Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 januari 2026 en het nader rapport d.d. 13 februari 2026, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 oktober 2025, no. 2025002384,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
bovenvermeld voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen komen. Dit advies, gedateerd
14 januari 2026, nr. W16.25.00312/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 21 oktober 2025, no.2025002384, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels ter
uitvoering van Verordening (EU) 2023/1543 van het Europees Parlement en de Raad van
12 juli 2023 betreffende het Europees verstrekkingsbevel en het Europees bewaringsbevel
voor elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken en de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
als gevolg van een strafprocedure en Richtlijn (EU) 2023/1544 van het Europees Parlement
en de Raad van 12 juli 2023 tot vaststelling van geharmoniseerde regels inzake de
aanwijzing van aangewezen vestigingen en de aanstelling van wettelijke vertegenwoordigers
ten behoeve van de vergaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafprocedures (Uitvoeringswet
elektronisch bewijsmateriaal), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel dient ter implementatie van een Europees wetgevingspakket waarmee
het gemakkelijker moet worden om grensoverschrijdend elektronisch bewijsmateriaal
te vergaren ten behoeve van de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Dienstaanbieders
die hun diensten in verschillende lidstaten van de Europese Unie aanbieden, moeten
voortaan een «geadresseerde» aanwijzen, waaraan nationale autoriteiten eventuele bevelen
kunnen geven tot het verstrekken of bewaren van informatie, zonder tussenkomst van
de lidstaat waar die geadresseerde is gevestigd.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de richtlijn deze verplichting
voor een belangrijk deel beperkt tot dienstaanbieders «met rechtspersoonlijkheid».
In het wetsvoorstel zijn de woorden «met rechtspersoonlijkheid» niet opgenomen. Het
advies luidt om toe te lichten of het wetsvoorstel hiermee een breder toepassingsgebied
aan de genoemde verplichting geeft dan de richtlijn voorschrijft. Als er geen goede
reden is voor het verschil tussen de tekst van het wetsvoorstel en die van de richtlijn,
adviseert de Afdeling het wetsvoorstel aan te passen.

Daarnaast maakt de Afdeling een opmerking over de bevoegdheden waarmee de Autoriteit
Consument en Markt toezicht kan uitoefenen op de naleving van de verplichting om een
geadresseerde aan te wijzen. Volgens de regering zijn sommige bevoegdheden uit de
Algemene wet bestuursrecht hiervoor niet nodig, en wordt daarom geregeld dat de Autoriteit
Consument en Markt die bevoegdheden niet heeft.

De Afdeling merkt op dat ook een andere bevoegdheid niet nodig lijkt voor het toezicht
door de Autoriteit Consument en Markt. Dat betreft de bevoegdheid om zaken te onderzoeken,
aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen. Zij adviseert de toelichting
bij het wetsvoorstel hierop aan te vullen en zo nodig te regelen dat ook deze bevoegdheid
niet kan worden gebruikt.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo
nodig van het wetsvoorstel.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

In 2023 is in de Europese Unie een wetgevingspakket vastgesteld waarmee het gemakkelijker
moet worden om grensoverschrijdend elektronisch bewijsmateriaal te vergaren ten behoeve
van de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Meer specifiek gaat het om bewijsmateriaal
dat zich bevindt bij dienstaanbieders die hun diensten in twee of meer lidstaten van
de EU aanbieden. Op dit moment loopt de vergaring van zulk bewijsmateriaal via de
lidstaat waarin de dienstaanbieder is gevestigd. In de toekomst wordt het mogelijk
om verstrekkings- en bewaringsbevelen rechtstreeks te verzenden naar de betrokken
dienstaanbieder.

Het wetgevingspakket bestaat uit een richtlijn en een verordening. De richtlijn bepaalt
dat dienstaanbieders een «geadresseerde» (een «aangewezen vestiging» of «wettelijke
vertegenwoordiger») moeten aanwijzen, waarheen de nationale autoriteiten een verstrekkings-
of bewaringsbevel kunnen sturen. De verordening bevat regels voor de uitvaardiging
van zulke bevelen en de tenuitvoerlegging daarvan. Met het wetsvoorstel worden de
Europese regels in het Nederlandse recht uitgevoerd.

2. Dienstaanbieders met rechtspersoonlijkheid

De plicht voor dienstaanbieders om een geadresseerde aan te wijzen, is uitgewerkt
in de richtlijn. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen:

1. dienstaanbieders die zijn gevestigd in de EU,

2. dienstaanbieders die zijn gevestigd buiten de EU, en

3. dienstaanbieders die zijn gevestigd in een lidstaat van de EU die niet deelneemt aan
bepaalde, in de richtlijn gespecificeerde wetgevingsinstrumenten.2

Waar het de eerste twee categorieën dienstaanbieders betreft, spreekt de richtlijn
van dienstaanbieders «met rechtspersoonlijkheid».3 Hieruit kan worden afgeleid dat dienstaanbieders uit deze categorieën niet verplicht
zijn om een geadresseerde aan te wijzen, als zij geen rechtspersoonlijkheid hebben.

Het wetsvoorstel neemt de woorden «met rechtspersoonlijkheid» niet over.4 De vraag rijst of het wetsvoorstel hiermee een breder toepassingsgebied aan de genoemde
verplichting geeft dan de richtlijn voorschrijft. De toelichting bij het wetsvoorstel
gaat hier niet op in.

De Afdeling merkt in dit verband op dat de personele werkingssfeer van de richtlijn
als geheel niet is beperkt tot dienstaanbieders met rechtspersoonlijkheid. Volgens
de richtlijn omvat het begrip «dienstaanbieder» immers nadrukkelijk ook natuurlijke
personen.5 Daarnaast valt op dat bij dienstaanbieders uit de derde hierboven genoemde categorie
de woorden «met rechtspersoonlijkheid» in de richtlijn ontbreken.

De Afdeling adviseert de toelichting op het voorgaande aan te vullen. Als er geen
goede reden is voor het verschil tussen de tekst van het wetsvoorstel en die van de
richtlijn, adviseert de Afdeling het wetsvoorstel aan te passen.

Met de Afdeling constateert de regering dat uit de richtlijn niet duidelijk blijkt
hoe een geadresseerde wordt aangewezen indien de dienstaanbieder een natuurlijke persoon
is. Gelet op het doel en de systematiek van de richtlijn begrijpt de regering het
zo dat indien de dienstaanbieder een natuurlijke persoon is, de dienstaanbieder zelf
de geadresseerde moet zijn van een Europees verstrekkingsbevel en een Europees bewaringsbevel.
In dit licht zijn het wetsvoorstel en de toelichting aangepast. Overigens zijn de
regering voor de situatie in Nederland geen dienstaanbieders bekend die geen rechtspersoon
zijn.

3. Bevoegdheden Autoriteit Consument en Markt

Volgens de richtlijn moeten lidstaten een of meer centrale autoriteiten aanwijzen
die toezicht houden op de naleving van verplichtingen.6 Het wetsvoorstel wijst hiervoor de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aan.7 Gevolg hiervan is dat de ACM beschikt over de bevoegdheden uit hoofdstuk 5 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het wetsvoorstel zondert hiervan uit de bevoegdheid
om een last onder bestuursdwang op te leggen (afdeling 5.3.1 Awb) en de bevoegdheid
om vervoermiddelen te onderzoeken (artikel 5:19 Awb). Deze bevoegdheden zijn volgens
de regering niet nodig voor het door de richtlijn vereiste toezicht.8

De Afdeling begrijpt deze keuze, maar merkt op dat de regering daarmee veronderstelt
dat de ACM wel de overige bevoegdheden, genoemd in hoofdstuk 5 van de Awb, nodig heeft.
Het is de vraag of dit opgaat voor artikel 5:18, op basis waarvan de toezichthouder
bevoegd is «zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters
te nemen». Deze bevoegdheid lijkt niet noodzakelijk om erachter te komen of, bijvoorbeeld,
een dienstaanbieder voldoende bevoegdheden en middelen aan de «geadresseerde» ter
beschikking heeft gesteld om verstrekkings- en bewaringsbevelen na te komen.9 Als de regering dit anders ziet, is het raadzaam dit toe te lichten.

De Afdeling adviseert toe te lichten waarom de ACM de bevoegdheid uit artikel 5:18
van de Awb nodig heeft. Als een goede reden hiervoor ontbreekt, adviseert de Afdeling
het wetsvoorstel zo aan te passen, dat de ACM die bevoegdheid niet heeft voor het
toezicht op de naleving van de richtlijn.

In navolging van het advies van de Afdeling is ook de bevoegdheid, bedoeld in artikel
5:18 van de Algemene wet bestuursrecht, uitgezonderd van het toezicht door de ACM
op grond van het onderhavige wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Wij mogen U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F. van Oosten