Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

1. Aanleiding en doel

Het onderhavige wetsvoorstel tot wijziging van de Visserijwet 1963 voorziet in een
aanpassing van de maximale hoogte van een bestuurlijke boete bij een overtreding van
de voorschriften gesteld bij of krachtens die wet. Het voorstel is de maximering van
de bestuurlijke boete, geregeld in artikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963,
gelijk te stellen aan de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het
Wetboek van Strafrecht of, indien dat meer is, tien procent van de omzet van de overtreder.

De aanleiding van dit wetsvoorstel is tweeledig. Op 20 december 2023 is een wijziging
van de Europese controleverordening inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid gepubliceerd.1 Het is een van de verordeningen die maatregelen voorschrijft om de naleving van de
Europese visserijregelgeving te waarborgen. Door de herziening van de Europese controleverordening
is per 10 januari 2026 aanpassing van artikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963
benodigd om meer ruimte te creëren voor de hoogte van op te leggen administratieve
sancties.2 Daarnaast biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid om een onduidelijkheid in de formulering
van artikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963 weg te nemen. Bij de totstandkoming
van de bepaling is rekening gehouden met het kabinetsstandpunt uit 2018 op een ongevraagd
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ontwikkeling van de
bestuurlijke boete sinds de invoering.3 De maximale hoogte van de bestuurlijke boete voor overtreding van een bepaalde norm
mag in beginsel niet hoger zijn dan de maximale geldboete die bij strafrechtelijke
handhaving van dezelfde norm kan worden opgelegd. Daarop is in de Visserijwet 1963
het boetemaximum gelijkgesteld aan het maximum van de boetecategorie die in het strafrecht
geldt voor overtreding van hetzelfde voorschrift. Uit de huidige formulering blijkt
echter niet of strafverzwarende omstandigheden bij de bestuurlijke boete hetzelfde
gevolg krijgen als in het strafrecht, namelijk een verhoogd boetemaximum. De voorgestelde
tekst in dit wetsvoorstel biedt verduidelijking, doordat een algemeen maximum is gesteld
voor de oplegging van een bestuurlijke boete, voor alle mogelijke overtredingen. De
concrete boetehoogte per overtreding wordt in de onderliggende regelgeving, het Besluit
bestuurlijke boete Visserijwet 1963 en de Regeling bestuurlijke boete Visserijwet
1963, bepaald.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Hieronder wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel en de voorgestelde
keuzes.

2.1 Boetemaximum

Voorgesteld wordt om de maximumhoogte van bestuurlijke boetes voor overtredingen van
de Visserijwet 1963 vast te stellen op de zesde categorie, bedoeld in artikel 23,
vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht of, indien dat meer is, tien procent van
de omzet van de overtreder. Dit komt overeen met de maximumboete die thans op grond
van artikel 6, eerste lid, onder 1°, en laatste volzin, van de Wet op de economische
delicten kan worden opgelegd wegens de overtredingen van de Visserijwet 1963 die op
grond van artikel 1a, onder 1°, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Wet
op de economische delicten zijn aangemerkt als misdrijven.

De strafbaarstelling van een overtreding van de visserijregelgeving is zowel geregeld
in de Visserijwet 1963 als in de Wet op de economische delicten. Op de overtredingen
van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1°, van de Wet op
de economische delicten, is het zwaarste sanctieregime van de Wet op de economische
delicten van toepassing. Voorbeelden van dergelijke overtredingen zijn het bedrijfsmatig
op zee vissen zonder een visvergunning of op kwetsbare soorten waarop niet gevist
mag worden, maar ook het vissen met verboden vistuigen en methoden zoals giftige stoffen
of explosieven. Voor het vaststellen van de maximumboete wordt om die reden bij deze
categorie overtredingen aangesloten. In geval van opzet zijn deze gedragingen als
misdrijf strafbaar gesteld en kan een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, een
taakstraf of een boete van de vijfde categorie worden opgelegd (artikel 6, eerste
lid, onder 1°, van de Wet op de economische delicten).

Bij strafverzwarende omstandigheden wordt het boetemaximum in het strafrecht hoger.
De geldboete wordt verhoogd naar de naast hoger gelegen categorie wanneer het economisch
voordeel dat met de overtreding is behaald, hoger is dan een kwart van de maximum
geldboete die kan worden opgelegd (artikel 6, eerste lid, laatste volzin, van de Wet
op de economische delicten). Voor overtredingen van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomen
in artikel 1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten bedraagt de naast hogere
categorie een geldboete van de zesde categorie. De andere strafverzwarende omstandigheid
is alleen van toepassing op rechtspersonen, vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid,
maatschappen en rederijen. Artikel 6, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de
economische delicten bepaalt dat artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht
van toepassing blijft. Artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht regelt
dat wanneer voor het strafbare feit een geldboete van de zesde categorie kan worden
opgelegd en die boetecategorie geen passende bestraffing toelaat, een geldboete kan
worden opgelegd tot ten hoogste tien procent van de jaaromzet van de rechtspersoon.
Naast rechtspersonen geldt het voornoemde op grond van artikel 23, achtste lid, van
het Wetboek van Strafrecht ook voor vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid,
maatschappen en rederijen. Doordat artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van Strafrecht
alleen van toepassing is op rechtspersonen, vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid,
maatschappen en rederijen, bestaat het voorgestelde boetemaximum uit zowel de geldboete
van de zesde categorie als tien procent van de jaaromzet van de rechtspersoon, vennootschap
zonder rechtspersoonlijkheid, maatschap en rederij.

2.2 Herziening Europese controleverordening gemeenschappelijk visserijbeleid

De Europese controleverordening voor de visserij bevat een systeem voor de controle
op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid.4 Die verordening is recent gewijzigd en de wijzigingen zijn voor een groot deel van
toepassing met ingang van 10 januari 2026.5 Daarom wordt hierna gesproken over de herziene controleverordening. De lidstaten
zijn op grond van artikel 89, eerste lid, van die verordening verplicht om erop toe
te zien dat systematisch passende maatregelen worden genomen tegen personen of rechtspersonen
die aansprakelijk worden geacht voor schending van de regels van het gemeenschappelijk
visserijbeleid. Sommige overtredingen worden dermate schadelijk geacht voor de biologische
rijkdommen van de zee, dat zij op grond van artikel 90 van de herziene controleverordening
als ernstige inbreuk kunnen worden aangemerkt. De kwalificatie van een overtreding
als ernstige inbreuk kan gevolgen hebben voor een visvergunning6, maar ook voor de hoogte van een administratieve of strafrechtelijke sanctie.

Artikel 91bis, tweede lid, van de herziene controleverordening is per 10 januari 2026
in werking getreden en bepaalt dat bij herhaling van ernstige inbreuken op het gemeenschappelijk
visserijbeleid een administratieve financiële sanctie wordt opgelegd met een maximum
van acht keer de waarde van de visserij- of aquacultuurproducten die bij het plegen
van de ernstige inbreuk zijn verkregen. Met name in de pelagische visserij, waar met
grote vaartuigen wordt gevist, kan het behaalde voordeel hoog oplopen. Artikel 54c,
derde lid, van de Visserijwet 1963 moet om die reden worden aangepast om aan de herziene
controleverordening te voldoen.

Wanneer bij herhaling van een ernstige inbreuk de berekende maximumboete bedoeld in
artikel 89, eerste lid, van de herziene controleverordening het boetemaximum in het
voorgestelde artikel 54c, derde lid, van de Visserijwet 1963 overschrijdt, ligt het
in de rede om strafrechtelijke vervolging in te stellen. Op grond van artikel 6, tweede
lid, van de Wet op de economische delicten kunnen in het strafrecht bijkomende straffen
en maatregelen worden opgelegd, zoals het verbeurdverklaren of onttrekken aan het
verkeer van goederen waar beslag op is gelegd of het verhalen van het wederrechtelijk
verkregen economische voordeel via een ontnemingsvordering. Een hoge waarde van de
visserijproducten die bij het plegen van een ernstige inbreuk zijn verkregen door
een recidivist, vormen reden om over te gaan tot de inzet van het strafrecht om tot
een evenredige straf te komen en de naleving optimaal te bevorderen.

2.3 Evenredigheid

Het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963 is op 1 april 2024 in werking getreden
en koppelt verschillende categorieën van overtredingen van de Visserijwet 1963 aan
een boetebedrag. De evenredigheid is gewaarborgd door onderscheid te maken tussen
de verschillende overtreders en de ernst van de overtredingen. Overtredingen waarbij
de schade meer indirect of zeer beperkt is, zijn gekoppeld aan lagere boetebedragen.
Overtredingen begaan door een natuurlijk persoon (bijvoorbeeld een sportvisser) zijn
gekoppeld aan een lager boetebedrag dan overtredingen die zijn begaan met een groot
vissersvaartuig of door een omvangrijk bedrijf.

Het voorgestelde boetemaximum is overeenkomstig het zwaarste strafrechtelijke sanctieregime
voor overtreding van de Visserijwet 1963. In het strafrecht is dit zware sanctieregime
alleen van toepassing op overtreding van artikelen die zijn opgenomen in artikel 1a,
onder 1°, van de Wet op de economische delicten. Bij de bestuurlijke boete wordt het
boetemaximum alleen van toepassing voor zover het gaat om overtreders met een groot
vissersvaartuig of door omvangrijke bedrijven in combinatie met overtredingen die
ernstige schade berokkenen (artikel 3, onderdeel d, in samenhang met een overtreding
als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel f, van het Besluit bestuurlijke boete
Visserijwet 1963). In artikel 5 van en de bijlage bij het Besluit bestuurlijke boete
Visserijwet 1963 wordt deze categorie overtreder vervolgens aan de zwaarste overtredingscategorie
gekoppeld waaruit het zogenoemde boetebedrag 11 (€ 10.000 of, indien dat meer is,
10% van de jaaromzet) volgt. De invulling aan de verschillende boetebedragen staat
in artikel 2 van het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963. Daaruit volgt dat
alleen bij boetebedrag 11 het boetemaximum dat met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld
kan worden opgelegd (artikel 2, eerste lid, onderdeel k, van het Besluit bestuurlijke
boete Visserijwet 1963).

In uitzonderlijke gevallen kan ook in andere gevallen dan bij overtredingen uit de
zwaarste overtredingscategorie door overtreders met een groot vissersvaartuig of door
omvangrijke bedrijven in combinatie met overtredingen die ernstige schade berokkenen
de voorgestelde maximale boete worden opgelegd. De grond daarvoor staat in artikel 6,
eerste lid, van het Besluit bestuurlijke boete Visserijwet 1963. Wanneer het met de
overtreding behaalde voordeel aanzienlijk hoger is dan het boetebedrag dat is gekoppeld
aan de bewuste overtreding door de bewuste categorie overtreder, kan afgeweken worden
van de gefixeerde boete en kan een boete worden opgelegd met als maximum boetebedrag 11.
Gezien de aard van de overtredingen waar veel financieel voordeel uit kan worden gehaald
en het type overtreder is deze hoge boetecategorie proportioneel en sluit aan bij
de eisen die artikel 89bis, eerste lid, van de herziene controleverordening aan de
bestuurlijke boete stelt, namelijk dat er doeltreffende, evenredige en afschrikkende
administratieve sancties worden opgelegd.

3. Wetsvoorstel stroomlijning bestuurlijke boetemaxima en termijnen

Naar aanleiding van het ongevraagde advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State over de bestuurlijke boete is het wetsvoorstel stroomlijning bestuurlijke
boetemaxima en termijnen bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt. Over dat wetsvoorstel is ook een advies uitgebracht. Het uitgangspunt
in dat voorstel is dat de hoogte van de maximale boete in het bestuursrecht gelijk
is aan één van de boetecategorieën uit het strafrecht. Onderdeel van het voorstel
is een artikel in de Algemene wet bestuursrecht waarin wordt geregeld dat de maximale
hoogte van de bestuurlijke boete voor overtreding van een bepaalde norm in beginsel
niet hoger mag zijn dan de maximale geldboete die bij strafrechtelijke handhaving
van dezelfde norm kan worden opgelegd. Het huidige artikel 54c, derde lid, van de
Visserijwet 1963 wordt hierdoor overbodig. Echter, de vaststelling van de maximale
hoogte van de bestuurlijke boete zoals in dit wetsvoorstel is opgenomen, blijft noodzakelijk.

De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde wijziging van artikel 54c, derde lid,
van de Visserijwet 1963 was ook opgenomen in het wetsvoorstel van de Minister van
Justitie en Veiligheid.7 Wegens het feit dat onderhavige wijziging puur ter uitvoering van de herziene controleverordening
dient en gezien de inwerkingtredingsdatum van de herziene controleverordening, is
voorzien in een afzonderlijk wetsvoorstel.

4. Uitvoering, toezicht en handhaving

De nieuwe maximale boete die wordt voorgesteld zal worden meegenomen in het handhavingsbeleid
van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), die toepassing geeft aan het
stelsel van bestuurlijke boeten in het kader van de visserijregelgeving. Een herijking
van het handhavingsbeleid indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, is niet
benodigd. De mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen is ingevoerd bij
wet in 2022, maar nog niet (volledig) operationeel. De NVWA is belast met de uitvoering
van de bestuurlijke boete en heeft een integraal handhavingsbeleid om te bepalen welke
overtredingen worden afgedaan met een bestuurlijke boete en wanneer een zaak wordt
voorgelegd aan het Openbaar Ministerie. Dit wetsvoorstel wordt in dat handhavingsbeleid
meegenomen. De afstemming van het boetebeleid van de NVWA en het rekwireerbeleid van
het Openbaar Ministerie op elkaar zijn eveneens onderwerp van overleg.

5. Regeldruk

Deze wetswijziging heeft geen gevolgen voor het bedrijfsleven en de burger aangezien
de voorschriften die zij moeten naleven niet wijzigen.

6. Advies en consultatie

Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de NVWA voor een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets.
De toets is op 18 juli 2025 opgeleverd en concludeert dat het wetsvoorstel handhaafbaar
en uitvoerbaar is. Het wetsvoorstel is ook voor advies toegezonden aan het Openbaar
Ministerie. Het Openbaar Ministerie heeft te kennen gegeven geen aanleiding te zien
om over het wetsvoorstel te adviseren.

Er is voor gekozen internetconsultatie over het wetsvoorstel achterwege te laten,
omdat het gaat om implementatie van Europese regelgeving. Consultatie kan daarnaast
niet in betekenende mate leiden tot aanpassing van het voorstel. Het voorstel ziet
immers enkel op het wijzigen en verduidelijken van de formulering van de maximaal
op te leggen bestuurlijke boete.

7. Inwerkingtreding en overgangsrecht

De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel was wenselijk met ingang van 10 januari 2026,
omdat op die datum ook de herziening van de controleverordening ten aanzien van sanctionering
van toepassing werd. Aangezien die datum is verstreken, treedt het wetsvoorstel in
werking met ingang van de dag na de datum van publicatie van de wet in het Staatsblad.

Het nieuwe boetemaximum geldt alleen voor feiten die na de datum van inwerkingtreding
van deze wet zijn begaan. Omdat het boetemaximum hoger is dan het oude boetemaximum
en in zoverre voor de overtreder ongunstiger is, wordt het nieuwe boetemaximum op
grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang
met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht niet toegepast voor overtredingen
die voor die datum zijn begaan. Daarvoor geldt dus nog het oude boetemaximum.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J.F. Rummenie