Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 september 2025 en het nader rapport d.d. 1 april 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 Juli 2025, nr. 2025001667,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 3 september 2025, nr. W04.25.00196/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2025, no.2025001667, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het wetsvoorstel houdende regels
ter uitvoering van Verordening (EU) 2024/900 betreffende transparantie en gerichte
politieke reclame (Uitvoeringswet verordening transparantie en gerichte politieke
reclame), met memorie van toelichting.

De Uitvoeringswet verordening transparantie en gerichte politieke reclame strekt tot
uitvoering van de Verordening betreffende transparantie en gerichte politieke reclame
(hierna: de verordening). De verordening regelt enerzijds transparantievereisten voor
opdrachtgevers, aanbieders van politieke reclamediensten en uitgevers van politieke
reclame. Anderzijds wordt het gebruik van targeting gereguleerd.

Het toezicht op de verordening wordt door het voorstel grotendeels belegd bij het
Commissariaat voor de Media (CvdM). De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) houdt toezicht
op het gebruik van targeting. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) krijgt daarnaast
een coördinerende rol voor zogenaamde tussenhandeldiensten. Deze rol heeft de ACM
al als digitaledienstencoördinator in het kader van de digitaledienstenverordening
(DSA).

De verordening raakt aan belangrijke constitutionele beginselen en publieke waarden
zoals de bescherming van de democratie en het kiesrecht, de vrijheid en pluriformiteit
van de media, de vrijheid van meningsuiting – waaronder ook het recht om informatie
te verstrekken en te ontvangen – en vereniging, en de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.

Hierbij kan spanning optreden tussen verschillende constitutionele uitgangspunten.
De verordening reguleert en beperkt immers bepaalde politieke reclameactiviteiten
en raakt daarmee aan de fundamentele vrijheid van politieke partijen en maatschappelijke
groeperingen om in een democratie campagne te voeren en politieke standpunten over
te brengen. Die vrijheid kan spanning opleveren met de door de verordening beoogde
waarborging van het eveneens zwaarwegende belang van de integriteit van democratische
processen en van de daarmee samenhangende grondrechten van burgers.

Tegen deze achtergrond gaat de Afdeling advisering van de Raad van State in op de
vraag wat politieke reclame is. Zij adviseert aan de regering om dit begrip nader
te verduidelijken omdat zij in belangrijke mate bepalend is voor de betekenis van
deze verordening. Ook vraagt zij de regering, mede naar aanleiding van de aanbevelingen
van de Staatscommissie parlementair stelsel, toe te lichten of eventuele aanvullende
maatregelen voor (micro)targeting nodig zijn.

Daarna gaat de Afdeling in op de in het wetsvoorstel geregelde aanwijzing van de toezichthouder.
Zij heeft op zichzelf begrip voor de keuze voor het CvdM maar vraagt de regering deze
nader te motiveren, nu een andere verdeling van toezichtstaken (vooral een prominentere
rol van de ACM) ook denkbaar is. Een aantal gezichtspunten om daarbij te betrekken
zijn de verhouding tot de DSA, de samenwerking tussen toezichthouders en de bestaande
en toekomstige bevoegdheden van de relevante toezichthouders.

Verder gaat de Afdeling in op de publieke verantwoording over het toezicht. Het wetsvoorstel
regelt dat de Kaderwet zelfstandig bestuursorganen (Kaderwet zbo’s) op essentiële
onderdelen niet van toepassing is vanwege de in de verordening genoemde onafhankelijkheidsvereisten.
Deze afwijking van de Kaderwet impliceert een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid
en, in verband daarmee, de parlementaire controle.

De daarvoor gegeven motivering is niet toereikend. Het ligt in dat verband voor de
hand om deze motivering te baseren op het gegeven dat het een potentieel politiek
gevoelige toezichthoudende taak betreft die raakt aan de werking van de parlementaire
democratie. Tegen die achtergrond kan worden verdedigd dat in dit specifieke geval
verdergaand van de Kaderwet zbo’s kan worden afgeweken dan in algemene zin wenselijk
is.

Als de regering vasthoudt aan de voorgestelde afwijking van de Kaderwet zbo’s adviseert
de Afdeling nader in te gaan op de vraag waar en hoe de publieke verantwoording over
de verordening en de toepassing daarvan dan wel plaatsvindt. Het is van belang dat
de consultatie en verantwoording over het thema van de verordening, de mogelijkheden
en beperkingen van politieke reclame, reële betekenis krijgen opdat het daadwerkelijk
voorwerp kan worden van publiek debat.

Tot slot adviseert de Afdeling om in te gaan op de vraag of het niet wenselijk is
de verordening toe te passen op Caribisch Nederland, en toe te lichten welke betekenis
de verordening in voorkomende gevallen kan hebben voor de andere landen van het Koninkrijk.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het
wetsvoorstel.

1. Achtergrond en inhoud

a. Achtergrond

De verordening stelt regels voor, kort gezegd, de productie, publicatie en verspreiding
van politieke reclame. Het doel daarvan is de Europese interne markt te harmoniseren
en grondrechten en vrijheden te beschermen.1 De verordening stelt in de considerans dat het noodzakelijk is transparantie van
politieke reclameboodschappen te waarborgen, omdat het niet altijd makkelijk is voor
burgers om politieke reclameboodschappen te herkennen en hun democratische rechten
met kennis van zaken uit te oefenen.2

Voor een goede uitoefening van democratische rechten is het van cruciaal belang dat
kiezers goed en open geïnformeerd worden over de standpunten van verschillende partijen.
Desinformatie, «sluikreclame», en targeting kunnen dit bemoeilijken. Dit kan extra
bedreigend zijn voor de stabiliteit van de democratie als buitenlandse actoren zich
van deze middelen bedienen.

Daarom stelt de verordening eisen aan politieke reclame en aan targeting (zie punt
1b). Door burgers te informeren over wie er achter politieke reclame zit, hoe deze
wordt gefinancierd en op welke manier deze wordt gericht tot burgers, kunnen zij beter
geïnformeerde keuzes maken en is het gemakkelijker om toezicht te houden. Dit laatste
geldt niet alleen voor formele toezichthouders maar ook voor wetenschappers en journalisten
die in de verordening een bijzondere status hebben.

De verordening moet worden begrepen tegen de achtergrond van de digitale wetgeving
die de EU de afgelopen jaren tot stand heeft gebracht. Voor de verordening die voorligt
is vooral de Digitaledienstenverordening (DSA) van belang. De DSA kent al verschillende
regels voor zogeheten «tussenhandeldiensten» zoals onlineplatforms en zoekmachines.
Het doel daarvan is de verspreiding van illegale online-inhoud, desinformatie of andere
daarmee samenhangende maatschappelijke risico’s tegen te gaan. Ook politieke reclame
kan in dat verband onder de DSA vallen.

Van belang is verder dat op grond van de DSA zeer grote onlineplatforms en zeer grote
onlinezoekmachines (hierna: VLOPs en VLOSEs) systeemrisico’s moeten identificeren,
analyseren en beoordelen.3 Systeemrisico’s zijn de potentiële negatieve effecten die deze platforms en zoekmachines
kunnen hebben op de samenleving. Onder die systeemrisico’s vallen ook werkelijke of
voorzienbare negatieve effecten op de burgerdialoog en verkiezingsprocessen, bijvoorbeeld
doordat misleidende informatie of desinformatie wordt verspreid. De Europese Commissie
heeft in dat kader op grond van de DSA een procedure gestart tegen TikTok in verband
met buitenlandse inmenging tijdens de eerste ronde van de Roemeense presidentsverkiezingen.4 Met andere woorden, er bestaan al Europese regels die ook voor politieke reclame
relevant zijn. De verordening die nu voorligt kan gezien worden als een aanvulling
daarop.

b. Inhoud verordening

De verordening gaat over het produceren, plaatsen, promoten, publiceren, aanleveren
of verspreiden van politieke reclame. Voor de reikwijdte van de verordening zijn de
daarin gedefinieerde begrippen van groot belang. Dat geldt in de eerste plaats voor
wat onder «politieke reclame» moet worden verstaan. Politieke reclame valt blijkens
de verordening in twee categorieën uiteen:

– reclame door, voor of namens een politieke actor óf

– «social issue-reclame» die van invloed kan zijn op verkiezingen, referenda, stemgedrag,
of wetgevings- en regelgevingsprocessen en die bedoeld is om het resultaat daarvan
te beïnvloeden (zie ook punt 3).5

Onder politieke reclame in de zin van de verordening valt onder meer niet officiële
overheidsberichtgeving en politieke meningen die op persoonlijke titel worden gegeven.6

De verordening reguleert de «keten» van politieke reclame.7 Daartoe onderscheidt en definieert de verordening opdrachtgevers, aanbieders en uitgevers.
Een opdrachtgever is degene op wiens verzoek of namens wie reclame wordt geproduceerd
en verspreid. Dit is bijvoorbeeld een politieke partij of een maatschappelijke organisatie.
Om buitenlandse inmenging te voorkomen regelt de verordening dat vanaf drie maanden
voorafgaand aan referenda en verkiezingen de opdrachtgever óf Unieburger moet zijn,
óf permanent verblijf heeft in de Unie én stemrecht heeft. Daar waar het een rechtspersoon
betreft regelt de verordening dat deze niet uiteindelijk het eigendom is, of onder
zeggenschap staat van een onderdaan van een derde land.8

Daarnaast onderscheidt de verordening aanbieders en uitgevers. Aanbieders zijn degenen
die zich bezighouden met het aanbieden van politieke reclamediensten zoals reclame-
of campagnebureaus. Een uitgever ten slotte is een aanbieder die politieke reclame
publiceert, aanlevert of verspreidt. Het medium maakt hiervoor niet uit; uitgevers
kunnen dit bijvoorbeeld doen via een krant, maar ook een onlineplatform.9

De verordening regelt grofweg drie onderwerpen: (i) transparantievereisten; (ii) regulering
van (online) politieke microtargeting; en (iii) het toezicht op de naleving van de
verordening.

i. Transparantievereisten

De gedachte achter de transparantievereisten is dat politieke reclame voor een ieder
zichtbaar moeten worden aangeboden. Zij zien op zowel offline als online reclame.
Aanbieders van politieke reclamediensten moeten nagaan bij opdrachtgevers of de reclamediensten
die zij verlangen, politiek van aard zijn. In dat geval moeten zij informatie verzamelen
over die reclame en deze informatie aan uitgevers verstrekken. Uitgevers zorgen er
vervolgens voor dat elke politieke reclame wordt gelabeld met relevante informatie
en een bijbehorende transparantieverklaring met aanvullende informatie.10 Dit heeft als doel om burgers te informeren.

Daarnaast zet de Europese Commissie een openbaar register op waarin alle politieke
onlinereclameboodschappen met transparantieverklaringen worden opgenomen. «Belanghebbende
entiteiten» zoals journalisten of wetenschappers hebben een bijzondere positie: zij
kunnen van aanbieders specifieke informatie verkrijgen om bijvoorbeeld onderzoek te
doen.11

ii. Targeting

Bij targeting gaat het om technieken die worden gebruikt om op basis van de verwerking
van persoonsgegevens een politieke reclameboodschap alleen op een specifieke persoon
of groep personen te richten of om deze juist daarvan uit te sluiten.12 De regulering van targeting in de verordening ziet op het hele targetingproces, van
de initiële fase waarin opdrachtgevers hun publiek bepalen tot de zogeheten amplificatiefase
waarin (zeer grote) platforms met algoritmische systemen de reclames aanleveren en
verspreiden en op die manier uiteindelijk bepalen wie de reclame ziet.13

Targeting is alleen toegestaan als de verwerkingsverantwoordelijke de persoonsgegevens
van de betrokkene zelf heeft verzameld (dus niet indirect via data brokers) en de
betrokkene voor politieke reclame afzonderlijk uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven.
Voor targeting mag ook geen gebruik worden gemaakt van bijzondere persoonsgegevens.14 Targeting is eveneens verboden ten aanzien van personen die ten minste één jaar jonger
zijn dan de kiesgerechtigde leeftijd.15

Het is van belang om op te merken dat de verordening niet beoogt om alle problemen
die zich (kunnen) voordoen bij het ontplooien van politieke reclameactiviteiten te
reguleren. Bepaalde vormen van politieke microtargeting blijven toegestaan. Ook de
inhoud van politieke reclame wordt niet geregeld. Gerichte politieke reclame heeft
daarom nog steeds de potentie de kiezer te manipuleren.16 Ook blijft het mogelijk doelgroepen specifiek te benaderen (tenzij dit gebeurt op
basis van profilering met gebruik van bijzondere persoonsgegevens).17 Berichten die «viral» gaan worden in beginsel niet gereguleerd en zijn dus niet onderworpen
aan transparantieverplichtingen.

iii. Toezicht

Tot slot regelt de verordening het toezicht. Dat toezicht is meervoudig. De hoofdregel
is dat het aan de lidstaten is om te bepalen wie toezichthouder is. De verordening
expliciteert wel dat het orgaan dat reeds toezicht houdt op de DSA vanwege de inhoudelijke
samenhang met die regeling,18 ook hier als toezichthouder kan worden aangewezen.19 Het kan blijkens de verordening echter ook een andere bevoegde autoriteit zijn. De
verordening wijst hier op de mogelijkheid van de media-autoriteiten.20

De verordening is op twee punten specifieker. Zij bepaalt dat de gegevensbeschermingsautoriteit
als bedoeld in de AVG (in Nederland de AP) toezicht houdt op de naleving van de targetingregels.
Verder bepaalt zij dat de digitaledienstencoördinatoren (die verantwoordelijk zijn
voor coördinatie van het toezicht op grond van de DSA, in Nederland de ACM) ook verantwoordelijk
zijn voor de coördinatie op nationaal niveau van het toezicht op aanbieders van tussenhandeldiensten.

De nationale toezichthouders komen bijeen in een Europees netwerk dat als platform
dient om informatie en best practices uit te wisselen en richtsnoeren op te stellen.
Hieraan neemt ook de Commissie deel. Het netwerk werkt samen met een aantal reeds
bestaande Europese netwerken, zoals de mediadienstenraad.21 Ook de digitaledienstenraad zal een rol hebben in verband met de verwevenheid van
de DSA en voorliggende verordening.22

De verordening stelt diverse onafhankelijkheidsvereisten voor de toezichthoudende
autoriteiten. Zij moeten structureel volledig onafhankelijk zijn van de sector en
vrij zijn van elke externe interventie of politieke druk. Ook moeten ze beschikken
over alle nodige middelen. Dit houdt in ieder geval in dat zij over toereikende technische,
financiële en personele middelen beschikken.23

c. Uitvoeringswet

Het voorstel voor de Uitvoeringswet regelt het toezicht op de verordening, de samenwerking
tussen autoriteiten en de sanctionering. Het toezicht op de verordening wordt grotendeels
bij het Commissariaat voor de Media belegd. Volgens de toelichting is gekozen voor
het CvdM vanwege de ervaring en expertise op het gebied van media (waaronder online
media als videoplatformdiensten) en reclames alsmede de bestaande rol van het CvdM
bij de toewijzing van zendtijd voor politieke partijen op de publieke omroep.24 Het CvdM wordt ook aangewezen als nationaal contactpunt, en heeft daarmee zitting
in het netwerk van nationale contactpunten of toezichthouders.

Voor de bepalingen over targeting wordt het toezicht bij de Autoriteit Persoonsgegevens
belegd, zoals de verordening eist. De ACM wordt, zoals eveneens uit de verordening
voortvloeit, als digitaledienstencoördinator ook belast met de coördinatie ten aanzien
van aanbieders van tussenhandeldiensten.25

Omdat langs deze weg drie toezichthouders zijn betrokken regelt het wetsvoorstel dat
de AP, de ACM en het Commissariaat samen kunnen werken: zij kunnen een samenwerkingsprotocol
opstellen, en zijn verplicht aan elkaar gegevens te verstrekken als dit nodig is om
de wet uit te voeren. Dit geldt ook voor de nog in te stellen Nederlandse autoriteit
politieke partijen.26

Bepaalde bevoegdheden uit de Kaderwet zbo’s worden in het wetsvoorstel uitgesloten.
De toelichting stelt dat de bevoegdheden van de Minister om besluiten te vernietigen
en algemene beleidsregels te stellen alsmede de algemene taakverwaarlozingsbevoegdheid
in strijd zijn met de in de verordening neergelegde onafhankelijkheidsvereisten (zie
hiervoor). De eerste twee bevoegdheden uit de Kaderwet worden daarom niet van toepassing
verklaard, terwijl de taakverwaarlozingsbevoegdheid wordt beperkt tot financieel beheer
en de administratieve organisatie.27

2. Constitutioneel kader

Anders dan bij de meeste andere Europese digitale wetgeving is deze verordening niet
alleen gericht op regulering van de interne markt. De doelstelling van de verordening
is ook het beschermen van de grondrechten en vrijheden van burgers, vooral het recht
op privacy en de bescherming van persoonsgegevens.28 In verband daarmee is uitdrukkelijk beoogd de integriteit van democratische processen
te waarborgen.

Met deze verordening verschuift het zwaartepunt van Unierechtelijke regulering op
dit terrein, zoals ook al met name bij de DSA het geval was, van de bevordering van
de interne markt naar de bescherming van bepaalde wezenskenmerken van de democratie.
De EU heeft hier van oudsher weinig bevoegdheden omdat het raakt aan de politieke
cultuur, het politieke proces en democratisch gedachtegoed binnen de lidstaten.29 Regelgeving omtrent verkiezingen en politieke en maatschappelijke campagnes is dan
ook in beginsel voorbehouden aan de lidstaten.

Dat de EU zich nu op dit terrein begeeft, en daarmee zich ook de politieke burgerrechten
van de Unieburgers aantrekt, is te rechtvaardigen door de grote invloed van (zeer
grote) marktdeelnemers (zoals onlineplatforms) op democratische waarden en processen.30 De integriteit van het democratische en maatschappelijk debat staat op het spel op
het moment dat buitenlandse actoren door de verspreiding van desinformatie via de
grote online platforms proberen democratische processen binnen de lidstaten te beïnvloeden.31 Het in punt 1a aangehaalde voorbeeld van de Roemeense verkiezingen onderstreept dit.
Dit klemt in het bijzonder nu grote online platforms zich in beginsel aan het gezag
van nationale staten onttrekken, maar wel de voorwaarden scheppen en regels stellen
voor de online publieke omgeving.32 Het gegeven dat een aantal zeer grote onlineplatforms politieke reclame nu niet meer
willen toestaan, is daar een voorbeeld van.

Tegen deze achtergrond raakt de verordening aan belangrijke constitutionele beginselen
en publieke waarden zoals de bescherming van de democratie en het kiesrecht, de vrijheid
en pluriformiteit van de media, de vrijheid van meningsuiting – waaronder ook het
recht om informatie te verstrekken en te ontvangen – en vereniging, en de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer. Misschien nog meer dan bij de DSA het geval is kan
hierbij spanning optreden tussen verschillende constitutionele uitgangspunten. De
verordening reguleert en beperkt immers in specifiekere zin bepaalde politieke reclameactiviteiten
en raakt daarmee aan de fundamentele vrijheid van politieke partijen en maatschappelijke
groeperingen om in een democratie campagne te voeren en politieke standpunten over
te brengen.

Daarom is het van belang te benadrukken dat de verordening niet beoogt de inhoud van
politieke reclame te normeren. Dit sluit goed aan bij de Nederlandse terughoudende
traditie met betrekking tot regulering van het politieke proces en van politieke reclame.
Tegelijkertijd zullen vooral de kleine politieke partijen het soms moeilijker vinden
om gerichte politieke reclame te verspreiden onder hun traditionele achterban, doordat
daarbij geen bijzondere persoonsgegevens mogen worden verwerkt.33 Dit kan ook gelden voor nieuwe partijen die hun ledenbestand nog moeten opbouwen.34 Daarmee heeft de verordening implicaties voor hun uitingsvrijheid. Er dient mede
tegen die achtergrond voor gewaakt te worden dat in de uitvoering door de optelsom
van verplichtingen voor zowel opdrachtgevers, aanbieders en uitgevers het voeren van
politieke en maatschappelijke campagnes in de praktijk te vergaand wordt beperkt.
Tegelijkertijd is de betekenis van de verordening ook beperkt. Zoals hiervoor opgemerkt
stelt de verordening uitsluitend transparantievereisten en blijven bepaalde vormen
van politieke microtargeting toegestaan. Gerichte politieke reclame heeft daarom onder
het regime van de verordening nog steeds de potentie de kiezer te manipuleren.

Het voorgaande betekent dat bij de uitvoering en toepassing van de verordening steeds
een goede balans zal moeten worden gevonden tussen het zwaarwegende belang van de
bescherming van de democratie en van de integriteit van verkiezings- en besluitvormingsprocessen
enerzijds en de democratische vrijheden van politieke partijen, maatschappelijke groeperingen
en burgers anderzijds. In dat licht bezien is het van groot belang dat hierover publiek
debat wordt gevoerd en dat in het kader van het toezicht, ook met het oog op het noodzakelijke
politieke en maatschappelijke draagvlak, de Commissie en de nationale toezichthouders
zorgvuldige, transparante en navolgbare afwegingen maken.

Tegen de achtergrond van deze constitutionele gezichtspunten gaat de Afdeling hierna
verder in op de vraag wat politieke reclame is; de mogelijkheid tot het stellen van
aanvullende maatregelen, in het bijzonder met betrekking tot (micro)targeting; de
inrichting van het toezicht; de publieke verantwoording over de wijze waarop het toezicht
moet worden uitgeoefend; en de gevolgen voor het Caribisch deel van het Koninkrijk.

3. Wat is politieke reclame?

Zoals hiervoor (punt 1b) aangegeven ziet politieke reclame op het hele proces («de
keten»), van productie tot verspreiding van de reclame. In dat kader werd ook vermeld
dat politieke reclame uiteenvalt in twee categorieën. Politieke reclame kan enerzijds
gaan om reclame door, voor of namens een politieke actor. Anderzijds gaat het om reclame
die van invloed kan zijn op verkiezingen, referenda, stemgedrag, of wetgevings- en
regelgevingsprocessen en die bedoeld is om het resultaat daarvan te beïnvloeden.35 Een belangrijke vraag is hoe dit in de uitvoering wordt geïnterpreteerd.

Om te beoordelen of een boodschap politieke reclame vormt, geeft de verordening een
aantal kenmerken die daarbij kunnen worden betrokken.36 De toelichting op het wetsvoorstel legt daarnaast uit dat politieke reclame veel
vormen kan aannemen, zoals gesponsorde zoekresultaten, betaalde gerichte boodschappen,
promotie van een goed of persoon, of de inzet van influencers en andere vormen van
aanbeveling. Ook stelt de toelichting dat de regels gelden voor politieke reclame
die in opdracht wordt gemaakt tegen een vergoeding of voor een voordeel in natura.37

Desalniettemin is politieke reclame in potentie een zeer brede definitie, waaronder
ook reclame die «van invloed kan zijn op» verkiezingen, referenda, stemgedrag, of
wetgevingsprocessen.38 Het is duidelijk dat als een politieke partij een pagina bij een landelijk dagblad
inkoopt, dit een vorm van politieke reclame is. Dit geldt ook als een politieke actor
via een campagnebureau (aanbieder) op een onlineplatform (uitgever) een bericht laat
promoten. In andere gevallen is het echter minder duidelijk. Als een influencer een
bericht verspreidt onder zijn volgers, is het bepalende criterium dan dat hij hiervoor
een vergoeding ontvangt? Wat als de influencer oproept tot het stemmen op een bepaalde
partij in de hoop daar in de toekomst voordeel uit te halen? En valt onder politieke
reclame ook een online campagne van een non-gouvernementele organisatie over een onderwerp
in het brede maatschappelijk debat?39

De vraag rijst daarmee ook wie de definitie van politieke reclame nader mag invullen
en hoe daarover het publieke debat kan worden gevoerd. Op grond van de verordening
kan de Europese Commissie in richtsnoeren meer uitleg geven. De Commissie heeft over
dit onderwerp tot 18 augustus 2025 ook concept-richtsnoeren in consultatie gegeven.
In het kader van het toezicht door het CvdM zal het begrip vervolgens nader uitkristalliseren.
Dat neemt niet weg dat in het kader van de Uitvoeringswet al meer duidelijkheid zou
moeten worden gegeven welke betekenis dit begrip en daarmee deze verordening heeft
binnen Nederland, wie de nadere invulling daarvan bepaalt en op welke wijze op dat
punt consultatie en debat kan plaatsvinden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling overweegt de regering het volgende.
De Commissie heeft op 10 oktober 2025 de definitieve richtsnoeren bij de politieke
reclameverordening vastgesteld (Richtsnoeren ter ondersteuning van de uitvoering van
Verordening (EU) 2024/900 betreffende transparantie en gerichte politieke reclame
(C/2025/5514)). In deze richtsnoeren wordt via voorbeelden aangegeven wat onder politieke
reclame valt. Zo wordt bijvoorbeeld verduidelijkt dat wanneer een influencer tegen
betaling oproept om op een bepaalde partij te stemmen, valt dit onder politieke reclame.
Maar als zo’n oproep wordt gedaan zonder dat het enig voordeel in geld of natura oplevert,
valt dit onder de eigen persoonlijke meningsvrijheid en is dus geen sprake van politieke
reclame. De definitie van wat politieke reclame is, zal zich binnen de kaders van
de verordening verder uitkristalliseren aan de hand van deze richtsnoeren, de praktijk
van de toezichthouders en uitspraken van de rechter. Het debat over de betekenis en
werkingssfeer van de Uitvoeringswet zal in het parlement plaatsvinden. Naar aanleiding
van het advies is de memorie van toelichting op deze punten verduidelijkt in hoofdstuk
drie.

4. Aanvullende maatregelen

In het voorstel voor de Wet op de politieke partijen zoals het aan de Afdeling advisering
was voorgelegd, waren eveneens transparantieverplichtingen ten aanzien van politieke
reclame en microtargetingtechnieken opgenomen. In de toelichting bij dit voorstel
werd aangetekend dat als de verordening definitief zou worden goedgekeurd, opnieuw
zou worden bezien of aanvullende nationale regels noodzakelijk zijn.40 In het advies over de Wpp onderschreef de Afdeling het belang van transparantieregels,
maar vroeg zij zich af of het voorstel de risico’s van politieke microtargeting voldoende
onderving. In dit verband wees zij op de aanbevelingen van de Staatscommissie parlementair
stelsel over politieke microtargeting.

De regering heeft er inmiddels voor gekozen om het desbetreffende hoofdstuk van dat
voorstel te laten vervallen. Aanleiding hiervoor was de toen net aangenomen verordening.
Volgens de regering zouden de in het wetsvoorstel opgenomen transparantiebepalingen
mogelijk in strijd zijn met de verordening, en waren deze bepalingen bovendien ook
beperkter dan de verplichtingen op grond van de verordening.41 Zij ging daarmee niet meer in op eventuele aanvullende maatregelen voor politieke
microtargeting.

Eerder in dit advies kwam al naar voren dat de verordening als het gaat om het gebruik
van targetingtechnieken niet alle daarmee gepaard gaande risico’s kan ondervangen.
Hierbij is vooral van belang dat de verordening weliswaar het hele targetingproces
reguleert, maar buiten de transparantieverplichtingen slechts beperkte eisen stelt
aan microtargeting. Zo blijft het mogelijk om politieke reclame te richten op basis
van persoonlijkheidskenmerken, denkbeelden, verlangens en emoties van kiezers, en
daardoor potentiële kwetsbaarheden uit te buiten. Ook blijft het mogelijk om op hele
specifieke doelgroepen te targeten of juist doelgroepen helemaal uit te sluiten.42

Dat doet de vraag rijzen of de verordening ruimte laat voor aanvullende (nationale)
maatregelen op het gebied van microtargeting en zo ja, in hoeverre de regering voornemens
is van deze ruimte gebruik te maken. De Afdeling merkt daarbij op dat de verordening
als het gaat om de daarin opgenomen transparantieverplichtingen volledige harmonisatie
vereist,43 maar dat ze ruimte lijkt te laten voor het stellen van aanvullende regels over het
gebruik van targeting (minimumharmonisatie).44

De Afdeling wijst daarbij in het bijzonder op de aanbeveling van de Staatscommissie
parlementair stelsel om wettelijk te regelen dat een politieke reclame op onlineplatforms
slechts tot een bepaald maximumpercentage gericht mag worden aangeboden aan een bepaalde
groep gebruikers, die voldoen aan specifieke kenmerken. Voor het resterende percentage
moet de advertentie aan willekeurige gebruikers worden getoond die niet aan de geselecteerde
kenmerken voldoen.45

Deze aanbeveling van de Staatscommissie is vooral van belang voor het kunnen voeren
van een voor een ieder transparant publiek debat, en het voorkomen van versplintering
daarvan. Hoe meer het debat wordt gericht op kleinere doelgroepen, hoe lastiger het
wordt om discussies te voeren in de maatschappij als geheel. De Afdeling benadrukte
eerder dat informatie die van belang is voor de weging van de belangen van anderen
daarmee uit het zicht kan raken, en daarmee het denken over wat in het algemeen belang
zou zijn.46 Van belang is dat daarom alsnog wordt afgewogen of en zo ja, op welke wijze aan deze
aanbeveling in aanvulling op de verordening gevolg kan worden gegeven.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag of de verordening aanvullende
maatregelen over targeting toelaat, of deze nodig zijn en hierbij de aanbevelingen
van de Staatscommissie parlementair stelsel te betrekken.

De Afdeling constateert dat in het voorstel de Wet op de politieke partijen zoals
het aan de Afdeling advisering was voorgelegd, eveneens transparantieverplichtingen
ten aanzien van politieke reclame en microtargetingtechnieken waren opgenomen. In
het advies over de Wpp onderschreef de Afdeling het belang van transparantieregels,
maar vroeg zij zich af of het voorstel de risico’s van politieke microtargeting voldoende
onderving. In het licht hiervan stelt de Afdeling dat kijkend naar de regels vastgelegd
in de verordening het mogelijk blijft om op hele specifieke doelgroepen te targeten
of juist doelgroepen helemaal uit te sluiten.

De Afdeling stelt verder dat de verordening de regels omtrent de opgenomen transparantieverplichtingen
volledig harmoniseert, maar dat er ruimte wordt gelaten voor het stellen van aanvullende
regels over het gebruik van microtargeting. Daarop aansluitend wijst de Afdeling op
de aanbevelingen van de Staatscommissie parlementair stelsel over politieke microtargeting.
Daarin werd opgeroepen om een maximum percentage microtargeting in te voeren. De Afdeling
adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag of de verordening aanvullende
maatregelen over targeting toelaat, of deze nodig zijn en hierbij de aanbevelingen
te betrekken.

In reactie op het hierboven gestelde wordt inzake de nationale ruimte voor het stellen
van aanvullende regels het volgende opgemerkt. De verordening stelt aanzienlijke beperkingen
aan het gebruik van microtargeting. Zo mogen bijzondere persoonsgegevens zoals ras
of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen,
het lidmaatschap van een vakbond, genetische of biometrische gegevens met het oog
op de unieke identificatie van een persoon of gegevens over gezondheid of iemands
seksuele gedrag of seksuele gerichtheid niet worden gebruikt. Daarnaast moet er expliciete
toestemming worden gegeven door de gebruiker om gegevens te mogen verzamelen. Door
deze maatregelen wordt het uitbuiten van potentiële kwetsbaarheden en het targeten
of uitbuiten van specifieke groepen bemoeilijkt.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling overweegt de regering het volgende.
De regering deelt het standpunt van de Afdeling dat er ruimte wordt gelaten voor het
stellen van aanvullende regels over het gebruik van microtargeting. Kijkend naar artikel 114,
vierde lid, VWEU en artikel 1, eerste lid, onder b, van de verordening is sprake van
volledige harmonisatie op het gebied van microtargeting voor aanbieders van politieke
reclamediensten en uitgevers. Lidstaten mogen alleen onder bepaalde voorwaarden als
bedoeld in artikel 36 VWEU bestaande strengere nationale maatregelen op het gebied
van microtargeting handhaven. Ze mogen geen nieuwe strengere maatregelen op het gebied
van microtargeting nemen. In Nederland gelden er op dit moment geen strengere maatregelen
omtrent microtargeting bij politieke reclames.

De verordening laat wel ruimte om op nationaal niveau regels vast te stellen over
een maximumpercentage microtargeting dat politieke partijen in acht moeten nemen bij
het voeren van politieke campagne. Het gaat hierbij om regels over de campagnevoering
van politieke partijen, waar de verordening expliciet niet op ziet.

De regering is van mening dat aanbieders en uitgevers van politieke reclamediensten
in de praktijk eerst de gelegenheid krijgen om de maatregelen die voortvloeien uit
de verordening te implementeren. De verordening is voor alle lidstaten, politieke
partijen en toezichthouders nieuw en impactvol is en daarom moet er voldoende gelegenheid
zijn om hiermee te gaan werken. De precieze toepassing van de verordening moet vorm
krijgen in de praktijk. Door de uitwisseling van vragen en informatie wordt de uitvoering
naar verwachting verder verduidelijkt en beter uitvoerbaar. In de komende periode
zal blijken wat er nodig en mogelijk is binnen de kaders van de verordening en de
uitvoeringswet. Na de door de Europese Commissie geplande evaluatie van de verordening
zal bezien worden of additionele nationale maatregelen nuttig en nodig zijn. Daarom
ziet de regering voor nu nog geen noodzaak om additionele maatregelen te nemen.

De regering volstaat in het onderhavige wetsvoorstel met het toebedelen van taken
en bevoegdheden aan toezichthoudende instanties.

5. Toezicht

De uitvoeringswet belegt het toezicht grotendeels bij het Commissariaat voor de Media.
Volgens de toelichting is gekozen voor het CvdM gezien de ervaring en expertise op
het gebied van toezicht op de richtlijn audiovisuele mediadiensten en de Mediawet
2008. Zo ziet het CvdM op dit moment al toe op reclames en videoplatformdiensten,
en speelt het CvdM een rol bij de toewijzing van zendtijd voor politieke partijen.
Volgens de toelichting is het toezicht op naleving van de verordening dan ook goed
afgestemd op de kernwaarden van een onafhankelijk, toegankelijk, divers en veilig
media-aanbod.47

Hoewel de verordening de mogelijkheid openlaat voor toezicht door media-autoriteiten,
benoemt zij ook dat het toezicht coherent moet zijn met het toezicht onder de DSA.48 De verordening laat daarmee een aantal mogelijke keuzes voor het inrichten van het
toezicht. Dat wil zeggen, denkbaar is ook dat het toezicht op tussenhandelsdiensten
(zoals onlineplatforms) bij de DSA-toezichthouder (de ACM) wordt belegd, of dat het
toezicht zelfs in zijn geheel bij de DSA-toezichthouder wordt belegd.

Om effectief toezicht op de naleving van de verordening te realiseren is een zorgvuldige
afweging en keuze tussen de mogelijke opties van belang. Als naast de ACM en de AP
ook het CvdM als derde toezichthouder een – belangrijke – rol krijgt in het toezicht,
dan dient de keuze hiervoor goed beargumenteerd te worden. Daarbij zijn een aantal
gezichtspunten van belang, waar de toelichting nog onvoldoende op ingaat.

De Afdeling wijst in dit verband op de sterke verwevenheid van de verordening met
de DSA (zie ook punt 1). De verordening zal vooral van belang zijn voor tussenhandelsdiensten,
waaronder de (zeer grote) onlineplatforms.49 De ACM heeft inmiddels relevante ervaring en expertise met deze verordening, omdat
zij in het kader van de DSA al werkzaamheden verricht ter bescherming van (onder meer)
verkiezingsprocessen en het voorkomen van desinformatie.50 Ook wijst de Afdeling op de intensieve samenwerking tussen toezichthouder en coördinator.
De keuze voor een andere toezichthouder dan de ACM kan het toezichtslandschap op nationaal
niveau en bij grensoverschrijdende samenwerking mogelijk complexer maken.51 De keuze voor het CvdM heeft eveneens implicaties voor hoe op Europees niveau het
toezicht gaat functioneren voor Nederland. De vraag is of er in dat geval tussen de
toezichthouders meer moeten zal worden afgestemd om effectief in de verschillende
Europese samenwerkingsverbanden te kunnen opereren.

Daar staat tegenover dat het CvdM relevante ervaring heeft met het toezicht op een
onafhankelijk, betrouwbaar en pluriform mediasysteem als het gaat om lokale, regionale
en landelijke publieke mediadiensten en commerciële mediadiensten. Ook heeft zij ervaring
met het toezicht op videoplatformdiensten en daarop getoonde reclame. Daarnaast ziet
zij toe op de bescherming van jeugdigen met betrekking tot audiovisueel media-aanbod
– waaronder op videoplatforms.52 In verband met deze taken kan ook de mediavrijheidsverordening worden betrokken.
Hiermee krijgt het CvdM binnen de Europese Raad voor mediadiensten taken met betrekking
tot VLOPs (zoals videoplatformdiensten) – ook specifiek in het kader van desinformatie
en buitenlandse informatiemanipulatie en inmenging. Ook kan het CvdM in dat verband
gestructureerd grensoverschrijdend samenwerken.53

Anderzijds vloeien op termijn wellicht nieuwe toezichtstaken voort uit de in voorbereiding
zijnde «Digital Fairness Act» voor de ACM. Deze zullen in het bijzonder zien op manipulatieve
en schadelijke commerciële praktijken als het gebruik van dark patterns, gepersonaliseerde
reclame en prijzen, en misleidende reclame door influencers. Deze taken sluiten weer
aan bij de P2B-Verordening en de DSA. Op het totaal van taken en hoe het toezicht
op de nu voorliggende verordening daarin past, gaat de toelichting maar beperkt in.

De Afdeling heeft op zichzelf begrip voor de door de regering gemaakte keuze maar
merkt op dat de toelichting in het licht van bovengenoemde gezichtspunten nog niet
toereikend is. Indien de regering vasthoudt aan deze keuze is het daarnaast van belang
om in te gaan op hoe het CvdM deze taak in de praktijk effectief kan uitvoeren. Het
betreft een nieuwe taak op een voor het CvdM grotendeels nieuw terrein, die ook (soms
intensieve) samenwerking zal vereisen met andere toezichthouders. Met het oog daarop
schrijft de verordening voor (zie hiervoor punt 1b) dat de toezichthouder moet beschikken
over toereikende technische, financiële en personele middelen.

De Afdeling adviseert in de toelichting de keuze voor het CvdM nader te motiveren,
en daarbij in te gaan op de verschillende, hiervoor genoemde gezichtspunten. Zij adviseert
eveneens in te gaan op de vraag in hoeverre het CvdM voldoende wordt geëquipeerd en
of daar nog aanvullende middelen voor nodig zijn.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling overweegt de regering het volgende.
Een groot gedeelte van de grote platformen en grote zoekmachines, de zogeheten VLOPs
en VLOSEs, die vallen onder de DSA, hebben hun hoofdkantoor veelal gevestigd in Ierland.
Het toezicht op de naleving van de verplichtingen die volgen uit de onderhavige verordening
is daardoor veelal belegd bij de Ierse toezichthouders. Aangezien het Commissariaat
geen toezicht zou houden op de meeste grote online platforms is de regering van mening
dat het Commissariaat voor de Media het meest geschikt is om te belasten met het toezicht
op de naleving van de verordening in de Nederlandse context. De ACM wordt voor uitvoering
van deze wet evenwel belast met de coördinatie op nationaal niveau met betrekking
tot aanbieders van tussenhandeldiensten, bedoeld in artikel 22, derde lid, van de
verordening. Hiermee wordt de kennis en expertise van de ACM zeker goed benut. Tot
slot is sprake van goede samenwerking tussen het Commissariaat, de AP en de ACM. De
regering is van mening dat aan de verwevenheid tussen de DSA en de verordening voldoende
recht wordt gedaan met de voorgestelde taakverdeling tussen de verschillende betrokken
instanties.

De Afdeling wijst er ook op dat de verordening voorschrijft dat de toezichthouder
moet beschikken over toereikende technische, financiële en personele middelen. In
reactie hierop wordt opgemerkt, dat de drie betrokken instanties is gevraagd om voor
het implementatiejaar 2025 een raming van benodigde middelen aan te leveren en voor
structurele uitvoering van de verordening een uitvoerings- en handhavingstoets te
doen. Op basis van de raming voor de implementatie, die door het Commissariaat en
de AP is gedaan, is het volledige door de instanties gevraagde bedrag toegekend. Naar
aanleiding van de uitvoerings- en handhavingstoetsen van het Commissariaat, de AP
en de ACM, is per 2026 het volledige gevraagde bedrag structureel vrijgemaakt. In
beide gevallen zien de middelen zowel op het technische, financiële en personele.
Zoals aangegeven in de memorie van toelichting zal na het derde jaar dat de verordening
van toepassing is bezien worden of deze bekostiging volstaat. Op basis van de huidige
inzichten lijkt de verwachting gerechtvaardigd dat er voldoende middelen worden vrijgemaakt
voor de uitvoering van de taken die volgen uit de verordening.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op de
hierboven genoemde punten verduidelijkt in paragraaf 5.2.2.

6. Ministeriële verantwoordelijkheid en publieke verantwoording

Het reguleren van politieke reclame raakt bij uitstek aan essentiële, hiervoor genoemde
publieke waarden binnen de democratische rechtstaat (zie hiervoor punt 2). De Afdeling
merkt op dat het van belang is dat over de nadere invulling en toepassing van de verordening
in verschillende stadia, zowel vooraf als achteraf, een goed publiek debat kan plaatsvinden.
Zij gaat met het oog daarop eerst in op de ministeriële verantwoordelijkheid voor
en, in samenhang daarmee, de parlementaire controle op de activiteiten van de toezichthouders
(onderdeel a) en vervolgens op de rol die de Commissie en de toezichthouders spelen
bij de uitleg van de verordening (onderdeel b).

a. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementaire controle

De verordening stelt eisen aan de onafhankelijkheid van de aangewezen toezichthouders.
Zij dienen structureel volledig onafhankelijk van de sector en vrij van elke externe
interventie of politieke druk te zijn.54 Zij moeten naar behoren bevoegd zijn om effectief toezicht te houden op de naleving
van de verordening.55 Zoals al gememoreerd dienen zij ook over toereikende technische, financiële en personele
middelen te beschikken.56

Het wetsvoorstel wijst autoriteiten aan die zijn vormgegeven als zelfstandig bestuursorganen
(zbo). De regering kiest ervoor een aantal essentiële bevoegdheden van de Minister
op grond van de Kaderwet zbo buiten werking te stellen, te weten de bevoegdheid om
beleidsregels te stellen en om besluiten van zbo’s te vernietigen. Volgens de toelichting
zou de toepasselijkheid van deze bepalingen op de toezichthouder in strijd zijn met
de onafhankelijkheidseisen van de verordening.57 Daarnaast wordt de bevoegdheid van de Minister om voorzieningen te treffen wegens
taakverwaarlozing door de toezichthouders beperkt tot maatregelen inzake het gevoerde
financiële beheer en de administratieve organisatie.58

Als, zoals wordt voorgesteld, de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels buiten
werking wordt gesteld, kan de Minister geen verantwoording afleggen aan het parlement
over de (algemene) beleidsregels van de toezichthouder. Ook als het gaat om de andere
genoemde bevoegdheden beperkt het wetsvoorstel bevoegdheden van de Minister of de
regering. De Afdeling merkt op dat vanwege het wezenlijke belang van de ministeriële
verantwoordelijkheid voor onze parlementaire democratie en in het bijzonder voor de
parlementaire controle op het overheidshandelen, afwijkingen daarvan grondig moeten
worden beargumenteerd.59

Hoewel de regering daartoe eerder summier verwees naar de jurisprudentie van het Hof
van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU), refereert zij daar nu in het geheel niet
aan.60 Uit deze en andere rechtspraak blijkt ook niet dat het stellen van algemene beleidsregels
moet worden uitgesloten.61 Het HvJ EU wijst er in dat verband immers ook op dat de vereiste onafhankelijkheid
zich niet verzet tegen het onderwerpen aan parlementair toezicht van de instanties
overeenkomstig het constitutionele recht van de lidstaten.62

Bovendien maakt de verordening een onderscheid tussen de «structurele» volledige onafhankelijkheid
van de toezichthouder ten aanzien van de sector en de politiek en de volledige onafhankelijkheid
ten aanzien van het toezicht op de naleving.63 De eerder door de regering aangehaalde jurisprudentie ziet op onafhankelijkheid ten
aanzien van het toezicht op de naleving, en houdt veeleer in dat de Minister geen
instructies mag geven en niet aldus mag ingrijpen in individuele beslissingen.64 De Afdeling merkt op dat de gewenste structurele onafhankelijkheid – vrij van inmenging
van buitenaf of politieke druk – echter niet betekent dat geen algemene beleidsregels
kunnen worden gesteld. Het categorisch buitenwerking stellen van deze bevoegdheid
wordt in de toelichting daarmee niet toereikend gemotiveerd.

Indien de regering wil vasthouden aan de voorgestelde afwijking van de Kaderwet zbo’s
ligt het eerder voor de hand aan te sluiten bij de motivering tot instelling van een
onafhankelijke Autoriteit politieke partijen die moet toezien op de naleving van de
Wet op de politieke partijen.65 Net als bij dat wetvoorstel gaat het bij het toezicht op bepalingen die politieke
reclame reguleren om een potentieel politiek gevoelige taak die raakt aan de werking
van de parlementaire democratie (zie hiervoor punt 2). Tegen die achtergrond kan worden
verdedigd dat in dit specifieke geval verdergaand van de Kaderwet zbo’s kan worden
afgeweken dan in algemene zin wenselijk is.66

De Afdeling adviseert in de toelichting in het licht van het voorgaande de voorgestelde
afwijking van de Kaderwet zbo’s nader te motiveren.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling overweegt de regering het volgende.
De regering blijft bij haar keuze om artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zbo’s niet
van toepassing te verklaren. De reden hiervoor is dat deze verordening volledige onafhankelijkheid
vereist en dat de Minister via deze artikelen van de Kaderwet zbo’s een mogelijkheid
heeft om het beleid van het Commissariaat, AP en ACM zodanig in te richten dat het
gunstig is voor de politieke partij waaraan de bewindspersoon is gelieerd of juist
ongunstig is voor een concurrerende politieke partij. Om deze reden is besloten om
gedeeltelijk aan te sluiten bij de in de voormalige Wet bescherming persoonsgegevens
en de Uitvoeringswet AVG gemaakte keuzes over het buiten toepassing van verklaren
van bevoegdheden van de verantwoordelijke Minister op grond van de Kaderwet zbo’s.
Ook wordt er aangesloten bij de motivering die is gegeven bij het instellen van een
onafhankelijke Nederlandse autoriteit politieke partijen (Napp).67 Het niet van toepassing verklaren van artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zbo’s biedt
de ruimste mogelijkheid om (de schijn van) politieke inmenging te vermijden in de
oordeelsvorming omtrent het toezicht op politieke reclamediensten.68

Met betrekking tot de bevoegdheid van de verantwoordelijke Minister tot het vernietigen
van besluiten ligt het voor de hand dat deze daarmee direct invloed kan uitoefenen
op beslissingen van de toezichthouder. Ook bij het stellen van beleidsregels zou de
schijn van politieke inmenging kunnen voorkomen. Want beleidsregels betreffen regels
over hoe de toezichthoudende autoriteit bij het gebruik van een bevoegdheid belangen
dient af te wegen, feiten vaststelt of wettelijke voorschriften uitlegt. De verantwoordelijke
Minister zou op deze wijze, direct of indirect, invloed kunnen hebben op de beslissingen
van de toezichthouder, hetgeen niet in lijn zou zijn met de uitleg van het HvJ EU
van het vereiste van volledige onafhankelijkheid.69

Verder kan de Minister op grond van artikel 23 van de Kaderwet zbo’s ingrijpen bij
ernstige taakverwaarlozing door een zbo. De bevoegdheid uit de Kaderwet zbo’s blijft
bestaan waar het gaat om ernstige taakverwaarlozing van organisatorische of financiële
aard, maar wordt op grond van artikel 8 van dit wetsvoorstel beperkt waar het gaat
om ernstige taakverwaarlozing van inhoudelijke aard voor de AP en ACM. Hierbij wordt
aangesloten bij de keuzes die zijn gemaakt in de UAVG en de Uitvoeringswet DSA. Aangezien
de AP en de ACM met deze wet taken krijgen toebedeeld die nauw verweven zijn met de
taken die zij uitvoeren in het kader van de AVG respectievelijk de DSA, is ervoor
gekozen artikel 23 Kaderwet zbo’s ook voor de uitvoering van de politieke reclame-verordening
maar gedeeltelijk van toepassing te verklaren. Het is niet mogelijk om een scheiding
te maken tussen de taken die de AP en de ACM vervullen op grond van de AVG en DSA
aan de ene kant, en de onderhavige verordening aan de andere kant. Daarom wordt er
in dit wetsvoorstel aansluiting gezocht bij het onafhankelijkheidsregime dat reeds
geldt voor de AP en de ACM.

Voor het Commissariaat maakt het kabinet evenwel een andere afweging dan voor de AP
en de ACM: artikel 23 Kaderwet zbo’s blijft onverkort van toepassing. Een belangrijk
verschil met de AP en de ACM in dit geval is dat de taken die het Commissariaat krijgt
op basis van deze wet nieuw zijn voor het Commissariaat en niet voortvloeien uit of
een sterke samenhang hebben met andere wetgeving die van toepassing is op het Commissariaat.
Verder sluit dit aan bij de huidige praktijk rond zbo’s die taken vervullen met betrekking
tot verkiezingen en politieke partijen en waarbij onafhankelijkheid van de politiek
cruciaal is. Daarom wordt het niet van toepassing verklaren van artikel 23 Kaderwet
zbo’s anders gewogen dan bij de AP en ACM.

Hoewel volledige onafhankelijkheid conform de verordening gewenst is, volgt daar niet
dwingend uit dat de Minister niet zou moeten kunnen ingrijpen bij ernstige taakverwaarlozing.
Het kabinet moet over instrumenten beschikken om te verzekeren dat goed uitvoering
wordt gegeven aan de verordening. Het kabinet acht het wenselijk dat de Minister de
mogelijkheid blijft behouden om bij ernstige taakverwaarlozing in te kunnen grijpen.
Dit sluit beter aan bij het Nederlandse uitgangspunt dat publiekrechtelijke bevoegdheden
in beginsel onder ministeriële verantwoordelijkheid worden uitgeoefend. Het kabinet
acht het wenselijk om artikel 23 Kaderwet zbo’s van toepassing te laten met betrekking
tot het Commissariaat, zodat er in het geval van een ernstig probleem bij de uitvoering
van de verordening niet meteen naar het zwaarste middel hoeft te worden gegrepen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op de
hiervoor genoemde punten aangepast. Zie paragraaf 5.3.1 van de memorie van toelichting.

b. Publieke consultatie en verantwoording

De ontoereikende motivering tot afwijking van de Kaderwet zbo’s klemt te meer omdat
uit de toelichting niet duidelijk wordt hoe publieke verantwoording over beleidsregels
van de toezichthouders dan wel gerealiseerd wordt. Publieke verantwoording moet in
deze context ruim worden opgevat. Zij heeft betrekking op zowel de vraag in hoeverre
toezichthouders voorafgaande aan de besluitvorming zullen consulteren en wie daarbij
zullen worden betrokken als de vraag op welke wijze achteraf verantwoording wordt
afgelegd.70 Dit is zowel op nationaal als Europees niveau relevant, omdat de verschillende netwerken
van onafhankelijke toezichthouders eveneens richtsnoeren kunnen vaststellen.71

Op EU-niveau is van belang dat op grond van de verordening ook de Commissie bevoegd
is tot het vaststellen van richtsnoeren en gedelegeerde handelingen.72

Ter illustratie wijst de Afdeling op de concept-richtsnoeren die de Commissie in de
zomer van 2025 ter consultatie heeft aangeboden.73 De concept-richtsnoeren interpreteren essentiële elementen van de verordening, zoals
wat onder politieke reclame moet worden verstaan. Het CvdM zal deze richtsnoeren in
acht moeten nemen bij de uitleg en toepassing van de verordening, en zo nodig zelf
aanvullende beleidsregels stellen.

De verordening bepaalt dat het netwerk van nationale toezichthouders (waar het CvdM
onderdeel van is) in samenwerking met «relevante belanghebbenden» richtsnoeren opstelt
om opdrachtgevers en aanbieders van politieke reclamediensten te ondersteunen.74 Ook op nationaal niveau mag worden aangenomen dat de toezichthouder over voorgenomen
beleidsregels belanghebbenden consulteert. Daarnaast ligt het voor de hand dat toezichthouders
achteraf verantwoording afleggen over de wijze waarop zij de regels van de verordening
hebben toegepast.

Tegen deze achtergrond is met het oog op de constitutionele uitgangspunten die hier
aan de orde zijn (zie hiervoor punt 2) van belang dat de consultatie en verantwoording
over het thema van de verordening, de mogelijkheden en beperkingen van politieke reclame,
reële betekenis krijgen doordat het daadwerkelijk voorwerp kan worden van publiek
debat. Voorkomen moet worden dat de verordening verwordt tot een juridisch-technisch
onderwerp, waarvan de betekenis onduidelijk is of onbekend blijft maar tegelijkertijd
in de uitvoering voor de politiek en de samenleving belangrijke keuzes worden gemaakt.
De vraag is dan ook hoe het publieke debat actief gefaciliteerd en gestimuleerd kan
worden opdat de consultatie meer is dan een hoofdzakelijk papieren exercitie. De toelichting
gaat op het voorgaande niet in.

De Afdeling adviseert om in concrete zin nader in te gaan op hoe in het licht van
het voorgaande publieke verantwoording door de toezichthouders, en in het bijzonder
het CvdM, wordt afgelegd.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling geeft de regering aan dat zij structureel
financiële middelen vrij maakt voor de verschillende betrokken instanties voor de
uitoefening van de taken die volgen uit de verordening. Een deel van deze middelen
ziet op normuitleg, communicatie en voorlichting. Zo zal o.a. het Commissariaat bekendheid
geven aan de verordening. Reeds in aanloop naar de verkiezingen van 29 oktober jongstleden
is bijvoorbeeld richting marktpartijen en politieke partijen gecommuniceerd over de
verordening. Ook zal het Commissariaat campagne voeren om burgers te helpen om illegale
politieke advertenties te herkennen en te rapporteren. Tot slot worden middelen en
mensen vrijgemaakt voor het beantwoorden van publieksvragen.

Voor de drie betrokken instanties geldt dat zij jaarlijks een jaarverslag publiceren.
Daarin wordt o.a. ingegaan op de onderzoeken die zijn gedaan en de resultaten die
zijn behaald. Deze jaarverslagen zijn publiek toegankelijk en dus ook kenbaar voor
het parlement. Daarnaast worden de besluiten van het Commissariaat gepubliceerd op
hun website. Op deze wijze wordt publieke verantwoording afgelegd door de verschillende
instanties. Reflecterend op het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting
op dit punt in paragraaf 5.3.1 en hoofdstuk 7 aangevuld.

Ten slotte constateert de regering dat het van toepassing worden van de verordening
per 10 oktober 2025, de daaropvolgende beleidswijziging van enkele grote platforms
om niet langer politieke reclame toe te staan, en de gevolgen hiervan voor de verkiezingscampagnes
van politieke partijen in aanloop naar de Tweede Kamerverkiezing van 29 oktober jl.
tot veel aandacht in de media en de Tweede Kamer heeft geleid.75 De regering heeft dan ook niet de verwachting dat de verordening, gezien het belang
van politieke reclame voor politieke partijen en, daarmee, het democratische proces,
verwordt tot een juridisch-technische aangelegenheid.

7. Toepassingsbereik

De verordening is van toepassing als politieke reclame in de Unie wordt verspreid,
in het publieke domein van een of meer lidstaten wordt gebracht of gericht is op Unieburgers.76 Volgens de toelichting is de verordening alleen van toepassing op het grondgebied
van Nederland binnen de Europese Unie en heeft ze geen gevolgen voor Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba (Caribisch Nederland).77

De overweging van de regering is kennelijk ingegeven door de territoriale werkingssfeer
van de verordening.78 De Afdeling wijst hier op de in het Caribisch deel van het Koninkrijk woonachtige
Unieburgers, die onder de personele werkingssfeer van de verordening vallen. Voor
Unieburgers in het Caribische deel van Nederland geldt dat zij kiesgerechtigd zijn
bij de landelijke verkiezingen. Voor Unieburgers binnen het gehele Caribische deel
van het Koninkrijk geldt dat zij (in de landen na registratie) kiesgerechtigd zijn
voor het Europees Parlement. Daarmee ontstaat een onderscheid tussen enerzijds Europees
Nederland en anderzijds Caribisch Nederland en het Caribisch deel van het Koninkrijk,
waardoor andere regels gelden voor politieke reclame voor dezelfde verkiezingen.

De verordening heeft vooral praktische gevolgen voor Unieburgers in Caribisch Nederland,
nu binnen Nederland andere regels gelden voor politieke reclame voor dezelfde (landelijke)
verkiezingen.79 Hoewel, bezien vanuit het Unierecht, er geen onderscheid is tussen Unieburgers in
de landen en in de openbare lichamen, is dat verschil hier relevant omdat de openbare
lichamen onderdeel zijn van het land Nederland. Daarmee rijst de vraag of het niet
wenselijk is de verordening ook toe te passen op Caribisch Nederland. Verder is de
vraag welke betekenis de verordening in voorkomende gevallen kan hebben voor de andere
landen van het Koninkrijk.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling overweegt de regering het volgende.
Naar aanleiding van het arrest Eman en Sevinger (2006) is de Kieswet aangepast om
het voor Nederlanders op Curaçao, Aruba en Sint Maarten (hierna: CAS-landen) mogelijk
te maken om te stemmen voor de EP-verkiezingen. Hierdoor zijn op CAS woonachtige personen
die op de dag van de kandidaatstelling Nederlander zijn (ook niet-Europese Nederlanders),
op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en niet zijn
uitgesloten van het kiesrecht, kiesgerechtigd voor de EP-verkiezing.

Voorts is het zo, dat dat inwoners van Caribisch Nederland die voldoen aan de voorwaarden
in de Kieswet kiesgerechtigd zijn voor een aantal verkiezingen zoals de Tweede Kamerverkiezingen
en Kiescollege niet ingezetenen. Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben de status
van landen en gebieden overzee (LGO), waardoor EU-regelgeving in beginsel niet voor
Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt. Dit betekent dat Bonaire, Sint Eustatius en
Saba vanuit Europeesrechtelijk perspectief doorgaans als «derde landen» worden aangemerkt,
en dat met «lidstaat» uitsluitend het Europese deel van Nederland wordt bedoeld.

Bij de afweging of nieuwe regelgeving, met inbegrip van regelgeving die geldt ter
uitvoering van EU-recht, mede voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba moet gelden, wordt
– behalve met de LGO-status van de eilanden – rekening gehouden met enerzijds de wens
zoveel mogelijk rechtseenheid tot stand te brengen en anderzijds de in artikel 132a,
vierde lid, van de Grondwet genoemde bijzondere omstandigheden waardoor Bonaire, Sint
Eustatius en Saba zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.
Deze bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding zijn om een regeling uitsluitend
voor het Europese deel van Nederland te laten gelden of een specifieke regeling voor
Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot stand te brengen. Vanwege de aard en omvang van
de verplichtingen in de verordening en de hiertoe benodigde uitvoeringskracht worden
de regels inzake politieke reclame vooralsnog niet van toepassing op deze eilanden.
Dit betekent dat er binnen het Nederlandse grondgebied verschillende regels voor aanbieders
van politieke reclame gelden voor dezelfde verkiezingen. Dit is niet optimaal vanuit
de optiek van de bescherming van kiezers; de uitvoeringslast weegt echter niet op
tegen de voordelen van het van toepassing verklaren. Wanneer in Europees Nederland
voldoende ervaring met de regelgeving inzake politieke reclame is opgedaan, zal nader
bezien worden of en in hoeverre van toepassing verklaring opportuun is (comply or explain). Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de regering ertoe gebracht om
de memorie van toelichting op de bovenstaande punten aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikt gemaakt om het voorstel van wet op een aantal onderdelen
aan te passen.

• De AP wordt aangewezen als bevoegd toezichthouders op grond van artikel 22, vierde
lid, van de verordening. De reden hiervoor is dat artikel 22, vierde lid, van de verordening
vereist dat een bevoegd toezichthouder wordt aangewezen om toezicht te houden op artikel 20
van de verordening. Artikel 2 is hiertoe aangepast.

• De AP wordt niet langer aangewezen als toezichthouder op de artikelen 18 en 19 van
de verordening, aangezien deze bevoegdheid uit de verordening zelf voortvloeit. Artikel 4
is hiertoe aangepast.

• Het Commissariaat en de AP krijgen de bevoegdheid om ter handhaving van de bepalingen
uit de verordening met medeneming van de benodigde apparatuur een woning binnen te
treden. De verordening vereist dat de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid hebben
om inspecties uit te voeren. Aangezien een aanbieder van politieke reclamediensten
vanuit een woning zijn diensten kan aanbieden is deze bevoegdheid toegevoegd. Zie
het voorgestelde artikel 6, eerste lid. Dit is een ingrijpende maatregel en vereist
een gedegen onderbouwing. Zie hiervoor paragraaf 4.2.2. van de memorie van toelichting
en artikel 6 van de artikelsgewijze toelichting.

• Het Commissariaat en de AP met betrekking tot artikel 20 krijgen de bevoegdheid om
een zelfstandige last op te leggen. Deze kan twee vormen aannemen: een bindende aanwijzing
of een voorlopige maatregel. Artikel 22, vijfde lid, onderdeel c, van de verordening
vereist dat de bevoegde autoriteiten over de bevoegdheid te beschikken om een bindende
aanwijzing of voorlopige maatregel op te leggen. Om deze reden is dit aan het voorstel
van wet toegevoegd. Daarnaast is toegevoegd dat degene tot wie de zelfstandige last
is gericht overeenkomstig die last moet handelen en dat het dus is verboden om in
strijd met die last te handelen. Zie het voorgestelde artikel 6, tweede en vierde
lid, onder a en b.

• Artikel 7 van het eerdere wetsvoorstel, dat bijlage II bij de Algemene wet bestuursrecht
wijzigde, is komen te vervallen. Reden is dat de Raad voor de Rechtspraak adviseerde
niet over te gaan tot het concentreren van de rechtspraak bij de rechtbank Rotterdam
en de College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dit advies is overgenomen.

• Aan het Commissariaat en de AP met betrekking tot artikel 20 is de bevoegdheid toegekend
om toezeggingen van overtreders bindend te verklaren. Het toekennen van deze bevoegdheid
volgt uit artikel 22, vijfde lid, onder f, van de verordening en geeft het Commissariaat
of de AP meer flexibiliteit bij het toezicht en handhaven van de verordening. Het
Commissariaat of de AP kan, indien zij het bindend verklaren van een toezegging doelmatiger
acht dan het opleggen van een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom, deze
bevoegdheid toepassen. Mocht de overtreder zich niet houden aan de toezegging dan
is het Commissariaat of de AP nog steeds bevoegd om een bestuurlijke boete of last
onder dwangsom op te leggen.

• Ten slotte is het inwerkingtredingsartikel aangepast. Deze aanpassing is nodig aangezien
het voorstel van wet deels voorzag in inwerkingtreding op 10 oktober 2025. Die datum
is reeds gepasseerd. Zie het voorgestelde artikel 10.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
P.E. Heerma