Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 912 Regels over een basisverzekering voor arbeidsongeschikte zelfstandigen (Wet basisverzekering arbeidsongeschiktheid zelfstandigen)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 10 december 2025 en het nader rapport d.d. 18 maart 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Werk en Participatie. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 23 september 2025, nr.
2025002083, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 10 december 2025, nr. W12.25.00273/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, met tussengevoegd de reactie
daarop.
Bij Kabinetsmissive van 23 september 2025, no.2025002083, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
regels over een basisverzekering voor arbeidsongeschikte zelfstandigen (Wet basisverzekering
arbeidsongeschiktheid zelfstandigen), met memorie van toelichting.
Samenvatting
Het wetsvoorstel introduceert een basisverzekering arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen
(hierna: BAZ). De BAZ is vormgegeven als een eigen verzekeringsstelsel voor zelfstandigen,
los van het bestaande stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid voor werknemers,
de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: WIA). Zelfstandigen zijn in beginsel
verzekerd voor de publieke BAZ, maar kunnen in plaats daarvan ook kiezen voor een
private verzekering (opt-out). De voorgestelde vormgeving van de BAZ is in belangrijke
mate gebaseerd op een advies van de Stichting van de Arbeid.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang en de noodzaak
om zelfstandigen te beschermen tegen het risico op inkomensverlies bij arbeidsongeschiktheid
en om een gelijker speelveld te creëren tussen werknemers en zelfstandigen. De Afdeling
merkt echter op dat de BAZ, als een nieuw stelsel dat losstaat van de WIA met daarbij
de mogelijkheid van een opt-out, de complexiteit van het socialezekerheidsstelsel
verder vergroot, terwijl juist een vereenvoudiging van het bestaande stelsel wenselijk
is. Toenemende complexiteit van wet- en regelgeving plaatst immers zowel burgers als
uitvoeringsinstanties voor steeds grotere problemen.
Dit speelt in het bijzonder bij het UWV en de Belastingdienst, die de BAZ moeten gaan
uitvoeren. Het voorstel is voor de Belastingdienst onder voorwaarden pas uitvoerbaar
vanaf 2030. Andere wijzigingen in de inkomstenbelasting zullen dan lange tijd niet
mogelijk zijn. Voor het UWV is het voorstel alleen uitvoerbaar als er voldoende capaciteit
beschikbaar is voor de benodigde sociaal-medische beoordelingen. Op dit moment is
er in het kader van de WIA sprake van grote achterstanden in deze beoordelingen, die
naar verwachting bovendien nog verder zullen toenemen. Dit zet de uitvoerbaarheid
van de WIA door het UWV verder onder druk, waarmee de uitvoerbaarheid van de BAZ verder
uit beeld raakt.
De Afdeling constateert bovendien dat als gevolg van de gemaakte keuzes bij de vormgeving
van de voorgestelde regeling, de beoogde doelen van inkomenszekerheid en een gelijker
speelveld voor alle werkenden slechts ten dele worden bereikt. De combinatie van een
relatief lage uitkering, namelijk maximaal het wettelijk minimumloon, en een wachttijd
van twee jaar maakt dat de BAZ maar in beperkte mate leidt tot een adequate inkomensvoorziening
voor zelfstandigen. De wachttijd zorgt bovendien voor een complexe samenloop met andere
algemene voorzieningen. Ook blijven tussen werkenden de verschillen groot in hun bescherming
tegen arbeidsongeschiktheidsrisico’s.
De Afdeling concludeert dat de BAZ niet of nauwelijks uitvoerbaar is, zeker zolang
de uitvoeringsproblemen bij de WIA niet zijn opgelost. Zij adviseert daarom eerst
op korte termijn deze problematiek aan te pakken door de WIA verdergaand te vereenvoudigen.
Vanwege het belang van een begrijpelijke en uitvoerbare verzekering die voor zelfstandigen
toegevoegde waarde heeft, adviseert de Afdeling daarnaast om het voorstel, in samenhang
met of volgend op de noodzakelijke herziening van de WIA, opnieuw te bezien. Met het
oog op een eenvoudig en uitvoerbaar socialezekerheidsstelsel ligt een integrale benadering
van aanpassingen aan de WIA en de hier voorgestelde regeling in de rede.
In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.
Advies
1. Achtergrond en inhoud van het voorstel
a. Achtergrond van het wetsvoorstel
Het vraagstuk van een wettelijke regeling om zelfstandigen te verzekeren tegen het
risico van arbeidsongeschiktheid kent in Nederland een lange voorgeschiedenis. De
eerste socialezekerheidswet, de Ongevallenwet, en de Invaliditeitswet voorzagen enkel
in een verplichte verzekering voor werknemers. Deze wetten golden tot 1967, waarna
ze vervangen werden door de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (hierna: WAO).
Met de invoering van de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (hierna: AAW) in 1976 werd
een volksverzekering ingevoerd die alle ingezetenen in Nederland verzekerde tegen
invaliditeit. De AAW voorzag in een uitkering op minimumniveau. Voor werknemers was
naast de AAW de WAO beschikbaar.1
De WAO werd in de loop der jaren financieel steeds minder houdbaar door de stijging
van het aantal arbeidsongeschikten. Binnen de WAO lag de nadruk op wat iemand niet
meer kon: bij een inkomensverlies van ten minste 15% kwam men in aanmerking voor een
uitkering, wanneer men als gevolg van ziekte of gebrek het eigen werk niet langer
kon verrichten. Het systeem bood echter weinig prikkels voor re-integratie en bleek
gevoelig voor misbruik. De WAO bleek een aantrekkelijk alternatief voor de WW, doordat
werkgevers werknemers bij ziekte, conflicten of reorganisatie relatief eenvoudig konden
laten afkeuren, mede vanwege ruimhartige beoordelingen van keuringsartsen en bedrijfsartsen.
Hierdoor kon de instroom verder toenemen.2
Als gevolg van de stijging van het aantal arbeidsongeschikten in de WAO en in verband
met de invoering van premiedifferentiatie, werd de AAW in 1998 in de WAO geïntegreerd.
Daarmee verviel de grondslag van de AAW als volksverzekering. Voor zelfstandigen werd
in 1998 afzonderlijk de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (hierna:
WAZ) ingevoerd.
Per 1 augustus 2004 werd de toegang tot de WAZ beëindigd. De wetgever achtte destijds
de private verzekeringsmarkt voldoende in staat om zelfstandigen de mogelijkheid te
bieden zich tegen arbeidsongeschiktheid te verzekeren, waardoor een verplichte overheidsverzekering
niet langer noodzakelijk werd geacht. Daarnaast werd de WAZ door zelfstandigen ervaren
als te duur vanwege de hoge premie- en inkomenssolidariteit. Sindsdien zijn zelfstandigen
aangewezen op private verzekeringen of vrijwillige voortzetting van de werknemersverzekeringen
bij het UWV.3
Na afschaffing van de WAZ is de verzekeringsgraad onder zelfstandigen gedaald. Vanuit
kabinetten, adviesorganen en sociale partners is sindsdien herhaaldelijk gewezen op
het risico van onvoldoende bescherming bij arbeidsongeschiktheid.4 Daarbij zijn verschillende maatregelen verkend en is geprobeerd om de verzekeringsgraad
te verhogen en de toegankelijkheid van particuliere verzekeringen te verbeteren. Voor
een deel van de zelfstandigen blijkt het risico op arbeidsongeschiktheid lastig in
te schatten of zijn de premies te hoog, terwijl anderen zich vanwege leeftijd of medisch
risico niet of slechts beperkt kunnen verzekeren.5
Ter vervanging van de WAO werd in 2006 de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
(WIA) ingevoerd. Met deze wet verschoof de focus van wat iemand niet meer kon naar
wat iemand nog wél kon verdienen met algemeen geaccepteerde arbeid. De WIA onderscheidt
de WGA (Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten) voor arbeidsongeschikten die
ten minste 35% inkomensverlies lijden, en de IVA (Inkomensvoorziening Volledig en
Duurzaam Arbeidsongeschikten) voor degenen die ten minste 80% inkomensverlies hebben.
Met deze hervorming beoogde de wetgever de instroom in de regeling te beperken en
de nadruk te verleggen naar participatie en re-integratie.6
b. Aanleiding voor het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel is het resultaat van een langdurige maatschappelijke discussie over
het invoeren van een publieke arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.7 De directe aanleiding voor het voorstel ligt in het Pensioenakkoord, dat in 2019
werd gesloten. In dit akkoord is een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen als beleidsvoornemen opgenomen. Naar aanleiding van de afspraken
die in het Pensioenakkoord zijn gemaakt, heeft het kabinet Rutte-III de sociale partners
verzocht – in overleg met vertegenwoordigers van zelfstandigenorganisaties – een voorstel
uit te werken.8
In 2020 heeft de Stichting van de Arbeid het advies «Keuze voor zekerheid» uitgebracht.9 Voorgesteld werd een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen
in te voeren, met een publieke uitvoering en de mogelijkheid om te kiezen voor een
gelijkwaardige of aanvullende verzekering op de private markt. Anders dan bijvoorbeeld
de Commissie Regulering van Werk, die een gemeenschappelijk stelsel voor alle werkenden
voorstelde,10 adviseerde de Stichting van de Arbeid een afzonderlijk stelsel voor zelfstandigen.
Als reden hiervoor werd gegeven dat de situatie van werknemers en zelfstandigen bij
ziekte en arbeidsongeschiktheid niet vergelijkbaar is. Ook zou een gecombineerde verzekering
een stelselverandering meebrengen, wat te veel tijd zou kosten.
Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het zogeheten arbeidsmarktpakket, een reeks
maatregelen die tot doel hebben de arbeidsmarkt structureel te hervormen.11 Beoogd wordt de wendbaarheid van ondernemingen te vergroten en de werk- en inkomenszekerheid
bij flexibele arbeidsrelaties te versterken.12 De verschillende maatregelen zijn uitgewerkt in een aantal afzonderlijke wetsvoorstellen.13 Binnen dit arbeidsmarktpakket vormt de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen een maatregel om het speelveld tussen werknemers en zelfstandigen
gelijker te maken en de sociale zekerheid te versterken. Bij de verdere uitwerking
hiervan heeft het kabinet het advies van de Stichting van de Arbeid als uitgangspunt
genomen.
c. Herstel- en Veerkrachtplan
In dit verband is verder relevant dat de BAZ onderdeel is van het Herstel- en Veerkrachtplan
(HVP) dat door Nederland is ingediend bij de Europese Commissie. Er zijn twee mijlpalen
voor de BAZ in het HVP opgenomen. De eerste mijlpaal is dat de BAZ, na aanneming door
het parlement, in het Staatsblad is gepubliceerd. De tweede mijlpaal is een kamerbrief
over de uitvoering van de BAZ. De oorspronkelijk opgenomen termijnen voor deze mijlpalen
zijn niet gehaald, maar verlengd tot 31 augustus 2026. Het niet of niet tijdig dan
wel niet volledig halen van de mijlpalen kan financiële gevolgen hebben in de vorm
van een substantiële korting, oplopend tot € 600 miljoen per mijlpaal, op de te ontvangen
middelen uit het Herstel- en Veerkrachtfonds.14
d. Inhoud van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel introduceert een basisverzekering tegen arbeidsongeschiktheid voor
zelfstandigen. De BAZ is vormgegeven als een eigen verzekeringsstelsel voor zelfstandigen,
dat losstaat van het bestaande stelsel voor ziekte (de Ziektewet) en arbeidsongeschiktheid
(de WIA) voor werknemers. Zodoende kan de inrichting van het stelsel worden toegespitst
op de doelgroep, aldus de toelichting.15 Zelfstandigen zouden minder risico-avers zijn dan werknemers en een relatief lage
premie vergroot het draagvlak onder zelfstandigen voor een verplichte verzekering.
Een apart stelsel is op de middellange termijn ook eenvoudiger te realiseren dan een
uniform stelsel voor alle werkenden, al kan de samenloop van twee aparte stelsels
leiden tot complexe situaties.16 In dat verband wordt een franchise voorgesteld om deze problematiek ten dele te ondervangen.17
Voorgesteld wordt om de BAZ in te richten als een duaal stelsel. Dit houdt in dat
zelfstandigen kunnen kiezen voor een gelijkwaardige private verzekering in plaats
van de publieke BAZ (opt-out). Zelfstandigen met een ruimere verzekeringsbehoefte
kunnen daardoor altijd bij één partij terecht, wat de rolverdeling tussen de publieke
en private verzekeraar verduidelijkt. Om selectie-effecten als gevolg van de opt-out
tegen te gaan, wordt voorzien in een verplichte stabiliteitsbijdrage van private verzekeraars.
Een andere complicatie van de opt-out is dat een uitgebreide gegevensuitwisseling
tussen private verzekeraars en de publieke uitvoerders geregeld moet worden. Verder
moeten eisen worden gesteld aan private verzekeringen, zodat zij een dekking bieden
die in ieder geval op hooflijnen gelijkwaardig is aan de publieke verzekering.18
De BAZ geldt niet voor alle zelfstandigen. In het voorstel omvat de kring van verzekerden
de zelfstandig ondernemer en diegene die winst uit onderneming geniet (IB-ondernemer),
al dan niet met personeel. Niet verplicht verzekerd zijn onder meer de meewerkend
partner, zogeheten resultaatgenieters en directeur-grootaandeelhouders (dga’s).19 Recht op een uitkering ontstaat als de zelfstandige arbeidsongeschikt is, de wachttijd
heeft doorlopen en er geen uitsluitingsgrond van toepassing is. Er geldt bij de BAZ
een absoluut criterium van arbeidsongeschiktheid: een verzekerde kan als rechtstreeks
gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling niet langer met arbeid ten minste
het wettelijk minimumloon per maand verdienen.20
De wachttijd bedraagt 104 weken. Dit betekent dat de arbeidsongeschikte zelfstandige
de eerste twee ziektejaren zelf financieel moet overbruggen. Volgens de toelichting
wordt hiermee een goede balans getroffen tussen enerzijds de eigen verantwoordelijkheid
van de zelfstandige om de eerste periode van ziekte zelf financieel te overbruggen
en anderzijds het bieden van inkomensbescherming bij langdurige ziekte en daaropvolgende
arbeidsongeschiktheid. Een langere wachttijd draagt ook bij aan het betaalbaar houden
van de verzekering en de uitvoeringskosten daarvan. Op dit punt wijkt het voorstel
af van het advies van de Stichting van de Arbeid, waarin een gedifferentieerde wachttijd
werd voorgesteld. Om uitvoeringstechnische, beleidsmatige en gedrags-economische redenen
is daarvoor uiteindelijk niet gekozen.21
De hoogte van de uitkering is gerelateerd aan het (voorheen) feitelijke verdiende
inkomen. Uitgangspunt is de belastbare winst uit onderneming in het jaar voordat de
ziekmelding plaatsvindt.22 De uitkeringsgrondslag is maximaal 142,86% van het wettelijk minimumloon op jaarbasis
exclusief vakantiebijslag. Omdat de uitkering 70% bedraagt van de uitkeringsgrondslag,
is een uitkering daarmee maximaal het wettelijk minimumloon.23 Ook voor de premiegrondslag wordt aangesloten bij de belastbare winst uit onderneming.
De maximale premiegrondslag is eveneens 142,86% van het wettelijk minimumloon. Gekozen
is voor een uniform premiepercentage, ongeacht leeftijd, geslacht of beroep. Daarmee
wordt volgens de toelichting bewerkstelligd dat het stelsel solidair is. De maximumhoogte
van de premie is bruto ongeveer € 171 per maand. Geregeld wordt dat de premie fiscaal
aftrekbaar is.24
2. Beoordeling wetsvoorstel
De Afdeling onderschrijft de noodzaak om zelfstandigen te beschermen tegen het risico
op inkomensverlies. De gevolgen van arbeidsongeschiktheid zijn immers groot. Zoals
de toelichting vermeldt, is momenteel ongeveer driekwart van de zelfstandigen niet
verzekerd tegen het risico op arbeidsongeschiktheid. Dit heeft verschillende redenen,
maar voor sommige zelfstandigen geldt dat zij zich niet kunnen verzekeren op de private
markt. Hoewel een deel van de zelfstandigen (tijdelijk) kan terugvallen op andere
voorzieningen, heeft ongeveer een kwart van alle zelfstandigen helemaal geen voorziening.
Arbeidsongeschiktheid leidt er dan toe dat moet worden teruggevallen op de bijstand.
Vaak betreft dit kwetsbare zelfstandigen met minder eigen vermogen. Dit is een onwenselijke
situatie.
Een verplichte verzekering tegen arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen kan daarnaast
bijdragen aan een gelijker speelveld voor alle werkenden. Zoals de toelichting vermeldt,
zorgt het ontbreken van een verzekeringsplicht voor zelfstandigen op twee manieren
voor een ongelijk speelveld, namelijk enerzijds tussen verzekerde zelfstandigen en
onverzekerde zelfstandigen en anderzijds tussen werknemers, die verplicht verzekerd
zijn, en onverzekerde zelfstandigen. Dit betekent concreet dat onverzekerde zelfstandigen,
die geen verzekeringspremies hoeven te betalen, met hun tarieven op een ongewenste
manier kunnen concurreren met verzekerde zelfstandigen dan wel met werknemers. Voor
deze groepen werkenden geldt immers dat het verzekerd zijn tegen arbeidsongeschiktheid
hogere kosten meebrengt.25
De Afdeling merkt op dat een verplichte basisverzekering tegen arbeidsongeschiktheid
voor zelfstandigen op verschillende manieren kan worden vormgegeven. De hier voorgestelde
vormgeving is, zoals hiervoor benoemd, in belangrijke mate ingegeven door het advies
van de Stichting van de Arbeid, waarin de sociale partners zijn vertegenwoordigd.
Een fundamentele keuze daarbij was het ontwerpen van een afzonderlijk verzekeringsstelsel
voor zelfstandigen, dat losstaat van het arbeidsongeschiktheidsstelsel voor werknemers
(de WIA). Een belangrijke keuze in dat verband is ook die voor een duaal stelsel,
waarmee zelfstandigen de ruimte krijgen om op de private markt een gelijkwaardige
of aanvullende verzekering af te sluiten.
Zoals blijkt uit de toelichting, zijn ook alternatieve voorstellen gedaan voor een
arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.26 Anders dan bij het voorstel van de sociale partners wordt in deze alternatieven niet
vastgehouden aan het bestaande arbeidsongeschiktheidsstelsel voor werknemers, waarnaast
een verzekering voor zelfstandigen een plaats krijgt. In plaats daarvan wordt een
algemene regeling of uniform stelsel voor alle werkenden (werknemers en zelfstandigen)
bepleit. Ook een volksverzekering vormt een alternatief. Deze alternatieven houden
daarmee een fundamentele herziening in van het gehele arbeidsongeschiktheidsstelsel,
wat meer tijd kost en ook aanpassing van het stelsel voor werknemers meebrengt.
In de toelichting wordt uitgebreid ingegaan op de voor- en nadelen van de alternatieven
van een uniform stelsel voor alle werkenden en een volksverzekering. Vanwege de nadelen
die hieraan zouden zijn verbonden, waaronder het ontbreken van draagvlak bij de sociale
partners, en omdat een afzonderlijk stelsel op de middellange termijn eenvoudiger
in te richten zou zijn, is gekozen voor een apart stelsel voor zelfstandigen naast
het bestaande arbeidsongeschiktheidsstelsel voor werknemers. Volgens de toelichting
bestaat wel het voornemen om op de langere termijn te werken aan verdere harmonisatie
van regelingen voor verschillende groepen werkenden.27
De Afdeling concentreert zich in het vervolg van dit advies op de vraag of het voorliggende
voorstel als eindresultaat van de gemaakte afwegingen leidt tot een voor alle betrokkenen
begrijpelijk en uitvoerbaar stelsel, dat voldoende toegevoegde waarde heeft voor de
beoogde groep zelfstandigen. Daarbij geldt als achtergrond dat, zoals genoemd, in
een veelvoud aan adviezen een algehele herziening van het arbeidsongeschiktheidsstelsel
wordt bepleit om te komen tot een geharmoniseerde regeling die van toepassing is op
zowel werknemers als zelfstandigen.
Hierna wordt achtereenvolgens ingegaan op de complexiteit van het voorstel (punt 3),
de uitvoeringsaspecten (punt 4) en de vraag in hoeverre het voorstel effectief is,
gelet op de gestelde de doelen (punt 5). Na een weging van de verschillende aspecten
wordt een afsluitende conclusie getrokken (punt 6).
3. Complexiteit
De Afdeling merkt op dat de voorgestelde BAZ een technisch verfijnde regeling betreft,
die het resultaat is van verschillende afwegingen en keuzes. In de toelichting wordt
hiervan uitgebreid rekenschap gegeven. Daaruit komt het beeld naar voren dat de BAZ
binnen de gekozen uitgangspunten, zoals het ongemoeid laten van het arbeidsongeschiktheidsstelsel
voor werknemers, de WIA, naar beste kunnen is vormgegeven. Dit laat onverlet dat het
voorstel verscheidene vragen oproept.
a. Samenloop
De keuze voor de BAZ als een aparte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen
naast de WIA leidt tot een toename van de complexiteit van het algehele stelsel van
arbeidsongeschiktheid. Niet alleen leidt het voorstel tot twee afzonderlijke regelingen
met eigen voorwaarden, met alle administratieve gevolgen van dien. Ook ontstaan er,
zoals de toelichting ook beschrijft, ingewikkelde samenloopproblemen tussen de BAZ
en de WIA en andere sociale verzekeringen en voorzieningen.28 Dit komt onder meer doordat ongeveer 40% van de zelfstandigen tevens in loondienst
werkzaam is.
Om de gevolgen van samenloop te beperken bij zelfstandigen die hun hoofdinkomen uit
loondienst verdienen, wordt een franchise voorgesteld, dat wil zeggen, een vrijstelling
van een deel van het inkomen. Naar verwachting biedt dit voor ongeveer een derde van
de zelfstandigen die tevens in loondienst werkzaam zijn, een oplossing voor deze problematiek.29 Tegelijkertijd onderkent de toelichting dat de invoering van een franchise de berekening
van zowel de premie- als uitkeringsgrondslag extra complex maakt, omdat er daarmee
een extra inkomenscomponent bijkomt.30
In dit verband is bijvoorbeeld ook relevant dat de WIA en de BAZ een andere systematiek
kennen voor eventuele inkomsten die naast de uitkering verdiend worden. Hiervoor zal
een anticumulatieregeling getroffen moeten worden.31 Het wetsvoorstel voorziet hierin niet. Ook andere knelpunten in de verhouding tussen
de BAZ en de verschillende sociale verzekeringen en voorzieningen worden in het voorstel
niet geregeld. Volgens de toelichting zal dit worden uitgewerkt in de latere invoeringswet
en lagere regelgeving.32 Een belangrijk deel van de complexe samenloopproblematiek is daarmee in het huidige
voorstel nog niet zichtbaar, waardoor ook de uitvoerbaarheid op dit punt nog moeilijk
is te beoordelen.
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat het op dit moment nog niet mogelijk is
om de samenloop tussen verschillende uitkeringen op uitvoerbaarheid te beoordelen.
Daarvoor dient nog regelgeving te worden opgesteld, en UWV zal deze op uitvoerbaarheid
moeten toetsen. Overigens is dit een logisch gevolg van het zoveel mogelijk neerleggen
van regels rondom samenloop van uitkeringen in de daarvoor gecreëerde algemene maatregel
van bestuur, het Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten. Enkel waar regels
rondom samenloop al op het niveau van een wet in formele zin zijn opgenomen (zoals
bij de WAZ), verwacht het kabinet dit in de aangekondigde invoeringswet op te nemen.
Hoewel de Afdeling terecht concludeert dat het nog niet mogelijk is om de uitvoerbaarheid
van samenloop tussen verschillende uitkeringen te beoordelen, heeft het kabinet geen
aanwijzingen dat de op te stellen regels rondom samenloop onuitvoerbaar zouden zijn.
UWV geeft in haar herijkte uitvoeringstoets terecht aan dat de complexiteit toeneemt,
doordat het aantal samenloopsituaties groter wordt (een stapeling van complexiteit
op een reeds complex stuk regelgeving als het ware). Tegelijkertijd geldt dat het
eerder aangehaalde Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten en de daarin opgenomen
definitie van inkomen een belangrijke rol speelt in de manier waarop in reeds bestaande
socialezekerheidswetten om wordt gegaan met naast elkaar lopende uitkeringen en andere
inkomensstromen, daar is dit wetsvoorstel niet nieuw in.
b. Hoogte uitkering en premie
De verschillen in de hoogte van uitkeringen vergroot de complexiteit van de samenloop
van de BAZ met andere regelingen. Bij de BAZ is de uitkeringshoogte winstgerelateerd,
maar begrensd tot maximaal het wettelijk minimumloon. Volgens de toelichting zal de
invoeringswet onder meer de verhouding van de BAZ tot het sociaal minimum regelen.
Het kan namelijk voorkomen dat zelfstandigen een uitkeringsgrondslag onder het wettelijk
minimumloon hebben, waardoor hun inkomen bij arbeidsongeschiktheid onder het sociaal
minimum komt. Ook in de wachttijd kan het huishoudinkomen van de zelfstandige onder
het sociaal minimum komen. Omdat de reeds bestaande aanvullingsregelingen voor zelfstandigen
als knellend kunnen worden ervaren, bestaat het voornemen om deze regelingen aan te
passen.33
De omstandigheid dat de verzekering (tot een maximum) winstgerelateerd is, maakt zowel
de premieheffing als de uitkering ook ingewikkeld. Anders dan bij de loonheffing waarbij
de werkgever die maandelijks of per vier weken aangifte doet, kan de Inspecteur de
winst uit onderneming pas na afloop van het kalenderjaar en het doorlopen van het
aangifte- en aanslagproces vaststellen.34 Daarbij komt dat ondernemers vaker dan werknemers te maken krijgen met fluctuaties
in hun inkomen. Dit maakt dat, zonder nadere voorzieningen, de uitkeringshoogte bij
arbeidsongeschiktheid, die vaak een langdurig karakter heeft, afhankelijk is van een
momentopname in die fluctuaties.35 Dat vergt weer aanvullende regelingen, zoals de voorgestelde middelingsregeling,
om tot een redelijk gemiddelde uitkomst te komen.36
Het kabinet onderkent de omstandigheid dat de verzekering winstgerelateerd is en dat
deze zowel de premieheffing als de uitkeringsverstrekking ingewikkeld maakt. Het kabinet
ziet deze omstandigheid als een gegeven binnen een inkomensafhankelijke regeling.
Voor een zelfstandige is winst uit onderneming immers het inkomen. Dat het winstinkomen
hetgeen is waarop de premie- en uitkeringsgrondslag is gebaseerd, maakt dat een groep
van zelfstandigen c.q. verzekerden kan worden afgebakend. Zelfs indien het uitgangspunt
wordt losgelaten dat de uitkering en premie inkomensafhankelijk zijn, zal dit gegeven
doorwerken in de verzekering: pas na ommekomst van de definitieve aanslag van de inspecteur
wordt vastgesteld of er in het geheel sprake is van winst uit onderneming en daarmee
of iemand wel of niet verzekerd is op grond van voorliggend voorstel. De winst uit
onderneming wordt pas na het verzekeringsjaar – vanaf minimaal een half jaar tot maximaal
vijf jaar na afloop van het jaar – definitief vastgesteld. Dat hierdoor onzekerheid
kan ontstaan over de te betalen premie of de hoogte van de uitkering wordt onderschreven.
Voor specifiek zelfstandigen is dit geen onbekend gegeven, ook bij de inkomstenbelasting
en de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw hangt de bijdrage af van de winst uit onderneming
die pas op een later moment definitief wordt vastgesteld.37 Het is voor zelfstandigen zodoende niet nieuw dat ze jaren later nog een correctie
kunnen krijgen op de te betalen premie en dat dit onzekerheid met zich meebrengt.
Doordat het voorliggend voorstel onderdeel uit gaat maken van het aangifteproces,
wordt de premie gelijk met de verschuldigde inkomstenbelasting en inkomensafhankelijk
bijdrage Zvw inzichtelijk gemaakt en wordt de premie direct geheven.
Ook wijst de Afdeling erop dat ondernemers vaker dan werknemers te maken krijgen met
fluctuaties in hun inkomen.
Het kabinet onderkent dat zelfstandigen, vaker dan werknemers, te maken krijgen met
fluctuaties in hun inkomen. Zelfstandigen hebben immers regelmatig sterk wisselende
inkomsten; het ene jaar hebben zij een piekjaar en maken zij een behoorlijke winst,
terwijl zij het andere jaar een veel lagere winst hebben, of zelfs verlies lijden.
Om hier rekening mee te houden en om aansluiting te zoeken bij het inkomensniveau
van de zelfstandige heeft de (toenmalige) regering in het aan de Afdeling voorgelegde
voorstel een middelingsregeling (voor zover het ziet op de uitkering) opgenomen. Hiermee
wordt bereikt dat er, ook ingeval van een betrekkelijk korte periode waarin minder
wordt verdiend, toch een uitkering wordt toegekend die past bij het voormalige inkomensniveau
van de zelfstandige. De regering heeft zodoende bewust ervoor gekozen om een middelingsregeling
in het voorstel op te nemen om negatieve gevolgen voor zelfstandigen zoveel mogelijk
te mitigeren. Zonder middelingsregeling zou één slecht financieel jaar namelijk langdurige
gevolgen hebben voor de hoogte van de – potentieel langdurige – uitkering. De middelingsregeling
is in feite een extra element waar rekening mee gehouden moet worden bij de berekening
van de uitkeringshoogte. Deze is toegevoegd in het belang van de uitkeringsgerechtigde
en kan alleen van positieve invloed zijn op de hoogte van de uitkering. Het leidt
zodoende niet tot extra lasten voor zelfstandigen, de regeling schrijft enkel voor
met welke elementen UWV rekening moet houden bij de berekening van de uitkering.
c. Complicaties verbonden aan de opt-out
Aan de mogelijkheid van de opt-out liggen op zichzelf begrijpelijke overwegingen ten
grondslag. De opt-out maakt de BAZ echter om verschillende redenen nog complexer.
Dit komt in de kern doordat de opt-out in verschillende opzichten noodzaakt tot afstemming
tussen de publieke verzekering en private verzekeraars. Dat roept mede vanuit internationaal-
en Europeesrechtelijk oogpunt vragen op.
In de eerste plaats moet, om de gevolgen van risicoselectie tegen te gaan, worden
voorzien in risicoverevening tussen privaat en publiek verzekerden door middel van
een stabiliteitsbijdrage.38 De vaststelling en inning van deze stabiliteitsbijdrage brengt verdere complexiteit
mee en legt ook beslag op de uitvoeringscapaciteit.
Daarnaast kan bij samenloop – als iemand zowel zelfstandige als werknemer is – discussie
ontstaan tussen de private verzekeraar en andere instanties over bijvoorbeeld de keuringssystematiek
en over de toerekening naar de verschillende verzekeringen of regelingen.
Hoewel het kabinet zich ervan bewust is dat de stabiliteitsbijdrage handelingen van
verschillende betrokkenen met zich meebrengt, acht het kabinet het heffings- en inningsproces
van de stabiliteitsbijdrage naar z’n aard niet heel complex. Wanneer de stabiliteitsbijdrage
eenmaal door de Minister van Werk en Participatie is vastgesteld, is de rekensom per
verzekeraar betrekkelijk eenvoudig. Hierbij speelt ook mee dat het kabinet bewust
ervoor heeft gekozen om de stabiliteitsbijdrage als een uniform bedrag vorm te geven
en het bedrag niet afhankelijk te maken van de individuele kenmerken van de zelfstandige.
Daarbij heeft het kabinet tevens getracht om de complexiteit die verband houdt met
de stabiliteitsbijdrage primair te leggen bij professionele partijen: UWV en private
verzekeraars. Hierdoor hoeft de heffing en inning slechts tussen UWV en een beperkt
aantal private verzekeraars te gebeuren. Dit bevordert de uitvoerbaarheid, verkleint
het risico op fouten en beperkt de regeldruk voor privaat verzekerde zelfstandigen.
De verzekeraar kan met zijn verzekerden overeenkomen of en hoe de stabiliteitsbijdrage
wordt doorberekend in de premie.
Waar de Afdeling aangeeft dat de stabiliteitsbijdrage een beslag doet op uitvoeringscapaciteit,
klopt dat deels. De stabiliteitsbijdrage zal moeten worden geheven en moeten worden
geïnd, wat ontegenzeggelijk uitvoeringscapaciteit zal vergen. Tegelijkertijd betreft
het een proces waarbij UWV periodiek bij een beperkt aantal verzekeraars – op dit
moment zijn er maar een aantal verzekeraars die arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
voor zelfstandigen aanbieden – een factuur stuurt voor de stabiliteitsbijdrage die
de verzekeraar dient te betalen op basis van het op dat moment geldende aantal opt-outverzekeringen
die zijn aangevraagd door de betreffende verzekeraar bij UWV. Het kabinet verwacht
dat hierdoor het extra beslag op de uitvoering beperkt is.
De stabiliteitsbijdrage zorgt er ook voor dat de opt-out houdbaar is. Op deze wijze
worden immers de negatieve gevolgen van risico-selectie op de betaalbaarheid van de
publieke premie zo veel als mogelijk tegengegaan. En door de mogelijkheid bestaande
verzekeringen in veel gevallen te behouden en door de opt-out zal naar verwachting
ongeveer 20% tot 30% van de zelfstandigen zich privaat in plaats van publiek verzekeren.
Daardoor zal er een minder groot beslag worden gelegd op de capaciteit bij UWV voor
sociaal-medisch beoordelen, wat bijdraagt aan de uitvoerbaarheid.
De Afdeling wijst er ook op dat bij samenloop – als iemand zowel zelfstandige als
werknemer is – discussie kan ontstaan tussen de private verzekeraar en andere instanties
over bijvoorbeeld de keuringssystematiek en over de toerekening naar de verschillende
verzekeringen of regelingen.
Het kabinet begrijpt de Afdeling zo dat de Afdeling wijst op de situatie dat iemand
die als werknemer door UWV gekeurd kan worden voor een recht op een WIA-uitkering,
en voor het zijn als zelfstandig ondernemer gekeurd wordt door een private verzekeraar,
omdat hij of zij gebruik maakt van de opt-out.
Voor de WIA-keuring zal UWV beoordelen hoeveel iemand nog kan verdienen met zijn of
haar resterende mogelijkheden, ongeacht opleiding, ervaring of vroegere functie. Daarbij
kijkt UWV naar algemeen geaccepteerde arbeid die met de beperkingen nog uitvoerbaar
is en wat daarmee verdiend kan worden. Voor de huidige (vrijwillige) private verzekeringen
en de toekomstige private verzekeringen die in aanmerking komen voor de opt-out, geldt
dat ook andere criteria kunnen worden gehanteerd. Voor de huidige private verzekeringen
is het kabinet niet bekend dat er discussie ontstaat tussen de private verzekeraar
en UWV over de verschillende arbeidsongeschiktheidscriteria en keuringssystematiek.
Het kabinet verwacht deze discussie dan ook niet in de toekomstige situatie met opt-out.
Ten overvloede, dit geldt ook voor de situaties waarin betrokkenen publiek voor voorliggend
voorstel zijn verzekerd en zich vervolgens privaat aanvullend verzekeren. Ook in die
situatie verwacht het kabinet geen onoverkomelijke discussies.
Ten tweede geldt dat de kring van private verzekeraars zich ook uitstrekt tot buitenlandse
verzekeraars met een zetel in een andere lidstaat. Het is de vraag in hoeverre de
eisen die in dit verband aan buitenlandse verzekeraars worden gesteld, zoals het voldoen
aan het toetsingskader en het betalen van de stabiliteitsbijdrage, in combinatie met
de mogelijke terugval op de publieke uitkering vanuit het UWV in geval van laatst
in het buitenland verzekerde zelfstandigen, een belemmering vormen van het vrij verkeer
van diensten en deze eisen wel noodzakelijk en geschikt zijn.39 Ook is onduidelijk in hoeverre het overgangsrecht van toepassing is op zelfstandigen
die reeds bij een buitenlandse verzekeraar met een zetel in een andere lidstaat een
arbeidsongeschiktheidsverzekering hebben afgesloten.
Daarnaast is vanuit mededingingsoogpunt aandacht nodig voor de vraag in hoeverre het
UWV, mocht het Hof van Justitie van de Europese Unie tot het oordeel komen dat zij
toch een onderneming is, diensten van algemeen economisch belang uitvoert. Daarbij
speelt ook de vraag hoe de stabiliteitsbijdrage die nodig is voor risicoverevening
zich verhoudt tot de staatssteunregels.
Naar aanleiding van deze vragen is in paragraaf 16.7.2 van het algemeen deel van de
toelichting nader ingegaan op het vrij verkeer van diensten. Daarin wordt betoogd
dat er geen belemmering is van het vrij verkeer van diensten is, en indien dat wel
als zodanig zou worden beoordeeld, dat deze belemmering gerechtvaardigd is.
In reactie op de door de Afdeling geconstateerde onduidelijkheid in hoeverre het overgangsrecht
van toepassing is op zelfstandigen die reeds bij een buitenlandse verzekeraar met
een zetel in een andere lidstaat een arbeidsongeschiktheidsverzekering hebben afgesloten,
hecht het kabinet eraan het volgende op te merken. In de begripsbepaling van «verzekeraar»
– waarbij wordt aangesloten bij hetgeen daaronder in de Wet op het financieel toezicht
wordt volstaan, zie artikel 1 van het wetsvoorstel – wordt geen onderscheid gemaakt
tussen verzekeraars met een Nederlandse of buitenlandse verzekeraar. Het overgangsrecht
is daarmee ook van toepassing op zelfstandigen die een verzekering hebben afgesloten
bij een buitenlandse verzekeraar met een zetel in een andere lidstaat. In paragraaf
12.2.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is verduidelijkt dat ook
verzekeringen die zijn afgesloten met een verzekeraar in een andere lidstaat, in aanmerking
komen voor het overgangsrecht (mits aan de eisen van het overgangsrecht voldaan wordt).
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling inzake mededinging is paragraaf 16.7.1
van het algemeen deel van de toelichting aangevuld. Daarin geeft het kabinet aan dat
als het Hof van Justitie van de Europese Unie tot het oordeel komt dat UWV toch een
onderneming is, zij overweegt om de uitvoering van de publieke verzekering als dienst
van algemeen belang aan te wijzen.
In reactie op de vraag van de Afdeling hoe de stabiliteitsbijdrage zich verhoudt tot
de staatssteunregels, merkt het kabinet het volgende op. Mocht het UWV moeten worden
aangemerkt als onderneming, dan maakt de stabiliteitsbijdrage niet dat sprake is van
staatssteun. Deze bijdrage wordt immers niet met staatsmiddelen bekostigd.
Ten derde leidt de opt-out tot complicaties bij de toepassing van Verordening 883/2004.40 Uit de toelichting blijkt dat de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen het UWV en
private verzekeraars in dit kader nog nader bepaald en geregeld moet worden. Overleg
met de Europese Commissie is hiervoor noodzakelijk. De toelichting vermeldt dat het
niet wenselijk wordt geacht om private verzekeraars als bevoegd orgaan aan te merken.41 Omdat uitkeringen worden verstrekt door de bevoegde organen van de lidstaten, lijkt
hieruit te volgen dat in grensoverschrijdende situaties zelfstandigen die laatst in
het buitenland verzekerd waren altijd terugvallen op een (pro rata) publieke uitkering
van het UWV.42 Dit brengt mee dat ook voor die gevallen financiële verevening tussen private verzekeraars
en het UWV zou moeten plaatsvinden.
Daarnaast geldt dat nog onduidelijk is wat de op grond van Verordening 883/2004 in
aanmerking te nemen tijdvakken zijn bij de toekenning van een uitkering op grond van
de BAZ. Tevens is het de vraag wanneer aanspraak kan worden gemaakt op een BAZ-uitkering
en wanneer op een WIA-uitkering in geval van samenloop in grensoverschrijdende situaties.43 Ook kan in deze gevallen, gelet op het vrij verkeer van personen, de wachttijd aanleiding
geven tot discussie over de vraag wanneer recht op de BAZ-uitkering ontstaat.44 Ten slotte verwacht het UWV dat aanvullende regelgeving voor gegevensuitwisseling
en -verwerking in grensoverschrijdende situaties nodig is.45
Over deze complicaties bij grensoverschrijdende situaties vermeldt de toelichting
alleen dat het voornemen bestaat om de noodzakelijke aanpassingen en aanvullende regels
voor de opt-out in de invoeringswet te regelen. Verder zouden in dit verband ook bijlagen
van Verordening 883/2004 aangepast moeten worden.46 Daarmee worden deze complexe aspecten in belangrijke mate vooruitgeschoven naar de
toekomst.
Het kabinet erkent dat de opt-out de uitvoering van de regelgeving rondom grensoverschrijdende
sociale zekerheid complexer maakt. Het kabinet erkent ook dat enkele aspecten op een
later moment zullen worden geregeld via de aanpassing van bijlagen bij Verordening
883/2004 en zo nodig ook via de invoeringswet. Het kabinet acht dit echter niet bezwaarlijk:
deze componenten staan niet in de weg aan een evenwichtige dialoog en besluitvorming
over voorliggend voorstel. Nu het naar verwachting nog enkele jaren duurt voordat
voorliggend wetsvoorstel in werking treedt, is er afdoende tijd om deze wetgeving
op te stellen, en – voor zover dat noodzakelijk is – met de relevante organen binnen
de Europese Unie af te stemmen. Naar aanleiding van de overwegingen van de Afdeling
is paragraaf 16.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting op enkele onderdelen
verduidelijkt, zodat beter naar voren komt op welke wijze de verordening werkt en
hoe het kabinet daarmee om wenst te gaan. Eveneens is in deze paragraaf van het algemeen
deel van de memorie van toelichting opgenomen dat de door de Afdeling terecht gesignaleerde
financiële verevening zo nodig in een invoeringswet zal worden geregeld.
Met betrekking tot de opmerking van de Afdeling dat, gelet op het vrij verkeer van
personen, de wachttijd aanleiding kan geven tot discussie over de vraag wanneer recht
op uitkering op grond van dit voorstel ontstaat vermeldt het kabinet het volgende.47 De Afdeling verwijst vermoedelijk naar de situatie waarbij een zelfstandige met een
Nederlands arbeidsverleden in een andere lidstaat verzekerd is en daar arbeidsongeschikt
wordt, terwijl die lidstaat een kortere wachttijd heeft dan de wachttijd onder dit
voorstel. De zelfstandige kan in een aantal situaties als gevolg van de uiteenlopende
wachttijden met een hiaat worden geconfronteerd. Het kabinet merkt op dat UWV naar
aanleiding van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de door
de Afdeling aangehaalde zaak Vester voor de Wet WIA beleid heeft ontwikkeld: uitsluitend
wanneer zich een hiaat voordoet als gevolg van het verschil in wachttijden, sluit
de wachttijd van de Wet WIA aan bij de (kortere) buitenlandse wachttijd. Datzelfde
beleid zal worden toegepast op laatst buitenlands verzekerde zelfstandigen die aanspraak
maken op een uitkering op grond van dit voorstel. De toepassing van dit beleid zal
uitsluitend bij UWV komen te liggen aangezien, zoals vermeld in paragraaf 16.1 van
het algemeen deel van de memorie van toelichting, het kabinet het voornemen heeft
om te regelen dat laatst buitenlands verzekerden uitsluitend aanspraak kunnen maken
op de door UWV uitgevoerde publieke verzekering.
Een laatste complicatie betreft de internationale werking van de opt-out in het algemeen.
Volgens de toelichting valt de BAZ onder de materiële werkingssfeer van het merendeel
van de bilaterale socialezekerheidsverdragen die Nederland met andere landen heeft
afgesloten. Dit betekent dat de uitkering naar het merendeel van de verdragslanden
moet worden geëxporteerd. Ook ter zake van de bilaterale verdragen wordt het onwenselijk
geacht dat de private verzekeraars voor deze verdragen een (pro rata) uitkering dienen
te verstrekken.48 Dat zou hier tevens met zich brengen dat het UWV de verstrekking van deze uitkeringen
op zich moet nemen en mogelijk met private verzekeraars zal moeten verevenen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling bevestigt het kabinet dat dit voorstel
onder de materiële en personele werkingssfeer van een deel van de bilaterale socialezekerheidsverdragen
valt. Dit brengt een exportverplichting met zich mee en enkele verdragen bevatten
ook een pro rata systematiek. Dit kan complexe situaties voor de uitvoering opleveren.
In overleg met het UWV en verzekeraars zal worden bezien hoe dit in de uitvoeringspraktijk
kan worden vormgegeven.
De Afdeling constateert in het licht van het voorgaande dat de voorgestelde BAZ het
reeds complexe arbeidsongeschiktheidsstelsel nog aanzienlijk ingewikkelder zal maken,
terwijl veel onderdelen met een hoge graad van complexiteit nog niet zijn uitgewerkt.
Het kabinet beaamt dat het voorliggende voorstel het arbeidsongeschiktheidsstelsel
complexer maakt. Tegelijkertijd ziet het kabinet het toevoegen van complexiteit naar
zijn aard onvermijdbaar: een nieuwe groep van verzekerden brengt an sich nieuwe complexiteit
met zich mee, zo zullen de Belastingdienst en UWV gegevens dienen uit te wisselen
in een semiautomatisch proces.49 Ook het gegeven dat een inkomensafhankelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering wordt
nagestreefd die rekening houdt met de specifieke behoeften van zelfstandigen (onder
andere door de mogelijkheid van een opt-out), maakt extra complexiteit onvermijdbaar.
Het kabinet wenst hierbij te benadrukken dat een inkomensafhankelijke verzekering
waarin (volledige) harmonisatie plaatsvindt tussen de verzekering van werknemers en
zelfstandigen, ook tot extra complexiteit ten opzichte van enkel de Wet WIA leidt.
Dat komt al door het gegeven dat niet alleen moet worden gekeken naar de inkomenscomponent
«loon uit dienstbetrekking», maar (in elk geval) ook «winst uit onderneming». Dat
beide componenten onderdeel worden van de premie- en uitkeringsgrondslag, maakt de
vaststelling daarvan complexer.
Het kabinet beaamt verder dat er enkele complexe onderwerpen nog nader moeten worden
uitgewerkt bij lagere regelgeving of invoeringswet. Dat betekent echter niet dat thans
nog geheel onduidelijk is hoe de nadere regelgeving er naar verwachting uit zal komen
te zien. In dit verband is in de memorie van toelichting vermeld dat het kabinet bij
een aantal onderdelen het voornemen heeft om nadere regels te stellen en die nadere
regelgeving ook op hoofdlijnen beschreven. Hierbij zijn en worden de beoogde uitvoeringsinstanties
ook nauw betrokken. Voor een aantal onderdelen zal ook, voor zover mogelijk, worden
aangesloten bij regels die reeds gebruikelijk zijn in het socialezekerheidsstelsel.
Verder dient voor nadere regelgeving ook nog een wetgevingsproces te worden doorlopen,
waarbij onder andere zal worden getoetst op uitvoerbaarheid.
4. Uitvoering
a. Overbelasting uitvoeringsorganisaties
De toenemende complexiteit van wet- en regelgeving plaatst zowel burgers (in hun doenvermogen)
als uitvoeringsinstanties voor steeds grotere problemen. Uit recente rapporten blijkt
dat de Nederlandse uitvoeringspraktijk al jaren onder hoge druk staat.50 De voortgang bij het oplossen van structurele knelpunten blijft beperkt tot afzonderlijke
regels of kleine procesverbeteringen, terwijl de onderliggende, structurele problemen
grotendeels onopgelost blijven. De complexiteit van regelgeving, de gebrekkige gegevensuitwisseling
en de verouderde ICT-infrastructuur vormen de belangrijkste structurele obstakels
voor een goed functionerende overheid.
i. Staat van de Uitvoering
De Staat van de Uitvoering 2024 «Doorbreek de status quo» benadrukt de noodzaak van
vermindering van complexiteit: een verschuiving is nodig van een veelheid aan specifieke
maatregelen naar meer generiek, samenhangend beleid. Dit vereist nauwe samenwerking
tussen beleid, uitvoering en politiek, waarbij de uitvoerbaarheid en het perspectief
van burgers centraal staan.
Uitvoeringsorganisaties kampen met een structurele overbelasting van menskracht en
systemen. Door vergrijzing en de uitstroom van ervaren medewerkers neemt de reeds
bestaande krapte op de arbeidsmarkt verder toe.
Tegelijkertijd groeit de vraag naar publieke dienstverlening, waardoor de uitvoeringscapaciteit
steeds meer onder druk komt te staan.51
Kleine beleidsaanpassingen vergen daarnaast vaak disproportioneel veel tijd en middelen,
omdat ICT-systemen verouderd zijn en onvoldoende op elkaar aansluiten.52 De verouderde digitale infrastructuur brengt bovendien aanzienlijke risico’s mee
voor de continuïteit van de uitvoering. Overheidsorganisaties blijken daarnaast kwetsbaar
te zijn bij acute of langdurige uitval van externe ICT-dienstverleners. Noodvoorzieningen
ontbreken vaak, terwijl inzicht in de afhankelijkheden binnen ICT-ketens beperkt is.53
Het huidige ICT-landschap bij de uitvoeringsorganisaties vormt daarmee een risico
voor de bestuurbaarheid van Nederland. Veel problemen ontstaan door samenloop en stapeling
van wetten en regelingen, vooral wanneer verschillende instanties betrokken zijn bij
de uitvoering. In de praktijk kunnen regelingen elkaar tegenspreken, een vacuüm oproepen
waarin niemand zich verantwoordelijk voelt, of leiden tot een implosie van het stelsel
– situaties waarin regelingen niet meer aansluiten bij wat rechtvaardig lijkt of bij
de praktische behoefte.54
Ook de beperkte mogelijkheden tot gegevensuitwisseling blijven een structureel knelpunt.
Uitvoeringsorganisaties kunnen niet altijd de benodigde gegevens delen omdat daarvoor
een wettelijke grondslag ontbreekt. Dit belemmert een efficiënte en samenhangende
uitvoering en kan leiden tot vertragingen in dienstverlening.55
ii. Situatie Belastingdienst en UWV
Deze problemen van complexe wet- en regelgeving, gebrekkige gegevensuitwisseling en
verouderde ICT-infrastructuur spelen niet in de laatste plaats bij het UWV en de Belastingdienst,
de beoogde uitvoeringsinstanties van de BAZ. Binnen de Belastingdienst56 zorgt een beperkte uitvoeringscapaciteit ervoor dat prioriteit vaak wordt gegeven
aan herstelwerkzaamheden (o.a. box 3) en het vervangen van verouderde ICT-systemen.
Daardoor kunnen noodzakelijke moderniseringen en beleidsaanpassingen vaak pas op langere
termijn worden gerealiseerd. De complexiteit van het fiscale stelsel vormt daarnaast
een belemmering voor een uitvoerbare en uitlegbare uitvoering. Het huidige systeem
vraagt een hoog doenvermogen van burgers en bedrijven, terwijl wetgeving steeds moeilijker
te vertalen is naar eenvoudige processen en communicatie.
Bij het UWV57 doen zich vergelijkbare structurele problemen voor. De combinatie van complexe wet-
en regelgeving en beperkte capaciteit vergroot het risico op fouten, terugvorderingen
en herstelacties, die op hun beurt extra druk leggen op de beschikbare uitvoeringscapaciteit.
De afstemming tussen verschillende wetten en regelingen blijft bovendien een uitdaging,
mede doordat de uitvoering vaak over verschillende instanties is verspreid. De Staat
van de Uitvoering 2024 constateert dat de voortgang bij het oplossen van deze knelpunten
beperkt blijft: slechts een klein deel van de eerder door het UWV gesignaleerde problemen
is daadwerkelijk opgelost. Dit onderstreept de noodzaak van vereenvoudiging en nauwere
samenwerking tussen beleid, uitvoering en politiek om structurele verbeteringen te
realiseren.
iii. Uitvoeringsproblemen WIA
De uitvoeringsproblematiek van de WIA vraagt in dit verband bijzondere aandacht.
De onafhankelijke commissie toekomst arbeidsongeschiktheidsstelsel (hierna: OCTAS)
heeft twee rapporten uitgebracht over het huidige stelsel voor arbeidsongeschiktheid,
waarin de knelpunten worden beschreven en mogelijke oplossingen geschetst.58
Het grootste en meest urgente knelpunt is de complexiteit van het stelsel, waarbij
in wet- en regelgeving een verfijnde systematiek van beoordelen, berekenen en verrekenen
is vastgelegd. Volgens de OCTAS leidt de samenloop tussen de verschillende op zichzelf
al ingewikkelde regelingen van de WIA, Wajong en de Toeslagenwet tot een onnavolgbaar
systeem – een doolhof zonder richtingaanwijzers. Vereenvoudiging is noodzakelijk,
temeer omdat de doelstelling van het arbeidsongeschiktheidsstelsel om mensen te activeren
en aan het werk te houden onvoldoende tot uitdrukking komt.59 Daarbij wijst de commissie op de structurele problemen in de uitvoering: deze loopt
vast, onder meer door de grote wachttijden bij sociaal-medische beoordelingen die
sinds 2015 zijn ontstaan.60
De Algemene Rekenkamer heeft over de aanzienlijke achterstanden in sociaal-medische
beoordelingen in 2023 opgemerkt dat die niet alleen ongunstige gevolgen hebben voor
alle betrokkenen, maar ook voor de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid
van de WIA.61 Geconcludeerd werd dat de WIA voor het UWV niet meer uitvoerbaar is.62 In 2024 is bekend geworden dat het UWV fouten heeft gemaakt bij het berekenen van
het dagloon voor sommige WIA-uitkeringen waardoor de hoogte van de WIA-uitkering te
hoog of te laag kan zijn vastgesteld. Op basis van onderzoek naar deze fouten acht
de Algemene Rekenkamer nu maatregelen nodig om de foutgevoeligheid van de WIA-uitvoering
te verminderen en nieuwe herstelacties te voorkomen. Daarvoor is eenvoudigere en beter
uitvoerbare regelgeving onontkoombaar en urgenter dan ooit.63
b. Uitvoeringstoets UWV en de Belastingdienst
Het UWV en de Belastingdienst brachten in het najaar van 2024 een uitvoeringstoets
uit. Beide instanties gaven te kennen dat het toen voorgelegde voorstel onuitvoerbaar
was. Het UWV en de Belastingdienst gaven bovendien een gezamenlijke toelichting op
de uitvoeringstoets vanwege de grote gevolgen van het wetsvoorstel voor beide uitvoeringsorganisaties.
Het UWV merkte op dat het wetsvoorstel door het duale karakter een complexe structuur
kent en nieuwe taken toevoegt aan de reeds omvangrijke en complexe opdracht van het
UWV. De BAZ voegt extra complexiteit aan het sociale zekerheidsstelsel terwijl de
roep om vereenvoudiging groot is en veel burgers worden geconfronteerd met een te
grote samenloop van inkomensondersteunende regelingen. Het UWV wijst op de bredere
maatschappelijke consensus dat het huidige arbeidsongeschiktheidsstelsel niet langer
houdbaar is. Ook wijst het UWV erop dat de uitvoering van de BAZ extra capaciteit
vraagt, in het bijzonder van verzekeringsartsen.
Het UWV is tot de conclusie gekomen dat het, zolang er achterstanden zijn in de sociaal-medische
beoordelingen, de claimbeoordeling voor de BAZ niet kan uitvoeren.64 Dit geldt niet alleen op de korte, maar ook op de lange termijn. Dit onderstreept
ook voor het UWV de urgentie van een stelselwijziging, die capaciteit moet creëren
voor de beoordelingen van zowel werknemers als zelfstandigen. Het UWV komt tot de
slotsom dat het voorstel niet uitvoerbaar is, tenzij er fundamentele keuzes worden
gemaakt in het stelsel van arbeidsongeschiktheid die ruimte creëren voor claimbeoordelingen
in het kader van de BAZ.65 Daarnaast dienen ook de door het UWV geconstateerde knelpunten te worden herzien.66
Volgens de Belastingdienst heeft het voorstel een negatieve invloed op het vereiste
doenvermogen van zelfstandigen en een nadelige invloed op de voor de uitvoering van
de BAZ benodigde capaciteit. De Belastingdienst geeft gaf aan ook dat de realisatie
van de BAZ een grote impact heeft op de organisatie van de informatievoorziening (IV)
en een groot beslag legt op de ICT-capaciteit omdat een volledig nieuw heffingssysteem
moet worden ontwikkeld.67
c. Herijkte uitvoeringstoets UWV en Belastingdienst
Naar aanleiding van de kritische uitvoeringstoetsen van zowel de Belastingdienst als
het UWV, heeft een verkenning plaatsgevonden naar een uitvoerbare verzekering, die
tevens betaalbaar en uitlegbaar is.68 Als gevolg daarvan is het wetsvoorstel op onderdelen aangepast.69 Het aangepaste wetsvoorstel is ter herijking van de eerdere uitvoeringstoetsen voorgelegd
aan het UWV en de Belastingdienst. In de zomer van 2025 zijn de herijkte uitvoeringstoetsen
uitgebracht.70
In de herijkte uitvoeringstoets acht het UWV in technische zin sprake van een uitvoerbaar
wetsvoorstel. Benadrukt wordt dat de BAZ een zeer omvangrijk en ingrijpend voorstel
is voor het UWV.71 De inrichting van de wachttijd, de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling en verstrekking
van uitkeringen vereisen nieuwe administratieve ondersteuning en andere processen.
Daarnaast dient een zelfstandigenadministratie, de heffing en inning van stabiliteitsbijdragen
en een nieuw fonds te worden ingericht.72 Het UWV herhaalt dat zonder fundamentele wijzigingen in het arbeidsongeschiktheidsstelsel
en concrete stappen op afzienbare termijn er geen ruimte is om de BAZ in 2030 of de
jaren daarna uit te voeren. Daarbij wijst het UWV expliciet op de groei van de wachtlijst
voor sociaal-medisch beoordelingen tot 100.000 in 2027 en 200.000 in 2030.73
De Belastingdienst komt tot het oordeel dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is mits aan
de wervingsopgave kan worden voldaan, de kaders voor opt-out en franchise niet wijzigen
en politieke keuzes niet tot een herprioritering leiden binnen het IV-portofolie van
de inkomensheffingsketen. De Belastingdienst wijst er in dat kader op dat met de BAZ
de flexibiliteit voor andere beleidsvoorstellen en politieke keuzes in de inkomstenbelasting
wordt beperkt.74
Hoewel de regering, zoals blijkt uit de toelichting, erkent dat het UWV geconfronteerd
wordt met grote vraagstukken, waaronder capaciteit aan verzekeringsartsen voor sociaal-medische
beoordelingen en groeiende instroom in de WIA en Wajong, is zij niettemin voornemens
om het wetsvoorstel door te zetten. Zodoende kan, nadat het wetsvoorstel is aangenomen
door het parlement, worden gestart met de voorbereidingen voor het uitvoeren van het
voorstel, zoals het bouwen van een zelfstandigenadministratie. Tegelijkertijd blijft
het streven om de mismatch tussen vraag en aanbod te verkleinen, zodat het voorliggende
voorstel uitvoerbaar is voor het UWV.75
De toelichting vermeldt dat bij de uitvoerbaarheid ook de tijdigheid van de uitvoering
in ogenschouw moet worden genomen. Elke variant van een arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen gaat met dermate veel complexiteit vergezeld, dat uitvoering op
korte termijn niet voor de hand ligt. De uiteindelijke inwerkingtreding hangt volgens
de toelichting daarom samen met de vraag wanneer de uitvoerders deze verzekering kunnen
uitvoeren. De beoogde inwerkingtredingsdatum van het voorstel wordt niet genoemd.76 Op basis van de uitvoeringstoetsen van UWV en Belastingdienst zal deze datum niet
voor 1 januari 2030 liggen.77
d. Beoordeling
De uitvoering van de BAZ, naast die van de bestaande WIA, blijkt op korte termijn
voor het UWV en de Belastingdienst niet haalbaar. De complexiteit van en de samenloop
tussen beide regelingen, alsmede de aanhoudende mismatch tussen vraag en aanbod van
sociaal-medische beoordelingen, maken dat de uitvoeringslasten ook op de lange termijn
verder zullen toenemen. Daarmee zal het voorstel, gegeven de bestaande problematiek
in de uitvoering, zowel bij het UWV als bij de Belastingdienst tot grote problemen
leiden.
Een ingrijpende herziening en vereenvoudiging van de WIA en daarmee samenhangende
regelgeving is eerst en vooral noodzakelijk om in het bijzonder voor het UWV ruimte
te scheppen voor nieuw beleid als het onderhavige.78 Zonder dergelijke maatregelen, zal het voorliggende voorstel de opgave voor deze
uitvoeringsorganisatie slechts vergroten. Als de bestaande uitvoeringsproblemen niet
tijdig worden opgelost, is het risico aanzienlijk dat de invoering van de BAZ niet
mogelijk zal zijn per 1 januari 2030, maar zal moeten worden uitgesteld naar een (steeds)
latere datum.
Ook met betrekking tot de Belastingdienst geldt dat invoering van de BAZ een zeer
weloverwogen keuze dient te zijn, waarbij rekenschap moet worden gegeven van de gevolgen
die dit met zich brengt. Bij de Belastingdienst leidt het voorstel, in combinatie
met onder andere de box 3-problematiek, er immers toe dat de ICT-capaciteit dusdanig
wordt belast dat jarenlang geen grote wijzigingen in de inkomstenbelasting kunnen
worden doorgevoerd, terwijl breed overeenstemming bestaat over de noodzaak hiervan.
Dit betekent dat afgewogen zal moeten worden welke wijzigingen prioriteit hebben en
dat aan de te maken keuze wordt vastgehouden.
De Afdeling concludeert dat de BAZ niet of nauwelijks uitvoerbaar is, zeker zolang
niet eerst wordt voorzien in een effectieve aanpak van de huidige WIA-problematiek.
Op korte termijn is een sterke vereenvoudiging nodig van de WIA en daarmee samenhangende
regelgeving, zodat het UWV de achterstanden kan wegwerken en ruimte ontstaat voor
het kunnen oppakken van nieuwe taken. De Afdeling benadrukt dat het bij deze noodzakelijke
herziening voor de hand ligt om verdergaande harmonisatie van het gehele arbeidsongeschiktheidsstelsel
(voor zowel werknemers als zelfstandigen) als uitgangspunt te nemen.
De Afdeling merkt terecht op dat op korte termijn de uitvoering van voorliggend voorstel
niet haalbaar is. Dat komt voornamelijk doordat de uitvoering van de huidige arbeidsongeschiktheidswetten
onder druk staat. De vraag naar sociaal-medische beoordelingen is al jaren fors groter
dan het aantal beoordelingen dat UWV kan verrichten, zoals ook weergegeven in de recentste
voortgangsbrief mismatch sociaal-medisch beoordelen.79 Het voorliggende voorstel vergroot de vraag naar sociaal-medische beoordelingen,
terwijl er op korte termijn nog geen zicht is op een (aanzienlijke) toename van het
aanbod. Als het wetsvoorstel op dit moment in werking zou treden is dit voor UWV niet
uitvoerbaar, of gaat dit verder ten koste van de uitvoerbaarheid van de al bestaande
arbeidsongeschiktheidswetgeving.
Dat de uitvoering onder druk staat heeft niet alleen gevolgen voor UWV, maar ook voor
alle belanghebbenden. Zo moeten steeds meer mensen te lang wachten voordat ze zekerheid
krijgen over het recht op, en de hoogte van, hun arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Met de Afdeling is het kabinet ervan doordrongen dat eerst de druk op de uitvoering
moet worden verminderd door vraag en aanbod dichter bij elkaar te brengen, voordat
dit voorstel in werking kan treden. Het kabinet is het met de Afdeling eens dat anders
de inwerkingtreding van voorliggend voorstel alleen maar de huidige problemen in de
uitvoering vergroot. Vandaar dat ook het kabinet de voorwaarde hanteert dat dit wetsvoorstel
niet eerder in werking kan treden dan het moment waarop de mismatch nagenoeg is opgelost.
Waar het kabinet het eens is met de Afdeling dat de uitvoering van de huidige arbeidsongeschiktheidswetten
onder druk staat, en dat deze druk moet worden verminderd, ziet zij aanleiding om
een andere volgordelijkheid aan te houden dan hetgeen de Afdeling adviseert. Hierbij
acht het kabinet het wenselijk om gelijktijdig het wetgevingstraject voor voorliggend
voorstel voort te zetten, als in te zetten op het verkleinen van de mismatch tussen
vraag en aanbod van sociaal-medische beoordelingen. In dat verband heeft het kabinet
ook in het coalitieakkoord «Aan de slag» maatregelen aangekondigd die ruimte voor
de uitvoering scheppen en de Wet WIA vereenvoudigen. Het gaat hier dan onder andere
om te investeren in taakherschikking, betere samenwerking tussen verzekerings- en
bedrijfsarts, meer voorwaarden stellen aan WIA-herbeoordelingen en het voornemen om
de IVA voor nieuwe gevallen af te schaffen. Deze maatregelen verlagen naar verwachting
de mismatch tussen vraag en aanbod aanzienlijk.
Het kabinet wenst het voorliggende voorstel tegen de volgende achtergrond voort te
zetten: deze is tot stand gekomen met eenvoud en uitvoerbaarheid als belangrijke randvoorwaarden,
en vereenvoudiging van de Wet WIA zal naar verwachting niet leiden tot fundamentele
wijzigingen in het voorstel (zie ook hierna). Verder geldt dat vanwege de benodigde
voorbereidings- en implementatietijd het onwenselijk is om pas het wetsvoorstel in
te dienen op het moment dat deze uitvoeringscapaciteit reeds voorhanden is. Een bijkomend
voordeel is verder dat het nu doorgaan met het wetsvoorstel de mijlpalen die zijn
overeengekomen inzake het Herstel- en Veerkrachtplan nog enigszins in zicht blijven.
In het traject van totstandkoming van het aan de Afdeling voorgelegde wetsvoorstel,
heeft het kabinet (mede) eenvoud en uitvoerbaarheid voor uitvoerders laten meewegen
bij het bepalen van de vormgeving. Zo zijn het arbeidsongeschiktheidscriterium en
uitkeringsregime mede op basis van uitvoeringsargumenten gekozen, om zo min mogelijk
capaciteit te vragen inzake sociaal-medische beoordelingen. Bij dit proces is natuurlijk
ook gekeken naar zaken als betaalbaarheid en de wensen van de doelgroep.
Ook zijn op andere aspecten van het voorstel keuzes gemaakt die de uitvoerbaarheid,
losgezien van de benodigde capaciteit voor sociaal-medische beoordelingen, ten gunste
komen. Dit is het geval geweest bij het vaststellen van de wachttijd op 104 weken
(zowel door UWV als Belastingdienst), als bij de vormgeving van de opt-out. Op voorspraak
van de Belastingdienst is de opt-out zoveel mogelijk via een jaarsystematiek vormgegeven,
waardoor iemand in beginsel ofwel het gehele kalenderjaar publiek is verzekerd, of
het gehele jaar privaat.
Met deze uitwerking is getracht een optimum te bereiken tussen het creëren van een
stelsel dat inspeelt op verschillende verzekeringsbehoeften, zoals ook in het advies
«Keuze voor zekerheid» van sociale partners één van de uitgangspunten was, en op de
uitvoerbaarheid van dat stelsel.
Mede op basis van voornoemde aanpassingen hebben uitvoeringsorganisaties in de herijkte
uitvoeringstoets aangegeven dat het wetsvoorstel technisch uitvoerbaar (UWV) is, of
uitvoerbaar onder voorwaarden (Belastingdienst). Het kabinet ziet, gezien deze uitvoeringsoordelen,
daarmee geen aanleiding om op grond van de uitvoerbaarheid het voorliggende voorstel
(voorlopig) stil te leggen.
Ten overvloede wordt opgemerkt op dat een (fors) gedeelte van de opmerkingen van de
uitvoerders niet zozeer ziet op het specifiek voorgelegde voorstel, maar op de (omvang
van de) nieuwe forse taak an sich om een grote groep zelfstandigen te verzekeren. Zo geeft de Belastingdienst aan dat
zij voldoende deskundige mensen moet kunnen vinden. Met een wervingsopgave van incidenteel
198 fte en structureel 163 fte is de verwachting (van de Belastingdienst) dat dit
haalbaar is. Daarnaast stelt de Belastingdienst dat de kaders rondom de zogeheten
opt-out en franchise niet moeten wijzigen. Het kabinet wijst erop dat ook bij een
andere vormgeving dan waar voor is gekozen, ook dergelijke aspecten spelen. Immers,
zolang er premie moet worden betaald voor een mogelijk recht op uitkering, zullen
er deskundige mensen nodig zijn die de heffing, inning, en eventueel bezwaar en beroep
daarop kunnen uitvoeren. Ook geldt dat zolang recht op uitkering wordt vastgesteld
op basis van rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte,
gebrek, zwangerschap of bevalling, dat dit enige capaciteit rondom sociaal-medische
beoordelingen vergt.
Daarnaast zien de opmerkingen vooral op andere regelgeving waarvan verlangd wordt
dat de uitvoeringsorganisaties deze uitvoeren. Naast de capaciteit rondom sociaal-medische
beoordelingen bij UWV, wijst de Belastingdienst erop dat het voorstel op z’n vroegst
per 2030 in werking kan treden, indien er geen sprake is van herprioritering binnen
het IV-portfolio van de inkomensheffingenketting. Om problemen voor de invoering van
dit wetsvoorstel te voorkomen en ook omdat meerdere externe partijen hierbij betrokken
zijn is derhalve in de uitvoeringstoets van de Belastingdienst nadrukkelijk de voorwaarde
opgenomen dat de nu ingetekende capaciteitsclaim beschikbaar blijft voor voorliggend
wetsvoorstel, zodat dit wetsvoorstel daadwerkelijk uitvoerbaar is per 2030 voor de
Belastingdienst. De Belastingdienst heeft in dit verband verzocht om een IV-inpasbaarheidscontrole,
in Q4 van 2027.
Het kabinet merkt ook op dat UWV heeft verzocht om in staat te worden gesteld om een
nieuwe uitvoeringstoets te kunnen doen, drie jaar voor de beoogde inwerkingtredingsdatum
van voorliggend voorstel. Ook op deze manier wordt bewerkstelligd dat voorliggend
voorstel niet in werking treedt, alvorens UWV daadwerkelijk in staat is om dit voorstel
uit te voeren.
Op deze wijze kan over worden gegaan op een zorgvuldige inwerkingtreding.
Het kabinet ziet getuige het voorgaande aanleiding om te concluderen dat niet de precieze
invulling van de voorgestelde verzekering, maar de majeure taak om zelfstandigen verplicht
te verzekeren an sich, gecombineerd met de druk die al bestaat op grond van de huidige
arbeidsongeschiktheidswetten, ervoor zorgt dat voorliggend voorstel niet op korte
termijn uitvoerbaar is. Tegelijkertijd acht het kabinet het risico waar de Afdeling
op wijst – namelijk dat door de inwerkingtreding van voorliggend voorstel de problemen
in de uitvoering worden vergroot – als zeer beperkt. Immers, door de uitvoeringsorganisaties
worden nog nadere toetsen gedaan op inpasbaarheid voordat het wetsvoorstel inwerking
treedt.
De Afdeling benadrukt dat het bij de noodzakelijke herziening van de Wet WIA voor
de hand ligt om verdergaande harmonisatie van het gehele arbeidsongeschiktheidsstelsel
(voor zowel werknemers als zelfstandigen) als uitgangspunt te nemen.
Het kabinet begrijpt de oproep van de Afdeling zo dat het onwenselijk zou zijn dat
het voorstel, indien het wordt voortgezet, zou moeten worden aangepast vanwege eventuele
vereenvoudigingsvoorstellen voor de Wet WIA. Het kabinet ziet dit ook als onwenselijk:
dit zou ten eerste enige onzekerheid voor zelfstandigen opleveren, omdat opvolgende
wijzigingen kunnen leiden tot verwarring over welke rechten en verplichtingen voor
hen gelden. Ten tweede kost dit belangrijke capaciteit van uitvoerders, en moet door
alle actoren tweemaal een wetgevingstraject worden doorlopen. Dat kost tijd, energie,
en potentieel ook geld.
Vooropgesteld geldt dat het kabinet harmonisatie tussen voorliggend voorstel en de
Wet WIA waar dat geëigend is, wenselijk vindt. Tegelijkertijd vindt het kabinet dat
de groep werknemers en de groep zelfstandigen van elkaar verschillen. Daarin is ook
de rechtvaardiging te vinden dat de Wet WIA en voorliggend voorstel van elkaar verschillen.
Een vereenvoudiging van de Wet WIA hoeft daarmee nog niet door te worden gevoerd in
een stelsel voor zelfstandigen. Voor zover de Afdeling het wenselijk acht om te komen
tot een geheel geharmoniseerd stelsel voor alle werkenden, is in paragrafen 3.4 en
3.5.3 van het algemeen deel van de toelichting uiteengezet waarom de regering kiest
voor een afzonderlijk stelsel voor zelfstandigen en niet voor een stelsel voor alle
werkenden.
Het bovenstaande gesteld hebbende, worden er geen (grote) vereenvoudigingsvoorstellen
in de Wet WIA verwacht, die ook van belang zijn voor de vormgeving van de verplichte
verzekering voor zelfstandigen. Ten opzichte van de huidige Wet WIA kwalificeert het
kabinet het voorgelegde voorstel als minder complex. Zo kent het voorgelegde voorstel
maar één uitkeringsregime, terwijl de Wet WIA een onderscheid maakt tussen duurzaam
en niet duurzaam, tussen volledig en gedeeltelijk arbeidsongeschikt, en is ook het
arbeidsverleden van belang voor het vaststellen van de soort en de hoogte van de uitkering.
Ten aanzien van vereenvoudigen in de Wet WIA stelt het Interdepartementale beleidsonderzoek
(IBO) «Werk aan de WIA» dat het minimale basispakket om de uitvoerbaarheid te verbeteren
het afschaffen van de IVA en de toets op duurzaamheid bevat.80 Ook OCTAS adviseert een dergelijke vereenvoudiging.81 Een dergelijke toets naar duurzaamheid en de daaraan gekoppelde afwijkende uitkeringspercentages
ten opzichte van de WGA en de IVA, kent het voorliggende voorstel niet. Het wel –
conform coalitieakkoord – of niet doorvoeren van een dergelijke vereenvoudiging in
de Wet WIA is daarmee niet van belang voor de vormgeving van voorliggend voorstel.
Aanbevelingen die het IBO «Werk aan de WIA» doet en die in het coalitieakkoord zijn
opgenomen en die wel van belang kunnen zijn op de uitvoerbaarheid van het voorliggende
voorstel, gaan over het doorvoeren van taakherschikking voor verzekeringsartsen en
het voorwaarden stellen aan herbeoordelingen. Indien dergelijke aanbevelingen ook
conform coalitieakkoord worden doorgevoerd, staat niets in de weg om deze aanbevelingen
door te voeren voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Doordat
deze aanbevelingen vooral zien op de manier van werken in de uitvoering zullen deze
ingepast kunnen worden zonder vergaande aanpassingen aan de vormgeving van voorliggend
voorstel. Hierbij wijst het kabinet er tevens op dat deze laatste aanbeveling – voorwaarden
stellen aan herbeoordelingen – ook minder ziet op zelfstandigen, nu er vanwege het
gekozen uitkeringsregime en het ontbreken van tegengestelde financiële belangen zoals
in de Wet WIA in veel mindere mate prikkels zijn om een herbeoordeling aan te vragen.
Het kabinet ziet – anders dan de aangehaalde aanbevelingen uit het IBO en OCTAS –
geen verdere aanbevelingen die zouden kunnen worden overwogen om de Wet WIA te vereenvoudigen,
en die van invloed zou kunnen zijn op de vormgeving van voorliggend voorstel. Het
kabinet ziet dus geen aanleiding om te verwachten dat het voorliggende voorstel nog
fors zal moeten worden vereenvoudigd nadat het in wet is verheven of in werking is
getreden.
Het verzekeren van een grote nieuwe groep is een forse opgave voor uitvoeringsorganisaties,
in welke vorm dan ook. Daarbij zijn verschillende aspecten in de uitvoering van belang.
Zo wijst de Afdeling niet alleen op de beperkte capaciteit voor sociaal-medische beoordelingen,
maar ook op beperkte ICT-capaciteit bij de Belastingdienst. De Afdeling geeft in dat
verband aan dat het voorgelegde wetsvoorstel, in combinatie met onder andere de box
3- problematiek, de flexibiliteit voor andere beleidsvoorstellen in de inkomstenbelasting
beperkt. Het is volgens de Afdeling zodoende van belang dat voordat wordt gestart
met voorbereiding voor het wetsvoorstel er duidelijkheid is over het moment dat het
voorstel ook daadwerkelijk in werking kan treden.
Juist vanwege deze verschillende aspecten die van belang zijn voor de uitvoerbaarheid
van voorliggend voorstel, acht het kabinet het niet raadzaam om eerst te wachten totdat
de capaciteit voor sociaal-medisch beoordelingen bij UWV of de ICT-capaciteit bij
de Belastingdienst op orde is, alvorens een wetgevingstraject om zelfstandigen verplicht
te verzekeren voort te zetten. Het kabinet verwacht dat dit leidt tot verdere vertraging
voor de inwerkingtreding van voorliggend voorstel. Zo vergt voorliggend voorstel gegevensdeling
tussen verschillende organisaties, zowel publiek als privaat. Deze infrastructuur
moet ook worden verwezenlijkt. Het eerst wachten op het doorvoeren van vereenvoudiging
in de Wet WIA alvorens die infrastructuur wordt ontwikkeld, zorgt ervoor dat het risico
dat de inwerkingtreding nog later plaatsvindt, wordt vergroot. Als dat risico zich
verwezenlijkt, zullen zelfstandigen die thans geen of geen betaalbare verzekering
kunnen krijgen, pas later (publiek) verzekerd worden. Dit acht het kabinet niet wenselijk,
zeker niet aangezien de afspraak om tot een verplichte verzekering te komen, al reeds
in het Pensioenakkoord was opgenomen.
Voorliggend voorstel is met twee mijlpalen – publicatie in het Staatsblad en een Kamerbrief
over de uitvoering nadat het voorstel is aangenomen – onderdeel van het Nederlandse
Herstel- en Veerkrachtplan. Voor 31 augustus 2026 dienen daarvoor de door de Afdeling
aangehaalde mijlpalen zijn behaald, op straffe van een korting die kan oplopen tot
maximaal € 600 mln. per mijlpaal. De Europese Commissie heeft discretionaire ruimte
bij het vaststellen van de hoogte van deze korting. Voor het bereiken van die mijlpalen
dient in elk geval het wetgevingstraject rondom voorliggend voorstel te zijn afgerond.82
Het kabinet constateert dat het logischerwijs niet mogelijk is om eerst of gelijktijdig
de Wet WIA te vereenvoudigen, alsook zelfstandigen verplicht te verzekeren, voordat
deze datum is bereikt. Daarvoor dienen te veel stappen in het wetgevingsproces (uitvoeringstoetsen,
internetconsultatie, advisering, behandeling bij beide Kamers) te worden volbracht.
De meeste kans van slagen om deze mijlpalen te bereiken, is doorgaan met voorliggend
voorstel. Dat wil niet zeggen dat het bereiken van deze HVP-mijlpalen een gegeven
is (de resterende tijd tot 31 augustus 2026 is voor een dergelijk fors wetstraject
relatief beperkt), noch dat het doorslaggevend is bij de overweging om het huidige
wetsgevingstraject op dit moment voort te zetten. Het is echter wel een relevant gegeven,
wat het kabinet mee heeft genomen in de overweging om het wetstraject voort te zetten.
Het kabinet is het eens met de Afdeling dat de uitvoering onder druk staat en het
wenselijk is om deze uitvoering te ontlasten zodat ruimte ontstaat voor nieuwe beleidswensen.
Het kabinet kiest om de hierboven genoemde redenen ervoor om het wetgevingstraject
inzake voorliggend voorstel voort te zetten.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 3.3 van het algemeen
deel van de toelichting onder «uitvoerbaarheid» de huidige (on)uitvoerbaarheid van
het arbeidsongeschiktheidsstelsel aangehaald en aangevuld. Ook wordt geconcludeerd
dat er ruimte in de uitvoering moet worden gecreëerd, wil er ruimte ontstaan voor
invoering van voorliggend voorstel.
In paragraaf 3.8 van het algemeen deel van de toelichting wordt het IBO «Werken aan
de WIA» aangehaald, en wordt duidelijker een onderscheid gemaakt tussen het wetgevingstraject
en het in werking treden van voorliggend voorstel.
5. Doelmatigheid BAZ
De Afdeling merkt daarbij nog het volgende op. Volgens de toelichting worden met de
BAZ twee doelen nagestreefd. Ten eerste het bieden van een adequate inkomensvoorziening
voor zelfstandigen in geval van arbeidsongeschiktheid. Ten tweede dat zelfstandigen
hun risico op arbeidsongeschiktheid indekken, waardoor concurrentie op arbeidsvoorwaarden
en het gebruik van algemene voorzieningen wordt beperkt. Hiermee levert het wetsvoorstel
volgens de toelichting een bijdrage aan een gelijker speelveld tussen zelfstandigen
onderling en tussen zelfstandigen en werknemers.83
a. Adequate inkomensvoorziening
De opzet van de BAZ is een mengvorm van enerzijds regelingen die inkomenszekerheid
bieden, zoals de WIA en de WW, en anderzijds regelingen die een basisvoorziening bieden,
zoals de bijstand en de Wajong. De BAZ combineert daarmee elementen van beide typen:
de uitkeringshoogte is weliswaar inkomensgerelateerd, maar begrensd tot het niveau
van het wettelijk minimumloon. Volgens de toelichting is dat vooral ingegeven door
de wens om de premies betaalbaar te houden.84 Daarmee ontstaat een regeling die voor de zelfstandige betaalbaar is vanwege de relatief
lage premie, maar ook slechts in beperkte mate inkomensbescherming biedt, vanwege
de relatief lage uitkering.
Zelfstandigen met een inkomen boven het wettelijk minimumloon zullen bij toepassing
van de BAZ te maken krijgen met een terugval in inkomen. De hoogte van de uitkering
ligt namelijk feitelijk dicht bij het bijstandsniveau. In tegenstelling tot de bijstand
kent de BAZ geen huishoudenstoets en vermogenstoets. Dit lijkt ingegeven door de wens
om te voorkomen dat zelfstandigen hun eigen middelen moeten aanspreken voordat zij
voor een uitkering in aanmerking komen. Dit effect wordt echter teniet gedaan doordat
een wachttijd van twee jaar geldt voordat een uitkering wordt toegekend. Tijdens deze
periode blijft het inkomensrisico volledig bij de zelfstandige, die in de praktijk
vaak alsnog zal moeten terugvallen op eigen middelen of algemene voorzieningen, waaronder
de bijstand. Daarmee blijft de verbetering van de inkomensvoorziening voor zelfstandigen
ten opzichte van de huidige situatie beperkt.
De combinatie van een beperkte uitkeringshoogte en een lange wachttijd heeft per saldo
tot gevolg dat de BAZ maar in beperkte mate bijdraagt aan het dekken van de gevolgen
van arbeidsongeschiktheid. De druk op de eigen middelen, voor zover een zelfstandige
die heeft, blijft groot en zelfstandigen die een hogere inkomensvoorziening wensen
zullen zich net als nu aanvullend moeten verzekeren. De wachttijd zorgt bovendien
voor een complexe samenloop met andere algemene voorzieningen. De BAZ biedt daarmee
weliswaar een minimumzekerheid, maar realiseert het beleidsdoel van een adequate inkomensvoorziening
slechts ten dele. Dit roept de vraag op of de BAZ voldoende toegevoegde waarde biedt
naast de bestaande regelingen.
Het kabinet realiseert zich dat de publieke verzekering maar een beperkte («adequate»)
dekking biedt, en zeker niet op het beschermingsniveau van de Wet WIA. Dat is een
resultaat van de keuzes rondom de wachttijd, de uitkeringshoogte en het daaraan gekoppelde
uitkeringspercentage, en het arbeidsongeschiktheidscriterium. Tegelijkertijd is deze
vormgeving het resultaat van een belangenafweging geweest, waarbij ook uitvoerbaarheid,
uitlegbaarheid en betaalbaarheid een belangrijke rol hebben gespeeld.
Zo geldt voor de wachttijd van 104 weken dat het (toenmalige) kabinet ook een kortere
wachttijd heeft overwogen en dat aan de uitvoeringsorganisaties heeft laten beoordelen
op uitvoerbaarheid, en dat ook sociale partners hebben geadviseerd om in het voorstel
een gedifferentieerde wachttijd op te nemen.85 Zowel UWV als de Belastingdienst hebben een dergelijke verzekering in de eerste door
hen uitgevoerde uitvoeringstoetsen als niet uitvoerbaar verklaard. Omdat naar zijn
aard de winst uit onderneming pas na het kalenderjaar waarin men de inkomsten genereert
definitief wordt vastgesteld, zou een groot gedeelte van de zelfstandigen die de wachttijd
van 52 weken heeft doorlopen, op basis van voorlopige gegevens een uitkering op voorschotbasis
verkrijgen. Dit leidt tot onzekerheid bij de betrokkene over het recht op en de hoogte
van de uitkering, en zou kunnen leiden tot (forse) terugvorderingen en nabetalingen.
Daarbij geldt dat bij een kortere wachttijd meer zelfstandigen een (tijdelijk) beroep
zullen doen op een uitkering, dan bij een langere wachttijd. Dit komt doordat een
deel van de zelfstandigen zullen herstellen tussen het eerste en tweede ziektejaar.
Hoewel een kortere wachttijd zorgt voor een ruimere dekking en in die zin meerwaarde
heeft, zal dit ook een groter beslag leggen op de schaarse capaciteit voor sociaal
medische beoordelingen. Daarom is een kortere wachttijd om meerdere reden minder c.q.
niet uitvoerbaar ten opzichte van de gekozen wachttijd van 104 weken.
Voor zover een wachttijd van 52 weken wel uitvoerbaar zou zijn, geldt dat het CPB
aangeeft dat maar een beperkt gedeelte van de zelfstandigen deze periode wel kan overbruggen
(75% van de zelfstandigen) en de vaste en noodzakelijke uitgaven kan betalen, maar
geen wachttijd van 104 weken (70% van de zelfstandigen).86 Daarmee zou een verkorting van de wachttijd naar 52 weken maar beperkt toegevoegde
waarde hebben, bezien vanuit de gedachte dat het wenselijk is dat wordt voorkomen
dat zelfstandigen de kosten van arbeidsongeschiktheid disproportioneel afwentelen
op de algemene middelen (het gelijker-speelveld argument van het voorstel).
Nu reeds een publieke verzekering met een wachttijd van 52 weken door de beoogd uitvoerders
onuitvoerbaar is verklaard, ziet het kabinet geen aanleiding om voor een publieke
verzekering een nog kortere wachttijd te overwegen. Verder zal met een wachttijd van
52 weken dit voorstel ook meer afwijken van de Wet WIA, waardoor dit een negatieve
invloed op de eenvoud en uitlegbaarheid van het gehele stelsel heeft.
Daarnaast is de kortere wachttijd, omdat meer mensen (korter) een recht op uitkering
krijgen, minder betaalbaar. Naar verwachting is het verschil tussen een wachttijd
van 52 of 104 weken bruto ongeveer één procentpunt.
Ten slotte geldt dat een kortere wachttijd minder ruimte overlaat voor private initiatieven,
zoals schenkkringen.87 Waar de kortere wachttijd dus meerwaarde heeft omdat eerder een uitkering wordt verstrekt,
wordt het minder mogelijk voor zelfstandigen om in deze periode zelf te kiezen hoe
ze deze periode wensen te overbruggen.
De keuze voor de uitkeringshoogte is allereerst ingegeven door het advies «Keuze voor
zekerheid» van sociale partners. Het verhogen van de maximale uitkeringsgrondslag
zou een aantal gevolgen hebben.
Ten eerste, deze verhoging van de uitkering heeft (uitsluitend) gevolgen voor mensen
die meer verdienden dan 142,86% van het WML, dit betreft circa 45% van de zelfstandigen
die winst uit onderneming genieten.88 Zij krijgen een hogere uitkering op het moment dat zij arbeidsongeschikt worden.
Ten tweede, doordat de maximale uitkeringshoogte stijgt, stijgen de uitkeringslasten.
Deze voorgestelde regeling is budgetneutraal vormgegeven. Het ligt daarom in de rede
om de hogere uitkeringslasten premiegefinancieerd op te vangen. Hoewel dit op meerdere
manieren kan, is het voor de hand liggend om ook de maximale premiegrondslag navenant
te laten stijgen met de stijging van de uitkeringshoogte. Hierdoor zullen de zelfstandigen
die meer verdienen dan 142,86% van het WML in absolute termen meer premie gaan betalen.
Ten derde, de maximale uitkeringshoogte in het aan de Afdeling voorgelegde voorstel
is gelijk aan het WML. Dat maakt het ook een gerede mogelijkheid om bij de beoordeling
of iemand arbeidsongeschikt is, dat te doen aan de hand van de vraag of iemand gezien
de beperkingen in staat is het WML per maand te verdienen. Met een hogere maximale
uitkeringshoogte is dat minder voor de hand liggend. Ook dit wordt toegelicht met
een voorbeeld. Stel bijvoorbeeld wederom de theoretische situatie voor dat in voorliggend
voorstel de maximale premie- en uitkeringsgrondslagen gelijk worden gesteld aan die
in die Wet WIA. De zelfstandige verdiende precies gelijk aan die theoretische grondslag,
en zijn premie zal dus ook hoger zijn dan in voorliggend voorstel. Als hij niet langer
het WML kan verdienen met arbeid, wordt zijn uitkering hoger vastgesteld op een hoger
bedrag dan het WML. Als hij wel het WML kan verdienen, krijgt hij in het geheel geen
uitkering. Tegelijkertijd kan deze betrokkene door zijn gebrek of ziekte een groot
deel van zijn verdiencapaciteit zijn kwijtgeraakt. Een dergelijke vormgeving zou het
verschil tussen zelfstandigen die net wel en net niet het WML per maand nog kunnen
verdienen, lastiger uitlegbaar maken: stel bijvoorbeeld voor dat betrokkene – als
deze vanuit de systematiek van de Wet WIA zou zijn beoordeeld – 50% arbeidsongeschikt
zou zijn. Betrokkene verdiende dus € 79.409, en kan gezien zijn gebreken nog € 39.604,50
verdienen.89 Hiermee is zijn verdiencapaciteit gedaald met meer dan het WML, terwijl daar geen
compensatie in de vorm van een uitkering voor staat. Stel bijvoorbeeld ook voor dat
een andere zelfstandige 70% arbeidsongeschikt zou zijn. Deze zelfstandige kan daarmee
geen WML meer verdienen, en krijgt dus een uitkering ter hoogte van bruto € 55.000
(afgerond). Deze voorbeelden laten zien dat een relatief beperkt verschil in de mate
van arbeidsongeschiktheid resulteert in een zeer groot verschil qua uitkering.
Om dit te voorkomen lijkt het aangewezen om het arbeidsongeschiktheidscriterium anders
vast te stellen, waarbij meer aansluiting wordt gezocht met het arbeidsongeschiktheidscriterium
van de Wet WIA.90 Een dergelijk arbeidsongeschiktheidscriterium – hoewel meer dekking biedend doordat
daardoor zelfstandigen die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn ook een recht op uitkering
krijgen – zal een groter beslag doen op schaarse uitvoeringscapaciteit. Immers, de
belastbaarheidsvraag die bij de Wet WIA moet worden beantwoord is een stuk complexer
ten opzichte van het arbeidsongeschiktheidscriterium in voorliggend voorstel, omdat
bij de Wet WIA de gehele belastbaarheid van de verzekerde in kaart hoeft te worden
gebracht, en niet alleen de belastbaarheid in relatie tot de basisfunctie die wordt
onderzocht.
Ten vierde, een hogere maximale uitkering biedt minder ruimte voor zelfstandigen om
zelf te kiezen hoe zij om wensen te gaan met het risico op inkomensderving door arbeidsongeschiktheid.
Het kabinet heeft getracht een evenwicht te bewaren die recht doet aan de positie
van zelfstandigen, waarbij enige mate van keuzevrijheid en autonomie wordt behouden
voor zelfstandigen doordat de publieke verzekering het karakter heeft van een basisverzekering,
zodat zelfstandigen een verzekering kunnen kiezen en een mate van risico dat bij hen
past. Indien de zelfstandige vindt dat de publieke verzekering maar beperkt meerwaarde
heeft, kan deze alsnog overwegen om zich privaat (via de opt-out of aanvullend) te
verzekeren. Daarbij erkent het kabinet dat dit niet voor elke zelfstandige mogelijk
is, nu de private markt niet voor eenieder toegankelijk is.
Hoewel het kabinet op afzonderlijke onderdelen van de verzekering kan beargumenteren
waarom gekozen is voor een bepaalde vormgeving, stelt de Afdeling de terechte overkoepelende
vraag of het voorliggende voorstel wel afdoende meerwaarde heeft voor zelfstandigen.
Het kabinet beantwoordt ook deze vraag bevestigend. Een drietal onderdelen van de
vormgeving van voorliggend voorstel zorgen ervoor dat deze verzekering afdoende meerwaarde
heeft ten opzichte van de algemene bijstand.91 Er geldt – op het moment dat er eenmaal recht op uitkering is – geen vermogenstoets,
er wordt niet gekeken naar het inkomen van de partner, en de betrokkene kan een uitkering
krijgen ter hoogte van het WML. Hierdoor voorziet het voorstel in meer dekking ten
opzichte van de bijstand voor het overgrote gedeelte van de groep verzekerden. Hierbij
erkent het kabinet dat dit niet voor iedereen geldt: zelfstandigen met een lagere
winst uit onderneming dan het WML, die geen partner hebben en geen vermogen, zullen
grosso modo evenveel uitkering krijgen als ze aan bijstand zouden ontvangen. Zij gaan
er door het betalen van (de veelal aftrekbare) premie op achteruit, ten opzichte van
de situatie dat er geen verplichte verzekering geldt. Hierbij geldt wel dat om in
aanmerking te komen voor de bijstand de onderneming beëindigd moet worden en dat is
geen eis voor de regeling in onderhavig wetsvoorstel.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling heeft het kabinet op een aantal
onderdelen de memorie van toelichting aangevuld. In paragraaf 3.3 van de memorie van
toelichting is rekenschap gegeven dat het voorstel maar een beperkte dekking biedt,
en wordt toegelicht dat een ruimere dekking ten koste zal gaan van de betaalbaarheid,
uitvoerbaarheid en ruimte voor zelfstandigen om zelf verdere invulling te geven aan
de wijze waarop met het arbeidsongeschiktheidsrisico wordt omgegaan. In paragraaf
3.4 van de memorie van toelichting wordt nader uiteengezet waarom deze vormgeving
van afdoende toegevoegde waarde is, ten opzichte van bestaande regelingen. Daarnaast
is het na het uitbrengen van het advies van de Afdeling uitgekomen onderzoek van het
CPB waaruit blijkt dat 70% van de zelfstandigen de noodzakelijke kosten en uitgaven
gedurende twee jaar kunnen betalen, en 75% gedurende één jaar, aangehaald in paragraaf
5.3.1 van de memorie van toelichting.
b. Gelijker speelveld
Door zelfstandigen te verplichten zich te verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid levert
de BAZ een bijdrage aan het verkleinen van de verschillen tussen zelfstandigen onderling
en ook tussen zelfstandigen en werknemers. Tegelijkertijd zorgt het verschil in vormgeving
tussen de WIA als inkomensgerelateerde verzekering en de BAZ als inkomensgerelateerde
verzekering tot maximaal het niveau van het wettelijk minimumloon, in combinatie met
de bijzondere voorwaarden, ervoor dat ook met betrekking tot de arbeidsongeschiktheidsverzekering
duidelijke verschillen blijven bestaan tussen werknemers en zelfstandigen.
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat deze verschillen niet volledig worden
weggenomen. Het kabinet ziet aanleiding om, gezien de twee verschillende groepen,
de dekking zo vast te stellen dat ook recht wordt gedaan aan die verschillende groepen.
Tegelijkertijd zorgt het voorstel er evenzeer voor dat het speelveld gelijker op het
gebied van arbeidsongeschiktheid wordt. Dat zou verder kunnen worden bereikt door
het voornemen van het kabinet om de maximale premie- en uitkeringsgrondslag van de
Wet WIA met 20% te verlagen.
Daarbij komt dat de BAZ zich alleen uitstrekt tot zelfstandigen die winst uit onderneming
behalen. Verschillende andere groepen zelfstandigen vallen niet onder de BAZ en zijn
daarmee niet verplicht verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid.92 Hiermee worden de verschillen tussen de verschillende groepen zelfstandigen niet
kleiner en blijft concurrentie op arbeidsvoorwaarden mogelijk. Daarnaast leidt het
hanteren van een franchise ertoe dat een deel van de zelfstandigen die ook in loondienst
werkzaam zijn, geen of een lagere premie hoeft te betalen. Ook hierdoor blijft een
ongelijk speelveld blijft bestaan tussen hen en andere zelfstandigen en werknemers
binnen dezelfde sector.93
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat met dit wetsvoorstel er een verschil ontstaat
tussen verplicht verzekerde zelfstandigen, en de groepen zelfstandigen die niet verplicht
verzekerd worden, zijnde resultaatgenieters, directeur-grootaandeelhouders en meewerkend
partners. De redenen waarom het kabinet heeft gekozen om deze groepen niet te verzekeren
zijn van beleidsmatige en uitvoeringstechnische aard, zoals genoemd in paragraaf 4.3.1
tot en met 4.3.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. Daarbij wordt
onderkend dat door het onderscheid maken tussen verschillende soorten zelfstandigen
er geen gelijker speelveld tussen deze groepen ontstaat, maar dat beleidsmatige en
uitvoeringstechnische redenen geprevaleerd hebben om deze groepen niet te verzekeren.
Het kabinet beaamt ook dat het hanteren van een franchise ertoe leidt dat een deel
van de zelfstandigen die ook in loondienst werken, geen of een lagere premie hoeven
te betalen. Dat beperkt op dit punt het bereiken van een gelijk(er) speelveld. Tegelijkertijd
wordt ook met het hanteren van een franchise adequate inkomensbescherming geboden,
wordt er geen beroep op de algemene middelen gedaan, en kan het aantal gevallen van
samenloop van uitkeringen worden beperkt. Die drie argumenten samen, opgenomen in
paragraaf 5.6 van het algemeen deel van de toelichting, in combinatie met onder andere
advies van UWV om de franchise in het wetsvoorstel te behouden,94 heeft de doorslag gegeven om een franchise in het voorstel op te nemen.
Tegen deze achtergrond is ook relevant dat op andere terreinen wezenlijk verschillen
tussen werknemers en zelfstandigen bestaan. Zo zijn zelfstandigen niet verplicht verzekerd
voor ziekte en werkloosheid. Ook hoeft een opdrachtgever geen pensioenpremie af te
dragen als in de onderneming of bedrijfstak een pensioenregeling voor werknemers bestaat.
Door fiscale voordelen dragen zelfstandigen bovendien minder bij aan algemene sociale
voorzieningen, zoals de bijstand. Voor het bereiken van een gelijker speelveld is
van belang dat ook op deze vlakken stappen worden gezet.
Het kabinet is het eens met de Afdeling dat op het gebied van de fiscaliteit ook stappen
moeten worden gezet om een gelijker speelveld te bereiken. Dat beleid is, ook afzonderlijk
van dit voorstel, in gang gezet. Zo hebben opeenvolgende kabinetten de zelfstandigenaftrek
(versneld) afgebouwd, de MKB-winstvrijstelling verlaagd en is de fiscale oudedagsreserve
uitgefaseerd.
Op het gebied van ziekte, werkloosheid, en pensioen is het kabinet er niet, of nog
niet, van overtuigd dat er stappen moeten worden gezet.
Op het gebied van ziekte en werkloosheid acht het kabinet het niet wenselijk om stappen
te zetten. De kern van het ondernemerschap is dat ondernemers risico’s dragen voor
eigen rekening, terwijl de resultaten ook voor eigen rekening zijn. Daardoor kunnen
zij met grote autonomie invulling geven aan hun werk.
Dit betekent dat het kabinet het bijvoorbeeld niet logisch acht om een voorziening
tegen vraaguitval bij de onderneming (werkloosheid) verplicht te stellen. Op die mogelijke
vraaguitval hebben zelfstandigen, anders dan werknemers, ook meer grip. Zij hebben
immers invloed op de eigen werkvoorraad. Een dergelijk risico hoort bij het ondernemerschap.
Het kabinet ziet ook de eerste periode waarin de zelfstandige als gevolg van ziekte,
gebrek, zwangerschap of bevalling ongeschikt is arbeid te verrichten, als onderdeel
van het ondernemersrisico.95 Het is aan de zelfstandige zelf om – desgewenst – daarvoor een voorziening aan te
leggen, zoals een schenkkring, een verzekering of met spaargeld. Pas op het moment
dat de zelfstandige langdurig (dat wil zeggen: na de wachttijd van voorliggend voorstel)
door ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling niet in staat is arbeid te verrichten,
acht het kabinet dit geen onderdeel meer van het reguliere ondernemersrisico.
In het IBO naar Pensioenopbouw in Balans was ook aandacht voor de pensioenopbouw van
zelfstandigen.96 Een belangrijke conclusie uit dit rapport is dat het huidige pensioenstelsel voor
de meeste werkenden leidt tot een toereikend inkomen na pensionering, met name wanneer
ook het vermogen in de eigen woning en onderneming wordt meegewogen. Voor zelfstandigen
vindt pensioenopbouw vaak plaats in deze zogenoemde vierde pijler, terwijl werknemers
hun pensioen vooral opbouwen via de tweede pijler. Zelfstandigen zijn voor het behoud
van hun levensstandaard dan ook vaak aangewezen op het aanspreken van hun illiquide
vermogen in deze vierde pijler. In het kader van een bredere pensioenopbouw door zelfstandigen
in de tweede en derde pijler zijn reeds met de invoering van de Wet toekomst pensioenen
diverse maatregelen genomen, zoals het invoeren van een arbeidsvormneutraal fiscaal
kader, waardoor zelfstandigen in staat worden gesteld om ook in de derde pijler fiscaal
gefaciliteerd een toereikend pensioen op te bouwen. In de beleidsreactie op het IBO
heeft het toenmalige kabinet aangegeven de pensioenopbouw van zelfstandigen de komende
tijd te monitoren. Afgelopen najaar is de eerste meting van het CBS hierover ontvangen.97 Naar verwachting kunnen na de volgende rapportage in het najaar van 2026 hierover
meer conclusies worden getrokken.98
De Afdeling concludeert dat het voorstel weliswaar een bijdrage levert aan het creëren
van een gelijker speelveld tussen werknemers en zelfstandigen en tussen zelfstandigen
onderling, maar dat deze bijdrage als gevolg van de in het voorstel gemaakte keuzes
relatief beperkt is. Het ligt daarom in de rede om, gegeven deze doelstellingen, bij
de aanpak van de WIA-problematiek integraal te kijken naar aanpassing van zowel de
WIA als de BAZ om beide regelingen meer met elkaar in lijn te brengen.
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat het voorgelegde voorstel maar beperkt
een gelijker speelveld bereikt, waarbij ook de keuze zou kunnen zijn gemaakt om dat
doel in grotere mate te bereiken. Het kabinet heeft er echter voor gekozen om – waar
het kabinet dat gerechtvaardigd vindt – wel stappen te zetten om de verschillen te
verkleinen, maar waar wenselijk deze verschillen nog wel te laten voortbestaan.
6. Conclusie
De Afdeling onderschrijft het belang en de noodzaak om zelfstandigen te beschermen
tegen het risico op inkomensverlies als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Dit betreft
een reëel probleem, dat een zorgvuldige aanpak vergt. Met een verplichte verzekering
tegen arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen kan de bescherming tegen inkomensverlies
worden vergroot. Ook kan een dergelijke verzekering een bijdrage leveren aan een gelijker
speelveld tussen werknemers en zelfstandigen. Van belang hierbij is dat de verzekering
begrijpelijk en uitvoerbaar is, met voldoende toegevoegde waarde voor de doelgroep.
Gelet op de context en aanleiding begrijpt de Afdeling dat bepaalde keuzes zijn gemaakt
in de vormgeving van de hier voorgestelde basisverzekering voor zelfstandigen, zoals
het ongemoeid laten van het arbeidsongeschiktheidsstelsel voor werknemers, de WIA,
en de mogelijkheid om een vergelijkbare private verzekering af te sluiten. Daarmee
kan het voorstel rekenen op het wenselijk geachte draagvlak bij sociale partners en
zelfstandigen. Dit neemt niet weg dat de voorgestelde regeling ook anders vormgegeven
zou kunnen worden, op een manier die mogelijk eenvoudiger en beter uitvoerbaar is.
De Afdeling constateert dat de BAZ, als een nieuw stelsel dat losstaat van de WIA,
de complexiteit van het socialezekerheidsstelsel verder vergroot, terwijl juist een
vereenvoudiging van het bestaande stelsel wenselijk is. Toenemende complexiteit van
wet- en regelgeving plaatst immers zowel burgers als uitvoeringsorganisaties voor
steeds grotere problemen. Dit geldt in het bijzonder voor de beoogde uitvoeringsinstanties
van de BAZ, het UWV en de Belastingdienst. Beide instanties kampen momenteel met grote
problemen en beperkingen in de uitvoering.
Eerst en vooral is het daarom van belang dat op korte termijn wordt voorzien een effectieve
aanpak van de huidige uitvoeringsproblemen bij de Belastingdienst en het UWV. De grote
achterstanden in de sociaal-medische beoordelingen zetten de uitvoerbaarheid van de
WIA door het UWV onder zware druk. Deze achterstanden zullen naar verwachting bovendien
nog verder oplopen, waarmee de uitvoerbaarheid van de BAZ verder uit beeld raakt.
Voor de Belastingdienst geldt evenzo dat de BAZ de schaarse ICT-capaciteit dusdanig
zal belasten dat andere beleidswijzingen lange tijd niet mogelijk zijn.
De Afdeling concludeert dat de voorgestelde BAZ niet of nauwelijks uitvoerbaar is,
zeker zolang geen prioriteit wordt gegeven aan een effectieve aanpak van de huidige
WIA-problematiek. Dit knelt te meer nu, als gevolg van de gemaakte keuzes in de vormgeving
van de regeling, de beoogde doelen van inkomenszekerheid en een gelijker speelveld
voor alle werkenden slechts ten dele worden bereikt. De combinatie van een relatief
lage uitkering en een wachttijd van twee jaar maakt dat de BAZ maar in beperkte mate
leidt tot een adequate inkomensvoorziening voor zelfstandigen. De wachttijd zorgt
bovendien voor een complexe samenloop met andere algemene voorzieningen.
De Afdeling adviseert daarom eerst op korte termijn meer ruimte te creëren voor de
beoogde uitvoeringsorganisaties door de WIA en daarmee samenhangende regelgeving sterk
te vereenvoudigen. Vanwege het belang van een begrijpelijke en uitvoerbare verzekering
die voor zelfstandigen voldoende meerwaarde heeft, adviseert de Afdeling daarnaast
om, gegeven de geformuleerde doelen, het voorstel opnieuw te bezien. Dit kan in samenhang
met of volgend op de noodzakelijke herziening van de WIA. Met het oog op een eenvoudig
en uitvoerbaar socialezekerheidsstelsel ligt een integrale benadering van aanpassingen
aan de WIA als de hier voorgestelde regeling in de rede.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel nader te overwegen.
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat er ruimte moet worden gecreëerd voor de
beoogde uitvoerders om de huidige arbeidsongeschiktheidswetgeving goed uit te voeren,
op een wijze waarop ruimte ontstaat om ook zelfstandigen te verzekeren tegen het risico
op arbeidsongeschiktheid. Het kabinet ziet hierin echter geen aanleiding om het wetgevingsproces
omtrent voorliggend voorstel (voorlopig) stil te leggen. Het kabinet ziet het voorgelegde
voorstel als een logische uitkomst van een weging van verschillende doelen en belangen:
uitvoerbaarheid, betaalbaarheid, uitlegbaarheid en ruimte voor maatwerk. Elke aanpassing
van het voorgelegde wetsvoorstel heeft als gevolg dat er een verschuiving gaat plaatsvinden
in deze balans, maar zal niet leiden tot een beter voorstel over het geheel bezien.
Daarbij zou wachten met de verdere behandeling van het voorstel op vereenvoudiging
van de Wet WIA onwenselijke vertraging opleveren, bovenop de tijd die de uitvoering
nodig heeft voor het oplossen van de huidige capaciteitsproblemen, waardoor een groep
zelfstandigen nog langer niet verzekerd is tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico.
Verder worden er geen vereenvoudigingen in de Wet WIA verwacht, die ook van invloed
zijn op de vormgeving van het stelsel van wetgeving voor zelfstandigen, waardoor het
wachten op die vereenvoudiging ook geen toegevoegde waarde heeft voor het voorstel
zelf. Ook daarom acht het kabinet het niet wenselijk om het voorstel opnieuw te bezien.
7. Overig
Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om enkele andere wijzigingen door te voeren. Dit betreffen vooral
redactionele wijzigingen, alsook wijzigingen die ofwel een onderdeel van het wetsvoorstel
van een update voorzien of verduidelijken.
Hieronder worden de wijzigingen toegelicht waarbij van de gelegenheid is gebruik gemaakt
om kleinere inhoudelijke wijzigingen in het wetsvoorstel aan te brengen.
Ten opzichte van het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling is voorgelegd is er een
aanpassing gedaan waar het gaat om het eindigen van de uitkering. Het gaat daarbij
specifiek om de beëindiging van de uitkering wanneer de verzekerde niet langer arbeidsongeschikt
is, omdat hij met feitelijk verrichte arbeid gedurende een periode ten minste het
wettelijk minimumloon per maand heeft verdiend. De vormgeving op dit punt bleek niet
goed in lijn te zijn met de systematiek van het wetsvoorstel. Thans wordt op dit punt
daarom aangesloten bij de systematiek in de Wet WIA. Dat betekent dat in de betreffende
situatie het recht op uitkering eindigt na een uitlooptermijn van een jaar. In verband
hiermee zijn artikel 38, de bij dat artikel horende artikelsgewijze toelichting en
paragraaf 5.7 van het algemene deel van de memorie van toelichting aangepast.
Daarnaast zijn de voorwaarden waaraan private verzekeringen moeten voldoen in verband
met het verkrijgen van een ontheffing, aangevuld. Als gevolg van deze aanvulling geldt
ook dat de verzekeringsovereenkomsten zijn toegestaan, waarvan de hoogte van de uitkering
en de hoogte van de premie ten minste gelijk zijn aan de hoogte van de uitkering en
premie die voor de zelfstandige zou zijn berekend indien hij publiek verzekerd zou
zijn. Gevolg hiervan is dat onder andere ook de zogeheten franchise – een vrijstelling
voor de premie- en uitkeringsgrondslag bij genoten inkomen uit dienstbetrekking (als
werknemer) – kan plaatsvinden in de private verzekering. In verband hiermee zijn artikel
11, de daarbij horende artikelsgewijze toelichting en paragraaf 10.5.1 van het algemeen
deel van de toelichting gewijzigd.
Ten opzichte van het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling is voorgelegd zijn er
voorts aanpassingen gedaan in de regels die zien op de vaststelling van de premie
en de rentehobbelopslag. Er zijn regels toegevoegd over de elementen waarmee UWV rekening
houdt bij het vaststellen van de premie, en er zijn grondslagen toegevoegd om de bevoegdheid
van UWV tot vaststellen van de premie nader te regelen. Voor de vaststelling van de
rentehobbelopslag, en de wijze waarop UWV daarmee rekening houdt in de vaststelling
van de premie, is een artikel toegevoegd. Het betreft wijzigingen van de voorgestelde
artikelen 56a, 56d, 56e (nieuw), 118b en 118d van de Wet financiering sociale verzekeringen
(artikel 77 van het wetsvoorstel), de bij die artikelen horende artikelsgewijze toelichting,
en paragrafen 9.6.2, 10.3, 17.1 en 17.5 van het algemene deel van de toelichting.
Het betreft met name het nadrukkelijker wettelijk regelen van zaken die in het algemene
deel van de memorie van toelichting al werden toegelicht.
Ook is verduidelijkt onder welke voorwaarden er een ontheffing inzake het overgangsrecht
kan worden verleend, in relatie tot de periode tussen de zogeheten peildatum en de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel (in paragraaf 12.2.5 van het algemeen deel van
de toelichting, en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 74).
Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nader te bepalen in welke mate
verzekeraars rekening moeten houden met eventuele toekomstige wetswijzigingen waarmee
de pensioengerechtigde leeftijd meer wordt verhoogd dan van te voren in redelijkheid
te verwachten was voor ten tijde van de eventuele wetswijziging reeds afgesloten opt-outverzekeringen.
Een eventuele verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd in de toekomst die niet
te verwachten is, is voor private verzekeraars een moeilijk verzekerbaar risico. De
regering wenst vooraf duidelijkheid te schaffen tot welke leeftijd verzekeraars minimaal
dekking moeten bieden in het kader van opt-outverzekeringen in het geval van een dergelijke
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. Op die manier kunnen verzekeraars en
verzekerden hier vooraf rekening mee houden om – zoveel mogelijk – ongewenste situaties
te voorkomen. Daarom is in het wetsvoorstel opgenomen dat verzekeraars in verzekeringsovereenkomsten,
die voldoen aan het minimale dekking-vereiste van de opt-out, op kunnen nemen dat
de eindleeftijd van een private verzekering, bij een verdere stijging van de pensioengerechtigde
leeftijd dan in redelijkheid te verwachten was, beperkt is tot de stijging van de
levensverwachting.99 In verband hiermee is aan artikel 11 een nieuw tweede, derde en zesde lid toegevoegd
en is de daarbij horende artikelsgewijze toelichting en paragraaf 10.5.1 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting gewijzigd.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Werk en Participatie, A.A. Aartsen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
A.A. Aartsen, minister van Werk en Participatie
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.