Memorie van toelichting : 36932 Memorie van toelichting inzake wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en enkele andere wetten met het oog op het vereenvoudigen van het partnerbegrip voor toeslagen (Wet vereenvoudiging partnerbegrip toeslagen)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 
 
 

I

ALGEMEEN

2

 

1.

Inleiding

2

 
 

1.1

Aanleiding

2

 
 

1.2

Doel en inhoud

3

 
 

1.3

Opzet algemeen deel

4

 

2.

Hoofdlijnen van het voorstel

4

 
 

2.1

Laten vervallen criterium samengestelde gezinnen

4

 
 
 

2.1.1

Aanleiding

4

 
 
 

2.1.2

Voorgestelde maatregel

6

 
 
 

2.1.3

Inwerkingtreding

7

 
 

2.2

Laten vervallen criteria toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar

8

 
 
 

2.2.1

Aanleiding

8

 
 
 

2.2.2

Voorgestelde maatregel

9

 
 
 

2.2.3

Inwerkingtreding

9

 
 

2.3

Laten vervallen uitzondering op medebewonerbegrip voor ontheemden uit Oekraïne

10

 
 

2.4

Voorkomen dat minderjarigen als toeslagpartner worden aangemerkt

11

 
 

2.5

Opschoning

12

 
 

2.6

Verlaging vermogensgrenzen zorgtoeslag en kindgebonden budget

13

 

3.

Verhouding tot nationale regelgeving

15

 
 

3.1

Relatie met studiefinanciering en de sociale zekerheid

15

 
 

3.2

Relatie met de fiscaliteit

16

 

4.

Verhouding tot hoger recht

17

 
 

4.1

Eigendomsrecht

17

 
 

4.2

Kinderrechtenverdrag

18

 

5.

Uitvoeringsgevolgen

18

 

6.

Budgettaire aspecten

20

 

7.

Doenvermogen

21

 

8.

Gevolgen burgers en bedrijven

24

 

9.

Evaluatie

25

 

10.

Advies en consultatie

25

II

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

26

I ALGEMEEN

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Via het toeslagenstelsel wordt jaarlijks ruim € 20 miljard uitgekeerd aan circa 10 miljoen
mensen in Nederland. Daarmee vormen toeslagen een belangrijk deel van de financiële
ondersteuning die huishoudens ontvangen om hun zorgverzekering, huur, kinderopvang
of de kosten voor kinderen te kunnen betalen. Onder andere in het Eindrapport Toekomst
Toeslagenstelsel uit 2024 is geconstateerd dat het toeslagenstelsel in de huidige
vorm voor een deel van de mensen niet goed werkt.1 Het stelsel is complex en de gevolgen van veranderingen, waaronder wijzigingen in
de leefsituatie van burgers, op het recht op of de hoogte van de toeslagen zijn niet
altijd te overzien. In het regeerprogramma heeft het kabinet daarom afgesproken stapsgewijs
te werken aan verbeteringen voor de toeslagen.2 Inmiddels heeft het kabinet met onder meer de Wet verbetermaatregelen toeslagen al
een aantal toeslagbrede verbeteringen gerealiseerd.3 Deze verbeteringen hebben bijgedragen aan een betere begrijpelijkheid van de toeslagen,
een betere aansluiting van de toeslagen op de feitelijke situatie waarin burgers verkeren
en het terugdringen van het aantal terugvorderingen, waardoor de zekerheid en eenvoud
voor burgers toeneemt. Er zijn echter nog meer stappen te zetten. Enkele van de meest
prangende knelpunten in het huidige toeslagstelsel doen zich voor binnen het partnerbegrip
voor de toeslagen (toeslagpartnerbegrip). Het kabinet heeft daarom in de Voorjaarsnota
2025 aangekondigd om het toeslagpartnerschap te vereenvoudigen door het criterium
voor samengestelde gezinnen af te schaffen en dit te bekostigen door de vermogensgrenzen
van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget te verlagen.4 In dit wetsvoorstel wordt dit voornemen uitgewerkt en wordt een bredere vereenvoudiging
van het toeslagpartnerbegrip voorgesteld.5

De aanspraak op en de hoogte van toeslagen berusten op draagkracht. Om een reëel beeld
van de draagkracht te hebben is het niet alleen noodzakelijk om het toetsingsinkomen
van de belanghebbende in aanmerking te nemen, maar ook dat van de partner.6 Het uitgangspunt is namelijk dat burgers met een partner elkaar (kunnen) ondersteunen
en daardoor minder inkomensondersteuning in de vorm van toeslagen nodig hebben. Als
een toeslagaanvrager een partner heeft, worden voor de zorgtoeslag, het kindgebonden
budget en de kinderopvangtoeslag de inkomens en, indien relevant, vermogens van beide
partners betrokken bij de bepaling van het recht op en de hoogte van de te ontvangen
toeslagen.7 Specifiek voor het kindgebonden budget geldt ingevolge de Wet op het kindgebonden
budget (Wkb) dat aanvragers zonder een partner een verhoging ontvangen (alleenstaande
ouderkop)8 en geldt ingevolge de Wet kinderopvang (Wko) voor de kinderopvangtoeslag dat de arbeidseis
voor beide partners geldt9.

Of iemand op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) een
toeslagpartner10 heeft, wordt bepaald op grond van objectieve en handhaafbare criteria, zoals het
ingeschreven staan op hetzelfde adres in combinatie met de aanwezigheid van een minderjarig
kind van één van beiden. Het toeslagpartnerbegrip strookt daardoor niet altijd met
de feitelijke situatie van burgers. Ook kunnen burgers niet altijd goed overzien wie
wel of niet hun toeslagpartner is. Dit kan grote nadelige gevolgen hebben voor burgers.
Doordat een persoon met wie feitelijk geen kosten voor de zorgpremie of het kind worden
gedeeld toch als toeslagpartner aangemerkt wordt, lopen burgers al snel grote bedragen
aan toeslagen mis. Daarnaast ontvangen ouders met een toeslagpartner geen alleenstaande
ouderkop, ongeacht of deze toeslagpartner feitelijk bijdraagt aan de zorg voor het
kind. Ook kan het recht op kinderopvangtoeslag komen te vervallen als de toeslagpartner
niet voldoet aan de arbeidseis. Dit leidt tot veel vragen en klantcontact, al dan
niet via hulpinstanties. Ook leidt dit geregeld tot betalingsproblemen voor burgers,
die dit vaak tevergeefs proberen te herstellen via bezwaren, beroepen, hoger beroep
of verzoeken tot het toepassen van de hardheidsclausule. Ten slotte zijn burgers ook
in praktische zin gebonden aan hun toeslagpartner, omdat onder andere een aanvraag
enkel mogelijk is met toestemming van degene die als toeslagpartner wordt aangemerkt.

De knelpunten die voortkomen uit het toeslagpartnerbegrip zijn regelmatig kenbaar
gemaakt.11 In reactie daarop zijn, om deze nadelige gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen, de
afgelopen jaren meerdere uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip gemaakt. Door
de hoeveelheid aan complexe regels en uitzonderingen wordt het voor burgers ingewikkelder
om in te schatten of zij een toeslagpartner hebben. Dat vergt veel van het doenvermogen
in situaties waarin burgers zelf een beroep moeten doen op de betreffende uitzondering
door deze aan te vragen bij de Dienst Toeslagen. Ook gaan dergelijke uitzonderingen
gepaard met een verhoogde uitvoeringslast, omdat uitzonderingen vaak handmatig verwerkt
moeten worden en foutgevoelig zijn. In dit wetsvoorstel wordt niet gekozen voor het
toevoegen van nieuwe uitzonderingen, maar wordt juist voorgesteld het aantal uitzonderingen
te reduceren, wat bijdraagt aan vereenvoudiging voor zowel de burger als de uitvoering.

1.2 Doel en inhoud

Met dit wetsvoorstel wordt beoogd om het toeslagpartnerbegrip te vereenvoudigen. Om
deze vereenvoudiging te bereiken wordt voorgesteld enkele criteria op basis waarvan
burgers als toeslagpartner worden aangemerkt te laten vervallen. Deze criteria leiden
er in de huidige situatie toe dat sommige burgers als toeslagpartner worden aangemerkt,
terwijl zij in het maatschappelijke verkeer geen partner van elkaar zijn. Het hanteren
van een toeslagpartnerschap in deze situaties is voor burgers dan verwarrend en geeft
geen reëel beeld van hun draagkracht. Door deze criteria te laten vervallen worden
onbedoelde en voor hen onwenselijke toeslagpartnerschappen opgelost. Hierbij wordt
uitdrukkelijk niet gekozen voor het toevoegen van nieuwe uitzonderingen om enkel burgers
in specifieke situaties te ondersteunen, omdat dat het stelsel juist complexer zou
maken. In plaats daarvan wordt gekozen voor het samenbrengen van het doel van vereenvoudiging
en het doel van het oplossen van knellende situaties. Hiertoe worden de volgende maatregelen
voorgesteld:

• het laten vervallen van het criterium samengestelde gezinnen;

• het laten vervallen van het criterium partner in het voorafgaande jaar;

• het laten vervallen van het criterium partner de rest van het jaar;

• het voorkomen dat minderjarigen als toeslagpartner worden aangemerkt.

In dit wetsvoorstel wordt ter dekking van het voorgestelde laten vervallen van het
criterium van samengestelde gezinnen en de daarmee gepaard gaande voorgestelde maatregelen
«laten vervallen criteria partner in het voorafgaande jaar en partner de rest van
het jaar» een verlaging van de vermogensgrenzen in de zorgtoeslag en het kindgebonden
budget voorgesteld. Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om de uitzondering
voor Oekraïense ontheemden op het begrip «medebewoner» voor de huurtoeslag te laten
vervallen als zij in een gasthuishouden verblijven. Tot slot worden enkele technische
wijzigingen voorgesteld om de bepaling waarin het partnerbegrip voor de toeslagen
wordt omschreven zelfstandig leesbaar te maken.

1.3 Opzet algemeen deel

In paragraaf 2 wordt per maatregel in het wetsvoorstel een toelichting gegeven en
wordt per maatregel ingegaan op de doeltreffendheid en de doelmatigheid. Doeltreffendheid
is de mate waarin de beleidsmaatregel er naar verwachting in zal slagen om het gestelde
beleidsdoel te bereiken. Uiteengezet wordt hoe en in welke mate de in te zetten instrumenten
naar verwachting bijdragen aan het realiseren van het doel. Doelmatigheid is de mate
waarin dat tegen zo laag mogelijke kosten gebeurt en hoe dat in verhouding staat tot
de gestelde doelen. Het kan gaan om budgettaire gevolgen, maar ook om maatschappelijke
gevolgen of uitvoeringskosten. De paragrafen 4 tot en met 6 gaan per maatregel achtereenvolgens
in op de budgettaire aspecten, de uitvoeringsgevolgen en het doenvermogen. Tot slot
gaan paragrafen 7 tot met 9 in op de gevolgen voor burgers en bedrijven, de evaluatie
en het resultaat van advies en consultatie.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Laten vervallen criterium samengestelde gezinnen

2.1.1 Aanleiding

Sinds 2013 geldt het criterium samengestelde gezinnen als grond waarop men toeslagpartner
kan worden.12 Dit criterium houdt in dat twee meerderjarigen die op hetzelfde adres staan ingeschreven
met een minderjarig kind van één van hen, om die reden13 worden aangemerkt als toeslagpartner. Met de introductie van dit criterium was beoogd
om ongehuwd samenwonenden die kinderen in hun gezin hebben uit een eerdere relatie,
zogeheten samengestelde gezinnen, waar mogelijk gelijk te behandelen als gehuwden.14 Met name bij de tegemoetkomingen voor kinderen (kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag)
zou namelijk een voordeel kunnen ontstaan als deze burgers niet op een andere grond
als partner worden aangemerkt, aangezien in die situatie de ouder tegemoetkomingen
zou ontvangen als ware die alleenstaand. Als gevolg van de Fiscale vereenvoudigingswet
2010 is het toeslagpartnerbegrip zoveel mogelijk gestoeld op objectief handhaafbare
criteria die zijn af te leiden uit basisregistraties. In lijn met deze eerder gemaakte
keuze, is indertijd ook gekozen voor een geobjectiveerd criterium voor samengestelde
gezinnen. De Dienst Toeslagen toetst enkel wie in de Basisregistratie personen (BRP)
op hetzelfde adres staan ingeschreven en beoordeelt niet de feitelijke omstandigheden
waarin burgers verkeren.

De wetgever heeft destijds het neveneffect geaccepteerd dat optreedt wanneer burgers
door de introductie van dit criterium onbedoeld toeslagpartner worden, terwijl zij
feitelijk geen gezin vormen.15 Dit kan tot schrijnende situaties leiden wanneer burgers bijvoorbeeld de alleenstaande
ouderkop in het kindgebonden budget niet ontvangen, terwijl hun toeslagpartner feitelijk
niet (financieel) bijdraagt aan de zorg voor hun kind(eren). Ook kan men de aanspraak
op zorgtoeslag verliezen als de toeslagpartner een te hoog inkomen of vermogen heeft,
en kan men de gehele kinderopvangtoeslag verliezen als de toeslagpartner niet voldoet
aan de arbeidseis, ongeacht of van deze toeslagpartner redelijkerwijs verwacht kan
worden dat deze op het kind past. Om deze gevolgen te voorkomen, is er voor de situatie
dat er sprake is van (onder)huur een tegenbewijsregeling opgenomen die burgers de
mogelijkheid biedt om niet als partners te worden aangemerkt indien op zakelijke gronden
een deel van de woning wordt gehuurd.16

In de praktijk is gebleken dat er (ondanks de tegenbewijsregeling) significant meer
burgers op grond van dit criterium als toeslagpartner worden aangemerkt dan zij die
daadwerkelijk een samengesteld gezin vormen. Dit is mede het gevolg van de ontwikkelingen
op de woningmarkt en vergrijzing, waardoor burgers vaker dan voorheen besluiten een
woning te delen met iemand waar zij geen huishouden of gezin mee vormen. Hierbij kan
worden gedacht aan mantelzorgers, mensen die tijdelijk een familielid of vriend in
huis nemen of mensen die een woning delen met een andere volwassene, omdat zij geen
eigen woning kunnen vinden. Zij ontvangen door het toeslagpartnerschap al snel duizenden
euro’s aan ondersteuning minder, omdat zij weliswaar feitelijk alleenstaand zijn,
maar niet als zodanig worden aangemerkt. Richting de toekomst zullen deze situaties
met de krapte op de woningmarkt naar verwachting nog vaker aan de orde zijn.

De afgelopen jaren is gepoogd om voor verschillende groepen uitzonderingen op het
toeslagpartnerbegrip te maken en op deze wijze de nadelige gevolgen van het ontstane
toeslagpartnerschap te voorkomen. Zo zijn er onder meer uitzonderingen gemaakt voor
burgers die een ontheemde uit Oekraïne opvangen,17 eerstegraads bloed- en aanverwanten,18 burgers die samenwonen als gevolg van mantelzorg19 en burgers die tijdelijk in noodopvang verblijven maar zich nog niet op een ander
adres kunnen inschrijven, waardoor zij als samengesteld gezin aangemerkt blijven20. Nieuwe uitzonderingen hebben burgers geholpen, maar hebben het toeslagenstelsel
ook complexer gemaakt; zo moeten ze meestal op verzoek van burgers zelf worden aangevraagd
en in die gevallen handmatig worden verwerkt. Hierdoor ontstaan risico’s op fouten
en op niet-gebruik van uitzonderingen. Zo blijkt bijvoorbeeld uit gesprekken met sociaal
raadslieden dat de tegenbewijsregeling voor onderhuurders in de praktijk niet altijd
eenvoudig is voor burgers en bij informele onderhuur niet kan worden gebruikt. Daarnaast
moeten bij het afbakenen van groepen die onder een uitzondering vallen keuzes worden
gemaakt, waardoor sommige burgers alsnog buiten de boot vallen. Dit treft bijvoorbeeld
burgers die een woning delen met iemand waarmee zij geen relatie hebben, maar waar
geen ander bijzonder gegeven voorhanden is waaruit objectief blijkt dat geen sprake
is van een gezin of gezamenlijk huishouden.

Uit intern onderzoek van de Dienst Toeslagen blijkt bovendien dat indien alle bestaande
uitzonderingen zouden worden gebruikt naar verwachting nog steeds ruim de helft van
de burgers die op basis van het criterium samengestelde gezinnen als partner worden
of werden21 aangemerkt, in de praktijk waarschijnlijk geen gezin vormen. Dit raakt naar verwachting
jaarlijks ruim 10.000 toeslaggerechtigden van de burgers die op basis van dit criterium
als partner worden of werden aangemerkt. Het kabinet acht het niet langer wenselijk
dat een dermate grote groep burgers als toeslagpartner wordt aangemerkt als gevolg
van het criterium samengestelde gezinnen, nu zij feitelijk geen zorg voor elkaar dragen.
In plaats van het toevoegen van nieuwe uitzonderingen, is gekozen voor een grotere
vereenvoudiging.

2.1.2 Voorgestelde maatregel

Met de voorgestelde maatregel komt het criterium samengestelde gezinnen te vervallen.
Dit betekent in de eerste plaats dat een volwassene die op hetzelfde adres staat ingeschreven
als een meerderjarige en het minderjarige kind van één van hen, niet langer als toeslagpartner
wordt aangemerkt, tenzij sprake is van een andere grond op basis waarvan toeslagpartnerschap
ontstaat.

Hiermee wordt voor een groep van naar schatting 10.000 burgers het hierboven beschreven
knelpunt opgelost, doordat er geen ongewenst toeslagpartnerschap meer ontstaat. Voor
burgers in deze omstandigheden geldt in de nieuwe situatie dat zij dezelfde toeslagen
ontvangen als alleenstaanden. Dit kan voor deze burgers een verschil opleveren van
duizenden euro’s per jaar aan financiële ondersteuning die nodig is om vitale voorzieningen
te kunnen betalen.

Daarnaast wordt het toeslagpartnerbegrip voor zowel burgers als de Dienst Toeslagen
hiermee significant vereenvoudigd. Allereerst kunnen verschillende complexe uitzonderingen
op het toeslagpartnerbegrip vervallen.22 Hiermee wordt het ingewikkelde en foutgevoelige proces van het aanvragen van dergelijke
uitzonderingen voor burgers weggenomen en hoeft de Dienst Toeslagen minder uitzonderingen
te verwerken. Daarnaast wordt het toeslagpartnerbegrip voor burgers begrijpelijker.
Het toeslagpartnerbegrip bestaat al voornamelijk uit criteria die blijk geven van
een keuze van betrokkenen om financiële verantwoordelijkheid voor elkaar te dragen.
Voorbeelden van zulke criteria zijn het sluiten van een huwelijk, geregistreerd partnerschap
of notarieel samenlevingscontract, het gezamenlijk kopen van een woning en daarin
samenwonen, of het worden van pensioenpartners. Bij het criterium samengestelde gezinnen
is hiervan geen sprake. Uit de keuze van het delen van een woning blijkt immers niet
per definitie dat men de financiële verantwoordelijkheid voor elkaars zorgkosten of
kinderen wenst te delen. Door de afwijkende aard van dit criterium ontving de Dienst
Toeslagen de afgelopen jaren veel vragen, bezwaren en verzoeken om de hardheidsclausule
toe te passen. Met het laten vervallen van dit criterium ontstaan deze vragen en bezwaren
niet, en wordt het toeslagpartnerbegrip dus zowel begrijpelijker voor burgers als
minder belastend voor de uitvoering.

Vanwege een specifieke uitzondering op de arbeidseis in de kinderopvangtoeslag23 is het in theorie mogelijk dat een ouder met een indicatie op grond van de Wet langdurige
zorg (Wlz) het recht op kinderopvangtoeslag verliest als gevolg van deze maatregel.
Dit zou ouders betreffen die door het afschaffen van het criterium samengestelde gezinnen
geen toeslagpartner meer hebben, en daardoor niet langer van deze uitzondering gebruik
kunnen maken. In de praktijk is echter gebleken dat de situatie van een ouder met
een Wlz-indicatie en een toeslagpartner op grond van het criterium samengestelde gezinnen
zich geheel niet voordoet. Ook wordt niet voorzien dat een dergelijke situatie in
de toekomst wel zal voorkomen. Om de regelgeving niet onnodig te compliceren wordt
daarom voor deze situatie geen aparte wettelijke regeling voorgesteld. Mocht deze
situatie zich alsnog onverhoopt voordoen na inwerkingtreding van deze maatregel, dan
beschouwt het kabinet het als een onevenredig gevolg van deze maatregel als hierdoor
het recht op kinderopvangtoeslag zou vervallen. Daarom zal de Dienst Toeslagen in
een dergelijke situatie de arbeidseis op verzoek niet tegenwerpen aan de ouder in
kwestie.

2.1.3 Inwerkingtreding

De voorgestelde maatregel heeft een beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2027.
De voorgestelde maatregel kent geen terugwerkende kracht naar toeslagjaren vóór 2027.
De consequenties van het criterium voor samengestelde gezinnen voor individuele burgers
zijn eerder bewust door de wetgever geaccepteerd. De maatregel betreft dus niet de
correctie van een onvoorziene uitwerking van de wet, maar een nieuwe beleidsmatige
afweging ten aanzien van dergelijke situaties.

Doeltreffendheid en doelmatigheid

De voorgestelde maatregel is naar verwachting doeltreffend en doelmatig. Het bereiken
van het doel, te weten het voor alle burgers oplossen van de problematiek die ontstaat
als gevolg van het criterium samengestelde gezinnen, is enkel mogelijk door dit criterium
te laten vervallen. Dit betekent dat ook bewust wordt geaccepteerd dat burgers die
op grond van dit criterium toeslagpartner zijn of worden en die elkaar wel financieel
ondersteunen in de nieuwe situatie de toeslagen zullen ontvangen die horen bij een
alleenstaande. Dit betreft naar verwachting iets minder dan de helft van de ruim 18.000
toeslagpartnerschappen die als gevolg van deze maatregel (en de hiermee samenhangende
maatregel die in paragraaf 2.2 van deze memorie wordt toegelicht) komen te vervallen.
Dit gevolg is onvermijdelijk om de hierboven beschreven problematiek op te kunnen
lossen. Er zijn geen nieuwe uitzonderingen mogelijk waarmee de doelgroep burgers die
geen gezin vormen, maar dat niet op objectieve gronden kunnen aantonen, bereikt wordt.
Bovendien zouden nieuwe uitzonderingen het stelsel nog complexer maken. Een alternatief
waarin getoetst wordt aan de feitelijke omstandigheden leidt ertoe dat het nog minder
voorspelbaar wordt voor burgers om te weten wie als hun toeslagpartner wordt aangemerkt.
Bovendien zou dit leiden tot een voor de Dienst Toeslagen bovenmatige uitvoeringslast
als gevolg van de grote aantallen burgers in verhouding tot de beschikbare capaciteit,
en de vergaande controles «achter de voordeur» die nodig zijn om vast te stellen of
sprake is van een feitelijk partnerschap. Het geheel afschaffen van het criterium
zorgt juist voor een begrijpelijker stelsel en efficiëntere uitvoering. Bovendien
gaan er als gevolg van de maatregel in beginsel geen burgers op achteruit, omdat een
toeslagpartnerschap in veruit de meeste gevallen enkel negatief kan uitwerken op de
hoogte van de toeslagen die een belanghebbende ontvangt. In een enkel geval is het
mogelijk dat dat een toeslagpartner met een hoog inkomen of vermogen als alleenstaande
geen recht op toeslagen heeft, maar op basis van een toeslagpartnerschap met iemand
met een laag inkomen of vermogen nu wel een toeslag ontvangt. Deze toeslag is echter
bedoeld ter ondersteuning van het lage inkomen en vermogen van de partner, waardoor
het gevolg van het niet langer laten gelden van het toeslagpartnerschap acceptabel
is.

2.2 Laten vervallen criteria toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar

2.2.1 Aanleiding

Met de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 is een criterium voor toeslagpartnerschap
geïntroduceerd op basis waarvan burgers die in het voorafgaande jaar toeslagpartner
waren en in een daarop aansluitend jaar op hetzelfde adres wonen, ook als toeslagpartner
worden aangemerkt.24 Dit criterium is volgens de oorspronkelijke memorie van toelichting ingevoerd «wegens
uitvoeringsgevolgen».25 Omdat dit criterium de laatste grond is waarop burgers toeslagpartner kunnen worden,
betreft dit enkel burgers waarbij geen andere grond voor toeslagpartnerschap meer
bestaat, zoals het gehuwd zijn of beschikken over een notarieel samenlevingscontract.
Daarnaast is met dezelfde wet een criterium voor toeslagpartnerschap geïntroduceerd
op basis waarvan burgers die in een deel van een berekeningsjaar toeslagpartner zijn
ook voor de rest van dat berekeningsjaar worden aangemerkt als toeslagpartner. Hoewel
uit de toelichting bij deze wetswijziging niet blijkt waarom dit criterium is geïntroduceerd,
is hier naar verwachting een overbrugging beoogd tussen het vervallen van de originele
grond voor partnerschap en het ontstaan van een partnerschap op basis van het criterium
partner in het voorafgaande jaar.26

In de praktijk bestaat het bereik van deze criteria voornamelijk uit burgers die voorheen
op grond van het criterium samengestelde gezinnen als toeslagpartner werden aangemerkt,
maar waarbij het inwonende kind ofwel meerderjarig is geworden, ofwel uitwonend is
geworden. Aangezien in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om het criterium samengestelde
gezinnen te laten vervallen, is het niet langer nodig of wenselijk dat deze burgers
op grond van deze criteria als toeslagpartner blijven aangemerkt. Tevens zou het handhaven
van deze criteria betekenen dat als gevolg van het afschaffen van het criterium samengestelde
gezinnen alle burgers die in de huidige situatie als samengesteld gezin worden aangemerkt
en in een volgend jaar op hetzelfde adres staan ingeschreven, toeslagpartner blijven.
De problematiek die in paragraaf 2.1.1 is beschreven, zou dan voor deze burgers niet
worden opgelost. Dit zou onwenselijk zijn.

2.2.2 Voorgestelde maatregel

Met de voorgestelde maatregel worden de criteria «partner in het voorafgaande jaar»
en «partner in de rest van het jaar» geschrapt. Hiermee wordt allereerst voorkomen
dat burgers die voor 1 januari 2027 op grond van het criterium samengestelde gezinnen
als toeslagpartner zijn aangemerkt alsnog toeslagpartner blijven, ondanks dat dit
criterium zelf komt te vervallen. Daarnaast acht het kabinet het ook voor andere groepen
onwenselijk dat als de oorspronkelijke grond voor een toeslagpartnerschap is komen
te vervallen, alsnog een toeslagpartnerschap in stand blijft. Enkel uit het gegeven
dat er eerder sprake was van toeslagpartnerschap en dat men nog op hetzelfde adres
staat ingeschreven kan namelijk niet worden afgeleid dat men nog steeds onderling
de zorgkosten of de kosten en zorg voor het kind van één van hen deelt. Als burgers
bijvoorbeeld gescheiden zijn, maar uit woningnood nog samenwonen, is het voorstelbaar
dat na de scheiding geen wederzijdse financiële zorg voor elkaar meer plaatsvindt.
Het is logischer om het toeslagpartnerschap te laten vervallen op het moment dat er
geen sprake meer is van één van de gronden waarop een toeslagpartnerschap kan ontstaan.
Aangezien het criterium partnerschap in de rest van het jaar voornamelijk een brugfunctie
vervult tussen het moment waarop de originele grond voor het partnerschap vervalt
en het moment waarop een casus onder het criterium partnerschap in het voorafgaande
jaar valt, zou het tevens niet logisch zijn om enkel dit criterium te laten bestaan.
Omdat beide criteria niet langer nodig27 of wenselijk zijn, wordt voorgesteld deze te laten vervallen.

2.2.3 Inwerkingtreding

De maatregel heeft een beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2027. De voorgestelde
maatregel kent geen terugwerkende kracht naar toeslagjaren vóór 2027. De maatregel
vloeit voort uit het afschaffen van het criterium voor samengestelde gezinnen. Waar
het wenselijk werd geacht om burgers die als toeslagpartner werden aangemerkt op grond
van het criterium samengestelde gezinnen als toeslagpartner aan te blijven merken
ook nadat het minderjarige inwonende kind meerderjarig werd, of uit huis ging, zullen
deze gevallen zich niet meer voordoen nadat het criterium voor samengestelde gezinnen
is komen te vervallen. De maatregel betreft dus niet de correctie van een onvoorziene
uitwerking van de wet, maar een nieuwe beleidsmatige afweging ten aanzien van de betreffende
groepen die verband houdt met het voorstel om het criterium voor samengestelde gezinnen
af te schaffen. Naar aanleiding van deze conclusie is onderzocht of het in stand houden
van dit criterium voor andere groepen wenselijk zou zijn. Voor overige groepen die
binnen het bereik van deze regel vallen, wordt mede na overleg met verschillende stakeholders
uit het maatschappelijk veld de nieuwe beleidsmatige weging gemaakt dat het voor burgers
logischer is dat het toeslagpartnerschap vervalt zodra de grond daarvoor is geëindigd,
en niet op het moment dat men daarna verhuist.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

De voorgestelde maatregel is naar verwachting doeltreffend. Door de genoemde criteria
voor toeslagpartnerschap te laten vervallen, wordt voorkomen dat de voorgestelde maatregel
om het criterium samengestelde gezinnen te laten vervallen in de praktijk geen effect
heeft voor mensen die vóór 1 januari 2027 als samengesteld gezin zijn aangemerkt.
Anders zouden deze burgers namelijk alsnog toeslagpartners blijven, omdat zij in een
voorgaand jaar toeslagpartner waren en nog op hetzelfde adres wonen. Daarnaast zorgt
de maatregel ervoor dat in andere gevallen het toeslagpartnerschap wordt verbroken
op een voor burgers natuurlijker en begrijpelijker moment. Zo wordt bijvoorbeeld na
het registreren van een scheiding het toeslagpartnerschap direct doorbroken, en niet
langer uitgesteld totdat burgers niet langer op hetzelfde adres staan ingeschreven.
Dit laatste geldt zowel voor het voorkomen van onnodig doorlopende partnerschappen
in de rest van het jaar waarin de grond voor toeslagpartnerschap vervalt, als voor
het daaropvolgende jaar. Het vervallen van dit criterium is derhalve het meest eenvoudig,
waardoor de maatregel ook doelmatig is.

2.3 Laten vervallen uitzondering op medebewonerbegrip voor ontheemden uit Oekraïne

In het Belastingplan 2023 is een maatregel opgenomen om te voorkomen dat particulieren
die ontheemden uit Oekraïne28 in hun woning opvangen hiervan nadelige gevolgen ondervinden met betrekking tot hun
toeslagen.29 Daartoe is de werking van het criterium samengestelde gezinnen beperkt, zodat ontheemden
uit Oekraïne niet op basis van dit criterium toeslagpartner zouden worden van degene
die hen opvangt.30 Deze uitzondering is niet langer nodig als het criterium samengestelde gezinnen komt
te vervallen, zoals is toegelicht in paragraaf 2.1. Daarnaast is destijds ook geregeld
dat ontheemde Oekraïners niet als medebewoner voor de huurtoeslag worden aangemerkt.31 De gedachte hierachter was dat het medebewonerschap er anders toe zou leiden dat
door de ontheemde genoten inkomen of vermogen meegeteld zou worden bij het berekenen
van de toeslagen van het gasthuishouden, en als gevolg daarvan de huurtoeslag van
het gasthuishouden zou dalen.

Inmiddels, enkele jaren na invoering van deze uitzondering, bedraagt het aantal gasthuishoudens
ruim 600. Een minderheid van deze gasthuishoudens maakt gebruik van huurtoeslag. Als
ontheemde Oekraïners geen inkomen of vermogen hebben, heeft het enkele feit dat zij
als medebewoner worden aangemerkt geen negatief effect op de huurtoeslag van het gasthuishouden.
Voor de resterende groep die gebruikmaakt van de uitzondering op het medebewonerbegrip
is het kabinet van mening dat het inmiddels niet onredelijk is dat ontheemden die
een inkomen genieten of beschikken over veel vermogen ook een bijdrage leveren aan
de woonkosten van het gasthuishouden. Dit geldt immers ook voor burgers die iemand
opvangen die niet afkomstig is uit Oekraïne. Dit past ook bij het streven van het
kabinet om de juridische positie van ontheemden uit Oekraïne te normaliseren in plaats
van specifieke regelingen voor deze groep in stand te houden, en toe te werken naar
rechten, plichten en voorzieningen waarmee zij naar vermogen kunnen meedoen en meebetalen
aan onze maatschappij.32

Daarom wordt voorgesteld om naast de uitzondering op het criterium samengestelde gezinnen
ook de uitzondering op het medebewonerbegrip in de huurtoeslag voor ontheemden uit
Oekraïne te laten vervallen.

De voorgestelde maatregel heeft een beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2027.
Dat betekent dat vanaf deze datum ontheemden uit Oekraïne als medebewoner voor de
huurtoeslag kunnen worden aangemerkt, en hun inkomen en vermogen bij de beoordeling
van de draagkracht van de huurtoeslagaanvrager worden betrokken.

Doeltreffendheid en doelmatigheid

De voorgestelde maatregel is naar verwachting doeltreffend en doelmatig. Het doel
van het vereenvoudigen van het toeslagpartnerbegrip wordt bereikt door een zeer specifieke
uitzondering te laten vervallen. Tegelijkertijd geldt dat deze uitzondering niet langer
nodig is, en met deze maatregel wordt aangesloten bij het streven naar normalisatie
van de situatie waarin ontheemden uit Oekraïne verkeren. De maatregel zorgt niet voor
disproportionele effecten op toeslagontvangers, omdat er geen negatief effect op de
huurtoeslag van gasthuishoudens ontstaat als een inwonende ontheemde Oekraïner niet
over inkomen of vermogen beschikt. Het doel van vereenvoudiging van het toeslagpartnerbegrip
is het meest doelmatig wanneer uitzonderingen komen te vervallen. Dat is met deze
wijziging het geval.

2.4 Voorkomen dat minderjarigen als toeslagpartner worden aangemerkt

Hoewel toeslagen voornamelijk gericht zijn op volwassenen, kunnen minderjarigen onder
omstandigheden ook toeslagen ontvangen en kunnen zij een toeslagpartner hebben.33 Ook kan het voorkomen dat een meerderjarige toeslaggerechtigde een minderjarige als
toeslagpartner heeft. Een toeslagpartnerschap van of met een minderjarige kan ontstaan
op grond van een gezamenlijk kind tussen de betrokkenen of op grond van het hebben
van een gezamenlijke eigen woning (bijvoorbeeld als gevolg van een erfenis). Minderjarigen
mogen namelijk niet trouwen, een geregistreerd partnerschap of notarieel samenlevingscontract
afsluiten en kunnen geen pensioenpartners worden.34

Wanneer burgers een toeslagpartner hebben, worden de inkomens en vermogens van beide
partners meegeteld bij het berekenen van het recht op en de hoogte van toeslagen,
vervalt het recht op kinderopvangtoeslag als de toeslagpartner niet voldoet aan de
arbeidseis en ontvangt de belanghebbende geen alleenstaande ouderkop in het kindgebonden
budget. Met name dit laatste gevolg kan bij toeslagpartnerschappen waarbij minderjarigen
betrokken zijn onwenselijk uitpakken. De voordelen die het hebben van een toeslagpartner
normaliter met zich brengt, waaronder de gedeelde zorg en financiële verantwoordelijkheid
voor een gezamenlijk kind, doen zich immers niet altijd voor bij toeslagpartnerschappen
met minderjarigen. Minderjarigen zijn in de regel leerplichtig en hebben doorgaans
dan ook geen inkomen waarmee een gezin kan worden onderhouden. Het is dus goed voorstelbaar
dat een ouder die samenwoont met een minderjarige toeslagpartner feitelijk dezelfde
ondersteuning nodig heeft als een alleenstaande ouder. Omdat minderjarigen in principe
niet in aanmerking komen voor bijstand, kunnen zij het tekort aan alleenstaande ouderkop
niet gecompenseerd krijgen via de bijstand. Een schrijnend voorbeeld van deze problematiek
is onlangs voorgekomen in jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State, waarin het toeslagpartnerschap tussen twee minderjarigen die samen
inwoonden bij de ouders van één van hen werd doorbroken op grond van het evenredigheidsbeginsel.35

Met de voorgestelde maatregel wordt voorkomen dat toeslagpartnerschappen ontstaan
wanneer ten minste één van de partners minderjarig is. Wanneer de jongere partner
meerderjarig wordt, waardoor beide partners meerderjarig zijn, en de partners nog
steeds samenwonen, ontstaat alsnog een toeslagpartnerschap.

De voorgestelde maatregel heeft een beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2027.
De voorgestelde maatregel kent geen terugwerkende kracht naar toeslagjaren vóór 2027.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Naar verwachting is de voorgestelde maatregel doeltreffend. Doordat geen toeslagpartnerschappen
ontstaan wanneer ten minste één van de betrokkenen minderjarig is, wordt voorkomen
dat minderjarige ouders financiële problemen ondervinden als gevolg van het mislopen
van de alleenstaande ouderkop in het kindgebonden budget. Dit gaat naar verwachting
om een zeer klein aantal gevallen. De maatregel betreft echter een relatief eenvoudige
wetswijziging en is eenvoudig geautomatiseerd uit te voeren door de Dienst Toeslagen.
Om deze redenen is de maatregel naar verwachting ook doelmatig.

2.5 Opschoning

Met de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 is beoogd om het partnerbegrip tussen de toeslagen
en de fiscaliteit te stroomlijnen en te harmoniseren.36 Hierbij was voorzien dat in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) een basisbegrip
zou worden opgenomen op basis waarvan burgers altijd als partner worden aangemerkt
(gehuwden, geregistreerd partners en samenwonenden met een notarieel samenlevingscontract).
Vervolgens zou in materiewetten ruimte zijn om dit basisbegrip waar nodig aan te vullen.37 Dit model is gevolgd in de Awir, waarin het toeslagpartnerbegrip op enkele punten
verwijst naar dit basisbegrip in de AWR.

Mede door de uitzonderingen die sindsdien zijn gemaakt om de problematiek rondom het
toeslagpartnerschap voor verschillende doelgroepen op te lossen, is het toeslagpartnerbegrip
steeds complexer geworden. Het feit dat naar de AWR wordt verwezen voor het basisbegrip
en enkele aanvullende regels draagt bij aan deze complexiteit. Daarom wordt voorgesteld
om het artikel uit de Awir dat het toeslagpartnerbegrip bevat zoveel mogelijk zelfstandig
leesbaar te maken en zo min mogelijk te verwijzen naar regels in andere wetten.

In het verlengde van deze aanpassing wordt tevens voorgesteld om ook de uitzonderingen
die nu bestaan op het toeslagpartnerbegrip en die in andere artikelen staan op één
vindplaats op te nemen. Daartoe wordt een delegatiebepaling opgenomen en worden de
bestaande uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip verplaatst naar het Uitvoeringsbesluit
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UB Awir). Als gevolg van deze wijziging
staan alle uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip op één plek en wordt de wet
beter leesbaar. Hiervoor en voor overige technische wijzigingen die worden voorgesteld
om de bepalingen met betrekking tot het partnerbegrip in de Awir beter leesbaar te
maken, wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze memorie.

Deze voorgestelde opschoningsmaatregel heeft een beoogde inwerkingtredingsdatum van
1 januari 2027, waarbij er geen sprake is terugwerkende kracht naar toeslagjaren vóór
2027.

2.6 Verlaging vermogensgrenzen zorgtoeslag en kindgebonden budget

Als dekking voor de budgettaire gevolgen van de maatregel «laten vervallen criterium
samengestelde gezinnen» en de daarmee gepaard gaande maatregel «laten vervallen criteria
toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap in de rest van
het jaar» wordt voorgesteld om de vermogensgrenzen in het kindgebonden budget en de
zorgtoeslag te verlagen. Deze verlaging staat los van het voornemen van dit kabinet
om de vermogensgrens in de zorgtoeslag vanaf 2028 te harmoniseren met het heffingvrij
vermogen,38 waarvoor het kabinet een apart wetsvoorstel zal voorbereiden.

Het kabinet heeft het wenselijk geacht eerst te onderzoeken of binnen het toeslagenstelsel
ruimte was om de kosten van de hierboven beschreven maatregelen te dekken. Het kabinet
acht het verlagen van de vermogensgrenzen van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget,
die relatief hoog liggen ten opzichte van de vermogensgrens binnen de huurtoeslag,
hiervoor het meest geschikt. Deze verlaging houdt in dat de vermogensgrenzen binnen
de zorgtoeslag en het kindgebonden budget per 1 januari 2027 worden verlaagd met een
bedrag van € 29.908 (prijspeil 2026) en per 1 januari 2030 worden opgehoogd met een
bedrag van € 1.539 (prijspeil 2026). Deze bedragen zijn zo gekozen dat de budgettaire
opbrengst voldoende is om de kosten van de overige maatregelen uit dit wetsvoorstel
te dekken. De genoemde verhoging per 2030 is mogelijk, omdat in de kostenramingen
vanaf dat moment structureel een minder sterke verlaging van de vermogensgrenzen nodig
is om de kosten voor de hierboven beschreven maatregelen te dekken. De budgettaire
gevolgen worden nader toegelicht in paragraaf 6 van deze memorie.

Als gevolg van een vermogensgrens bestaat in een berekeningsjaar geen recht op de
tegemoetkoming als het vermogen op 1 januari van dat berekeningsjaar die vermogensgrens
overschrijdt. Binnen de zorgtoeslag en het kindgebonden budget bestaat een vermogensgrens
sinds 2013. Destijds is gekozen voor een afwijking van de vermogensgrens die in de
Awir is opgenomen, door voor de zorgtoeslag en het kindgebonden budget een grens te
hanteren van € 80.000 bovenop het heffingvrije vermogen uit box 3.39 Het kabinet onderbouwde deze keuze door te stellen dat mensen met een vermogen van
ruim € 100.000 (alleenstaanden) of € 120.000 (partners) geen ondersteuning in de vorm
van zorgtoeslag of kindgebonden budget nodig hebben.40 Hierbij speelde tevens mee dat bij de vermogensgrens wordt uitgegaan van de bezittingen
die moeten worden opgegeven in box 3, waardoor bijvoorbeeld een eigen woning niet
meetelt als vermogen. Inmiddels zijn deze bedragen door indexatie over de jaren heen,
en het loskoppelen van de vermogensgrens van het heffingvrije vermogen, in 2026 opgelopen
tot € 146.011 (alleenstaanden) en € 184.633 (partners). Hiermee wijken deze vermogensgrenzen
nog verder af van de vermogensgrenzen in de Awir, die worden gehanteerd in de huurtoeslag
(€ 38.479 voor alleenstaanden of per medebewoner en € 76.958 voor partners die samenwonen).41

Het kabinet acht het vanuit het principe dat toeslagen alleen terecht moeten komen
bij mensen die deze door een lage financiële draagkracht daadwerkelijk nodig hebben42 gerechtvaardigd om de vermogensgrenzen binnen de zorgtoeslag en het kindgebonden
budget te verlagen en de opbrengst hiervan in te zetten om de in de paragrafen 2.1
tot en met 2.4 besproken maatregelen te bekostigen. Ook na de voorgestelde verlaging
blijven de vermogensgrenzen binnen de zorgtoeslag en het kindgebonden budget ruim
boven de € 100.000. Het kabinet acht de inkomenseffecten voor de groepen die worden
geraakt door het verlagen van de vermogensgrenzen acceptabel, omdat deze mensen over
genoeg vermogen beschikken om de kosten voor zorg en kinderen zelf te kunnen dragen.
Wanneer het vermogen onder de nieuwe grenzen uitkomt, herleeft het recht op zorgtoeslag
of kindgebonden budget. De verlaging van de vermogensgrenzen raakt naar verwachting
ongeveer 50.000 huishoudens in totaal (0,6% van het totaal aantal huishoudens).

De verlaging van de vermogensgrenzen is opgenomen in de Voorjaarsnota 202543 en wordt ondersteund door de reguliere communicatieacties van de Dienst Toeslagen.
Hiermee is beoogd om het voorschot van de toeslagen op tijd te stoppen om zoveel mogelijk
onverwachte terugvorderingen van toeslagen als gevolg van het verlagen van de vermogensgrenzen
te voorkomen. Door het tijdig starten van deze acties is aan burgers ruim de tijd
geboden om rekening te houden met de verlaging van de vermogensgrenzen per 1 januari
2027.

3. Verhouding tot nationale regelgeving

3.1 Relatie met studiefinanciering en de sociale zekerheid

Niet alleen binnen de toeslagen geldt een partnerbegrip, ook binnen het studiefinancieringsdomein
wordt rekening gehouden met een partner, bijvoorbeeld bij het vaststellen van de draagkracht
voor het terugbetalen van een studieschuld. Hiervoor gelden dezelfde voorwaarden als
voor het toeslagpartnerbegrip.44 Daarom werken de maatregelen in dit wetsvoorstel ook door op dit domein, omdat meer
burgers recht krijgen op een eenoudertoeslag, een hogere aanvullende beurs of een
hogere aanvullende toelage.

Daarnaast merken ook veel regelingen in de sociale zekerheid bepaalde personen aan
als partner van de belanghebbende.45 Het partnerbegrip in de socialezekerheidsregelingen verschilt van het begrip dat
binnen de toeslagen wordt gehanteerd. In socialezekerheidsregelingen worden naast
gehuwden ook burgers die een «gezamenlijke huishouding voeren» als partner aangemerkt
en worden burgers die «duurzaam gescheiden leven» van de belanghebbende juist niet
als partner aangemerkt. Uitvoerende instanties dienen een feitenonderzoek te verrichten,
waarbij gevraagd wordt naar de persoonlijke levenssfeer van burgers en aan de hand
van voor interpretatie vatbare criteria wordt beoordeeld of hieraan voldaan is, zoals
gezamenlijke financiële verplichtingen als huur en verzekeringen of inschrijving bij
dezelfde tandarts. In paragraaf 1.1 van deze memorie is benoemd dat voor het toeslagpartnerbegrip
gekozen is om niet met zulke criteria te werken.

Het binnen de inkomensondersteuning hanteren van verschillende definities van het
begrip «partner» kan voor burgers verwarrend zijn en ertoe leiden dat eenzelfde persoon
voor bepaalde regelingen wel, en voor andere regelingen niet als partner wordt aangemerkt.
Daarom heeft het kabinet verkend of en hoe het partnerbegrip dat binnen het stelsel
van inkomensondersteuning wordt gehanteerd zoveel mogelijk gestandaardiseerd en geharmoniseerd
kan worden.46 Naar aanleiding van die verkenning werkt het demissionaire kabinet door aan een voorstel
voor een geharmoniseerde en objectiveerbare definitie voor het partnerbegrip. Naast
dat een geharmoniseerd partnerbegrip beter aansluit bij de leefwereld van burgers
maakt het eenduidig gebruiken van begrippen ook een betere en efficiëntere dienstverlening
mogelijk, onder meer door betere gegevensdeling. Het streven is dat deze definitie
in de toekomst zoveel mogelijk leidend wordt voor nieuwe wet- en regelgeving en aanpassingen
aan bestaande wet- en regelgeving. Daarnaast is reeds voor de Algemene Ouderdomswet
verkend om aan te sluiten op het partnerbegrip dat binnen de toeslagen wordt gehanteerd,
met inbegrip van de maatregelen in het onderhavige wetsvoorstel.47 Zoals in paragrafen 1 en 2 is toegelicht, worden met het onderhavige wetsvoorstel
de voornaamste resterende knelpunten binnen het toeslagpartnerbegrip opgelost door
dit begrip te vereenvoudigen en beter aan te laten sluiten op de leefwereld van burgers.
Deze stappen zijn in lijn met de verkenning naar een geharmoniseerd en objectiveerbaar
partnerbegrip binnen het stelsel van inkomensondersteuning. Door de maatregelen in
dit wetsvoorstel wordt het partnerbegrip binnen de toeslagen daarom ook geschikter
om op termijn eventueel te hanteren binnen andere regelingen in de sociale zekerheid
en als «standaarddefinitie»48 te gelden.

3.2 Relatie met de fiscaliteit

Ingevolge de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 zijn de partnerbegrippen voor de inkomstenbelasting
(IB) en de toeslagen vrijwel volledig geharmoniseerd.49 In de afgelopen jaren zijn er echter meerdere wijzingen doorgevoerd in het toeslagpartnerbegrip,
waardoor het toeslag- en het IB-partnerbegrip steeds meer uit elkaar zijn gaan lopen.
De wijzingen in het toeslagpartnerbegrip uit het onderhavige wetsvoorstel zouden zonder
wijziging van het IB-partnerbegrip ertoe leiden dat de verschillen tussen het IB-partnerbegrip
en toeslagpartnerbegrip nog groter worden. Om die reden heeft het kabinet zich genoodzaakt
gevoeld de oorspronkelijke wens voor harmonisatie en het IB-partnerbegrip tegen het
licht te houden.

Vanuit het oogpunt van eenvoud en duidelijkheid voor de burger is harmonisatie tussen
het IB- en toeslagpartnerbegrip, het meest gewenst. Deze harmonisatie vermindert complexiteit
en leidt tot meer duidelijkheid bij de burger, omdat het voorkomt dat een burger wel
een partner is voor de IB, maar niet voor toeslagen of vice versa. Bij harmonisatie
is er bovendien minder kans op een zogenoemde mismatch tussen het toeslagpartnerbegrip
en het IB-partnerbegrip. Als twee personen geen toeslagpartner, maar wel IB-partner
van elkaar zijn, kan het zijn dat door de toerekening van vermogen aan één partner
de andere partner onder de vermogensgrens komt en daarmee aanspraak maakt op toeslagen.
Deze mismatch kan ook voorkomen bij het toerekenen van verschillende gemeenschappelijke
inkomensbestanddelen aan de andere partner, waardoor een (hoger) recht ontstaat op
toeslagen.

Het vervallen van het criterium samengestelde gezinnen en het criterium partner in
het voorgaande jaar voor de toeslagen is voor het kabinet aanleiding geweest om op
termijn voor het IB-partnerbegrip eveneens deze twee criteria te willen laten vervallen.
Hierdoor zullen het toeslagpartnerbegrip en het IB-partnerbegrip op de hoofdcriteria50 weer geharmoniseerd zijn en zal er in de meeste gevallen sprake zijn van zowel een
IB- als een toeslagpartnerschap. Door het afschaffen van de criteria samengestelde
gezinnen en het zijn van partner in het voorgaande jaar worden bovendien enkele knellende
situaties in het IB-partnerbegrip generiek opgelost, zoals het verlies van de inkomensafhankelijke
combinatiekorting bij het in huis nemen van een ander, bijvoorbeeld in het kader van
mantelzorg. Het laten vervallen van de criteria samengestelde gezinnen en partner
in het voorgaande jaar in het IB-partnerbegrip is niet eerder mogelijk dan belastingjaar
2030, omdat het structuurwijzigingen betreft. De ingangsdatum is daarom afhankelijk
van de prioritering van andere maatregelen. Er zal dus nader bekeken moeten worden
wanneer deze maatregelen in het IB-partnerbegrip ingevoerd kunnen worden.

De verschillende uitzonderingen op de hoofdcriteria worden niet geharmoniseerd, vanwege
de verschillende doelstellingen en gevolgen van de twee partnerbegrippen. Zo is het
uitgangspunt voor het toeslagpartnerschap dat burgers met een partner elkaar (kunnen)
ondersteunen en daardoor minder inkomensondersteuning in de vorm van toeslagen nodig
hebben. Het fiscaal partnerbegrip gaat uit van de gedachte dat sprake is van een bepaalde
mate van verwevenheid van inkomen en vermogen als men gehuwd is en/of een gezamenlijke
huishouding voert. Fiscaal partners kunnen om die reden bepaalde inkomens- en vermogensbestanddelen
aan elkaar toerekenen. Daarnaast gelden voor fiscaal partners bepaalde antimisbruikbepalingen,
die voor de toeslagen niet aan de orde zijn, zoals de terbeschikkingstellingsregeling
in box 1 en het regime van het afgezonderd particulier vermogen. Ook de gevolgen van
de beide partnerschappen zijn verschillend. Het hebben van een toeslagpartner is in
de regel nadelig voor de aanspraak op en de hoogte van de verschillende toeslagen,
terwijl het fiscaal partnerschap afhankelijk van de situatie zowel voordelig als nadelig
kan zijn. Mocht het gewenst zijn voor twee personen die op hetzelfde adres staan ingeschreven
om partner te worden, dan kunnen zij dit bovendien bewerkstelligen door bijvoorbeeld
een notarieel samenlevingscontract overeen te komen.

Ten slotte wordt in dit wetsvoorstel een wijziging in het IB-partnerbegrip aangebracht.
Er wordt namelijk een koppeling van het IB-partnerbegrip aan het toeslagpartnerbegrip
geschrapt die samenhangt met het vervallen van het toeslagpartnercriterium voor samengestelde
gezinnen. Dit betreft geen structuurwijziging en wordt verder toegelicht in de artikelsgewijze
toelichting.

4. Verhouding tot hoger recht

4.1 Eigendomsrecht

Als gevolg van het verlagen van de vermogensgrenzen binnen het kindgebonden budget
en de zorgtoeslag zullen in totaal ongeveer 50.000 huishoudens hun recht op deze toeslagen
verliezen. Hierdoor ontvangen zij jaarlijks gemiddeld ruim duizend euro minder aan
zorgtoeslag. Het kindgebonden budget varieert naar gelang het aantal kinderen, de
leeftijd van de kinderen en of de ontvanger alleenstaand is of een partner heeft.
Gemiddeld gaat het om een bedrag van enkele duizenden euro’s per jaar.

Het recht op kindgebonden budget en het recht op zorgtoeslag kunnen als eigendomsrecht
aangemerkt worden, zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Met deze wetswijziging verliezen
huishoudens met een vermogen dat de nieuwe grenzen overstijgt het gehele recht op
kindgebonden budget of zorgtoeslag. In lijn met de voorlichting die de Afdeling advisering
van de Raad van State heeft gegeven over het eigendomsrecht51, raakt het verlies van een toeslag de kern van dit recht, waardoor er naar verwachting
sprake is van een inmenging in het eigendomsrecht. Hoewel dit effect pas optreedt
vanaf het berekeningsjaar 2027 en burgers op dit moment nog geen aanspraak kunnen
maken op deze voorzieningen, kan niet worden uitgesloten dat burgers een gerechtvaardigd
vertrouwen hebben dat zij hun recht op zorgtoeslag of kindgebonden budget in een volgend
jaar kunnen voortzetten. Het verlies van (één van) deze toeslagen zou dan een inmenging
betekenen in het eigendomsrecht.52

Een inmenging op het recht op eigendom is gerechtvaardigd indien dit is gebaseerd
op een wettelijk voorschrift (legaliteitsvereiste, rechtszekerheid) en in het algemeen
belang noodzakelijk is, in het bijzonder met het oog op sociale en economische doelstellingen.
Voorts dient er een redelijke verhouding te bestaan tussen de mate van inmenging en
het daarmee gediende algemeen belang (proportionaliteit).

De inmenging die ontstaat als gevolg van het verlagen van de vermogensgrenzen is bij
wet voorzien, streeft een legitiem doel na en is proportioneel. Lidstaten komt een
ruime beoordelingsmarge toe bij het inrichten en uitvoeren van sociaal en economisch
beleid, en bij het bepalen of een inmenging in het algemeen belang is en of er sprake
is van een redelijke balans. Zolang dat beleid niet evident onredelijk is en de wijzigingen
geen onevenredig zware last («an individual and excessive burden») voor de belanghebbende vormen, is er geen sprake van schending van het verdragsrecht.53 Door de verlaging van de vermogensgrenzen binnen het kindgebonden budget en de zorgtoeslag
wordt budget vrijgemaakt dat kan worden ingezet voor het oplossen van enkele ernstige
knelpunten binnen het toeslagenstelsel. De maatregel raakt enkel burgers met een hoger
vermogen, en raakt daarmee niet aan de essentie van deze toeslagen die beogen om de
lage en middeninkomens te ondersteunen in de kosten van kinderen en van hun zorgpremie.
De desbetreffende hoogste vermogensgroep die geen aanspraak meer op kindgebonden budget
of zorgtoeslag maakt, wordt geacht de relevante kosten zelfstandig te kunnen dragen.
De maatregel is daarmee proportioneel. Bovendien wordt aan deze huishoudens via communicatie
voldoende tijd geboden om zich op de op handen zijnde wijziging voor te bereiden.
De maatregel is daarom niet in strijd met artikel 1 Eerste Protocol EVRM.

4.2 Kinderrechtenverdrag

Als gevolg van het verlagen van de vermogensgrenzen binnen het kindgebonden budget
zullen ongeveer 8.000 tot 13.000 huishoudens hun recht op deze toeslag verliezen.
De artikelen 26 en 27 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind beschermen de
aanspraak op sociale voorzieningen en een toereikende levensstandaard. Die toereikende
levensstandaard omvat in ieder geval voeding en kleding.54 Het verlagen van de vermogensgrens tast deze standaard niet aan. De huishoudens in
kwestie beschikken over voldoende vermogen (ruim boven de € 100.000) om zelfstandig
deze kosten voor hun kinderen te dragen. Dit komt niet in gevaar door het wegvallen
van het recht op kindgebonden budget van gemiddeld enkele duizenden euro’s. Deze maatregel
is daardoor niet strijdig met het Verdrag inzake de Rechten van het Kind.

5. Uitvoeringsgevolgen

De Dienst Toeslagen heeft een uitvoeringstoets uitgevoerd op de verschillende onderdelen
van het onderhavige wetsvoorstel. De maatregelen zijn uitvoerbaar.

Laten vervallen criterium samengestelde gezinnen

Het voorstel betekent dat twee meerderjarigen niet langer toeslagpartner zijn als
zij op hetzelfde adres wonen met een erkend kind van één van beiden. Dit betekent
dat in ieder geval ca. 18.000 ontvangers van zorgtoeslag en ca. 18.000 ontvangers
van het kindgebonden budget recht krijgen op de hogere toeslag voor alleenstaanden.
De maatregel leidt naar verwachting tot meer begrijpelijkheid voor mensen, aangezien
zij alleen nog toeslagpartner worden als zij zelf bewust voor een partnerschap hebben
gekozen (huwelijk, samenlevingscontract, etc.). De maatregel kan incidenteel leiden
tot meer vragen en contactmomenten, maar dit effect is beperkt vanwege het positieve
financiële effect en de betere uitlegbaarheid. De maatregel leidt binnen de uitvoering
daarom op termijn tot een besparing, onder meer omdat een aantal handmatige processen
vervalt.

Laten vervallen toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar

Het voorstel betekent dat mensen niet langer toeslagpartner blijven bij een aantal
veranderde situaties. In de praktijk bestaat deze groep vooral uit mensen die toeslagpartner
waren op basis van het criterium samengesteld gezin, maar waarbij het betreffende
kind meerderjarig of uitwonend is geworden. Met het vervallen van het criterium samengestelde
gezinnen zijn deze twee criteria niet langer nodig. De uitvoeringsbaten- en lasten
zijn daarom meegenomen in de voor de vorige maatregel gemaakte raming.

Laten vervallen uitzondering op medebewonerbegrip voor ontheemden uit Oekraïne

Het voorstel betekent dat ontheemden uit Oekraïne voortaan worden aangemerkt als medebewoner
voor de huurtoeslag. De structurele effecten op de uitvoering zijn verwaarloosbaar,
omdat het gaat om een kleine groep burgers. Incidenteel leidt dit voorstel tot hogere
kosten, omdat er gericht moet worden gecommuniceerd over deze wijziging met ontheemden
uit Oekraïne en met aanvragers van de huurtoeslag voor huishoudens waar een ontheemde
uit Oekraïne woont.

Voorkomen van toeslagpartnerschappen bij minderjarigen

Het voorstel betekent dat minderjarigen niet langer in uitzonderlijke situaties toeslagpartner
kunnen worden, bijvoorbeeld als zij een kind hebben met een meerderjarige toeslaggerechtigde.
Er zijn slechts enkele gevallen bekend waarin een dergelijk partnerschap is ontstaan.
De gevolgen voor de uitvoering van dit voorstel zijn daarom verwaarloosbaar.

Opschoning

Het voorstel betreft het opschonen van de Awir, waardoor onder meer de zelfstandige
leesbaarheid van de wet wordt vergroot. Dit voorstel heeft geen impact op de uitvoering.

Verlaging vermogensgrenzen kindgebonden budget en zorgtoeslag

Het voorstel betreft een verlaging van de vermogensgrenzen van de zorgtoeslag en het
kindgebonden budget om de maatregelen uit het onderhavige wetsvoorstel te dekken.
Een verlaging van de vermogensgrenzen zal incidenteel leiden tot meer contactmomenten
met toeslaggerechtigden, vooral als zij een vermogen hebben dat ligt rond de nieuwe
vermogensgrenzen. Daarnaast zal er een gerichte communicatie moeten plaatsvinden naar
mensen die op basis van het onderhavige voorstel hun recht op toeslagen dreigen te
verliezen. Zij ervaren mogelijk tijdelijk grotere financiële onzekerheid. Het verlagen
van de vermogensgrenzen is vermoedelijk niet voor iedere toeslaggerechtigde begrijpelijk.

6. Budgettaire aspecten

Laten vervallen criterium samengestelde gezinnen, en de daarmee samenhangende maatregel
«laten vervallen toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar»

Als gevolg van deze maatregelen gelden er naar verwachting jaarlijks ongeveer 18.000
toeslagpartnerschappen minder. Hoewel een exacte onderverdeling naar de verschillende
doelgroepen niet bekend is, kan op basis van een expertschatting van de Dienst Toeslagen
in algemene zin worden gesteld dat jaarlijks ongeveer 9.000 burgers worden aangemerkt
als partner op basis van het criterium samengestelde gezinnen. Daarnaast worden er
jaarlijks ongeveer 9.000 burgers aangemerkt als partner op basis van het criterium
toeslagpartner in eerder jaar, waarvan veruit de meeste burgers in het verleden toeslagpartner
zijn geworden op grond van het criterium samengestelde gezinnen. Dit omvat ook de
doelgroep burgers die eerst partner waren op grond van het criterium toeslagpartnerschap
de rest van het jaar, omdat die uiteindelijk uitstroomt in de groep toeslagpartners
in het voorafgaande jaar.

Door deze aanpassingen wordt verwacht dat ongeveer 18.000 burgers recht krijgen op
(meer) zorgtoeslag (gemiddeld € 1.000) en op (meer) kindgebonden budget (gemiddeld
€ 1.915 omdat het inkomen van de voormalig toeslagpartner wegvalt en gemiddeld circa
€ 3.260 aan alleenstaande ouderkop). De maatregelen hebben geen effect op de huurtoeslag.
Structureel is er tevens geen effect bij de kinderopvangtoeslag vanwege de invoering
van het nieuwe stelsel kinderopvang per 2029, waarbij de tegemoetkoming niet meer
afhankelijk is van het inkomen. Mocht deze invoeringsdatum worden aangepast, dan wordt
daarbij tevens rekening gehouden met het budgettaire beslag van de in dit wetsvoorstel
voorgestelde maatregelen. De kosten voor deze maatregel worden geraamd op in totaal
circa € 111 miljoen structureel, waarvan circa € 18 miljoen zorgtoeslag en circa € 93 miljoen
kindgebonden budget.

Laten vervallen uitzondering op medebewonerbegrip voor ontheemden uit Oekraïne

Als gevolg van deze maatregel vervalt voor naar verwachting enkele honderden gasthuishoudens
de uitzondering op het medebewonerschap voor Oekraïense ontheemden. Dat betekent dat
het recht op of de hoogte van de huurtoeslag van belanghebbenden kan veranderen, afhankelijk
van de draagkracht van de Oekraïense ontheemde. Aangezien het een beperkt aantal huishoudens
betreft, en de doelgroep bij een gasthuishouden inwonende Oekraïners over het algemeen
niet over een hoog inkomen of vermogen beschikt, zijn de eventuele budgettaire gevolgen
van deze maatregel verwaarloosbaar.

Voorkomen van toeslagpartnerschappen bij minderjarigen

Het voorkomen dat minderjarigen als toeslagpartner worden aangemerkt als zij op hetzelfde
adres staan ingeschreven als de (minderjarige) ouder van een gezamenlijk kind treft
naar verwachting een zeer beperkte groep van ongeveer 10 burgers op jaarbasis. De
eventuele budgettaire gevolgen van deze maatregel zijn daarom verwaarloosbaar.

Verlaging vermogensgrenzen kindgebonden budget en zorgtoeslag

Door de verlaging van de vermogensgrenzen binnen het kindgebonden budget en de zorgtoeslag
verliezen naar verwachting ongeveer 50.000 huishoudens het recht op één of beide toeslagen.
Dit betekent een ombuiging van € 43 miljoen structureel binnen het kindgebonden budget
en € 70 miljoen structureel binnen de zorgtoeslag. Deze middelen worden ingezet om
de budgettaire gevolgen van de maatregelen «laten vervallen criterium samengestelde
gezinnen» en de daarmee samenhangende maatregelen «laten vervallen criteria toeslagpartnerschap
in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap in de rest van het jaar» te dekken.

Uitvoeringskosten Dienst Toeslagen

Zoals in paragraaf 5 is toegelicht, leiden de maatregelen in dit wetsvoorstel tot
een vereenvoudiging voor de uitvoering. Dit betreft een besparing van ongeveer € 0,6 miljoen
structureel. Incidenteel nemen de uitvoeringskosten met ongeveer € 0,4 miljoen toe,
bestaande uit automatiseringskosten en communicatiekosten.

7. Doenvermogen

Per maatregel is een inschatting gemaakt van de «doenlijkheid». Het gaat er dan om
in hoeverre een maatregel (direct) kan leiden tot (problematische) belasting van het
doenvermogen van burgers. Bij het doenvermogen wordt gekeken naar een aantal factoren,
zoals of en welke extra acties er van de betreffende groep gevraagd worden ten opzichte
van de huidige situatie, in hoeverre deze acties kunnen samenvallen met omstandigheden
die het doenvermogen kunnen inperken, zoals financiële stress en life events en of de maatregel zelf voordelig is voor het doenvermogen. Elke maatregel krijgt
op basis van een inschatting van het doenvermogen één van de volgende vier oordelen:

– Oordeel 1: doenlijkheid niet relevant of onveranderd; wanneer de maatregel ten opzichte van
de huidige situatie geen extra acties vergt van mensen of een technische wijziging
betreft;

– Oordeel 2: kleiner beroep op het doenvermogen van burgers; wanneer de maatregel ertoe leidt
dat burgers minder acties hoeven nemen;

– Oordeel 3: groter beroep op het doenvermogen van burgers, geen aandachtspunt; wanneer de maatregel
ertoe leidt dat burgers meer acties moeten nemen, maar zij deze naar verwachting correct
zullen uitvoeren;

– Oordeel 4: groter beroep op het doenvermogen van burgers, wel aandachtspunt; wanneer de maatregel
ertoe leidt dat burgers meer acties moeten nemen, en zij deze naar verwachting niet
(altijd) goed kunnen/zullen uitvoeren.

Hieronder volgt per maatregel een oordeel. Deze inschatting is gemaakt in overleg
met gedragsexperts en met de uitvoering. Er is daarbij geen aanvullend empirisch onderzoek
gedaan. Het doenvermogen is bovendien onderdeel geweest van de gesprekken die zijn
gevoerd met stakeholders in het maatschappelijke veld zoals hiervoor toegelicht in
paragraaf 2 en hierna in paragraaf 10.

Tabel 1: oordeel per maatregel

Maatregel

Oordeel

Laten vervallen criterium samengestelde gezinnen

Oordeel 2

Laten vervallen criteria toeslagpartnerschap in eerder jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar

Oordeel 2

Laten vervallen uitzondering op medebewonerbegrip voor Oekraïense ontheemden

Oordeel 3

Voorkomen van toeslagpartnerschappen bij minderjarigen

Oordeel 2

Opschonen partnerbegrip

Oordeel 1

Verlaging vermogensgrenzen kindgebonden budget en zorgtoeslag

Oordeel 3

Hierna wordt per voorgestelde maatregel een toelichting gegeven op de doenvermogenaspecten.
In het algemeen geldt dat beide partners na het verbreken van het partnerschap toeslagen
individueel kunnen behouden en dat het verbreken van het partnerschap ertoe kan leiden
dat één van beide partners een hoger of lager bedrag aan toeslagen krijgt dan voorheen.
Degene die de toeslag initieel heeft aangevraagd hoeft hiervoor niets te doen; de
verbreking van het toeslagpartnerschap wordt automatisch doorgevoerd en het recht
op toeslagen wordt op individuele basis berekend.

De voormalig toeslagpartner die niet de aanvrager was, dient na het verbreken van
het partnerschap zelf eenmalig individueel toeslagen aan te vragen als hier recht
op bestaat. Het is mogelijk dat twee partners gezamenlijk wel aanspraak maken op toeslagen,
maar individueel slechts één van hen. Dit kan aan de orde zijn wanneer een van de
partners een laag inkomen of vermogen heeft, en de andere partner een hoger inkomen
of vermogen, maar zij gezamenlijk onder de inkomens- of vermogensgrens uitkomen. Het
aanvragen van toeslagen is een relatief kleine handeling die (eenmalig) iets van het
doenvermogen vergt. Dit weegt op tegen de voordelen die het verbreken van het partnerschap
over het algemeen voor toeslagen met zich brengt.

De Dienst Toeslagen zal bij het verbreken van het partnerschap communiceren over de
te nemen vervolgstappen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
en ook tijdens de implementatie zal de Dienst Toeslagen bovendien investeren in communicatie,
waaronder via de website, MijnToeslagen en samenwerking met intermediairs.

Laten vervallen criterium samengestelde gezinnen

Met het laten vervallen van het criterium samengestelde gezinnen wordt een regel geschrapt
die door burgers niet als intuïtief wordt ervaren. In al stressvolle situaties, bijvoorbeeld
indien iemand na scheiding tijdelijk bij een familielid (niet zijnde eerstegraads
bloed- of aanverwant) gaat wonen, worden burgers niet ook nog onverwachts geconfronteerd
met de negatieve gevolgen van een toeslagpartnerschap. Ook neemt het laten vervallen
van dit criterium significante financiële stress weg bij burgers voor wie dit criterium
nu onwenselijk uitpakt. Zij ontvangen als gevolg van het schrappen van deze regel
de inkomensondersteuning die zij nodig hebben.

Laten vervallen criteria toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar

Het laten vervallen van deze criteria zorgt ervoor dat het moment waarop de oorspronkelijke
grond voor het toeslagpartnerschap vervalt, ook het moment wordt waarop gevolgen optreden
voor de toeslagen. Dit sluit beter aan bij de beleving van burgers. Hierdoor wordt
bij een life event, zoals een scheiding, minder beroep gedaan op het doenvermogen van burgers om uit
te vinden wanneer een gevolg voor hun toeslagen optreedt. Ook verlaagt dit de financiële
stress die kan bestaan als burgers ook na een scheiding nog met elkaar verweven zijn
voor wat betreft hun inkomensondersteuning.

Laten vervallen uitzondering op medebewonerbegrip voor ontheemden uit Oekraïne

Voor burgers die een ontheemde uit Oekraïne opvangen en die huurtoeslag ontvangen,
wordt het beperkt ingewikkelder om in te schatten op hoeveel huurtoeslag zij recht
hebben. Het inkomen en vermogen van de inwonende ontheemde worden immers nu ook betrokken
bij de berekening van het recht op huurtoeslag. Het is mogelijk dat degene die een
ontheemde uit Oekraïne opvangt geen of minder huurtoeslag ontvangt zodra het inkomen
en vermogen van de ontheemde gaat meetellen. Dit gaat om een relatief kleine groep;
er zijn in totaal zo’n 600 gasthuishoudens waarvan een minderheid gebruikmaakt van
huurtoeslag. Door gerichte communicatie en dienstverlening richting deze doelgroep
kan dit effect op het doenvermogen van burgers worden beperkt.

Voorkomen van toeslagpartnerschappen bij minderjarigen

Het voorkomen van toeslagpartnerschappen bij minderjarigen zorgt ervoor dat bij de
kleine doelgroep van deze maatregel minder financiële stress ontstaat, omdat zij de
inkomensondersteuning als alleenstaande ouder ontvangen.

Verlaging vermogensgrenzen kindgebonden budget en zorgtoeslag

Het verlagen van de vermogensgrenzen betekent dat sommige burgers die voorheen wel
toeslagen ontvingen, nu geen recht meer hebben op kindgebonden budget of zorgtoeslag.
Dit betekent dat zij, om terugvorderingen te voorkomen, een extra handeling moeten
verrichten, namelijk het op tijd doorgeven van een wijziging in het vermogen of het
stopzetten van de toeslag. Goede communicatie richting deze doelgroep is nodig om
hen te wijzen op de verlaagde vermogensgrens op de peildatum van 1 januari, om te
voorkomen dat burgers onverwachts geen recht meer hebben op toeslagen en te maken
krijgen met een terugvordering. De Dienst Toeslagen zal zich inspannen om duidelijk
te communiceren over de verlaging van de vermogensgrenzen, om zoveel mogelijk terugvorderingen
als gevolg hiervan te voorkomen. Om handelingsperspectief te bieden aan burgers met
een vermogen op of rond de nieuwe vermogensgrens, wil de Dienst Toeslagen medio 2026
via de website, intermediairs en bij nieuwe aanvragen over de voorgenomen nieuwe vermogensgrens
communiceren. Daarnaast wil de Dienst Toeslagen indien mogelijk bij het proces van
massaal automatisch continueren (MAC) in de herfst van 2026 al de nieuwe normen hanteren.
Dit is afhankelijk van de behandeling in de Tweede en Eerste Kamer. Structureel zullen
meer burgers met de gewijzigde vermogensgrens rekening moeten houden, omdat meer mensen
een vermogen hebben dat in de buurt ligt van de nieuwe grenzen. Dit levert een beperkte
toename op van het beroep dat op het doenvermogen van burgers wordt gedaan.

8. Gevolgen burgers en bedrijven

Alle maatregelen die hieronder niet afzonderlijk worden behandeld hebben geen of slechts
zeer beperkte structurele gevolgen voor de administratieve lasten voor burgers.

Laten vervallen criteria toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar en toeslagpartnerschap
in de rest van het jaar

Deze twee maatregelen betekenen in de praktijk dat een groep burgers die nu een toeslagpartner
heeft dit per 1 januari 2027 niet meer heeft. Dit heeft gevolgen voor de hoogte van
toeslagen. Dit proces verloopt automatisch. Er is geen extra handeling nodig van deze
groep burgers.

Het is mogelijk dat een groep burgers die met hun partner een gezamenlijk recht op
toeslagen heeft, na het doorbreken van het partnerschap geen recht meer zal hebben
op een of meerdere toeslagen op basis van hun individuele inkomen of vermogen. Geschat
is dat het hier gaat om een kleine doelgroep waarvan geen aanvullende handelingen
wordt vereist.

Bij elkaar genomen leveren deze maatregelen incidenteel een regeldrukverzwaring op
van afgerond € 26.000 euro in 2027 voor burgers. Er worden geen structurele wijzigingen
in de administratieve lasten verwacht. Hierbij is geen rekening gehouden met eventuele
terugvorderingen of eventueel ingediende bezwaren.

Verlaging vermogensgrenzen kindgebonden budget en zorgtoeslag

De verlaging van de vermogensgrenzen betekent dat een groep huishoudens geen recht
meer heeft op één of meer toeslagen. De grootte van deze groep is geschat op 50.000
huishoudens. Burgers zullen zich tijdig moeten (laten) informeren over de wijziging
en hun toeslagen tijdig moeten stopzetten. Geschat is dat dit tien minuten kost voor
een burger per huishouden, naast vijf minuten ter kennisneming. Bij elkaar genomen
leidt dit tot een incidentele regeldrukverzwaring voor burgers in 2027 van ruim € 75.000.
Structureel wordt er vanaf 2028 juist een regeldrukverlichting van circa € 110.000
verwacht. Deze regeldrukverlichting komt doordat minder burgers gebruik zullen maken
van toeslagen en dus hiervoor geen bijbehorende administratieve verplichtingen meer
hebben. Bij de inschatting van regeldruk is er geen rekening gehouden met eventuele
terugbetalingen (zoals door het niet tijdig stopzetten van de toeslag) of eventueel
ingediende bezwaren.

Oordeel Adviescollege toetsing regeldruk

Dit wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Het
eindoordeel van het college over dit wetsvoorstel is een dictum 2: Indienen nadat
met de adviespunten rekening is gehouden.

Ten eerste adviseert de ATR om tijdens de implementatiefase te investeren in actieve
en toegankelijke communicatie, bijvoorbeeld via MijnToeslagen en samenwerking met
intermediairs. In paragraaf 7 (Doenvermogen) wordt verder ingegaan op de voorgenomen
communicatie vanuit de Dienst Toeslagen richting burgers op wie de maatregelen betrekking
hebben. Ten tweede is er het advies om de regeldrukberekening aan te vullen, conform
de Rijksbrede methodiek. Dit advies is verwerkt en de tekst van deze paragraaf is
daarop aangepast.

9. Evaluatie

De in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen vallen onder de Awir. De voorgestelde
aanpassingen zullen binnen vijf jaar na inwerkingtreding worden geëvalueerd via de
reguliere evaluatie naar de doeltreffendheid en de effecten van de Awir in de praktijk.
De eerstvolgende evaluatie van de Awir na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal
naar verwachting plaatsvinden in 2031.

10. Advies en consultatie

Bij de voorbereiding van de voorgestelde maatregelen is in verschillende sessies gesproken
met onder andere sociaal advocaten, sociaal raadslieden en relevante overheidsorganisaties.
In deze gesprekken is input opgehaald vanuit de praktijk over de huidige uitwerking
van het toeslagpartnerbegrip en waar dit verbeterd kan worden. Hieruit is onder meer
gebleken dat de maatregelen beantwoorden aan een concrete behoefte vanuit toeslaggerechtigden
en maatschappelijke ondersteuners, en werd duidelijker op welke manier de huidige
complexiteit van het toeslagpartnerbegrip burgers raakt. Deze input is vervolgens
verwerkt bij het opstellen van de maatregelen in het voorstel.

Het wetsvoorstel is daarnaast gepubliceerd voor internetconsultatie. De internetconsultatie
liep van 26 september 2025 tot en met 26 oktober 2025 en heeft in totaal twaalf reacties
opgeleverd. Tot de respondenten behoren de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA),
het Register Belastingadviseurs (RB) en enkele particulieren.

De reacties die op het voorliggende wetsvoorstel zien, betreffen met name steun voor
het zetten van stappen richting vereenvoudiging van het complexe toeslagenstelsel
en voor het verlenen van een passend recht op toeslagen voor mensen die samenwonen
met een kind van een van beiden, maar feitelijk geen gezin vormen. Zowel de NOvA,
het RB, als enkele particulieren laten weten deze vereenvoudiging te steunen.

Het RB heeft daarnaast aandacht gevraagd voor nadere toelichting betreffende de samenhang
tussen het partnerbegrip in de fiscaliteit en de toeslagen. Ingevolge de Fiscale vereenvoudigingswet
2010 zijn de partnerbegrippen voor de inkomstenbelasting en de toeslagen vrijwel volledig
geharmoniseerd, maar door de tijd heen zijn deze uit elkaar gaan lopen om specifieke
doelgroepen binnen de toeslagen te ondersteunen. Ondanks het oorspronkelijke streven
naar harmonisatie heeft de wetgever de afgelopen jaren juist steeds meer afstand genomen
van het partnerbegrip in de inkomstenbelasting, omdat duidelijk werd dat het toeslagpartnerschap
knelpunten oplevert die bij de fiscaliteit niet of minder spelen. De verdere disharmonisatie
die nu zou ontstaan is reden geweest voor het kabinet om het partnerbegrip in de inkomstenbelasting
tegen het licht te houden en te besluiten om de criteria samengestelde gezinnen en
partner in het voorafgaande jaar in de inkomstenbelasting eveneens te willen laten
vervallen. Op die manier blijven de partnerbegrippen op hoofdlijnen geharmoniseerd.
Dit punt komt uitgebreider aan bod in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze
memorie van toelichting.

Het RB brengt daarnaast het budgettaire belang van de dekkingsmaatregel onder de aandacht,
te weten het verlagen van de vermogensgrenzen binnen de zorgtoeslag en kindgebonden
budget, en vraagt zich af of de maatregelen ook zonder vermogensgrensverlaging mogelijk
zijn. Volgend uit de begrotingsregels heeft het kabinet eerst onderzocht of dekking
kon worden gevonden binnen het eigen domein. Deze dekking is gevonden in het verlagen
van de vermogensgrenzen. Het kabinet acht deze keuze verdedigbaar, omdat burgers met
een hoog vermogen dat boven de nieuwe grenzen ligt, de toeslagen niet nodig hebben.
Dit is uitgebreider toegelicht in paragraaf 2.6 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting.

De NOvA geeft aan dat deze maatregel de situatie voor mensen die nu partner zijn als
gevolg van het criterium samengestelde gezinnen aanzienlijk verbetert. Zij brengt
onder de aandacht dat vanuit het oogpunt van rechtsbescherming dit een belangrijke
en positieve ontwikkeling vormt, die naar verwachting zal leiden tot een aanzienlijke
vermindering van het aantal bezwaren en terugvorderingen.

Ten aanzien van de overige specifieke maatregelen in dit wetsvoorstel zijn geen opmerkingen
gemaakt. Overige reacties die pleitten voor verduidelijking zijn verwerkt in de toelichting
bij de betreffende maatregel.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A (artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)

Artikel 3, eerste lid, Awir

Het huidige artikel 3, eerste lid, Awir verwijst voor de invulling van het toeslagpartnerbegrip
naar het in de fiscaliteit geldende partnerbegrip dat is opgenomen in artikel 5a,
eerste lid, en derde tot en met zevende lid, AWR in samenhang met artikel 2, zesde
lid, AWR. Voorgesteld wordt om de verwijzing naar de AWR te verwijderen en een zelfstandig
leesbaar partnerbegrip op te nemen in artikel 3 Awir. Er wordt geen inhoudelijke wijziging
beoogd met het verplaatsen van de relevante bepalingen uit de AWR naar de Awir.

Het voorgestelde artikel 3, eerste lid, Awir, regelt dat de echtgenoot of geregistreerd
partner van de belanghebbende als partner van de belanghebbende wordt aangemerkt ter
zake van de inkomensafhankelijke regelingen. Hiervoor is niet vereist dat beide partners
op hetzelfde adres ingeschreven staan. Dit vloeit op dit moment voort uit artikel 5a,
eerste lid, AWR. Op basis van de laatstgenoemde bepaling wordt als partner aangemerkt
de echtgenoot, alsmede personen die op hetzelfde adres staan ingeschreven en een notarieel
samenlevingscontract hebben gesloten. Daarnaast geldt op grond van artikel 2, zesde
lid, AWR dat een geregistreerd partnerschap gelijkgesteld wordt aan een huwelijk.
Door in het voorgestelde artikel 3, eerste lid, Awir ook de geregistreerde partner
op te nemen, hoeft artikel 2, zesde lid, AWR niet apart te worden overgenomen in de
Awir. Het voorgestelde artikel 3, tweede lid, Awir regelt de situaties waarin sprake
is van partnerschap indien personen op hetzelfde woonadres zijn ingeschreven. Dit
is ook een voorwaarde voor partnerschap van personen die met elkaar een notarieel
samenlevingscontract hebben gesloten. Daarom wordt voorgesteld om het partnerschap
van personen met een notarieel samenlevingscontract niet in het voorgestelde artikel 3,
eerste lid, Awir te regelen, maar dit voortaan te regelen in het voorgestelde artikel 3,
tweede lid, onderdeel a, Awir.

Verder wordt voorgesteld om artikel 5a, derde lid, AWR, dat ziet op situatie waarin
men van tafel en bed is gescheiden, als apart lid op te nemen in artikel 3 Awir. Dit
wordt toegelicht bij het voorgestelde artikel 3, zesde lid, Awir. De uitzonderingsgronden
uit artikel 5a, vierde lid, AWR zullen op grond van het voorgestelde artikel 3, vierde
lid (nieuw), Awir worden opgenomen in het UB Awir. De bepalingen omtrent het hebben
van meer dan één partner uit artikel 5a, vijfde lid, AWR zullen worden opgenomen in
het voorgestelde artikel 3, derde lid (nieuw), Awir. De voorgenoemde wijzingen worden
hierna bij de desbetreffende leden nader toegelicht.

Het huidige artikel 5a, zesde lid, AWR biedt een delegatiebepaling op grond waarvan
bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld op basis waarvan iemand die
niet in Nederland woont, geacht wordt op zijn woonadres te zijn ingeschreven in een
naar aard en strekking met de basisregistratie personen overeenkomende registratie
buiten Nederland. Tot op heden is er nog geen ministeriële regeling uitgewerkt op
basis van deze delegatiegrondslag en er wordt ook geen uitwerking meer verwacht. Daarom
is ervoor gekozen om met het verwijderen van de verwijzing naar de AWR deze delegatiegrondslag
niet apart over te nemen in het voorgestelde artikel 3 Awir. Artikel 5a, zevende lid,
AWR ziet op situaties waarin een van de partners is opgenomen in een verpleeg- of
verzorgingstehuis. Dit lid wordt ondervangen door het voorgestelde artikel 3, vijfde
lid (nieuw), Awir in combinatie met de voorgenomen aanpassing van het UB Awir. Verwezen
wordt naar de toelichting op dat lid.

Artikel 3, tweede lid, Awir

Het voorgestelde artikel 3, tweede lid, Awir regelt de situaties waarin sprake is
van partnerschap indien geen sprake is van een echtgenoot of een geregistreerde partner
en personen op hetzelfde woonadres zijn ingeschreven. De wijzigingen die worden voorgesteld
in artikel 3, tweede lid, Awir worden hierna per onderdeel toegelicht.

Aanhef

De aanhef van het huidige artikel 3, tweede lid, Awir bevat meerdere wijzigingen.
Ten eerste wordt de overbodige zinsnede «In aanvulling op het eerste lid wordt voor
de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen» geschrapt ten behoeve
van de leesbaarheid. Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel f, Awir volgt
immers reeds dat de definitie geldt voor de Awir en de daarop berustende bepalingen.
Hiermee wordt geen inhoudelijke wijziging beoogd. Daarnaast wordt toegevoegd dat het
voorgestelde artikel 3, tweede lid, Awir slechts van toepassing kan zijn als er niet
al een partner is op basis van het voorgestelde artikel 3, eerste lid, Awir (zijnde
een huwelijkspartner of geregistreerd partner). Hierin komt de inhoud van het huidige
artikel 3, vierde lid, tweede zin, Awir tot uiting.

Het voorgestelde artikel 3, tweede lid, aanhef Awir bevat de voorwaarde dat de partner
van belanghebbende op hetzelfde woonadres in de BRP is ingeschreven. Daaraan wordt
toegevoegd dat met betrekking tot de inschrijving op hetzelfde woonadres in het BRP
het ook kan gaan om een inschrijving in een naar aard en strekking met de BRP overeenkomende
registratie buiten Nederland. De gelijkschakeling van buitenlandse registraties is
afkomstig uit het huidige artikel 5a, tweede lid, AWR. Deze gelijkschakeling is en
blijft nodig voor situaties waarin iemand in een ander land dan Nederland is ingeschreven
op een woonadres, maar in Nederland werkzaam is en daardoor sociaal verzekerd is in
Nederland. Hiermee wordt geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Tot slot wordt aan de aanhef de voorwaarde toegevoegd dat slechts een toeslagpartnerschap
ontstaat als zowel de belanghebbende als de partner de leeftijd van 18 jaar hebben
bereikt. Minderjarigen kwalificeren daardoor niet langer als toeslagpartner. Door
in de formulering te kiezen voor een leeftijdsaanduiding in plaats van de term «meerderjarig»,
wordt voorkomen dat minderjarigen die op grond van artikel 253ha van Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek meerderjarig zijn verklaard, alsnog als toeslagpartner zouden kunnen
worden aangemerkt. Ten overvloede wordt opgemerkt dat deze voorwaarde slechts materiële
gevolgen heeft voor de partnercriteria in artikel 3, tweede lid, onderdelen b, c,
en e (nieuw), Awir. Voor de overige onderdelen heeft deze toevoeging geen effect,
omdat die niet van toerpassing kunnen zijn op een minderjarige. Het is immers voor
een minderjarige niet mogelijk om een notarieel samenlevingscontract aan te gaan of
om zich aan te melden als partner bij een pensioenfonds.

Onderdeel a

Het voorgestelde artikel 3, tweede lid, onderdeel a, Awir regelt dat twee personen
die op hetzelfde adres staan ingeschreven en een notarieel samenlevingscontract met
elkaar hebben gesloten, worden aangemerkt als partner. Voor een nadere toelichting
van de keuze om deze situatie voortaan in het voorgestelde artikel 3, tweede lid,
onderdeel a, Awir te regelen wordt verwezen naar de toelichting op het voorgestelde
artikel 3, eerste lid, Awir. In samenhang met het invoegen van het voorgestelde artikel 3,
tweede lid, onderdeel a, Awir wordt voorgesteld het huidige artikel 3, tweede lid,
onderdelen a tot en met f, Awir te verletteren tot de onderdelen b tot en met g.

Onderdelen f en g (nieuw)

De criteria samengestelde gezinnen en toeslagpartnerschap in het voorafgaande jaar
zijn opgenomen in artikel 3, tweede lid, onderdelen f (nieuw) en g (nieuw), Awir.
Zoals in het algemeen deel van deze memorie is toegelicht, wordt voorgesteld deze
criteria te schrappen, zodat niet langer op basis van deze situaties sprake is van
toeslagpartnerschap.

Artikel 3, derde lid, Awir (huidig)

Het huidige artikel 3, derde lid, Awir regelt dat mensen waarbij de grond voor het
partnerschap is vervallen, maar die wel blijven samenwonen, ook als partner aangemerkt
blijven voor de rest van het jaar. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2 van het algemeen
deel van deze memorie, acht het kabinet het wenselijk dat het criterium «partner voor
de rest van het jaar» wordt afgeschaft. Daarom wordt voorgesteld om het huidige artikel 3,
derde lid, Awir, te laten vervallen. In samenhang met het voorgestelde vervallen van
dit lid wordt voorgesteld om artikel 3, vierde tot en met negende lid, Awir te vernummeren
tot derde tot en met achtste lid.

Artikel 3, derde lid (nieuw), Awir

Op grond van het huidige artikel 3, vierde lid, eerste zin, Awir kan een persoon slechts
één partner hebben. Indien op grond van artikel 3, eerste of tweede lid, Awir meerdere
personen als partner kunnen worden aangewezen, wordt aan de hand van verschillende
regels bepaald welke persoon als partner van de belanghebbende aangemerkt dient te
worden. Deze regels staan nu vermeld in artikel 3, vierde lid, Awir en in artikel 5a,
vijfde lid, AWR.

In het voorgestelde artikel 3, derde lid (nieuw) Awir blijft de hoofdregel behouden
dat slechts één persoon als partner kan worden aangemerkt. Op basis van het voorgestelde
artikel 3, eerste lid, Awir, is dat de huwelijkspartner dan wel de geregistreerd partner
van de belanghebbende. Een persoon die een huwelijks- of geregistreerd partner heeft,
kan op grond van het voorgestelde artikel 3, tweede lid, aanhef, Awir geen partner
hebben als bedoeld in dat lid.

In het voorgestelde artikel 3, derde lid, (nieuw), tweede zin, Awir wordt bepaald
dat ingeval op grond van het voorgestelde artikel 3, eerste lid of tweede lid, onderdeel
a, Awir meer dan één persoon als partner van de belanghebbende kan worden aangemerkt,
alleen de partner uit de oudste verbintenis als partner van de belanghebbende geldt.
Dit betekent dus concreet dat in het geval dat iemand meer dan één echtgenoot heeft
dan wel met meer dan één persoon een notarieel samenlevingscontract heeft afgesloten,
alleen de persoon uit de oudste verbintenis als partner van de belanghebbende geldt.
Hiermee komt de inhoud van het huidige artikel 5a, vijfde lid, AWR tot uiting. Dergelijke
situaties zijn overigens zeldzaam; zo is het in de meeste landen, waaronder Nederland,
niet toegestaan om met meer dan één persoon tegelijkertijd gehuwd te zijn.

Indien op basis van artikel 3, tweede lid, Awir er meerdere personen zijn die op grond
van verschillende categorieën als partner van de belanghebbende kunnen worden aangemerkt,
geldt op grond van het voorgestelde artikel 3, derde lid, (nieuw), derde zin, Awir
als partner degene die op grond van de eerstgenoemde categorie als partner van de
belanghebbende wordt aangemerkt. Deze zin is inhoudelijk gelijk aan de laatste zin
van het huidige artikel 3, vierde lid, Awir.

De laatste zin van het voorgestelde artikel 3, derde lid (nieuw) Awir ziet op de situatie
dat er meerdere personen op basis van dezelfde categorie uit artikel 3, tweede lid,
Awir als partner van de belanghebbende kunnen worden aangemerkt. De wet voorziet op
dit moment niet expliciet in een regeling voor deze situatie. Op basis van een kennisgroepstandpunt
kwalificeert in zo’n geval geen van de betrokken personen als partner op grond van
die categorie55. Voorgesteld wordt daarom om een delegatiegrondslag op te nemen, op basis waarvan
bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld om vast te stellen
wie als partner wordt aangemerkt in deze situatie. Het streven is om, indien dit wetsvoorstel
met ingang van januari 2027 tot wet wordt verheven, de algemene maatregel van bestuur
eveneens met ingang van 1 januari 2027 in werking te laten treden.

Artikel 3, vierde lid (nieuw), Awir

Het huidige artikel 3, vijfde lid, Awir bevat enkele uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip,
namelijk voor bloed- of aanverwanten in de eerste graad van de belanghebbende en personen
waarvoor de belanghebbende een pleegvergoeding of kinderbijslag heeft ontvangen. Hiernaast
bestaan nog andere uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip, in artikel 5a, vierde
lid, AWR, artikel 3, achtste lid, Awir en de artikelen 3a, 3b en 3c Awir.

Zoals hierboven toegelicht wordt in samenhang met het voorgestelde vervallen van artikel 3,
derde lid, Awir voorgesteld artikel 3, vijfde lid, Awir te vernummeren tot artikel 3,
vierde lid, Awir. Daarnaast wordt voorgesteld om de uitzonderingen niet langer in
verschillende wetsbepalingen op te nemen, maar op één vindplaats te bundelen. Daartoe
wordt in het voorgestelde artikel 3, vierde lid (nieuw), Awir een delegatiegrondslag
opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen te maken op het toeslagpartnerbegrip,
bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, Awir en de bestaande uitzonderingen op
te nemen in het UB Awir.

Het gaat hier om gevallen waarbij de partner niet geacht wordt bij te dragen in de
kosten waarop de inkomensafhankelijke regelingen betrekking hebben (huur, zorgpremie,
kosten voor kinderen of kinderopvang) of aan de opvang en verzorging van een kind
als bedoeld in artikel 4 Awir. In deze gevallen gaat namelijk het uitgangspunt niet
op dat een reëel beeld van de draagkracht van de belanghebbende kan worden gevormd
door zowel de draagkracht van de belanghebbende als van de partner in aanmerking te
nemen. Hiervoor is niet vereist dat burgers daadwerkelijk aantonen dat de persoon
die als toeslagpartner wordt aangemerkt niet bijdraagt in de relevante kosten waarop
de inkomensafhankelijke regelingen betrekking hebben, maar hiervoor kan op basis van
groepskenmerken worden aangenomen dat dit niet plaatsvindt. Zo wordt bijvoorbeeld
aangenomen dat een partner die is vermist niet bijdraagt aan de relevante kosten van
de belanghebbende. Met de toevoeging «of aan de opvang en verzorging van een kind
als bedoeld in artikel 4» is verduidelijkt dat van de hier bedoelde als toeslagpartner
aangemerkte persoon evenmin verwacht kan worden dat deze op het kind past als deze
niet voldoet aan de arbeidseis voor de kinderopvangtoeslag. Ten overvloede wordt opgemerkt
dat het wel voor kan komen dat een belanghebbende na het toepassen van een uitzondering
op het toeslagpartnerbegrip alsnog als toeslagpartner wordt aangemerkt met een andere
persoon, mits aan de voorwaarden van artikel 3 Awir is voldaan en voor deze persoon
geen uitzondering geldt.

Door de uitzonderingen op te nemen in het UB Awir wordt allereerst naar de toekomst
toe voorkomen dat voor relatief kleine groepen huishoudens in verhouding tot de totale
populatie toeslaggerechtigden voorzieningen op wetsniveau hoeven te worden getroffen.
Zo wordt recht gedaan aan de oproep van de Afdeling advisering van de Raad van State
om het maken van detailwetgeving te voorkomen.56 Door de uitzonderingen te verplaatsen naar lagere regelgeving is het bovendien sneller
mogelijk om nieuwe groepen toe te voegen. Hoewel er momenteel geen afgebakende groepen
in beeld zijn waarvoor wordt beoogd om een nieuwe uitzondering op het toeslagpartnerbegrip
te creëren, is het niet uit te sluiten dat die op een later moment alsnog ontstaan
dan wel bekend worden.

Gekozen is voor een meer generieke formulering waarbij objectief bepaalbare groepen
in lagere regelgeving worden afgebakend. Een meer subjectieve generieke uitzonderingsbepaling
voor mensen met een partner die niet financieel of fysiek bijdraagt aan het huishouden
is op korte termijn niet goed uitvoerbaar voor de Dienst Toeslagen. Een dergelijke
benadering zou immers een uitgebreid individueel feitelijk onderzoek vereisen, en
mogelijke periodieke controles, wat niet werkbaar is voor de Dienst Toeslagen gelet
op de massale processen. Daardoor kan het voorkomen dat een toeslagpartnerschap ontstaat
met een persoon die feitelijk niet bijdraagt in de kosten waar de inkomensafhankelijke
regelingen betrekking op hebben, maar dat het niet mogelijk is om deze situatie door
middel van een uitzondering op het toeslagpartnerbegrip te voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld
plaatsvinden bij burgers met een huwelijkspartner die elders woont en met wie de belanghebbende
geen contact heeft. In dergelijke situaties kunnen burgers die de alleenstaande ouderkop
binnen het kindgebonden budget mislopen zich tot de gemeente wenden, die kan besluiten
om de alleenstaande ouderkop toe te kennen in het kader van de bijstand.57 De maatregelen in dit wetsvoorstel leiden niet tot aanpassingen van de hierboven
beschreven praktijk.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat geen inhoudelijke wijziging wordt beoogd met betrekking
tot de uitzonderingen zelf. Dezelfde uitzonderingen blijven van toepassing onder dezelfde
voorwaarden, maar deze worden enkel verplaatst naar het UB Awir. Dit betreft tevens
de gronden op basis waarvan men niet als gehuwd wordt aangemerkt op grond van de AWR,
te weten burgers die een verzoek tot echtscheiding of scheiding van tafel en bed hebben
ingediend en niet op hetzelfde adres staan ingeschreven. Het streven is om, indien
dit wetsvoorstel met ingang van januari 2027 tot wet wordt verheven, de algemene maatregel
van bestuur eveneens met ingang van 1 januari 2027 in werking te laten treden.

Artikel 3, vijfde lid (nieuw), Awir

Het huidige artikel 3, zesde lid, Awir, regelt toeslagpartnerschap in de situatie
dat inschrijving op hetzelfde woonadres niet langer mogelijk is als gevolg van opname
in een verpleeghuis of verzorgingshuis vanwege medische redenen of ouderdom van een
van de partners. Waar voor partners op grond van artikel 3, tweede lid, Awir, in beginsel
een verhuizing zou leiden tot het verbreken van het partnerschap, kunnen op basis
van dit lid deze personen als partner aangemerkt blijven, ondanks dat zij niet meer
op één adres wonen. Deze aanvulling op het toeslagpartnerbegrip blijft op wetsniveau
geregeld. Hiermee wordt geborgd dat alle gevallen waarin tussen burgers een toeslagpartnerschap
kan ontstaan bij wet geregeld zijn.

Naast de voorgestelde vernummering van artikel 3, zesde lid, Awir tot artikel 3, vijfde
lid, Awir, wordt voorgesteld om het gehanteerde uitgangspunt om te keren. Personen
die op grond van het voorgestelde artikel 3, tweede lid, Awir als partner worden aangemerkt
worden dan na de verhuizing niet meer als partner aangemerkt, tenzij ten minste een
van hen een verzoek doet om wel als partner te worden aangemerkt. Door het omdraaien
van het uitgangspunt wordt de huidige uitvoeringspraktijk op dit punt gecodificeerd.
De Dienst Toeslagen kan op basis van de BRP wel zien dat iemand verhuisd is, maar
niet dat dit nieuwe adres een verpleeghuis of verzorgingshuis betreft. Zij kan derhalve
zonder nadere informatie van de belanghebbende of de partner niet het partnerschap
op grond van deze huidige bepaling in stand houden. In de praktijk dienen mensen daarom
nu ook al een verzoek te doen bij de Dienst Toeslagen om het partnerschap in stand
te houden. De uitzonderingsmogelijkheid om niet meer als partners aangemerkt te blijven
op grond van het huidige artikel 3, zesde lid, Awir heeft om deze reden in de praktijk
bovendien geen functie voor personen die op grond van het voorgestelde artikel 3,
tweede lid, Awir als partner worden aangemerkt.

Er worden daarnaast twee redactionele wijzigingen voorgesteld. In de eerste plaats
wordt voorgesteld om het huidige artikel 3, zesde lid tweede zin, Awir te laten vervallen.
Hierin is geregeld dat het huidige artikel 3, zesde lid, Awir ook van toepassing is
op personen die partners zijn op grond van artikel 3, eerste lid, Awir. Dit is zo
geregeld met het oog op personen met een notarieel samenlevingscontract die op hetzelfde
woonadres zijn ingeschreven. Voorgesteld wordt echter dat deze personen als partners
worden aangemerkt op grond van het voorgestelde artikel 3, tweede lid, Awir. Het is
daarmee niet langer nodig dat deze uitzondering van toepassing kan zijn op partners
in de zin van artikel 3, eerste lid, Awir. Omdat het huidige artikel 3, zesde lid,
tweede zin, Awir met betrekking tot partners die samenwonen en een notarieel samenlevingscontract
hebben feitelijk een herhaling is van hetgeen is opgenomen in artikel 5a, zevende
lid, AWR, is het bovendien niet meer nodig om dit lid over te nemen in de Awir.

Voorts wordt voorgesteld om het huidige artikel 3, zesde lid, derde zin, Awir te laten
vervallen. In deze zin is nu de mogelijkheid opgenomen voor partners op grond van
artikel 3, eerste lid, Awir die partner zijn ongeacht of zij op hetzelfde woonadres
staan ingeschreven, om ervoor te kiezen niet langer als partners te worden aangemerkt
als een van beide partners wordt opgenomen in een verpleeghuis of verzorgingshuis.
Anders dan de hierboven beschreven aanvulling op het toeslagpartnerbegrip, betreft
deze mogelijkheid juist een uitzondering op het toeslagpartnerbegrip. In een dergelijk
geval ontstaat er geen toeslagpartnerschap, maar wordt juist een toeslagpartnerschap verbroken. Gegeven hetgeen is toegelicht bij artikel 3, vierde lid (nieuw), Awir wordt nagestreefd
om dergelijke uitzonderingen op één vindplaats op te nemen, namelijk in het UB Awir.
Gelet daarop wordt voorgesteld dat de mogelijkheid voor een partner op grond van het
voorgestelde artikel 3, eerste lid, Awir om niet meer als partner te worden aangemerkt
voor de duur van de opname van een van beide partners in een verpleeghuis of verzorgingshuis
op te nemen in het UB Awir. Deze verplaatsing is een technische wijziging waarmee
geen inhoudelijk gevolg is beoogd. Dit betekent dat de uitzonderingsmogelijkheid op
het toeslagpartnerbegrip blijft bestaan voor gehuwde burgers of geregistreerd partners
waarvan één van de partners door medische redenen of ouderdom is opgenomen in een
verpleeghuis of verzorgingshuis.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat de soortgelijke regeling die is opgenomen in artikel 1.2,
vijfde lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 niet wordt aangepast. De uitvoeringspraktijk
van de Belastingdienst is in overeenstemming met hetgeen in deze bepaling is opgenomen.
In de aangifte inkomstenbelasting wordt namelijk gevraagd of een van de partners in
een verpleeg- of verzorgingshuis is opgenomen, wat bij een bevestigend antwoord in
beginsel betekent dat zij fiscaal partner blijven. Daardoor heeft de Belastingdienst
de informatie om deze bepalingen uit te kunnen voeren. Of deze bepalingen aanpassing
behoeven is onderwerp van een breder onderzoek naar het partnerbegrip in het fiscale
domein.

Tot slot wordt voorgesteld om het huidige artikel 3, zesde lid (nieuw), vierde zin,
Awir te laten vervallen. Deze zin bevat een delegatiegrondslag om bij ministeriële
regeling nadere regels te stellen ten behoeve van de uitvoering van dit lid. Deze
ministeriële regeling is tot op heden nog nooit gemaakt. Nu de verwachting niet is
deze delegatiegrondslag nader zal worden ingevuld, wordt voorgesteld deze te laten
vervallen.

Artikel 3, zesde lid, Awir

Het voorgestelde artikel 3, zesde lid, Awir bevat de inhoud van artikel 5a, derde
lid, AWR en regelt dat een persoon die van tafel en bed is gescheiden wordt aangemerkt
als ongehuwd. Hier wordt geen inhoudelijke wijziging mee beoogd. Wel wordt voorgesteld
om de delegatiegrondslag die in artikel 5a, derde lid, AWR is opgenomen, niet over
te nemen in artikel 3, zesde lid, Awir. Ook hiervoor geldt dat van deze delegatiemogelijkheid
tot op heden geen gebruik is gemaakt.

Van tafel en bed gescheiden personen zijn vergelijkbaar met personen waarvan het huwelijk
vanwege echtscheiding is ontbonden. Reeds gescheiden personen worden niet meer als
toeslagpartners aangemerkt als er geen andere grond voor partnerschap aan de orde
is. Dat is ook wenselijk, omdat er voor die groep geen juridische of financiële band
meer bestaat die het rechtvaardigt om voor het individuele recht op toeslagen de draagkracht
van beiden in aanmerking te nemen. Voor personen die van tafel en bed gescheiden zijn,
geldt hetzelfde, behalve dat het hierbij gaat om personen die om hen moverende redenen
niet wensen te scheiden voor de wet. Echtscheidingen en scheidingen van tafel en bed
worden ook reeds gelijk behandeld bij de uitzondering op het partnerbegrip wanneer
een verzoek tot scheiding is gedaan en de personen niet meer op hetzelfde adres staat
ingeschreven (artikel 5a, vierde lid, AWR).

Artikel 3, achtste lid (nieuw), Awir

Als gevolg van het voorstel om artikel 3, tweede lid, onderdeel f (nieuw), Awir (het
criterium samengestelde gezinnen) te laten vervallen, wordt voorgesteld ook artikel 3,
achtste lid (nieuw), Awir (tevens het huidige artikel 3, achtste lid, Awir) te laten
vervallen. Dit lid bevat een uitzondering op partnerschappen die zijn ontstaan op
grond van het criterium samengestelde gezinnen. Met het vervallen van het criterium
samengestelde gezinnen, wordt dit lid overbodig.

Artikel 3, negende lid (nieuw), Awir

Als gevolg van het voorstel om de uitzondering in het huidige artikel 3, vijfde lid,
onderdeel a, Awir te verplaatsen naar het UB Awir, wordt voorgesteld om artikel 3,
negende lid (nieuw), Awir te laten vervallen. Dit lid bevat een aanvulling op het
begrip «aanverwant», dat in het voorgestelde artikel 3, vierde lid (nieuw), Awir niet
meer voorkomt. Deze aanvulling wordt eveneens verplaatst naar het UB Awir.

Artikel I, onderdeel B (artikelen 3a, 3b en 3c van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen)

Zoals toegelicht onder artikel I, onderdeel A, wordt voorgesteld de inhoud van de
huidige artikelen 3a en 3c Awir te verplaatsen naar het UB Awir, op basis van de voorgestelde
delegatiegrondslag in artikel 3, vierde lid (nieuw), Awir. De betreffende artikelen
kunnen hiermee vervallen.

In artikel 3b Awir is een uitzondering opgenomen waardoor ontheemden uit Oekraïne
niet worden aangemerkt als toeslagpartner op grond van het criterium samengestelde
gezinnen en niet worden aangemerkt als medebewoner voor de huurtoeslag tenzij ook
de belanghebbende een ontheemde uit Oekraïne is. Zoals inhoudelijk is toegelicht in
paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze memorie, kan deze uitzondering komen
te vervallen. Daarom wordt voorgesteld om artikel 3b Awir, waarin deze uitzondering
is geregeld, te laten vervallen.

Artikel II (artikel 1.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001)

In artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van de Wet inkomstenbelasting 2001
(Wet IB 2001) is het voor het IB-partnerschap eveneens relevante criterium voor samengestelde
gezinnen opgenomen, dat mutatis mutandis gelijkluidend is aan dat van het huidige
artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir. Het gaat hierbij om twee meerderjarigen
die op hetzelfde woonadres staan ingeschreven, waarbij op dat woonadres ook een minderjarig
kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven. Die personen worden echter
niet als partner aangemerkt als daartoe een verzoek wordt ingediend dat voldoet aan
de ingevolge die bepaling geldende voorwaarden (tenzij ze op andere gronden toch als
partner worden aangemerkt). Een van die voorwaarden is dat de belastingplichtige door
middel van een schriftelijke huurovereenkomst doet blijken dat een van beiden op zakelijke
gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander of dat beiden op zakelijke gronden
een eigen gedeelte van de woning huren van een derde. Op grond van artikel 1.2, negende
lid, Wet IB 2001 werkt dat verzoek door naar het toeslagpartnerschap. Deze doorwerking
is ingevolge dit wetsvoorstel echter niet meer mogelijk, omdat daarin wordt voorgesteld
artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir te laten vervallen. In die bepaling wordt
zoals gezegd het partnerschap voor samengestelde gezinnen voor de Awir geregeld. Daarom
wordt voorgesteld om in artikel 1.2, negende lid, Wet IB 2001 de doorwerking van het
verzoek, bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, Wet IB 2001, naar de Awir
te laten vervallen.

Artikel III (artikel 1.6 van de Wet kinderopvang)

Artikel 1.6, zesde lid, onderdeel a, van de Wet kinderopvang bevat een uitzondering
op de arbeidseis voor de partner van een belanghebbende indien diegene partner is
op grond van het criterium samengestelde gezinnen van het huidige artikel 3, tweede
lid, onderdeel e, Awir. Als gevolg van het voorgestelde vervallen van dat criterium,
wordt voorgesteld de verwijzing daarnaar eveneens te laten vervallen.

Artikelen IV en V (artikel 3 van de Wet op de zorgtoeslag)

De vermogensgrens voor de zorgtoeslag wordt op grond van de voorgestelde wijziging
van artikel 3, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag in artikel IV verlaagd met
€ 29.908. De vermogensgrens geldt op de peildatum van 1 januari van het berekeningsjaar.
Dit betekent dat vanaf het berekeningsjaar 2027 geen aanspraak op zorgtoeslag bestaat
indien het vermogen op 1 januari 2027 deze voorgestelde vermogensgrens te boven gaat.
Daarnaast wordt, zoals in het algemeen deel van deze memorie is toegelicht, in artikel V
voorgesteld dat deze grenzen per 1 januari 2030 worden verhoogd met € 1.539. De hiervoor
genoemde bedragen zijn op basis van het prijspeil 2026.58

Artikelen VI en VII (artikel 1 van de Wet op het kindgebonden budget)

De vermogensgrens voor het kindgebonden budget wordt op grond van de voorgestelde
wijziging van artikel 1, vierde lid, van de Wet op het kindgebonden budget verlaagd
met € 29.908 per 1 januari 2027 en verhoogd met € 1.539 per 1 januari 2030. Deze wijzigingen
zijn gelijk aan de wijzigingen met betrekking tot de vermogensgrens voor de zorgtoeslag,
waarvoor verwezen wordt naar de toelichting op de artikelen IV en V. De vermogensgrens
geldt op de peildatum van 1 januari van het berekeningsjaar. Dit betekent dat vanaf
het berekeningsjaar 2027 geen aanspraak op kindgebonden budget bestaat indien het
vermogen op 1 januari 2027 deze voorgestelde vermogensgrens te boven gaat. Zoals bij
de artikelen IV en V toegelicht zijn deze bedragen op basis van het prijspeil 2026.

Artikel VIII (indexatie)

De voorgestelde bedragen waarmee de vermogensgrenzen voor de zorgtoeslag alsmede het
kindgebonden budget worden verlaagd (per 2027) respectievelijk verhoogd (per 2030),
zijn zoals toegelicht in de artikelsgewijze toelichting op de artikelen IV tot en
met VII op basis van het prijspeil 2026. Dat betekent dat de bedragen van de verlaging
dan wel verhoging eerst jaarlijks dienen te worden geïndexeerd alvorens de effectieve
verlaging per 2027 dan wel verhoging per 2030 plaatsvindt. De indexatie van het bedrag
waarmee de vermogensgrens voor de zorgtoeslag en het kindgebonden budget per 1 januari
2027 moet worden verlaagd, loopt mee in de reguliere indexatie van de vermogensgrens
op grond van artikel 3 van de Wet op de zorgtoeslag respectievelijk artikel 1 van
de Wet op het kindgebonden budget, bij het begin van het kalenderjaar 2027, nadat
de verlaging met ingang van 1 januari 2027 heeft plaatsgevonden. Artikel VIII regelt
daarom alleen voor het voorgestelde bedrag waarmee de vermogensgrenzen voor de zorgtoeslag
en het kindgebonden budget per 1 januari 2030 worden verhoogd dat de tabelcorrectiefactor
uit artikel 10.1 Wet IB 2001 van toepassing is aan het begin van de kalenderjaren
2027, 2028 en 2029 op de in de artikelen V en VII vermelde bedragen. De indexatie
van het bedrag waarmee de vermogensgrens voor de zorgtoeslag en het kindgebonden budget
per 1 januari 2030 moet worden verhoogd, loopt vervolgens mee in de reguliere indexatie
van de vermogensgrens op grond van artikel 3 van de Wet op de zorgtoeslag, respectievelijk
artikel 1 van de Wet op het kindgebonden budget, bij het begin van het kalenderjaar
2030, nadat de verhoging met ingang van 1 januari 2030 heeft plaatsgevonden.

Artikel IX (inwerkingtreding)

Dit artikel regelt de inwerkingtreding. Het wetsvoorstel heeft een beoogde inwerkingtredingsdatum
van 1 januari 2027. Op grond van artikel IX, onderdeel a, geldt dat de wijzigingen
zoals voorgesteld in artikel I en III voor het eerst toepassing vinden op berekeningsjaren
die aanvangen op of na 2027, zoals toegelicht in de paragrafen 2.1.3, 2.2.3, en 2.3
van deze memorie. Aangezien de wijziging in artikel II, die betrekking heeft op de
inkomstenbelasting, direct samenhangt met de wijzigingen in artikel I, wordt in artikel IX,
onderdeel b, geregeld dat deze wijziging voor het eerst toepassing vindt op kalenderjaren
die aanvangen op of na 2027.

De Staatssecretaris van Financiën, E. Eerenberg