geen strafbeschikking meer kan opleggen,41 maar enkel de keuze heeft tussen seponeren en dagvaarden, is het denkbaar dat hij
bij minder ernstige mishandelingszaken vaker voor een (voorwaardelijk) sepot kiest.
De officier van justitie zal dan immers moeten afwegen of het opportuun is om schaarse
zittingscapaciteit voor deze zaken in te zetten. Bij die afweging kan worden betrokken
of, indien de verdachte wordt veroordeeld, een gevangenisstraf een te zware straf
zou zijn of dat de verdachte deze pas na lange tijd zal uitzitten.

Initiatiefnemers achten het risico van sepots bij geweld tegen hulpverleners minimaal.
Ten eerste erkent het Openbaar Ministerie de impact en het belang van een veroordeling
van een zaak waarbij sprake is van geweld tegen hulpverleners. Dit belang komt naar
voren in het uitganspunt van de strafeis, waarbij een 200% hogere straf kan worden
geëist. Daarnaast liegen de verbale bepalingen er van het OM niet om tegenover plegers
van geweld tegen hulpverleners. Het OM stelt onder andere dat zij deze zaken «zeer
ernstig opnemen en met prioriteit worden behandeld».42

Verder is er in het (recente) verleden op een aantal momenten sprake geweest van grootschalige
sepotzaken. Voor zover initiatiefnemers weten, is daarbij echter geen enkel delict
waarbij het ging om geweld tegen hulpverleners geseponeerd vanwege capaciteitsgebrek.43,
44

De bovengenoemde ontwikkelingen dienen in de toelichting te worden meegenomen bij
de weergave van de gevolgen van het wetvoorstel voor de uitvoering en de financiën.
De toelichting bevat nu geen prognose in hoeveel zaken het wetsvoorstel tot een andere
afdoening leidt dan nu het geval is. Als het wetsvoorstel ertoe leidt dat de officier
van justitie meer zaken voor de rechter brengt, moet de toelichting inzichtelijk maken
welke capaciteit hiervoor benodigd is en welke kosten hieraan verbonden zijn. Dit
geldt uiteraard ook voor de gevolgen van het wetsvoorstel voor de tenuitvoerlegging
van de gevangenisstraf. Door betrokken instanties te consulteren, kunnen de gevolgen
van het wetsvoorstel beter in kaart worden gebracht.

De Afdeling adviseert het voorstel alsnog in consultatie te geven aan de hiervoor
genoemde partijen. Daarnaast adviseert zij in de toelichting in te gaan op de hiervoor
geschetste ontwikkelingen in het strafrecht en deze te betrekken bij de uiteenzetting
van de gevolgen van het wetsvoorstel voor de uitvoering en financiën.

Initiatiefnemers zijn niet voornemens om het wetsvoorstel alsnog in consulatie te
laten gaan bij de genoemde partijen. De reden hiervoor is tweeledig. Ten eerste hebben
de genoemde partijen in een eerder advies op het initiële wetsvoorstel hun visie kunnen
geven. Ten tweede achten de initiatiefnemers de snelheid waarmee deze wet moet worden
behandeld van wezenlijk en bovengeschikt belang.

8. Conclusie

De Afdeling vindt het begrijpelijk dat de initiatiefnemers een signaal willen afgeven
dat geweld tegen hulpverleners niet getolereerd wordt en dat hier hard tegen opgetreden
wordt. Bij het bepalen van de bandbreedtes waarbinnen gestraft kan worden, dient de
wetgever echter voldoende ruimte te laten aan de rechter en officier van justitie
om in individuele gevallen maatwerk te leveren. De Afdeling meent dat het beoogd normerend
effect door uitbreiding van het taakstrafverbod niet opweegt tegen de verdere inperking
van de beoordelingsvrijheid van de rechter en de officier van justitie, omdat dit
kan leiden tot disproportionele bestraffing en ook andere negatieve gevolgen kan hebben.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Eerdmans Martens-America