Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 juli 2025 en het nader rapport d.d. 7 april 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Werk en Participatie mede namens de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 14 april 2025, nr. 2025000834,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 23 juli 2025, nr. W12.25.00080/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder gecursiveerd aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 14 april 2025, no.2025000834, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris
Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek en enkele andere wetten in verband met het wijzigen van de re-integratieverplichtingen
in het tweede ziektejaar van werknemers bij kleine en middelgrote werkgevers, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat kleine en middelgrote werkgevers de mogelijkheid krijgen
om vanaf de start van het tweede ziektejaar van een werknemer zich alleen te richten
op re-integratie van deze werknemer in passende arbeid bij een andere werkgever. Hiervoor
moet worden voldaan aan de voorwaarden voor het afsluiten van de re-integratie in
het eigen bedrijf van de werkgever. Ook wordt voor deze situaties een nieuw opzegverbod
en een nieuwe ontslaggrond voorgesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het voorstel slechts voorziet
in een beperkte verlichting van het werkgeverschap voor kleinere ondernemingen. Aan
de (financiële) verplichtingen en verantwoordelijkheden van de werkgever rondom ziekte
en re-integratie, die verbonden zijn aan vooral het vaste contract, verandert weinig.
Dit roept de vraag op in hoeverre het voorstel de knelpunten in de praktijk daadwerkelijk
aanpakt. Daarbij komt dat het re-integratietraject van de zieke werknemer hiermee
onder druk komt te staan. Daardoor zullen diens kansen op re-integratie afnemen. Ook
heeft het voorstel aanzienlijke uitvoeringsgevolgen voor het UWV.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling opmerkingen over de gevolgen voor de
WIA-instroom als werkgever en werknemer zonder tussenkomst van het UWV de re-integratie
bij de eigen werkgever kunnen beëindigen en over de consequenties van een gerechtelijke
uitspraak in hogere instantie over de door het UWV verleende toestemming voor beëindiging
van de re-integratie bij de eigen werkgever indien deze uitspraak wordt gedaan nadat
het tweede ziektejaar is verstreken. Ook maakt zij opmerkingen over de betekenis van
het wetsvoorstel om de compensatie van de transitievergoeding te beperken tot kleine
werkgevers voor dit voorstel en over de bewaartermijn van de gegevens die door het
UWV verwerkt zullen worden.

1. Algemeen

a. Inhoud

Het wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van de re-integratieverplichtingen van kleine en middelgrote werkgevers. Naar huidig recht zijn werkgevers,
ongeacht hun grootte, verplicht om gedurende een periode van twee jaar inspanningen
te verrichten die de inschakeling bevorderen van een zieke werknemer in passende arbeid
in het eigen bedrijf (re-integratie in het eerste spoor) of, indien dat niet mogelijk
blijkt, in passende arbeid bij een andere werkgever (re-integratie in het tweede spoor).1 In de praktijk kunnen beiden sporen parallel lopen.

Voorgesteld wordt dat kleine en middelgrote werkgevers2 onder voorwaarden de re-integratie in het eerste spoor na het eerste ziektejaar kunnen
afsluiten. In dat geval mogen zij de re-integratie in het tweede ziektejaar volledig
richten op het tweede spoor (bij een andere werkgever). Hiervoor is instemming van
de werknemer of toestemming van het UWV vereist. Als de re-integratie in het eerste
spoor is afgesloten, kan de werknemer die in het tweede ziektejaar herstelt, geen
aanspraak meer maken op de bedongen arbeid als zijn arbeidsplaats reeds is vervuld
door een andere werknemer of deze is komen te vervallen.

Het voorstel introduceert ook een nieuw opzegverbod voor de situatie waarin de re-integratie
in het eerste spoor is afgesloten en de zieke werknemer in het tweede jaar volledig
herstelt. Tenzij de werknemer de bedongen arbeid weer hervat, mag hij ondanks zijn
herstel gedurende het tweede jaar niet worden ontslagen en is de werkgever verplicht
vanaf dan het volledige loon door te betalen. Een nieuwe ontslaggrond, waarop kleine
en middelgrote werkgevers een beroep kunnen doen als de re-integratie in het eerste
spoor is afgesloten, voorziet erin dat ook de inmiddels herstelde werknemer na twee
jaar kan worden ontslagen.

Doel van het voorstel is om de wendbaarheid van kleine en middelgrote werkgevers te
vergroten. Door de mogelijkheid om na het eerste ziektejaar de re-integratie in het
eigen bedrijf te beëindigen, krijgen kleine en middelgrote werkgevers duidelijkheid
over het te volgen spoor bij re-integratie en kunnen zij de ontstane vacature eerder
opvullen. De functie van de zieke werknemer hoeft tijdens het tweede ziektejaar immers
niet langer beschikbaar te worden gehouden. Volgens de toelichting leidt het voorstel
tot minder onzekerheid bij kleine en middelgrote werkgevers.3

b. Achtergrond

De verplichtingen van de werkgever bij ziekte van een werknemer zijn al langere tijd
onderwerp van discussie. Naast de re-integratieverplichtingen gaat het hierbij om
de verplichting om gedurende twee jaar minimaal 70% van het loon door te betalen.
Hoewel werkgevers deze verplichtingen kunnen verzekeren, vormen zij voor relatief
veel werkgevers een belemmering om mensen in vaste dienst te nemen.4 Vooral kleinere werkgevers zijn minder goed in staat om de kosten en risico’s die
uit deze verplichtingen voortvloeien te dragen.

Eerder adviseerde de commissie-Borstlap om de loondoorbetalingsplicht en de re-integratieverplichtingen
van elke werkgever te verkorten tot één ziektejaar.5 Dit zou een gelijker speelveld voor alle werkenden creëren, omdat hierdoor de verschillen
afnemen in de kosten en risico’s die verbonden zijn aan de verschillende contractvormen.
Ook zou dit het werkgeverschap minder zwaar belasten. Daarbij werd voorgesteld om
de re-integratieverplichtingen te beperken tot het eerste spoor (binnen het eigen
bedrijf).6

In het middellange termijnadvies van de SER is deze aanbeveling niet overgenomen,
maar is vastgehouden aan de verantwoordelijkheid van werkgevers voor de twee jaar
loondoorbetaling bij ziekte en het verloop van het re-integratieproces tijdens die
periode.7 Wel zou re-integratie zich in het eerste ziektejaar in beginsel moeten richten op
het eerste spoor en in het tweede ziektejaar in principe altijd op het tweede spoor.
Conform de tussen sociale partners en regering afgesproken kaders wordt hieraan met
dit voorstel uitvoering gegeven.8

Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het zogenoemde «arbeidsmarktpakket». Dat
bestaat uit maatregelen gericht op het vergroten van de wendbaarheid van ondernemingen
en op het versterken van werk- en inkomenszekerheid bij flexibele arbeidsrelaties.
De verschillende maatregelen uit het arbeidsmarktpakket worden uitgewerkt in een aantal
afzonderlijke wetsvoorstellen. Het voorliggende wetsvoorstel is er daar één van. De
wetsvoorstellen kennen ieder een eigen traject en worden zelfstandig voorgelegd ter
advisering.9

Het kabinet wil benadrukken dat dit wetsvoorstel, zoals de Afdeling advisering van
de Raad van State (hierna: de Afdeling) ook opmerkt, een integraal onderdeel is van
het arbeidsmarktpakket, waarvoor het rapport van de commissie Borstlap en het SER
MLT-advies een belangrijke leidraad waren. Het kabinet staat achter het uitgangspunt
van het arbeidsmarktpakket dat de zekerheid van werkenden en de wendbaarheid van werkgevers
vergroot moet worden. Afronding van het arbeidsmarktpakket is dan ook opgenomen in
het coalitieakkoord 2026–2030.10 Het wetsvoorstel biedt kleine en middelgrote werkgevers de keuzemogelijkheid om zich
in het tweede ziektejaar – onder voorwaarden – volledig te richten op re-integratie
van de werknemer op het tweede spoor (bij een andere werkgever). Het voorstel creëert
bij re-integratie eerder duidelijkheid voor de werkgever, de langdurig zieke werknemer
én voor de werknemer die de langdurig zieke werknemer vervangt. De bijdrage die het
wetsvoorstel hiermee levert aan de wendbaarheid van werkgevers is ook na het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) nogmaals bevestigd
door de sociale partners.

Het pakket aan arbeidsmarkthervormingen is een product van intensief en constructief
overleg met sociale partners. Zoals de Afdeling ook aangeeft, kennen de verschillende
maatregelen uit het pakket een eigen wetstraject en worden deze zelfstandig en separaat
voorgelegd ter advisering. Het kabinet hecht samen met sociale partners grote waarde
aan de balans tussen meer zekerheid voor werkenden en meer wendbaarheid voor ondernemers
bij de hervorming van de arbeidsmarkt. Dit wetsvoorstel, waarmee de wendbaarheid voor
ondernemers wordt vergroot, is een belangrijke bouwsteen in het bredere arbeidsmarktpakket
en dient dan ook in die hoedanigheid te worden bezien.

2. Probleemaanpak

De Afdeling merkt op dat het voorstel de verplichtingen van de werkgever tot loondoorbetaling
en re-integratie-inspanningen gedurende de eerste twee ziektejaren in stand laat,
zij het dat kleine en middelgrote werkgevers zich onder voorwaarden in het tweede
ziektejaar uitsluitend kunnen richten op re-integratie bij een andere werkgever. Daarmee
voorziet het voorstel in een beperkte verlichting van het werkgeverschap voor kleinere
ondernemingen. Aan de (financiële) verplichtingen en verantwoordelijkheden die verbonden
zijn aan met name het vaste contract verandert immers weinig.

Dit roept de vraag op in hoeverre het voorstel de knelpunten in de praktijk daadwerkelijk
aanpakt. Weliswaar krijgen kleine en middelgrote werkgevers de mogelijkheid om een
zieke werknemer eerder te vervangen, maar van een financiële lastenverlichting, die
hen ook armslag zou geven om deze vervanging te regelen, is geen sprake. Integendeel,
de loondoorbetaling kan juist duurder uitvallen als een werknemer in het tweede ziektejaar
herstelt, omdat hij, indien zijn oude werk hem niet meer kan worden aangeboden, dan
recht heeft op doorbetaling van zijn volledige loon en de kosten daarvan niet gedekt
zullen worden door de verzuimverzekeraar. De Afdeling is er daarom niet van overtuigd
dat dit voorstel de wendbaarheid van kleine en middelgrote werkgevers vergroot en
het aanbieden van een vast contract voor hen aantrekkelijker maakt.

Daar komt bij dat de voorgestelde maatregel het re-integratietraject van de zieke
werknemer onder druk zal zetten. In de praktijk zijn de re-integratietrajecten in
het eerste spoor succesvoller dan in het tweede spoor.11 Beëindiging van het eerste spoor zal de re-integratiekansen van een zieke werknemer
daarom doen afnemen. Omdat een werknemer die wil re-integreren hierom naar verwachting
niet snel zal instemmen met beëindiging van het eerste spoor, zullen veel werkgevers
het UWV om toestemming moeten vragen.12 Aangezien deze aanvraag uiterlijk in week 42 van het eerste ziektejaar moet zijn
gedaan, betekent dit dat voor de re-integratie in het eerste spoor niet veel meer
overblijft dan een half jaar.13 Dit zal de re-integratiekansen van de werknemer nog meer beperken.

Ook brengt het voorstel aanzienlijke uitvoeringsgevolgen mee voor het UWV. De extra
beoordelingen die het UWV zal moeten verrichten, komen bovenop de grote achterstanden
in sociaal-medische beoordelingen die het UWV momenteel heeft.14 Voor het UWV is het voorstel daarom «voorlopig uitvoerbaar» onder de voorwaarde dat
vraag en aanbod van sociaal-medische dienstverlening voldoende in evenwicht zijn.15 Als gevolg hiervan is invoering niet mogelijk voor 2028. Onlangs werd bovendien bekend
dat de achterstanden de komende jaren nog sterk zullen toenemen.16 Uit de toelichting blijkt niet of hiermee al rekening is gehouden en wat dit zou
betekenen voor de invoeringstermijn dan wel voor het door partijen daadwerkelijk tijdig
kunnen afsluiten van het eerste spoor.

De Afdeling concludeert dat de voordelen van het voorstel voor kleine en middelgrote
werkgevers beperkt zijn, terwijl het voorstel ook negatieve effecten heeft op de re-integratiekansen
van zieke werknemers en een aanzienlijke lastenverzwaring meebrengt voor het UWV.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel nader te overwegen.

De Afdeling merkt op dat het voorstel in beperkte mate voorziet in verlichting van
het werkgeverschap voor kleinere ondernemingen. Aan de financiële verplichtingen en
verantwoordelijkheden die verbonden zijn aan met name het vaste contract verandert
immers weinig. Het kabinet wil benadrukken dat het primaire doel van het wetsvoorstel
niet financiële lastenverlichting van werkgevers is, maar het creëren van meer wendbaarheid
voor kleine en middelgrote werkgevers door eerder duidelijkheid te geven over het
te volgen re-integratiespoor. Onder strikte voorwaarden kan de eerste spoor re-integratie
voor langdurig zieke werknemers na één jaar worden afgesloten. De continuïteit binnen
een bedrijf wordt hiermee bevorderd, omdat de werkgever eerder de mogelijkheid krijgt
om de vrijvallende functie door het in dienst nemen van een andere werknemer in te
vullen. Als het eerste spoor wordt afgesloten, kan de re-integratie gefocust worden
op werkhervatting bij een andere werkgever, wat meer duidelijkheid geeft over het
te belopen spoor. Dit zijn andere vormen van verlichting van verplichtingen voor kleine
en middelgrote werkgevers dan de financiële verplichtingen die de Afdeling benoemt.
Het kabinet wijst nogmaals op de balans tussen de maatregelen in het bredere arbeidsmarktpakket.
Het wetsvoorstel kan niet alle knelpunten van werkgevers oplossen, maar wel een gedeelte
daarvan door de wendbaarheid voor werkgevers te vergroten. In de reactie op adviespunt
3 wordt nader ingegaan op de mogelijke negatieve effecten op de re-integratiekansen
van zieke werknemers en de gevolgen hiervan voor UWV.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3. Beëindiging re-integratie in het eerste spoor

Het voorstel voorziet in twee mogelijkheden om de re-integratie in het eerste spoor
te beëindigen na het eerste ziektejaar. De werkgever en werknemer kunnen gezamenlijk
overeenkomen het eerste spoor af te sluiten en de re-integratie in het tweede ziektejaar
uitsluitend te richten op het tweede spoor. Het alternatief is dat de werkgever het
UWV om toestemming vraagt voor beëindiging van het eerste spoor. Het UWV verricht
in dat geval een inhoudelijke toets om te bepalen of toestemming wordt verleend.

Als de werkgever en werknemer schriftelijk overeenkomen het eerste spoor af te sluiten,
staat het partijen vrij om hier aanvullende voorwaarden aan te verbinden.17 Dit zou ook een financiële vergoeding kunnen zijn voor de werknemer. Verder wordt
geregeld dat, indien overeenkomstig de voorgestelde maatregel het eerste spoor is
afgesloten, de toetsing van het re-integratieverslag door het UWV bij een WIA-aanvraag
beperkt zal zijn tot de re-integratie-inspanningen tijdens het tweede ziektejaar.18 De inspanningen tijdens het eerste ziektejaar blijven buiten beschouwing.

De Afdeling merkt op dat het voorstel hier op gespannen voet staat met de uitgangspunten
van de Wet verbetering poortwachter. Partijen krijgen namelijk de mogelijkheid om
zonder tussenkomst van het UWV de re-integratie in het eerste spoor af te sluiten.
Ook worden de re-integratie-inspanningen in het eerste ziektejaar niet achteraf alsnog
getoetst door het UWV. Dit biedt werkgever en werknemer de gelegenheid om hun re-integratieverplichtingen,
met name die in het eerste spoor, waar mogelijk te ontlopen. Dit heeft gevolgen voor
de instroom in de WIA.

In de toelichting wordt er rekenschap van gegeven dat het voorstel zal leiden tot
een verhoogde instroom in de WIA.19 Daarbij is echter niet meegenomen dat calculerend gedrag van de werkgever of de
werknemer, als gevolg van de achterwege blijvende toetsing door het UWV, ertoe kan
leiden dat de re-integratie in het eerste spoor minder succesvol zal zijn. Daardoor
zal het aantal tweede-spoor-trajecten toenemen, terwijl die trajecten vaak al weinig
succesvol zijn. Het gevolg hiervan is dat een nog groter aantal werknemers een WIA-aanvraag
zal doen en zal instromen in de WIA.

Dat knelt temeer omdat de alternatieve route voor beëindiging van de re-integratie
in het eerste spoor, namelijk het vragen van toestemming aan het UWV, leidt tot een
significante verzwaring van de uitvoeringslasten van het UWV. Mede gelet op de strikte
procedureregels kan dit ertoe leiden dat meer druk zal ontstaan op het bereiken van
gezamenlijke overeenstemming over het afsluiten van de re-integratie in het eerste
spoor. Weliswaar kan dit de uitvoeringslasten van het UWV verminderen, maar de kans
op een hogere instroom in de WIA dan nu verwacht zal dan ook navenant groter worden.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling het voorstel op dit punt toereikend
te motiveren en zo nodig aan te passen.

Het wetsvoorstel biedt een aanpassing op de re-integratieverplichtingen bij ziekte.
Kleine en middelgrote werkgevers krijgen de mogelijkheid om na het eerste ziektejaar
de re-integratieverplichting via het eerste spoor te beëindigen en vanaf het tweede
ziektejaar volledig te focussen op re-integratie in het tweede spoor. Voor de meeste
zieke werknemers is de verwachting dat zij bij hun eigen (kleine of middelgrote) werkgever
blijven re-integreren na het eerste ziektejaar. Dit omdat het voor werkgevers nog
steeds gunstig blijft om zieke werknemers binnen het eigen bedrijf te laten re-integreren
(zij zijn immers bekend met bedrijf en functie) en de financiële prikkels in stand
blijven. Voor sommige werknemers kan het in het kader van hun re-integratie beter
zijn de focus alleen te leggen op re-integratie bij een andere werkgever in het tweede
ziektejaar. Het is van belang dat het gesprek over re-integratie tweede spoor op het
juiste moment (niet te laat) wordt gevoerd. In de huidige situatie is dit veelal pas
bij de eerstejaarsevaluatie. De verwachting is dat dit wetsvoorstel een signaalfunctie
heeft en er voor kan zorgen dat dit gesprek tussen werkgever en werknemer eerder wordt
gestart. Mogelijk kan dit er ook toe leiden dat eerste spoor re-integratie tot betere
resultaten leidt in het eerste jaar om te voorkomen dat dit spoor wordt afgesloten.
Dit is aangevuld in paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting.

De eerste spoor re-integratie kan, zoals de Afdeling ook beschrijft, niet zonder meer
eenzijdig beëindigd worden. Het uitgangspunt is dat de werkgever en werknemer gezamenlijk
kunnen besluiten tot afsluiting van het eerste spoor. Als zij geen overeenstemming
bereiken en de werkgever wil alsnog het eerste spoor afsluiten, dan dient de werkgever
daarvoor uiterlijk in de 42e ziekteweek toestemming te vragen aan UWV. UWV voert daartoe drie zorgvuldige toetsen
uit, waaronder de toets of te verwachten is dat de werknemer niet binnen 13 weken
na afloop van het eerste ziektejaar in staat is zijn eigen werk of zijn eigen werk
in aangepaste vorm te verrichten. De werkgever moet deze aanvraag op tijd indienen,
maar dit betekent niet dat de re-integratie in het eerste spoor stopt bij 42 weken
ziekte. De inspanningen in het eerste jaar worden getoetst door UWV en een aanvraag
kan ook afgewezen worden.

De Afdeling merkt op dat er sprake zal kunnen zijn van calculerend gedrag bij het,
zonder toets van UWV, afsluiten van de eerste spoor re-integratie. Het wetsvoorstel
regelt dat werkgevers en werknemers ook schriftelijk kunnen overeenstemmen om het
eerste spoor af te sluiten vanaf het tweede ziektejaar. Deze overeenstemming – een
duidelijke en ondubbelzinnige (schriftelijke) verklaring – moet voor het einde van
het eerste ziektejaar zijn bereikt. Hierbij zijn extra waarborgen ter bescherming
van de werknemer in het wetsvoorstel opgenomen. In onderling overleg kunnen partijen
ook aanvullende afspraken maken over de re-integratie in het tweede ziektejaar in
het tweede spoor. Door zo’n schriftelijke overeenstemming worden inderdaad geen eerste
spoor verplichtingen in het eerste ziektejaar meer getoetst door UWV. UWV heeft geen
rol bij zo’n overeenstemming. Er wordt echter niet verwacht dat zo’n overeenstemming
zal worden bereikt om te verhullen dat de eerste spoor re-integratieverplichtingen
in het eerste ziektejaar niet voldoende zijn uitgevoerd. Zeker een werknemer heeft
met dergelijk calculerend gedrag niets te winnen.

Het kabinet erkent dat de huidige tweede spoor trajecten minder succesvol zijn dan
re-integratie vanuit het eerste spoor. Daarom is in dit wetsvoorstel ook extra WIA-instroom
voorzien. Voor werknemers bij wie de re-integratiekansen na het eerste jaar hoog zijn,
is de kans niet groot dat een werkgever en werknemer tot afsluiting van het eerste
spoor zullen willen besluiten en is de kans dus groot dat de re-integratiekansen gelijk
blijven. Ook zal in de situatie dat de kansen voor re-integratie in het eerste spoor
nog aanzienlijk zijn, niet snel voldaan zijn aan de voorwaarden voor beëindiging van
het eerste spoor met toestemming van UWV. Het is desalniettemin van belang dat ook
het tweede spoor leidt tot succesvollere re-integratie van de werknemer, zodat de
instroom in de WIA zoveel mogelijk wordt beperkt. Daarom loopt er sinds 2021 via ZonMw
een programma ter verbetering van de re-integratie in het tweede spoor, dat in 2027
wordt afgerond met een eindevaluatie. Het doel van het programma is het bevorderen
van succesvolle re-integratie via innovatieve aanpakken voor werknemers en werkgevers.
Daarnaast is bij het arbeidsmarktpakket door werkgevers, werknemers en overheid uitgesproken
dat extra inspanningen en investeringen nodig zijn en dat zij hier gezamenlijk aan
blijven werken. Dit heeft ervoor gezorgd dat drie pilots zijn gestart, waarbij UWV
gaat onderzoeken welke begeleiding het meest effectief is voor terugkeer naar werk
en het verbeteren van de re-integratiedienstverlening. De memorie van toelichting
is op dit punt in hoofdstuk 1 uitgebreid. De eerste pilot ziet op het ontwikkelen
van een werkwijze ten behoeve van de landelijke en structurele uitrol om de instroom
in de Ziektewet vanuit de WW en de verzuimduur te beperken. Het ontwikkelen van het
programma «Succesvol naar werk» voor circa 3.000 ZW-gerechtigden is de tweede pilot
die afgesproken is. De derde pilot zet jobhunting in bij circa 3.000 ZW-gerechtigden.
De tweejarige pilots zijn medio 2025 gestart en de activiteiten en resultaten worden
gemonitord en geëvalueerd. Het Ministerie van SZW is met sociale partners in gesprek
over hun verdere plannen ter verbetering van de re-integratie.

De Afdeling noemt uitdrukkelijk (op meerdere plekken in het advies) de lastenverzwaring
van UWV bij het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel zorgt voor meer taken bij UWV en de
verwachting is meer instroom in de WIA. Het kabinet is zich er terdege van bewust
dat de uitvoerbaarheid van het stelsel van ziekte en arbeidsongeschiktheid al lange
tijd onder druk staat en het aantal beoordelingen dat UWV uit te voeren heeft de komende
jaren nog flink zal stijgen. Daar wordt gezamenlijk met UWV dan ook op allerlei manieren
gezocht naar verbetering van de uitvoerbaarheid. Wat betreft dit wetsvoorstel zal
UWV anderhalf jaar voor de beoogde invoeringsdatum de uitvoeringstoets herijken, omdat
dan beter kan worden vastgesteld per wanneer UWV in staat is het voorstel uit te voeren.
Zoals aangegeven bij de Begroting 2026 van het Ministerie van SZW is de beoogde inwerkingtredingsdatum
op dit moment 1 januari 2030.

4. Rechtsbescherming

Het voorstel regelt dat tegen de beslissing van het UWV op de aanvraag van de werkgever
over het afsluiten van de re-integratie in het eerste spoor geen bestuursrechtelijk
bezwaar en beroep openstaat.20 Wel kan de werknemer of werkgever zich wenden tot de kantonrechter. Tegen de uitspraak
van de kantonrechter staat hoger beroep en cassatie open.

De Afdeling acht het aannemelijk dat werkgevers en werknemers bij de rechter de beslissing
van het UWV zullen aanvechten.21 Daarbij zal in voorkomende gevallen hoger beroep en mogelijk cassatie worden ingesteld.
Vaak zal het tweede en laatste ziektejaar al zijn verstreken voordat duidelijk is
wat de uitkomst van deze gerechtelijke procedure is. De toelichting gaat niet in op
de consequenties hiervan. Zo is het bijvoorbeeld de vraag of de werknemer recht heeft
op schadevergoeding vanwege onrechtmatig handelen van de werkgever als wordt geoordeeld
dat de re-integratie in het eerste spoor onterecht is afgesloten.

Daarnaast kan de procedure over de afsluiting van de re-integratie in het eerste spoor
in de tijd samenlopen met een ontslagaanvraag bij het UWV op basis van de nieuwe ontslaggrond.
Volgens de toelichting zal het UWV de ontslagaanvraag pas in behandeling kunnen nemen
als de uitkomst van de procedure over de afsluiting van het eerste spoor duidelijk
is.22 De toelichting gaat niet in op de gevolgen hiervan voor bijvoorbeeld de berekening
van de transitievergoeding. Telt dan ook de periode na 104 weken daarvoor mee, en
zo ja, ontvangt de werkgever voor dat deel ook een compensatie?

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de consequenties van
een gerechtelijke uitspraak in hogere instantie die wordt gedaan nadat het tweede
ziektejaar is verstreken.

De memorie van toelichting is naar aanleiding van de adviezen van de Afdeling op het
punt van de rechtsbescherming in paragraaf 3.2.1 bij het kopje Procedure UWV en rechtsbescherming
aangevuld. Een procedure bij de rechter volgend op de beslissing van UWV rondom het
afsluiten van de re-integratie in het eerste spoor kan tot gevolg hebben dat UWV een
eventuele ontslagaanvraag niet in behandeling neemt of opschort, zolang de rechter
daarover nog niet heeft beslist. Het niet in behandeling nemen of opschorten van de
behandeling van de ontslagaanvraag is alleen aan de orde als de beslissing van de
rechter relevant kan zijn voor de vraag of herstel voor eigen werk, al dan niet in
aangepaste vorm, of herplaatsing mogelijk is.

Het enkele feit dat de werkgever, bijvoorbeeld op basis van achteraf onjuist gebleken
inschattingen wat betreft de herstelprognose van de werknemer, de re-integratie in
het eerste spoor (met toestemming van UWV) heeft afgesloten, maakt -op zichzelf beschouwd-
nog niet dat sprake is van onrechtmatig handelen door de werkgever; een eventueel
oordeel hierover is aan de rechter. Wat betreft het recht op transitievergoeding bij
ontslag: de transitievergoeding wordt berekend over de gehele duur van het dienstverband.
De mogelijke compensatie door UWV van de bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid
betaalde transitievergoeding (of overeengekomen ontslagvergoeding) bedraagt niet meer
dan het bedrag dat aan transitievergoeding verschuldigd zou zijn op de dag na de dag
dat de werknemer twee jaar arbeidsongeschikt zou zijn. Dit volgt uit de wet (art.7:673e,
tweede lid, BW). Met dit wetsvoorstel zijn hierop geen wijzigingen beoogd. In dit
verband is relevant te noemen dat in het coalitieakkoord 2026–2030 is opgenomen dat
de regering voornemens is de transitievergoeding te hervormen, zodat deze zoveel mogelijk
wordt ingezet voor de transitie van werk naar werk.23

5. Compensatie transitievergoeding

Het voorstel introduceert een nieuwe redelijke grond voor ontslag waarop de kleine
of middelgrote werkgever in geval van een afgesloten re-integratie in het eerste spoor
een beroep kan doen. Daarbij wordt geregeld dat de werkgever die de arbeidsovereenkomst
op deze nieuwe ontslaggrond heeft opgezegd en aan de werknemer een transitievergoeding
verschuldigd is, recht heeft op compensatie van deze vergoeding door het UWV.24 Daarmee moet ongewenste dubbeling van loon- en re-integratiekosten en de transitievergoeding
worden voorkomen.25

De Afdeling wijst in dit verband op het eveneens voor advies aanhangig zijnde wetsvoorstel
om deze compensatie van de transitievergoeding te beperken tot kleine werkgevers.26 Hoewel de Afdeling niet wil vooruitlopen op het over dat voorstel nog uit te brengen
advies, merkt zij wel op dat dat voorstel ertoe zou leiden dat middelgrote werkgevers,
anders dan kleine werkgevers, de transitievergoeding niet (langer) vergoed krijgen
als zij hun werknemer ontslaan op basis van de nieuwe ontslaggrond waarin het voorliggende
voorstel voorziet. In de toelichting wordt van deze reeds in voorbereiding zijnde
wijziging geen rekenschap gegeven in de passages over het bieden van compensatie voor
de transitievergoeding.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen die het wetsvoorstel
om de compensatie van de transitievergoeding te beperken tot kleine werkgevers heeft
voor dit voorstel, mede gelet op het verschil dat hierdoor zal ontstaan tussen middelgrote
en kleine werkgevers.

Aan de memorie van toelichting (paragraaf 3.2.3 bij het kopje Overig) is toegevoegd
dat het kabinet een wijziging van de compensatie van de transitievergoeding na langdurige
arbeidsongeschiktheid voor middelgrote en grote werkgevers in voorbereiding heeft
en dat in het coalitieakkoord 2026–2030 is opgenomen dat deze compensatieregeling
voor alle werkgevers wordt afgeschaft.27

6. Bewaartermijn

Het voorstel leidt tot twee nieuwe toetsen die het UWV moet verrichten, namelijk bij
een aanvraag van de werkgever voor toestemming om de re-integratie in het eerste spoor
te beëindigen en bij een beroep van de werkgever op de nieuwe ontslaggrond. Voor de
uitvoering van deze twee nieuwe taken heeft het UWV onder meer (bijzondere) persoonsgegevens
nodig. Deze gegevensverwerkingen worden in de toelichting gemotiveerd.

De Afdeling merkt op dat in het voorstel geen bewaartermijn is opgenomen voor de (bijzondere)
persoonsgegevens die het UWV in het kader van deze beide nieuwe taken zal verwerken.
Ook uit de toelichting blijkt niet hoe lang deze gegevens worden bewaard. Een duidelijke
bewaartermijn is echter van belang, gelet op het beginsel van opslagbeperking, zoals
neergelegd in de AVG, en het feit dat bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt.
Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de bewaartermijn van gegevens die voor
primaire doeleinden (de uitoefening van de taak) worden verwerkt en de bewaartermijn
van gegevens die louter met het oog op archivering worden verwerkt.28

De Afdeling adviseert in de toelichting gemotiveerd in te gaan op de bewaartermijn
van de gegevens die door het UWV worden verwerkt en deze bewaartermijn bij voorkeur
in het wetsvoorstel op te nemen.

Overheidsorganisaties zijn op grond van de Archiefwet gehouden de bewaartermijnen
op te nemen in selectielijsten. Bij het bepalen van de bewaartermijnen wordt het belang
van bescherming van persoonsgegevens meegewogen. Het behoort in eerste instantie tot
de verantwoordelijkheid van, in dit geval, UWV om de bewaartermijnen van de gegevens
die verwerkt worden, rekening houdend met de AVG, vast te leggen.29 In sommige situaties kan het noodzakelijk zijn om, in afwijking van voornoemde hoofdregel,
een bewaartermijn wettelijk vast te leggen.30 Het kabinet acht het in onderhavige geval niet noodzakelijk en aangewezen om bewaartermijnen
van de door UWV verwerkte persoonsgegevens op te nemen in deze wet. Daarbij speelt
mee dat de verwerking van deze persoonsgegevens uitsluitend noodzakelijk is voor,
en geen ander doel heeft dan in het belang van alle betrokkenen, het verwezenlijken
van een zorgvuldige en correcte uitoefening van het arbeidsrecht en socialezekerheidsrecht.
Daarbij gaat het dus ook om de (rechts)bescherming van de betrokkenen. De met dit
wetsvoorstel voorgestelde verwerking van persoonsgegevens omvat bovendien uitsluitend
(bijzondere) categorieën van persoonsgegevens die nu al door UWV verwerkt worden in
het kader van haar wettelijke taken. Van belang is verder dat UWV een overheidsorganisatie
is en reeds beschikt over een infrastructuur die ook wat betreft beveiligingsmaatregelen
al is ingericht op verwerking van de categorieën en typen persoonsgegevens die ook
voor de verwerking van dit wetsvoorstel noodzakelijk zijn. Deze gegevens zijn dan
ook inclusief bewaartermijnen al vastgelegd in de selectielijst van UWV (zie ook voetnoot
3). De memorie van toelichting (hoofdstuk 6 onder kopje Proportionaliteit) is naar
aanleiding van bovenstaande op enkele punten aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

E. Helder

Verder is van de gelegenheid gebruikgemaakt enkele redactionele verbeteringen in het
voorstel en de memorie van toelichting aan te brengen. Tot slot is de ondertekening
van het wetsvoorstel aangepast.

Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Werk en Participatie, A.A. Aartsen