Brief regering : De auto rijdt door: contourenbrief hervorming autobelastingen

Nr. 89
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2025

De auto speelt een belangrijke rol in de mobiliteit van Nederlanders. Het zorgt voor
vrijheid en we kunnen dankzij de auto op een comfortabele manier van A naar B reizen.
We staan met elkaar voor de opgave om mobiliteit betaalbaar te houden, maar ook om
de afgesproken klimaat-, energie- en stikstofreductiedoelen te halen, de overheidsfinanciën
op lange termijn houdbaar te maken en om Nederland bereikbaar te houden. Zoals aangekondigd
in het Regeerprogramma is hiervoor een hervorming van de autobelastingen nodig: het
is tijd voor keuzes en om lastige afruilen onder ogen te zien.

De noodzaak tot hervorming van de autobelastingen wordt gedeeld in het maatschappelijk
veld, met een brede oproep om het gesprek te voeren over naar welk eindbeeld van de
autobelastingen we willen toewerken. Hierbij is het van belang dat het overheidsbeleid
stabiel en voorspelbaar is, zodat bedrijven en consumenten weten waar ze aan toe zijn.

Het hervormen van de autobelastingen is urgent. Als niet tijdig wordt ingegrepen dreigt
scheefgroei en wordt het steeds lastiger om tot een gedragen hervorming te komen.
Deze brief schetst daarom de contouren van een mogelijk nieuw toekomstbestendig stelsel
van autobelastingen en geeft daarin de opties en overwegingen aan.

Vanwege de demissionaire status kondigt de brief geen nieuw beleid aan: het is aan
de Kamer of aan een volgend kabinet om te besluiten. Het demissionaire kabinet hoopt
dat de probleemanalyse en de in deze brief geschetste beleidsopties partijen kunnen
helpen om een hervormingskoers uit te stippelen die kan rekenen op draagvlak in de
samenleving en die effectief is om de problemen het hoofd te bieden.

I – Beleidsopgaven en onderlinge afruilen

Beleidsopgave stabiele overheidsfinanciën

De autobelastingen bestaan uit de motorrijtuigenbelasting, bpm, bijtelling en brandstofaccijnzen
en leiden in 2025 tot een verwachte budgettaire opbrengst van circa 17,5 miljard euro
voor de overheid. Dit is het totaal voor personenauto’s, bestelauto’s en vrachtauto’s
samen. De opbrengst van de autobelastingen vloeit naar de algemene middelen.

De overheidsinkomsten uit de autobelastingen zullen in de toekomst naar verwachting
dalen. Automobilisten en bedrijven kiezen namelijk steeds vaker voor een volledig
elektrische personenauto, bestelauto of vrachtauto. En dat is goed, want om de klimaatdoelen
te halen moeten we afstappen van fossiele brandstoffen. Hier wordt met de autobelastingen
ook actief op gestuurd. Tegelijkertijd betalen volledig elektrische auto’s geen brandstofaccijns1 en minder bpm2. Deze afnemende grondslag waardoor de overheidsinkomsten dalen, noemen we grondslagerosie.
Hier staat tegenover dat in de motorrijtuigenbelasting grondslagsedimentatie plaatsvindt,
omdat elektrische auto’s meer motorrijtuigenbelasting betalen als gevolg van een hoger
voertuiggewicht door het accupakket (een elektrische personenauto is circa 300–400
kg zwaarder). Per saldo nemen de overheidsinkomsten door de opkomst van elektrische
voertuigen af. Het is belangrijk om oog te hebben voor deze ontwikkeling van de overheidsinkomsten.
Lagere inkomsten uit de autobelastingen betekent namelijk dat elders de belastingen
moeten worden verhoogd of dat de overheid minder geld kan uitgeven aan publieke voorzieningen.

Naast een lagere belastingdruk per elektrische auto en daardoor lagere overheidsinkomsten
op termijn, zorgen de grondslagontwikkelingen er ook voor dat de belastingmix gaat
verschuiven, zie tabel 1. Bezien over een levensduur van 20 jaar, bestaan voor een
benzineauto de autobelastingen op dit moment voor circa 17% uit lasten op aanschaf,
33% uit lasten op bezit en ongeveer de helft uit lasten op het gebruik van de auto.
Zonder aanpassing aan het beleid, neemt bij een elektrische auto het aandeel van lasten
op bezit echter sterk toe naar circa 77% en het aandeel van lasten op aanschaf en
gebruik sterk af naar respectievelijk 4% en 19%.

Tabel 1 – Gemiddeld belastingbedrag per auto voor aanschaf, bezit en gebruik (percentage
= aandeel in totaal)

 

Benzine auto

Elektrische auto

 

Per jaar

Levensduur 20 jaar

Per jaar

Levensduur 20 jaar

Aanschaf bij eerste inschrijving in het kentekenregister (bpm)

–

€ 4.450 (16,7%)

-

€ 667 (4,1%)

Bezit (rijksdeel mrb)

€ 434

€ 8.680 (32,5%)

€ 622

€ 12.440 (77,2%)

Gebruik (brandstofaccijnzen en energiebelasting)1

€ 679

€ 13.586 (50,8%)

€ 150

€ 3.002 (18,6%)

TOTAAL

–

€ 26.726 (100%)

-

€ 16.109 (100%)

X Noot

1

Op basis van gemiddeld gebruik van 12.500 km per jaar voor zowel EV als niet-EV.

Naast de autobelastingen moet btw worden betaald over de kale verkoopprijs van het
voertuig en over de brandstof- en elektriciteitsprijs (inclusief brandstofaccijnzen
en energiebelasting). Dit is in de analyse buiten beschouwing gelaten. Op korte termijn
ligt de verkoopprijs voor een elektrische auto hoger dan voor een fossiele auto, waardoor
over de aanschaf van een elektrische auto meer btw moet worden betaald. Dit effect
is echter slechts tijdelijk, want richting 2035 groeien de kale verkoopprijzen voor
elektrische auto’s en fossiele auto’s naar elkaar toe. Daarnaast staat op korte termijn
tegenover het btw-nadeel bij aanschaf, een btw-voordeel bij gebruik. Mede doordat
een elektrische auto efficiënter is en vaker thuis oplaadt, is het btw-bedrag over
de verbruikte elektriciteit dat een elektrische auto betaalt lager dan het btw-bedrag
dat een fossiele auto voor fossiele brandstoffen betaalt.

Er zijn verschillende manieren om de omvang van de grondslagerosie te berekenen. Als
referentiejaar is hiervoor 2026 aangehouden.3 De methode die het dichtst staat bij wat de automobilist in de praktijk moet betalen,
is door te vergelijken hoeveel belasting een elektrische auto in de toekomst betaalt
en hoeveel een gemiddelde fossiele auto nu betaalt. Met andere woorden: hoe hoog zouden
de overheidsinkomsten zijn geweest als elektrische auto’s gemiddeld evenveel belasting
betalen als een gemiddelde fossiele auto in 2026? In onderstaande grafiek is dit geïllustreerd
voor personenauto’s: bij personenauto’s bedraagt de grondslagerosie dan 3,9 miljard
euro in 2040 (erosie 1). Door 2026 als referentie te nemen, wordt niet meegenomen
dat fossiele auto’s richting 2040 ook nog iets zuiniger worden; de grondslagerosie
die alleen door elektrische auto’s wordt veroorzaakt is daardoor lager dan de berekende
3,9 miljard euro. Bij het berekenen van de 3,9 miljard worden ook een aantal autonome
ontwikkelingen in het fossiele wagenpark meegenomen. Zo wordt verwacht dat in 2040
de accijnsopbrengst 280 miljoen lager uitvalt4 alleen door het zuiniger worden van benzineauto’s. Deze autonome ontwikkelingen werken
ook door in andere belastingen, zoals de bpm, maar zijn na 2035 lastig te kwantificeren.
Hierdoor kan de 3,9 miljard niet volledig worden toegeschreven aan de ingroei van
EV.

Een andere manier is door de inkomsten uit de autobelastingen af te zetten tegen het
bruto binnenlandse product. De omvang van de grondslagerosie wordt dan bepaald door
te kijken naar hoe hoog de autobelastingen zouden zijn als dat percentage gelijk blijft
aan het %-bbp van de autobelastingen in 2026. De omvang van de grondslagerosie bij
personenauto’s bedraagt dan 4,6 miljard euro in 2040 (erosie 2). Inclusief bestel-
en vrachtauto’s bedraagt de grondslagerosie 7,1 miljard in 2040. De grondslagerosie
ligt in deze methode hoger dan in de microbenadering, doordat het bbp sneller stijgt
dan de omvang van het wagenpark.

Tot slot kan ook worden gekeken naar wat de grondslagerosie is als de inkomsten uit
de autobelastingen vanaf 2026 constant worden verondersteld. De grondslagerosie bedraagt
dan 2,5 miljard euro bij personenauto’s in 2040 (erosie 3) en 4,2 miljard inclusief
bestel- en vrachtauto’s.

Deze berekeningen maken inzichtelijk wat de impact is van de grondslagerosie in de
autobelastingen op de inkomsten voor de overheid. Het laat zien dat op langere termijn
– wanneer het wagenpark in toenemende mate emissievrij is – de bpm en brandstofaccijnzen
onvoldoende ingericht zijn om de opbrengsten voldoende op peil te houden. Dit vraagt
een politieke weging over hoeveel belastinggeld in de toekomst moet worden opgehaald
en over de samenstelling van de belastingmix. Het is hierbij goed om te benoemen dat
de berekende grondslagerosie los staat van de grondslagerosie die conform de begrotingsregels
gedurende een kabinetsperiode gedekt moet worden. De berekende grondslagerosie laat
namelijk de totale erosie, inclusief erosie als gevolg van autonome ontwikkelingen
zien. Tijdens een kabinetsperiode – wanneer het inkomstenkader is vastgesteld – hoeft
voor het dekkingsvraagstuk bij beleidsmaatregelen die de ingroei van elektrische of
zuinige fossiele auto’s versnellen, alleen gekeken te worden naar de extra beleidsmatige
grondslagerosie.

Figuur 1: Opbrengst autobelastingen personenauto’s in mln. euro en prijspeil 2025

Beleidsopgave klimaat, energie en stikstof

Het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen is belangrijk om Nederland
op de korte en lange termijn leefbaar te houden, en om de Nederlandse economie sterk
en weerbaar te houden door een minder grote afhankelijkheid van fossiele brandstoffen
uit andere delen van de wereld. Uit de Klimaat- en energieverkenning (KEV) 2024 blijkt
dat de sector mobiliteit moeilijk te verduurzamen is: In 2023 was de CO2 uitstoot in de sector met slechts 8% gedaald ten opzichte van de CO2 uitstoot in 1990. Ten opzichte van andere sectoren loopt mobiliteit dan ook achter
bij de verduurzaming. De helft van de CO2 uitstoot van de sector mobiliteit komt van personenauto’s.

Klimaatopgave

Het demissionaire kabinet heeft als doel om de broeikasgasemissies in 2030 met 55%
te reduceren ten opzichte van het niveau in 1990 zoals vastgelegd in de Klimaatwet.
Voor 2050 is in de Klimaatwet bepaald dat de Nederlandse broeikasgasemissies tot netto
nul zijn gereduceerd. Hiermee geeft Nederland ook invulling aan de afspraken die in
Europees verband zijn gemaakt. Per sector zijn indicatieve restemissies richting 2030
vastgelegd. Voor de mobiliteitssector gaat het, rekening houdende met maatregelen
uit de voorjaarsbesluitvorming 2025, om indicatieve restemissies van 21,3 Mton. In
2050 moet het gehele wagenpark emissievrij zijn. Omdat personenauto’s in Nederland
zo’n 20 jaar in het wagenpark blijven, zijn alle nieuwverkopen vanaf 2030 bij voorkeur
volledig emissievrij. Binnen de EU geldt pas vanaf 2035 de verplichting voor autofabrikanten
dat alle nieuwe personen- en bestelauto’s emissievrij zijn.

De markt voor emissievrije voertuigen is, mede dankzij sturend beleid het afgelopen
decennium, op gang gekomen. Het rijden in een volledig elektrische auto is steeds
aantrekkelijker en haalbaarder geworden. Eind 2024 was bijvoorbeeld 35% van de nieuw
verkochte personenauto’s volledig elektrisch en ruim 6% van het totale personenautowagenpark
emissievrij. Ook wordt er in toenemende mate biobrandstof bijgemengd.

Afgelopen najaar bleek uit een analyse van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
dat de afgesproken klimaatdoelen voor 2030 niet worden gehaald (tekort 1,9 Mton).
Vanwege deze opgave heeft het kabinet in de voorjaarsbesluitvorming aanvullend beleid
aangekondigd. Met Prinsjesdag publiceert PBL een nieuwe Klimaat- en Energieverkenning
(KEV), die de resterende opgave voor de klimaatdoelen actualiseert.

Energiebesparing

In EU-verband zijn er afspraken gemaakt over het energieverbruik. Het energiegebruik
voor eindgebruikers dient in 2030 met 11,7% te zijn verminderd ten opzichte van 2020.
Dit doel wordt vooralsnog niet gehaald. Uit de KEV 2024 blijkt dat nog een extra besparing
van 234 PJ nodig is.

Verdere elektrificatie van het wagenpark kan een bijdrage leveren aan het halen van
de doelen voor energiebesparing. Verdere elektrificatie draagt namelijk bij aan een
daling van het finale energieverbruik, doordat elektrische auto’s zo’n 2,5 tot 3 keer
zo efficiënt in energieverbruik zijn als brandstofauto’s. De opgave is echter groot,
ter referentie: om 10 PJ extra energie te besparen, moeten tot 2030 700.000 fossiele
personenauto’s extra worden vervangen voor een elektrische variant.

Stikstof

Bij de verbranding van brandstof in verbrandingsmotoren van voertuigen, met name dieselauto’s,
komt stikstof vrij. Door aangescherpt Europees bronbeleid hebben moderne diesel- en
benzineauto’s een lagere uitstoot van stikstofoxiden (NOX) per voertuigkilometer dan oudere voertuigen. Elektrische auto’s stoten geen stikstof
uit. Ze hebben namelijk geen verbrandingsmotor, waardoor er ook geen stikstof uit
de auto komt. Tijdige vervanging van oude, relatief vervuilende auto’s door emissievrije
auto’s of door moderne, relatief schone benzine- en dieselauto’s zorgt voor een sterke
daling in de totale stikstofuitstoot door wegverkeer.

Beleidsopgave betaalbaarheid

Betaalbare mobiliteit is belangrijk om te kunnen werken, zorg te verlenen aan naasten,
of familie en vrienden te bezoeken. In het maatschappelijk debat is daarom veel aandacht
voor de kosten van automobiliteit. In 2024 ondervond 10% van de volwassen Nederlanders
problemen bij het betalen van vervoer5.

De overheid heeft tot op zekere hoogte mogelijkheden om te sturen op de betaalbaarheid
van autobezit. Een recente studie van het CPB laat zien dat bij fossiele auto’s ongeveer
40% van alle autokosten bestaat uit belastingen (zoals de bpm, motorrijtuigenbelasting
en brandstofaccijnzen)6. In de praktijk is gericht sturen hierop lastig te realiseren via de autobelastingen.
Dat komt doordat de lasten gemiddeld genomen niet sterk verschillen tussen inkomensgroepen.
Binnen de inkomensgroepen bestaan wel grote verschillen: de autokosten (incl. autobelastingen)
hangen vooral af van persoonlijke factoren, zoals het aantal kilometers dat een huishouden
per jaar aflegt en het aantal auto’s in een huishouden.

De ontwikkeling van autobelastingen en pompprijzen worden in bijlage 1 (syntheserapport
met achtergrondanalyses) en bijlage 2 (analyse ontwikkeling pompprijs) nader geduid.
Hieruit blijkt dat in de komende jaren een stijging van de pompprijs verwacht wordt.
Daar staat het feitelijke beeld tegenover dat autobelastingen, inclusief brandstofaccijnzen,
gecorrigeerd voor inflatie in de afgelopen 15 jaar niet zijn gestegen of zijn gedaald.
De betaalbaarheid van autobezit moet worden bezien in het grotere geheel van het mobiliteitssysteem.
De ontwikkeling van pompprijzen is een onderdeel van de betaalbaarheid. De beschikbaar-
en betaalbaarheid van alternatieven voor een fossiele auto, zoals de overstap naar
een elektrische auto of het OV zijn ook onderdeel van het betaalbaarheidsvraagstuk.

Beleidsopgave bereikbaarheid

De bereikbaarheid van Nederland staat onder druk. Zonder aanvullend beleid neemt autogebruik
tot aan 2050 dusdanig toe, dat het wegverkeer op grote delen van het wegennet vast
loopt: zowel in de spits als in de daluren is er dan in een groot deel van Nederland
een hoge kans op files.

De toename van de filedruk hangt in belangrijke mate samen met economische- en demografische
ontwikkelingen, ontwikkelingen in het hele mobiliteitssysteem (inclusief openbaar
vervoer). Daarnaast zijn vooral ook de ontwikkeling in kosten van autogebruik en de
verhouding tussen de kosten voor het gebruik van fossiele auto’s en elektrische auto’s
bepalend.

Vergeleken met fossiele auto’s liggen de kosten per kilometer voor een elektrische
auto een stuk lager. Lagere gebruikskosten zorgen – in combinatie met een groeiend
wagenpark dat voor een steeds groter deel uit elektrische auto’s zal bestaan – voor
een toename van het aantal autokilometers. Files nemen hierdoor richting 2040 sterk
toe.

Ter illustratie: als de gebruikerskosten in 2040 gelijk gehouden zouden worden met
het niveau van 2030, kan de filedruk als gevolg van economische- en demografische
ontwikkelingen met 84% groeien ten opzichte van het niveau in 2018. De verwachte toename
van het aandeel elektrische auto’s zorgt zonder aanvullend beleid richting 2040 echter
voor gemiddeld dalende gebruikerskosten per auto. Hierdoor kan de groei van files
op lopen tot 184% ten opzichte van het niveau in 2018 (dit is inclusief de hiervoor
genoemde toename van de filedruk met 84% zonder dalende gebruikerskosten, zie ook
bijlage 1). De al verwachte sterke toename van de congestie wordt daardoor aanzienlijk
vergroot, wat het belang van de relatie tussen de vormgeving van de autobelastingen
en de mate van congestie onderstreept. Keuzes in de autobelastingen en dan met name
de prikkelwerking die uit gaat van de hoogte van de variabele autokosten doen er –
voor zowel elektrische als fossiele auto’s – toe als het gaat om Nederland bereikbaar
te houden.

Een toename van files betekent niet alleen ongemak voor de automobilist, maar is eveneens
schadelijk voor de transportsector en brengt economische verlieskosten met zich mee.
Zo raamde het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) de totale maatschappelijke
kosten door files en vertragingen op het Nederlandse hoofdwegennet voor 2018 op 3,3
tot 4,3 miljard euro.

III – Mogelijkheid voor nieuwe balans in beleidsopgaven

Het komen tot een (nieuwe) balans in de beleidsopgaven gaat niet vanzelf. Zoals hiervoor
geschetst, kennen de vier beleidsopgaven onderling namelijk een spanningsveld maar
ook raakvlakken. Duidelijk is dat ze bij ongewijzigd beleid niet worden gehaald. Wel
kan er gedacht worden aan een schuif in de tijd, waarbij de koers wordt bepaald en
hervormingsmaatregelen voor de korte- midden- en langeretermijn elkaar versterken.

Voor de korte termijn (tot en met 2030) lijkt inzet gericht op een versnelde toename
in het aandeel elektrische rijders het meest urgent, met het oog op de klimaat-, energie-
en stikstofopgave. Het aandeel elektrische auto’s op de weg is nog relatief beperkt,
waardoor de financiële- en bereikbaarheidsopgave ook nog beperkt zijn. Hierbij valt
te overwegen om de klimaatprikkel sterker neer te leggen bij het aanschafmoment i.p.v.
bij het brandstofverbruik, want dit biedt de automobilist het meeste handelingsperspectief.

Voor de middellange termijn (2030–2035), wanneer de markt voor elektrische auto’s
volwassener is, kan het accent verschuiven naar een eerlijke verdeling van lasten
tussen de fossiele en elektrische rijder en blijft gerichtere sturing op de tweedehands
markt van belang. Elektrisch rijden zal dan al meer gangbaar en betaalbaar zijn, met
name in de bovengemiddelde prijsklassen (vergeleken met een vergelijkbare fossiele
auto). Vanaf 2035 geldt bovendien dat alle nieuwe auto’s verplicht 100% emissievrij
zijn. Door de verwachte toename van het aandeel elektrische auto’s gaat de grondslagerosie
van de overheidsfinanciën steeds sneller en neemt de filedruk toe. Elektrische auto’s
zullen stapsgewijs evenredig moeten meebetalen aan de belastinginkomsten. Hierbij
is het van belang dat elektrisch rijden, inclusief tweedehands, mede door verwachte
prijsontwikkelingen aantrekkelijk blijft en de overstap naar een elektrische auto,
ook na 2030, financieel blijft lonen. Dit kan bijvoorbeeld door in de verdere uitwerking
van het beleid als leidraad aan te houden dat de komende 10 jaar de totale autokosten
van elektrische auto’s minimaal 5% lager moeten liggen dan die van fossiele auto’s.
Ook voor automobilisten die zijn aangewezen op publiek laden en met een lager jaarkilometrage
dan gemiddeld. Via bijvoorbeeld een hand aan de kraan systematiek kan dit worden gemonitord,
zodat tijdig kan worden bijgestuurd.

De derde en laatste hervormingsfase is gericht op de lange termijn (na 2035), wanneer
de elektrische auto naar verwachting gangbaar is. Voor de transitie in de tweedehands
markt is het van belang dat de overstap naar een emissievrije auto blijft lonen. In
de precieze vormgeving van de toekomstige autobelastingen en verdeling tussen het
belasten van aanschaf, bezit en gebruik, kunnen verschillende keuzes worden gemaakt.
De keuzes die hierin gemaakt worden hebben daarbij effect op bijvoorbeeld congestie,
betaalbaarheid, en de bijdrage die emissievrije auto’s leveren aan de overheidsinkomsten.

II – Wisselwerking tussen de beleidsopgaven

De vier geschetste beleidsopgaven kennen onderling een wisselwerking en kunnen ook
botsen.

Ten eerste is er een wisselwerking tussen omvang van de overheidsfinanciën en de opgave
om de klimaatdoelen te halen. Wanneer grondslagerosie wordt opgevangen door de belastingen
voor elektrische auto’s te verhogen, wordt het – bij gelijkblijvende marktprijzen
– minder aantrekkelijk voor automobilisten om over te stappen op een elektrische auto.
Vanuit de klimaatopgave bezien is het echter maatschappelijk wenselijk dat de transitie
naar een volledig elektrisch wagenpark juist wordt versneld, omdat het doel richting
2050 nog niet binnen bereik is. Het hoger belasten van fossiele auto’s daarentegen,
werkt de overstap naar de elektrische auto niet tegen, maar levert op de lange termijn
geen stabiele overheidsfinanciën, omdat over een groeiend aandeel van het wagenpark
minder belasting wordt betaald.

Ten tweede is er een wisselwerking tussen de betaalbaarheidsopgave en de klimaatopgave.
Er bestaat namelijk het risico dat een groeiend deel van de huishoudens wel wil, maar
financieel nog niet kán overstappen op een elektrische auto. Voorkomen moet worden
dat met name lage inkomens te maken krijgen met toenemende brandstofkosten, terwijl
een overstap naar een elektrische auto op de korte termijn niet haalbaar is. Er is
ook een positieve wisselwerking tussen de betaalbaarheidsopgave en de klimaatopgave.
Een elektrische auto is namelijk goedkoper in gebruik (o.a. efficiënter energieverbruik
en lagere onderhoudskosten). Wanneer het voor lage inkomens die een auto nodig hebben
wel lukt om over te stappen, bijvoorbeeld doordat het marktaanbod verbreedt, komt
de transitie naar elektrisch rijden de betaalbaarheid van automobiliteit dus juist
ten goede.

Ten derde zorgt de betaalbaarheidsopgave in het licht van de bereikbaarheid voor een
dilemma: iedere automobilist wil het liefst tegen zo laag mogelijke kosten gebruik
maken van de auto. Zoals genoemd leiden lagere gebruikskosten echter ook tot meer
gebruik van de weg waardoor het aantal files sterkt toeneemt en de bereikbaarheid
verslechtert. Hier raakt de betaalbaarheidsopgave ook aan de opgave voor stabiele
overheidsfinanciën: het vergroten van de betaalbaarheid door een maatregel in de autobelastingen
verlaagt de gemiddelde autokosten, maar leidt ook tot een budgettaire derving die
elders moet worden opgevangen. Zoals benoemd zijn betaalbaarheidsmaatregelen binnen
de autobelastingen relatief ongericht op lage inkomens, en daarmee kostbaar.

Ten vierde raken mogelijke oplossingen voor de bereikbaarheidsopgave en stabiele overheidsfinanciën
elkaar. Het beprijzen van autogebruik voor zowel de fossiele als elektrisch aangedreven
auto’s voorkomt grondslagerosie en vermindert congestie.

Naast de wisselwerking tussen de vier beleidsopgaven moet in ogenschouw worden genomen
dat de uitvoering van de huidige belastingen tot steeds grotere complexiteit en uitvoeringsproblemen
leiden. Zo is het voor de Belastingdienst door de «legacy» van oude systemen en de
daarmee samenhangende grote moderniseringsopgave steeds moeilijker om beleidswijzigingen
door te voeren en in te springen op politieke wensen en maatschappelijke ontwikkelingen
in het wagenpark. Verder leidt de huidige vormgeving van de bpm niet alleen tot een
grote uitvoeringslast voor de Belastingdienst, maar ook tot een ongelijk speelveld
door het gebruik van taxatierapporten bij de parallelimport van voertuigen.

IV – Te maken keuzes voor verdere hervorming autobelastingen

Dit voorjaar heeft het kabinet extra maatregelen aangekondigd om het klimaatdoel in
de mobiliteitssector binnen bereik te brengen, waaronder de normering van het zakelijk
wagenpark via de loonbelasting (pseudo-eindheffing). Het kabinet werkt deze maatregel
verder uit ten behoeve van het Belastingplan 2026 en voert hierover ook gesprekken
met sectorpartijen.

Met de stap die kabinet in het voorjaar heeft gezet is het werk echter nog niet klaar:
in het voorjaarspakket heeft het kabinet voorrang gegeven aan de urgente korte termijn
versnelling van de elektrificatie van het wagenpark. Indachtig het Regeerprogramma
schetst het demissionaire kabinet hierna opties voor de middellange en lange termijn
hervorming van de autobelastingen en het aanpalende mobiliteitsbeleid.

Gelet op de analyse van beleidsopgaven is het bij het vormgeven van het vernieuwde
stelsel belangrijk aan te sturen op:

1) rechtvaardig en voorspelbaar beleid. Dit geeft duidelijkheid aan burgers en bedrijven
en voorkomt dat de transitie naar een elektrisch wagenpark stagneert.

2) een eenvoudig, uitvoerbaar en begrijpelijk stelsel. De autobelastingen kennen momenteel
veel bijzondere regelingen (tariefkortingen, toeslagen, vrijstellingen en teruggaven)
die het stelsel complex maken. De hervorming van de autobelastingen kan worden aangegrepen
om de complexiteit en uitvoerbaarheid van het stelsel te verbeteren.

Gegeven de demissionaire status schetst het vervolg van de brief de overkoepelende
richtinggevende keuzes ten aanzien van de lange termijn die nodig zijn om te komen
tot een hervorming van het stelsel. Vervolgens schetst het demissionaire kabinet per
belastinggrondslag (bezit, aanschaf en gebruik) de eerste denkrichting en alternatieve
beleidsopties.

Overkoepelende keuzes

Overkoepelende keuze 1: prioritering beleidsopgaven in de tijd

Zoals hiervoor geschetst kan een balans in de beleidsopgaven van overheidsfinanciën,
klimaat, betaalbaarheid en bereikbaarheid worden gevonden door te schuiven in de prioritering
van deze beleidsopgaven in de tijd. In de verdere uitwerking van de hervorming van
de autobelastingen moet worden gekozen hoe hieraan invulling kan worden gegeven. Daarbij
is het belangrijk om tijdig met de voorbereiding voor nieuwe belastingen of nieuwe
belastingrondslagen te beginnen, omdat vaak meerdere jaren aan voorbereiding nodig
is voor de implementatie. Daarnaast biedt het langjarig vastleggen van een pad voor
de autobelastingen duidelijkheid aan de autorijder.

Overkoepelende keuze 2: hoogte autobelastingen in de toekomst

Er moet een politieke keuze worden gemaakt over hoeveel geld in de toekomst met de
autobelastingen wordt opgehaald. Om de overheidsinkomsten uit de autobelastingen volledig
op peil te houden, moet een wagenpark bestaande uit elektrische auto’s in de toekomst
uiteindelijk hetzelfde gaan betalen als het huidige wagenpark.

Er kan ook overwogen worden om genoegen te nemen met iets minder inkomsten uit de
autobelastingen, bijvoorbeeld omdat een elektrisch wagenpark minder maatschappelijke
kosten veroorzaakt. Hierbij is het goed om te beseffen dat lagere structurele inkomsten
uit autobelastingen als consequentie hebben dat er daardoor ook minder ruimte is voor
overheidsuitgaven of dat er elders inkomsten opgehaald zullen moeten worden.

Overkoepelende keuze 3: samenstelling belastingmix

Bij de hervorming van de autobelastingen zal ook een politieke keuze gemaakt moeten
worden over hoe om te gaan met de verdeling van het belasten van aanschaf, bezit en
gebruik van auto’s.

Met de transitie naar een elektrisch wagenpark is sturing op aanschaf, bezit en gebruik
onverminderd relevant. Een aanschafbelasting heeft als voordeel dat naast het belasten
van de extra weelde van (nieuwe) auto’s zoals oorspronkelijk bedoeld, gericht kan
worden gestuurd op de samenstelling van het wagenpark. Daarbij hebben automobilisten
op het moment van aanschaf het meeste handelingsperspectief. Dit geldt ook voor elektrische
auto’s. Via de mrb (belasten van bezit) kan van iedere automobilist een vaste bijdrage
worden gevraagd aan het op peil houden van publieke voorzieningen, zoals infrastructuur.
Het belasten van bezit geeft een extra prijsprikkel aan huishoudens om zorgvuldig
af te wegen of, welke en hoeveel auto’s in een gezin of huishouden nodig zijn – mede
gezien publieke ruimte schaars is en auto’s steeds groter worden en steeds meer ruimte
innemen. Met belasten van gebruik wordt daarentegen rekenschap gegeven van het principe
dat de «gebruiker betaalt». Wanneer meer gereden wordt, is eenvoudigweg meer belasting
verschuldigd. Dit draagt daarmee bij aan het verminderen van congestie.

In de volgende paragraaf wordt beschreven hoe per grondslag (bezit, aanschaf en gebruik)
de autobelastingen voor middellange en lange termijn stabiel vorm kunnen krijgen.
Hierin zijn keuzes te maken. Externe effecten kunnen bijvoorbeeld gerichter worden
beprijsd door een groter deel van de autobelastingen gebruiksafhankelijk te maken.
Daar staat tegenover dat de lasteneffecten het kleinst blijven als een elektrische
auto evenveel aan aanschaf, bezit en gebruik gaat betalen als een fossiele auto nu.

Denkrichtingen en mogelijke beleidsopties per belastinggrondslag

Denkrichting 1: hervorming mrb via grondslagwijziging van gewicht naar voertuigoppervlakte.

De motorrijtuigenbelasting (mrb) vormt al decennia een stabiele en voorspelbare belasting,
en is een middel voor provincies om belastingen te heffen via opcenten. Op dit moment
is de grondslag van de mrb het gewicht van de auto.

Door de opkomst van elektrisch rijden is de vraag of dit naar de toekomst nog wenselijk
is, omdat elektrische auto’s door het accupakket zwaarder zijn en dus meer motorrijtuigenbelasting
betalen. Dit geldt ook voor hybride auto’s. Vanuit het oogpunt van de transitie is
het onlogisch dat schone auto’s meer mrb betalen dan vervuilendere auto’s.

Om voor het meergewicht te corrigeren wordt op dit moment gewerkt met een tijdelijke
tariefkorting voor elektrische personenauto’s. Deze tijdelijk tariefkorting heeft
als nadeel dat deze ongericht is, zorgt voor extra complexiteit en er onzekerheid
blijft over de toekomstige behandeling van elektrische motorrijtuigen in de mrb. Deze
onzekerheid heeft een negatief effect op het aankoopgedrag.

Denkrichting – grondslag aanpassen naar voertuigoppervlakte

De enige manier om de invloed van het accupakket op de hoogte van de mrb volledig
weg te halen, is door over te stappen op een andere grondslag. Alleen dan wordt het
mogelijk om in de mrb een hybride of elektrische auto exact hetzelfde te belasten
als een fossiele auto. Het demissionaire kabinet heeft daarom in de voorjaarsbesluitvorming
aangekondigd de grondslag van de motorrijtuigenbelasting voor personen- en bestelauto’s
te willen herzien. De aanpassing van de grondslag is ook relevant als wordt besloten
om de bestaande motorrijtuigenbelasting om te vormen naar een vorm van Betalen naar
Gebruik. Voor motorrijwielen is in principe geen aanpassing nodig, want ze betalen
een vast bedrag per kwartaal. Voor vrachtauto’s liggen ook geen aanpassingen voor
de hand. Bij inwerkingtreding van de vrachtwagenheffing in 2026 gaan vrachtauto’s
van meer dan twaalf ton namelijk enkel nog het minimale bedrag aan motorrijtuigenbelasting
betalen zoals dat door de Eurovignetrichtlijn wordt voorgeschreven.7

De denkrichting voor personen-en bestelauto’s betreft een wijziging van de grondslag
van gewicht naar voertuigoppervlakte (spoorbreedte vermenigvuldigd met wielbasis (lengte)).
Deze grondslag is goed uitvoerbaar: de gegevens over spoorbreedte en wielbasis worden
reeds geregistreerd door de RDW en zijn voor vrijwel alle auto’s beschikbaar. Voertuigoppervlakte
is bovendien een stabiele grondslag en is techniekneutraal, hiermee wordt het probleem
opgelost dat accutechnologie leidt tot een hoger mrb-bedrag. Ongeacht het type aandrijflijn
(benzine, hybride of volledig elektrisch) hoeft hierdoor voor hetzelfde automodel
in de toekomst hetzelfde mrb-bedrag te worden betaald. Tot slot maakt het gebruik
van voertuigoppervlakte differentiatie tussen kleine en grote auto’s mogelijk. Dit
is wenselijk omdat kleine auto’s doorgaans energiezuiniger zijn en minder (publieke)
ruimte innemen dan grote auto’s. Ook zijn ze doorgaans veiliger voor andere verkeersdeelnemers,
en kan door te kiezen voor een kleinere auto, met lagere kosten, autorijden betaalbaar
blijven voor een zo groot mogelijke groep.

Indien ervoor wordt gekozen om over te stappen op de grondslag voertuigoppervlakte,
zullen er nadere keuzes gemaakt moeten worden ten aanzien van de precieze vormgeving:

1. De hoogte van de tarieven en de gewenste budgettaire opbrengst.

2. Mogelijkheden om naast voertuigoppervlakte het belastingtarief aanvullend te differentiëren.
Zoals naar leeftijd of brandstofsoort (bijv. een dieseltoeslag)

3. De progressiviteit van de tarieven. De grondslag maakt het namelijk mogelijk om de
mrb voor kleinere auto’s goedkoper te maken en voor grotere auto’s duurder.

4. Dezelfde of verschillende tarieven voor bestelauto’s en personenauto’s.

5. Afweging welke huidige bijzondere regelingen (vrijstellingen, toeslagen of kortingen)
worden meegenomen onder het nieuwe stelsel. Veel van deze regelingen zijn negatief
geëvalueerd.

Als deze grondslagwijziging plaats zal vinden, heeft dit ook gevolgen voor de inkomsten
uit de provinciale opcenten. Dit kan worden opgevangen door de opcententarieven opnieuw
te bekijken, waardoor de inkomsten voor de provincies op niveau blijven.

Alternatieven voor aanpassing grondslag naar voertuigoppervlakte

Het kabinet heeft ook een inventarisatie gemaakt van alternatieve grondslagen. Voor
de nieuwe grondslag is het van belang dat brongegevens van het voertuig worden gebruikt,
die bekend zijn bij de RDW. Dit is nodig omdat de gegevens ter beschikking moeten
kunnen worden gesteld aan de belastingdienst. Daarnaast moet het gaan om authentieke
voertuiggegevens die ongevoelig zijn voor aanpassingen die nog kunnen worden gedaan
in de voertuig, zodra deze is gekeurd en op de weg is.

In aanvulling op voertuigoppervlakte is bijvoorbeeld gekeken of voertuighoogte (frontaaloppervlakte)
kan worden gebruikt als mogelijke grondslag. Bij deze grondslag moet er rekening mee
worden gehouden dat frontaaloppervlakte maar voor een klein deel van het wagenpark
beschikbaar is. Door de mogelijkheid van aanpassing van het voertuig lijken alternatieven
vooralsnog niet geschikt. In de verdere uitwerking zullen mogelijkheden in de grondslag
nader worden verkend om nog meer te sturen op verkeersveiligheid.

Ook is verkend of de CO2-uitstoot of het energieverbruik (in geval van elektrische auto’s) als grondslag kan
worden gebruikt. Bij deze grondslag moet echter rekening worden gehouden met het feit
dat het verbruik van voertuigen in de loop der jaren op verschillende manieren is
vastgesteld, en dat deze gegevens in sommige gevallen niet beschikbaar zijn. Verder
geldt met name bij energieverbruik (bij elektrische auto’s) het nadeel dat minder
goed onderscheid kan worden gemaakt tussen grote en kleine auto’s. Eventueel kan worden
overwogen het energieverbruik aanvullend op voertuigoppervlakte te gebruiken, bijvoorbeeld
door auto’s met een laag geregistreerd energieverbruik te belonen. Dat geldt ook voor
differentiatie naar leeftijd en brandstofsoort.

Als alternatief voor een andere grondslag kan er ook voor worden gekozen om gewicht
als grondslag te laten bestaan, maar om te werken met aparte tarieftabellen voor (plug-in)
hybrides en volledig emissievrije auto’s. Dit heeft als voordeel dat een minder grote
aanpassing in de uitvoeringssystemen nodig is. Bovendien kan hiermee ook een korting
aan elektrische auto’s worden gegeven. Nadeel is, net als met de huidige tijdelijke
tariefkorting, dat deze maatregel grofmazig blijft en het probleem niet helemaal wordt
opgelost. De invloed van de accutechnologie op de hoogte van het mrb bedrag blijft
namelijk bestaan. Ondanks de aparte tarieftabellen kan nooit geheel worden gecorrigeerd
voor het meergewicht van het accupakket, omdat dit per segment en automodel verschilt.
Tot slot is deze optie op de lange termijn complexer doordat moet worden gewerkt met
meerdere tarieftabellen. Bij voertuigoppervlakte gelden deze problemen niet.

Denkrichting 2: omvorming bpm naar tenaamstellingsbelasting

De bpm wordt in haar huidige vorm eenmalig geheven bij de eerste inschrijving van
een motorrijtuig in het Nederlandse kentekenregister. De hoogte van de bpm is bij
personen- en bestelauto’s afhankelijk van de CO2-uitstoot: hoe hoger de uitstoot, hoe hoger de belasting. Omdat er vanaf 2035 alleen
elektrische auto’s verkocht worden, is deze vormgeving onhoudbaar. Een oplossing ligt
binnen de bestaande autobelastingen via de bpm: Door de grondslag in de bpm aan te
passen en een aparte tarieftabel voor elektrische auto’s te introduceren, kan stapsgewijs
een bpm voor elektrische auto’s worden geïntroduceerd waarbij het tarief differentieert
naar voertuigkenmerken.

De bpm kent in de huidige vormgeving echter een belangrijk nadeel in de uitvoering,
vanwege problematiek bij de parallelimport van gebruikte motorrijtuigen. Bij parallelimport
moet worden vastgesteld wat de restwaarde van het motorrijtuig is om de bpm naar rato
te berekenen, zolang er eenmalig aanschafbelasting geheven wordt (ongeacht de grondslag).
Dit leidt in de praktijk tot een afhankelijkheid van taxatierapporten, die voortdurend
aanleiding geven tot geschillen, administratieve druk en vermoedens van belastingontwijking.
Ook vanuit stakeholders in de autobranche zijn hierover zorgen geuit. Hierbij speelt
ook een belangrijk unierechtelijk aspect8. Bij de bpm moeten geïmporteerde motorrijtuigen fiscaal gelijk moeten worden behandeld
aan motorrijtuigen die al in Nederland zijn geregistreerd. Het Hof van Justitie heeft
in meerdere arresten benadrukt dat lidstaten objectieve, transparante en controleerbare
methoden moeten hanteren om fiscale gelijkheid te waarborgen. Bij de huidige bpm-heffing
bij import blijkt dit in de praktijk lastig. Een systematiek die niet afhankelijk
is van restwaardebepalingen of subjectieve taxaties is daarom wenselijk.

Omvormen bpm naar tenaamstellingsbelasting

Met name vanwege de uitvoeringsproblematiek heeft het demissionaire kabinet eerder
de denkrichting benoemd om de bpm om te vormen naar een tenaamstellingsbelasting.
Dit sluit ook aan op de aangenomen motie van de leden Grinwis en Eerdmans om te onderzoeken
hoe de bpm per 2035 kan worden uitgefaseerd9. Dit betekent dat belasting wordt geheven bij iedere tenaamstelling van het motorrijtuig
in het kentekenregister. Dit betreft dus niet alleen de eerste registratie, maar ook
bij verkoop of overschrijving binnen Nederland. Met het invoeren van de tenaamstellingsbelasting
verdwijnt de huidige bpm en de daaraan verbonden uitvoeringsproblematiek: de tenaamstellingsbelasting
zorgt voor een gelijke behandeling van binnenlandse en buitenlandse motorrijtuigen,
en het onderscheid tussen binnenlandse transacties en parallelimport vervalt. Ook
is er dan geen noodzaak meer om de waarde van een gebruikte auto te bepalen, waarmee
de noodzaak voor het gebruik van taxatierapporten vervalt.

Bij het lastenneutraal invoeren van een tenaamstellingsbelasting wordt de lastendruk
bij een auto meer verspreid over de tijd. Bij de bpm moet het volledige belastingbedrag
direct worden voldaan wanneer een nieuwe auto wordt ingeschreven in het kentekenregister,
maar bij de tenaamstellingsbelasting wordt dit uitgesmeerd over de hele levensduur
van de auto, op basis van een gemiddeld aantal keer dat een auto van eigenaar wisselt,
zal over de hele levensduur het bedrag overeenkomen met het huidig bpm bedrag nu.

De belangrijkste keuze die bij de invoering van een tenaamstellingsbelasting moet
worden gemaakt, is of de belasting voor alle auto’s gaat gelden of alleen voor de
emissievrije auto’s. Beide opties hebben voor- en nadelen.

Indien ervoor wordt gekozen om de tenaamstellingsbelasting voor alle auto’s in te
voeren, dan moet een keuze worden gemaakt of voor de bestaande fossiele auto’s – die
al bpm hebben betaald – een overgangsregeling komt.

Naast de scope en overgangstermijn is hierbij een belangrijke keuze hoe de tariefstructuur
van de tenaamstellingsbelasting eruit zit. Er kan voor één tarieftabel of een aparte
tarieftabel voor fossiele auto’s en een apart tarief voor elektrische auto’s worden
gekozen. De tarieftabel voor fossiele auto’s kan net als in de huidige situatie worden
gedifferentieerd naar CO2-uitstoot. Daarnaast kan het tarief leeftijdsafhankelijk worden gemaakt, zodat over
nieuwe auto’s meer belasting moet worden betaald dan over oude auto’s. Vanuit het
oogpunt van de klimaatdoelen is het hierbij wenselijk dat de aankoop van elektrische
auto’s hierin niet fiscaal wordt ontmoedigd.

Voor elektrische (bestel) auto’s kan het tarief ook gedifferentieerd worden naar leeftijd
en daarnaast naar bijvoorbeeld voertuigoppervlakte en energieverbruik. Dit maakt het
mogelijk om te differentiëren tussen de verschillende segmenten en automodellen, waar
dat met de huidige vaste voet in de bpm (die voor alle auto’s hetzelfde is) niet kan.
Hierbij kan ook een stapsgewijze invoering worden overwogen, zodat wordt voorkomen
dat elektrische auto’s te snel duurder worden en daardoor een negatief effect op het
halen van de klimaatdoelen ontstaat. Er kan ook voor worden gekozen om de tenaamstellingsbelasting
voor elektrische auto’s alleen in te voeren ter hoogte van de huidige vaste voet.
Keuzes die hierin gemaakt worden hebben ook invloed op de totale grondslagerosie in
de autobelastingen die resteert en die elders binnen of buiten de autobelastingen
moet worden opgevangen.

Indien ervoor wordt gekozen om een tenaamstellingsbelasting nader uit te werken, dan
moet nader worden onderzocht hoe dit voor de burger zo eenvoudig mogelijk en in de
uitvoering bij voorkeur aansluitend bij de huidige uitvoeringsprocessen kan. Ook worden
eventuele vrijstellingen nader uitgewerkt, naar voorbeeld van België10.

Denkrichting 3 – belasten van gebruik

In de derde en laatste denkrichting heeft het kabinet gekeken naar de belastingen
op gebruik. Naast de brandstofaccijnzen is er momenteel geen nationaal instrument
waarmee specifiek het gebruik van auto’s kan worden belast. Waar bij fossiele auto’s
ongeveer de helft van de autobelastingen bestaat uit lasten op gebruik (zonder accijnskorting),
is dit bij elektrische auto’s slechts 19%. Met de verwachting van een steeds groter
aandeel emissievrije voertuigen in het wagenpark, is hierbij ook een verwachte sterke
toename aan files.

Voor het belasten van gebruik bij elektrische auto’s is een minder eenvoudige oplossing
voor handen, dan bij de belastingen op aanschaf en bezit.

Aanpassing van de energiebelasting op elektriciteit biedt namelijk geen soelaas, omdat
elektrische auto’s ook vaak thuis kunnen worden opgeladen en de overheid geen zicht
heeft op de verdeling van het stroomverbruik achter de meter. Een generieke verhoging
van de energiebelasting op elektriciteit is bovendien onwenselijk, omdat hiermee de
energietransitie in andere sectoren wordt afgeremd.

Een mogelijkheid om het gebruik van een (elektrische) auto in de toekomst te belasten
is de introductie van een kilometerbelasting. Een eenvoudig systeem met een vlak kilometertarief
biedt een oplossing voor het probleem van grondslagerosie. Eventueel kan ook gedifferentieerd
worden naar bijvoorbeeld voertuigoppervlakte of energieverbruik. Een vlak kilometertarief
is het snelst, het goedkoopst en met de beste waarborgen voor de privacy in te voeren,
omdat – met enkele aanvullende waarborgen kan worden aangesloten op de tellerstandregistratie
van de RDW. De grootste reductie van congestie wordt bovendien reeds met een vlak
kilometertarief bereikt. Gegeven de demissionaire status, zijn keuzes over een kilometerbelasting
aan een volgend kabinet.

V – Tot slot

Het kabinet acht het belangrijk om toe te werken naar een stabiel, eerlijk en rechtvaardig
stelsel waarmee autorijden betaalbaar blijft, de overheidsfinanciën op lange termijn
gezond blijven, de klimaat- en energiedoelen worden gehaald en een bijdrage wordt
geleverd aan het bereikbaar houden van Nederland. Vanwege de demissionaire status
is concrete besluitvorming over de middellange en lange termijn hervorming van de
autobelastingen aan een volgend kabinet. Tot dat moment zal het kabinet alle noodzakelijke
stappen zetten om de te maken keuzes zoveel mogelijk voor te bereiden, zodat een volgend
kabinet voortvarend aan de slag kan gaan. Concreet worden in dit kader de komende
maanden de drie denkrichtingen, alsook het principe dat een overstap op emissievrij
rijden moet blijven lonen verder uitgewerkt. Ook zal bij augustusbesluitvorming de
precieze vormgeving van de pseudo-eindheffing worden vastgesteld en worden bezien
of en zo ja welk flankerend beleid voor de zakelijke markt nodig en proportioneel
is.

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen