Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 juli 2025 en het nader rapport d.d. 17 maart 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 22 april 2025, no. 2025000897,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 2 juli 2025, no. W13.25.00089/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 22 april 2025, no.2025000897, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Tabaks- en rookwarenwet in verband met een verkoopverbod voor tabaksproducten
en aanverwante producten in andere verkooppunten dan speciaalzaken, met memorie van
toelichting.

De regering heeft als doel om in 2040 een rookvrije generatie te realiseren. Een combinatie
van maatregelen is al genomen om ervoor te zorgen dat kinderen en jongeren niet gaan
roken, rokers stoppen met roken, gestopt blijven en dat meeroken door jong en oud
wordt voorkomen. De regering stelt met het onderhavig wetsvoorstel voor om de Tabaks-
en rookwarenwet aan te passen, met het doel het aantal verkooppunten te verminderen.

Het wetsvoorstel bevat enkele verkoopverboden; in de toekomst mogen tabaksproducten
en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar alleen nog worden verkocht in
(tabaks)speciaalzaken. Wat een speciaalzaak is, wordt met het wetsvoorstel gedefinieerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat die definitie onbedoeld
tegenstrijdig is en moet worden aangepast. Ook adviseert zij om in de toelichting
in te gaan op de rechtvaardiging van het verkoopverbod in het licht van de vrijheid
van vestiging.

Verder gaat de Afdeling in op de fasering van de verschillende verboden. Het verbod
geldt als eerste voor elektronische dampwaar (vapes) en pas later voor tabak. Zo wordt
het gebruik hiervan voor een nieuwe, jonge generatie minder aantrekkelijk. Voor de
huidige gebruikers van vapes kan een gevolg echter zijn dat zij overstappen op beter
verkrijgbare tabaksproducten. Zij adviseert om daar in de toelichting aandacht aan
te besteden. Ook vraagt de Afdeling aandacht voor de handhaving van de verkoopverboden.

Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor Caribisch Nederland. Uit de toelichting
op het wetsvoorstel blijkt onvoldoende waarom de in Europees Nederland geldende wetgeving
niet van toepassing is in Caribisch Nederland. Zij adviseert de toelichting op dat
punt aan te vullen en daarbij in te gaan op een mogelijk tijdpad voor de toepassing
van verschillende maatregelen uit de Tabaks- en rookwarenwet in Caribisch Nederland.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

1. Aanleiding en inhoud van het wetsvoorstel

Met een verkoopverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische
dampwaar wil de regering een nieuwe stap zetten in het beschermen van jongeren en
gestopte rokers tegen de verleiding om te gaan roken. Momenteel zijn tabaksproducten
nog te koop in bijvoorbeeld tankstations, tabakszaken en gemakszaken, nadat eerder
al verboden werd tabaksproducten te verkopen in automaten,1 online op afstand,2 en in supermarkten en horeca-inrichtingen.3 Deze verkoopverboden geven uitvoering aan de afspraak uit het Nationaal Preventieakkoord
(NPA) om het aantal verkooppunten te verminderen.4 Daarnaast omvat het NPA maatregelen als accijnsverhoging, een uitstalverbod, neutrale
verpakkingen, uitbreiding van het reclameverbod en uitbreiding van het rookverbod.
Ook is er voor verkooppunten een verplichting gekomen zich te registeren bij het Ministerie
van VWS.5

Met het wetsvoorstel worden maatregelen genomen om het aantal verkooppunten van tabaksproducten
en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar verder te verminderen. Dat gaat
gefaseerd. Het verkoopverbod voor dampwaar op andere plekken dan in tabaksspeciaalzaken
moet per 1 juli 2026 in werking zijn.6 Gevolgd door het verkoopverbod voor alle tabaksproducten en aanverwante producten
in 2030, met uitzonderingen voor gemakszaken en tabaksspeciaalzaken waar de producten
nog verkocht mogen worden.7 Tabak is dan niet meer te koop in bijvoorbeeld tankstations.

Per 2032 geldt het verkoopverbod van tabak ook voor gemakszaken en mogen tabaksproducten
en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar alleen nog worden verkocht in
tabaksspeciaalzaken.8 Verkoop op andere plekken is dan verboden,9 net als verkoop op afstand (zoals online). Het wetsvoorstel regelt dat deze verboden
stapsgewijs van kracht worden. Hiermee vormt het wetsvoorstel een belangrijk sluitstuk
op het traject dat met het NPA is ingezet om het aantal verkooppunten terug te brengen.

2. Tabaksverkoop als dienst

a. Definitie speciaalzaak

In de toekomst mogen tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische
dampwaar alleen nog worden verkocht in (tabaks)speciaalzaken. In het wetsvoorstel
wordt het begrip «speciaalzaak» gedefinieerd. Deze wordt omschreven als een verkoopruimte
van tabaksproducten en enkele andere, afgebakende productgroepen, waar geen diensten
aan consumenten worden verleend.10 De voorgestelde definitie bevat daarmee een tegenstrijdigheid. De verkoop van genoemde
producten is namelijk op zichzelf ook een economische dienst. Er is immers sprake
van een economische activiteit die tegen betaling wordt verricht en niet in loondienst
plaatsvindt.11 Uit de toelichting blijkt dat de regering beoogt te regelen dat in een speciaalzaak
geen ándere diensten worden verricht dan de verkoop van de (limitatief) opgesomde
productgroepen.12 De voorgestelde definitie strookt niet met die bedoeling.

De Afdeling adviseert om de voorgestelde definitie van een tabaksspeciaalzaak aan
te passen, zodat de verkoop van tabaksproducten en andere afgebakende productgroepen
is uitgezonderd van het algemene verbod op het verlenen van diensten door speciaalzaken.

Bij het opstellen van het wetsvoorstel zoals het aan de Afdeling advisering van de
Raad van State is voorgelegd, is miskend dat de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten en de verkoop van enkele andere uitgezonderde waren in speciaalzaken een
dienst op zichzelf inhoudt. Uiteraard beoogt het wetsvoorstel de verlening van de
dienst van verkoop van deze producten toe te staan in speciaalzaken. De voorgestelde
definitie van speciaalzaak in artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel en de daarbij
behorende artikelsgewijze toelichting zijn hierop aangepast.

b. Vestiging van dienstverrichters

In de toelichting op het wetsvoorstel wordt uitgebreid aandacht besteed aan hoe het
verkoopverbod zich verhoudt tot de vrijheid van ondernemers om diensten te verrichten
in een andere lidstaat dan waar zij gevestigd zijn.13

Beperkingen op die vrijheid zijn mogelijk, bijvoorbeeld ter bescherming van de volksgezondheid.14 Het voorliggende verkoopverbod past binnen de ruimte die de Dienstenrichtlijn de
wetgever laat om beperkingen op te leggen aan ondernemers die in Nederland hun diensten
verrichten terwijl ze elders zijn gevestigd.

Naast de vrijheid van het verrichten van diensten door een elders gevestigde ondernemer,
beperkt het verkoopverbod ook de mogelijkheden van ondernemers om zich in Nederland
te vestigen.15 Het voorgestelde verkoopverbod verbindt eisen aan die vrije vestiging door de verkoop
van tabaksproducten en aanverwante producten voor te behouden aan bepaalde dienstverrichters.16 Dergelijke eisen moeten voldoen aan de in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn genoemde
voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.17 In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of het verkoopverbod ook in het
licht van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters is gerechtvaardigd.

De Afdeling adviseert om in de toelichting ook in te gaan op de rechtvaardiging van
het verkoopverbod in het licht van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters
als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.

Paragraaf 4.3.2 van de memorie van toelichting is aangevuld zodat ook aandacht besteed
wordt aan de beperking van de vrijheid van vestiging.

3. Gevolgen verkoopverbod voor gebruikers dampwaar

Het voorgestelde verkoopverbod geldt als eerste voor elektronische dampwaar, beter
bekend als e-sigaret of vape. Die producten mogen alleen nog maar in tabaksspeciaalzaken
verkocht worden. Het gebruik van vapes is vooral populair onder jongeren. Dampwaar
bevat weliswaar geen tabak, maar wel andere schadelijke stoffen zoals nicotine en
giftige en kankerverwekkende stoffen en bovendien kan leiden tot irritatie en schade
aan de luchtwegen, hartkloppingen en een verhoogde kans op kanker.18 Bovendien kan het gebruik van dampwaar de drempel naar het roken van tabaksproducten
verlagen en laat onderzoek zien dat veel gebruikers van dampwaar ook tabaksproducten
gaan gebruiken.19 Vanuit dit perspectief bezien is het beperken van de verkoop van dampwaar als eerste
stap goed te volgen. Zo wordt het gebruik hiervan voor een nieuwe, jonge generatie
minder aantrekkelijk.

Huidige gebruikers van dampwaar worden vanaf 2026 geconfronteerd met de situatie dat
dampwaar alleen nog verkrijgbaar is in tabaksspeciaalzaken,20 terwijl tabaksproducten nog breed verkrijgbaar zijn in tankstations en gemakszaken.21 Die overgangsfase duurt zo’n vier jaar totdat de verkoop van tabak eerst beperkt
wordt tot gemakszaken en tabaksspeciaalzaken,22 en daarna nog twee jaar totdat ook deze producten alleen in tabaksspeciaalzaken gekocht
kunnen worden. De afnemende beschikbaarheid van dampwaar kan het voor gebruikers aantrekkelijk
maken om over te stappen op de breder beschikbare tabaksproducten. Op dat gevolg van
de gefaseerde invoering van het verkoopverbod voor de huidige groep gebruikers gaat
de toelichting nog onvoldoende in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan wat de gevolgen
van het verkoopverbod zijn voor de huidige groep gebruikers van dampwaar aangezien
een afnemende beschikbaarheid van dampwaar het voor hen aantrekkelijk kan maken over
te stappen op tabaksproducten.

Het is niet waarschijnlijk dat gebruikers van e-sigaretten in grote getalen zullen
overstappen op tabakssigaretten. Dit is bijvoorbeeld ook niet gebleken na invoering
van het smaakverbod voor e-sigaretten. In paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting
is nader onderbouwd waarom grootschalige overstap van e-sigaretten naar tabakssigaretten
niet waarschijnlijk is.

4. Handhaving verbod verkoop via niet-reguliere kanalen

Een deel van de gebruikers koopt tabak en aanverwante producten niet in fysieke winkels,
maar in het buitenland of «op afstand» via niet-reguliere verkoopkanalen zoals via
webwinkels, social media of via een berichtenservice. Uitbreiding van de verboden
voor verkoop van tabak en aanverwante producten in winkels kan maken dat gebruikers
zich vaker zullen richten op alternatieve verkoopmethodes zoals grensoverschrijdende
verkoop of illegale verkoop op afstand.23 Verkoop op afstand is per 1 juli 2023 verboden (voor een aantal aanverwante producten
per 1 januari 2024).24 Het wetsvoorstel regelt dat dit verkoopverbod op afstand voortaan wordt geregeld
op wetsniveau in plaats van in het Tabaks- en rookwarenbesluit.25

De NVWA concludeert dat de illegale handel lastig is aan te pakken en dat het wetsvoorstel
daar geen verbetering in brengt.26

Volgens de NVWA zal de verkoop via niet-reguliere verkoopkanalen kunnen toenemen,
zoals de verkoop van onder de toonbank, onderlinge verkoop door jongeren, verkoop
via social media en berichtenservices en verkoop via dealers.27 Afhankelijk van de omvang en vorm van deze niet-reguliere verkoopkanalen kan de handhaving
door de NVWA dit niet (volledig) uitbannen. De NVWA zal daarom de impact in kaart
brengen die de verschuiving van het aanbod van rookwaren naar niet-reguliere verkooppunten
heeft. Op basis van deze verkenning zal de NVWA een nadere duiding geven op de handhaafbaarheid
van de verkoopverboden uit de Tabaks- en rookwarenwet.28 Dit betekent dat de toelichting nog geen inzicht geeft in de mate waarin de verkoopverboden
zijn te handhaven.29

Daarnaast ontbreekt in de toelichting op het wetsvoorstel een beschouwing hoe handhavingsmogelijkheden
van andere toezichthouders in samenhang ervoor moeten zorgen dat het verbod tot verkoop
via niet-reguliere kanalen wordt nageleefd. In dat verband kan worden gewezen op de
inzet van de Douane en de Belastingdienst.30

De Afdeling adviseert om in de toelichting verder in te gaan op de inzet van handhavingsmogelijkheden
van het verkoopverbod van tabak en aanverwante producten via niet-reguliere kanalen,
en de samenhang daartussen.

De NVWA is om een nadere duiding gevraagd. Paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting
is naar aanleiding hiervan aangevuld. Er is verhelderd hoe wordt ingezet op de handhaving
van het verkoopverbod via niet reguliere kanalen en hoe daarbij wordt samengewerkt
met andere toezichthouders.

5. Toepasselijkheid Caribisch Nederland

De voorgestelde verkoopverboden gelden niet voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Daarvoor kunnen goede redenen bestaan, voortkomend uit de specifieke Caribische context.31 In de toelichting op het wetsvoorstel merkt de regering op dat «niet realistisch
is dat op Sint Eustatius en Saba een tabaksspeciaalzaak economisch rendabel is» en
dat ook op Bonaire invoering van dit wetsvoorstel «te vergaand wordt geacht».32 Het is in dat verband ook van belang te onderkennen dat vanwege het insulaire karakter
van Caribisch Nederland de gebruikers daar, anders dan in Europees Nederland, niet
binnen een realistische reisafstand een tabaksspeciaalzaak kunnen bezoeken.

De toelichting kan op dat punt worden aangevuld om te verduidelijken waarom de situatie
in Caribisch Nederland anders is dan die in Europees Nederland.

Bovendien gaat de toelichting niet in op het feit dat de Tabaks- en rookwarenwet (vooralsnog)
in zijn geheel niet van toepassing is op Caribisch Nederland. De toepasselijke regelgeving
is zeer beperkt van omvang.33 Invoering van maatregelen uit de Tabaks- en rookwarenwet is echter voor de regering
niet als prioritair verklaard in het voornemen om een inhaalslag te maken ten aanzien
van het toepassen van wetgeving in Caribisch Nederland.34 Het is de vraag of het invoeren van wettelijke regels over de verkoop en het gebruik
van tabaksproducten en aanverwante producten, passend binnen de lokale omstandigheden,
niet meer urgentie heeft. Zo wijst de Afdeling er op dat het bestuurscollege van Bonaire
onlangs het voornemen heeft geuit om, bij gebreke van een wettelijke voorziening,
zelf in regels te gaan voorzien om vooral jongeren te beschermen.35 In de toelichting merkt de regering op dat het meer opportuun wordt geacht om andere
regels uit de Tabaks- en rookwarenwet in te voeren alvorens over te gaan tot een beperking
van verkooppunten.36

Onduidelijk is om welke regels het dan gaat en wat de concrete voornemens hiertoe
zijn.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken waarom het wetsvoorstel
niet van toepassing is op Caribisch Nederland en daarbij verder in te gaan op een
mogelijk tijdpad voor de toepassing van verschillende maatregelen uit de Tabaks- en
rookwarenwet in Caribisch Nederland.

Het wetsvoorstel is niet van toepassing op Caribisch Nederland, omdat invoering hiervan
een te vergaande stap zou zijn daar. In paragraaf 3.5 van de memorie van toelichting
is dit nader toegelicht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de voorgestelde definities van gemakszaak
en speciaalzaak de regeling met betrekking tot de doorgang tussen de gemakszaak of
speciaalzaak en een andere verkoopruimte in lijn te brengen met een voorgenomen wijziging
in het Tabaks- en rookwarenbesluit ten aanzien van het verkoopverbod in supermarkten
en horeca-inrichtingen. Daarnaast zijn op enkele punten redactionele aanpassingen
gedaan in de memorie van toelichting.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
S.Th.M. Hermans