Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

In het hoofdlijnenakkoord 2024–2028 «HOOP, LEF EN TROTS»1 hebben de PVV, VVD, NSC en BBB een pakket van maatregelen aangekondigd waarmee het
verplicht eigen risico in de zorgverzekering wordt gewijzigd. In het hoofdlijnenakkoord
staat hierover het volgende:

«Het kabinet wil het verplicht eigen risico in 2027 meer dan halveren, namelijk tot
het niveau van € 165, om zo een mogelijke financiële drempel voor zorg te verlagen
voor mensen die zorg nodig hebben, zoals langdurig en chronisch zieken.2, 3 Ook wil het kabinet het verplicht eigen risico per 2027 trancheren op een bedrag
van maximaal € 50 per behandelprestatie in de medisch-specialistische zorg.4 In de tussenliggende jaren 2025 en 2026 wordt de hoogte van het verplicht eigen risico
bevroren op een bedrag van € 385. Ten slotte wordt er voor deze tussenliggende jaren
€ 2,5 miljard ingezet voor lastenverlichting aan burgers en wil het kabinet burgers
compenseren voor de zorgpremie, die als gevolg van de maatregelen vanaf 2027 zal stijgen,
via een verlaging van de inkomstenbelasting en voor bedrijven via de premie van het
Arbeidsongeschiktheidsfonds (AOF).»

Het bevriezen van het verplicht eigen risico op € 385 in 2025 is al geregeld.5 Met voorliggend wetsvoorstel wordt het verplicht eigen risico ook in 2026 bevroren
op € 385. Zonder dit wetsvoorstel zou het verplicht eigen risico per 2026 moeten worden
geïndexeerd tot naar verwachting € 400. In artikel 19 van de Zorgverzekeringswet (Zvw)
is namelijk vastgelegd dat het verplicht eigen risico jaarlijks wordt geïndexeerd
overeenkomstig het verschil in geraamde uitgaven voor de zorg en overige diensten
tussen het kalenderjaar waarop het verplicht eigen risico betrekking zal hebben en
vergelijkbare uitgaven voor het jaar voorafgaand aan dat kalenderjaar.

2. Hoofdlijnen van de voorstellen ten aanzien van het verplicht eigen risico

De financiering van zorg en ondersteuning in Nederland is in hoge mate gebaseerd op
solidariteit. Het gaat hierbij om solidariteit tussen mensen die geen of weinig zorg
gebruiken met mensen die (relatief) veel zorg ontvangen (risicosolidariteit) en solidariteit
tussen mensen met een lager en een hoger inkomen (inkomenssolidariteit). De kosten
van de Zvw worden ongeveer voor de helft gefinancierd uit de inkomensafhankelijke
bijdrage (IAB) en voor de andere helft uit nominale premies, opbrengsten van eigen
betalingen, waaronder het eigen risico, een premievervangende rijksbijdrage voor jongeren
en een bijdrage uit het Ouderdomsfonds.6 De overheid betaalt bovendien een zorgtoeslag aan huishoudens met lage en middelhoge
inkomens als gedeeltelijke compensatie voor de kosten van de nominale premie en het
(gemiddelde) verplicht eigen risico. De IAB en de zorgtoeslag zijn afhankelijk van
de hoogte van het inkomen en zorgen dus voor inkomenssolidariteit. Ook aan de rijksbijdrage
voor jongeren en de bijdrage uit het Ouderdomsfonds betalen mensen met een hoger inkomen
meer mee dan mensen met een lager inkomen. Verder zorgen alle genoemde financieringsbronnen
voor risicosolidariteit, omdat ze niet afhangen van de hoeveelheid zorg die iemand
gebruikt. Eigen betalingen, zoals het verplicht eigen risico, zijn de uitzondering
hierop.

Het verplicht eigen risico is in 2008 geïntroduceerd en heeft twee hoofddoelen: medefinanciering
van de kosten van de Zvw-zorg en kostenbewustzijn creëren. Het eerste doel, medefinanciering,
houdt in dat mensen die gebruik maken van zorg zelf een deel van de door hen gemaakte
zorgkosten betalen via het verplicht eigen risico. Deze medefinanciering zorgt ervoor
dat er voor iedereen een lagere nominale premie kan worden gevraagd. Met het tweede
doel, het creëren van kostenbewustzijn, wordt bedoeld dat door het eigen risico verzekerden
zich bewuster worden van de kosten van zorg. Het eigen risico stimuleert mensen bewuster
na te denken of het gebruik van een behandeling noodzakelijk is en of de behandeling
op dat moment moet plaatsvinden. Hierdoor gebruiken sommige verzekerden minder zorg,
wat leidt tot een besparing van zorgkosten en tot lagere premies. Dit wordt het remgeldeffect
genoemd. Het eigen risico draagt zo bij aan de betaalbaarheid van de Nederlandse zorg.
Door een deel van de rekening bij zorggebruikers neer te leggen, wordt tevens beoogd
om draagvlak te behouden voor de, zoals hierboven beschreven, hoge mate van inkomens-
en risicosolidariteit in de Zvw. Echter, het eigen risico kan als een te hoge financiële
drempel ervaren worden voor mensen die zorg nodig hebben, zeker als ze moeite hebben
met rondkomen. Daardoor zoeken ze mogelijk niet of te laat medisch noodzakelijke zorg
op. Het vaststellen van de hoogte van het verplicht eigen risico is daarmee een afweging tussen betaalbaarheid, solidariteit
en toegankelijkheid van zorg.

De regering zoekt naar een andere balans tussen betaalbaarheid, solidariteit en toegankelijkheid,
omdat de huidige hoogte van het eigen risico mogelijk een te hoge financiële drempel
opwerpt voor gelijkwaardigere en tijdige toegang tot zorg voor iedereen. De regering
maakt zich in het bijzonder zorgen om de (ervaren) financiële toegankelijkheid van
zorg voor mensen die veel zorg nodig hebben (zoals langdurig en chronisch zieken)
en mensen met een zorgvraag die moeite hebben om rond te komen.

Daarnaast is dit kabinet van plan het verplicht eigen risico ook slimmer vorm te geven
door vanaf 2027 een maximumbedrag van € 50 per behandelprestatie te introduceren voor
medisch-specialistische zorg. Dit betekent dat mensen bij gebruik van medisch-specialistische
zorg minder vaak in één keer hun gehele verplicht eigen risico van € 165 zullen hoeven
te betalen. Voorts verwacht het kabinet dat mensen door deze tranchering na een eerste
onderzoek of behandeling gestimuleerd zullen worden om – indien de noodzaak van (verdere)
behandeling niet evident is – na te denken of een volgend gebruik van zorg passend
en nodig is. Dat komt omdat ze minder snel en minder vaak hun volledige verplicht
eigen risico vol maken en voor elke extra behandeling opnieuw € 50 moeten betalen
(tot een maximum van € 165).

Zowel de verlaging van het verplicht eigen risico naar € 165 als de tranchering van
het verplicht eigen risico in de medisch-specialistische zorg vergen nadere uitwerking.
Ook zal de Europese Commissie haar oordeel moeten geven over de voorgenomen forse
verlaging van het verplicht eigen risico, aangezien de bekostiging van de zorg hierdoor
niet alleen met een verhoging van de zorgpremie maar ook met extra staatsmiddelen
opgevangen zal worden. Daarom is het streven deze maatregelen met ingang van 1 januari
2027 te introduceren. De regering wil echter voorkomen dat de hoogte van het verplicht
eigen risico tot 2027 stijgt naar een bedrag van (naar verwachting) € 400 in 2026.
Zoals in de inleiding is aangegeven, geldt reeds dat het eigen risico in 2025 gelijk
is aan dat van 2024. Met dit wetsvoorstel wordt het verplicht eigen risico van de
zorgverzekering ook in 2026 gehandhaafd op het bedrag van € 385 per jaar per verzekerde
van 18 jaar of ouder. Bovendien zet de regering financiële middelen (€ 2,5 miljard)
in voor lastenverlichting in 2025 en 2026, dat wil zeggen in aanloop naar de verlaging
van het eigen risico. Ten slotte wil de regering burgers compenseren voor de zorgpremie,
die als gevolg van de maatregelen vanaf 2027 zal stijgen, via een verlaging van de
inkomstenbelasting en voor bedrijven via de AOF-premie.

3. Gevolgen voor burgers

Indien het verplicht eigen risico voor het jaar 2026 niet bevroren zou worden, zou
het verplicht eigen risico in dat jaar naar verwachting € 400 per volwassen verzekerde
bedragen. Door het onderhavige wetsvoorstel wordt het verplicht eigen risico bevroren
op een bedrag van € 385.

a. Begrijpelijkheid en doenvermogen

De hoogte van het verplicht eigen risico bedraagt sinds 2016 € 385. Met het wetsvoorstel
wordt geregeld dat de hoogte van het verplicht eigen risico ook in 2026 € 385 blijft.
Het wetsvoorstel heeft daarom geen gevolgen voor de begrijpelijkheid en het doenvermogen
van burgers.

b. Financiële effecten burgers

De financiële effecten op jaarbasis van de bevriezing van het verplicht eigen risico
zijn voor burgers als volgt:

• Nominale premie:

o Zorgverzekeraars ontvangen naar verwachting € 110 miljoen minder uit het verplicht
eigen risico dan zij zonder bevriezing zouden ontvangen. Hierdoor zullen zij de nominale
premie hoger vast moeten stellen. In de financieringssystematiek van de Zvw is immers
sprake van communicerende vaten: tegenover lagere opbrengsten uit verplicht eigen
risico staat een hogere nominale premie. Naar verwachting gaat het om een verhoging
van de nominale premie met ongeveer € 7 per verzekerde7 per jaar.

o De maatregel leidt ook tot een toename van zorgkosten door een kleiner remgeldeffect.
Dit effect heeft – vanwege de zogeheten 50/50-verdeling8 – een verhogend effect op zowel de inkomensafhankelijke bijdrage9 als op de nominale premie. De nominale premie moet hierdoor ongeveer € 5 per verzekerde
per jaar stijgen.

o Per saldo gaat het derhalve om een hogere nominale premie van (€ 7 + € 5 =) € 12 per
verzekerde per jaar.

• Verplicht eigen risico

o Verzekerden betalen in 2026 € 110 miljoen minder verplicht eigen risico. Dat is gemiddeld
€ 7 minder per verzekerde per jaar.10

• Zorgtoeslag

o Als tegemoetkoming in de nominale premie en het verplicht eigen risico ontvangt een
deel van de verzekerden zorgtoeslag. De hoogte van de zorgtoeslag is gekoppeld aan
de standaardpremie. De standaardpremie is gelijk aan de gemiddelde nominale premie
voor een verzekerde voor een zorgverzekering in het berekeningsjaar, vermeerderd met
het geraamde gemiddelde bedrag dat een verzekerde naar verwachting aan verplicht eigen
risico betaalt.11

o Zoals beschreven onder «Nominale premie» stijgt de nominale premie in totaal met € 12
per verzekerde per jaar en daalt het gemiddelde verplicht eigen risico met € 7 per
verzekerde per jaar. Hierdoor gaan ook de standaardpremie en de zorgtoeslag met € 5
per verzekerde omhoog.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de financiële effecten per verzekerde.
Hierbij wordt uitgegaan van de situatie in 2026. Uit de tabel blijkt dat de maatregel
een gunstig effect heeft voor verzekerden die hun verplicht eigen risico vol maken.
Naar schatting maakt 50% van de verzekerden het verplicht eigen risico van de zorgverzekering
vol. Voor hen kan het bevriezen van het verplicht eigen risico dus voordelig uitbpakken.
Verzekerden die het verplicht eigen risico niet vol maken, gaan er (door de verhoging
van de nominale premie) op achteruit. Met dit wetsvoorstel wordt de risicosolidariteit
in de Zvw in beperkte mate versterkt doordat kosten verschuiven van mensen met hoge
zorgkosten naar mensen met lage zorgkosten.

De financiële effecten van het wetsvoorstel voor vier verschillende groepen burgers
(in 2026)

Type verzekerde

Effect verplicht eigen risico

Effect nominale premie

Effect zorgtoeslag

Totaal effect

Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag

€ 15

– € 12

€ 5

€ 8

Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag

€ 15

– € 12

€ 0

€ 3

Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag

€ 0

– € 12

€ 5

– € 7

Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag

€ 0

– € 12

€ 0

– € 12

Een positief bedrag is een voordeel voor de verzekerde en een negatief bedrag een
nadeel.

De weergegeven financiële effecten betreffen alleen de bevriezing van het verplicht
eigen risico. De raming van de premie en de daaraan gekoppelde ontwikkeling van de
zorgtoeslag worden doorlopend geactualiseerd. Dit gebeurt op basis van de meest recente
inzichten over de ontwikkeling van de zorgkosten. De effecten van deze aanpassingen
worden jaarlijks meegewogen in de besluitvorming over het koopkrachtbeeld in aanloop
naar Prinsjesdag. Uiteindelijk stellen zorgverzekeraars jaarlijks de definitieve nominale
premie voor de basisverzekering vast in november. Ook behouden zorgverzekeraars de
mogelijkheid om het eigen risico als sturingsinstrument in te zetten en een vrijwillig
eigen risico (van maximaal € 500) aan te bieden.

4. Uitvoering en regeldruk

Met het wetsvoorstel wordt geregeld dat de hoogte van het verplicht eigen risico in
2026 gelijk blijft. Een dergelijke wetswijziging waarbij de hoogte van het verplicht
eigen risico wordt bevroren, heeft drie keer eerder plaatsgevonden. De systematiek
van het verplicht eigen risico wordt in dit wetsvoorstel bovendien niet gewijzigd.
Het wetsvoorstel heeft dan ook geen gevolgen voor de regeldruk voor burgers of zorgverzekeraars,
behoudens eenmalige kennisnemingskosten. Deze conclusie is voorgelegd aan Zorgverzekeraars
Nederland (ZN) en zij kon zich hier in vinden.

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

5. Budgettaire gevolgen

In de onderstaande tabel staan de budgettaire effecten van het bevriezen van de hoogte
van het verplicht eigen risico op € 385 in 2026. Deze budgettaire effecten zijn relevant
voor het uitgavenkader. Dit hoofdstuk richt zich op de macro budgettaire effecten.
De budgettaire effecten op individueel niveau worden besproken in hoofdstuk 3.

Budgettaire effecten in € mln.

2026

Derving opbrengsten eigen risico (financieringseffect)

110

Extra zorguitgaven (remgeldeffect)

152

Totaal uitgaven

262

Een positief bedrag is intensivering.

Het bevriezen van het verplicht eigen risico op € 385 heeft twee effecten, een financieringseffect
en een remgeldeffect. Het financieringseffect houdt in dat de opbrengsten onder het
verplicht eigen risico naar verwachting met € 110 miljoen dalen ten opzichte van de
situatie waarin het eigen risico geïndexeerd zou worden tot € 400. Het remgeldeffect
houdt in dat verzekerden naar verwachting meer zorg zullen gebruiken bij een lager
te betalen verplicht eigen risico. Naar verwachting zullen de zorguitgaven daardoor
met € 152 miljoen stijgen. Het gedragseffect is gebaseerd op eerdere berekeningen
van het Centraal Planbureau (CPB) op basis van hun microsimulatiemodel dat in 2020
in gebruik is genomen.12 De totale budgettaire effecten voor het uitgavenkader zijn daarmee naar verwachting
€ 262 miljoen in 2026. Er is ook doorwerking op de lasten. Naar verwachting nemen
de zorgpremies toe met € 234 miljoen (lastenverzwaring) en de uitgaven aan de zorgtoeslag
nemen € 27 miljoen toe (lastenverlichting). In het hoofdlijnenakkoord is compenserende
lastenverlichting opgenomen via de inkomstenbelasting en de AOF ter compensatie van
de gestegen zorgpremies.

De tabel presenteert alleen de effecten voor 2026. Een bevriezing in 2026 leidt ook
tot een structureel lager verplicht eigen risico in latere jaren. In het hoofdlijnenakkoord
is echter aangekondigd dat het verplicht eigen risico in 2027 verder verlaagd wordt
naar € 165. Daarmee zijn de afspraken in het hoofdlijnenakkoord voor 2027 leidend
voor de hoogte van het verplicht eigen risico. De gevolgen voor 2027 en verder worden
besproken in het wetsvoorstel waarin de verlaging naar € 165 in 2027 zal worden geregeld.

6. Advies en consultatie

Er is gekozen om dit wetsvoorstel niet voor internetconsultatie uit te zetten. De
regering vindt deze keuze gerechtvaardigd gezien het zeer eenvoudige karakter van
het wetsvoorstel en het feit dat dit de vierde keer is dat het verplicht eigen risico
bevroren wordt.

7. Gevolgen voor Caribisch Nederland

De bevriezing van het verplicht eigen risico heeft geen gevolgen voor Caribisch Nederland.
De Zvw regelt een verplichte zorgverzekering voor mensen die, kortweg, in Nederland
wonen of loonbelasting betalen. De gevolgen van dit wetsvoorstel zijn daardoor beperkt
tot het Europese deel van Nederland. Aanpassing van de wet- en regelgeving omtrent
de ziektekosten in het Caribisch deel van Nederland is niet nodig omdat de collectieve
zorgverzekering die in dit deel van Nederland geldt, geen verplicht eigen risico kent.

8. Inwerkingtreding en communicatie

De beoogde datum van inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel is 1 januari 2026.
Het is echter van belang dat de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel in
september 2025 is afgerond en dat de wijziging in september 2025 in het Staatsblad
wordt geplaatst. Dat komt omdat het Zorginstituut zorgverzekeraars pas hun vereveningsbijdrage
over het jaar 2026 kan toekennen indien het bedrag van het verplicht eigen risico
voordien bekend is, en die toekenning dient in oktober 2025 te geschieden. Evenzo
kunnen de zorgverzekeraars hun nominale premies alleen uiterlijk 12 november 2025
bekendmaken indien zij dan weten hoe hoog het verplicht eigen risico in 2026 zal zijn.

In de maanden voorafgaand aan de inwerkingtreding zal er gerichte informatievoorziening
zijn om verzekerden bekend te maken met de maatregel.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Artikel 19, eerste lid, van de Zvw bepaalt dat het verplicht eigen risico voor een
zorgverzekering van verzekerden van achttien jaar of ouder € 385 is. Het tweede lid
van dat artikel verplicht tot jaarlijkse indexering van dat bedrag, en het derde lid
regelt hoe het na indexering verkregen bedrag wordt afgerond op een veelvoud van € 5.

In artikel 19, zevende lid, staat dat de indexering, bedoeld in het tweede en derde
lid, voor de jaren 2019 tot en met 2025 buiten toepassing blijft. Voorgesteld wordt
om deze uitzondering te verlengen met het jaar 2026. Aldus zal het eigen risico ook
voor het jaar 2026 bevroren worden op € 385.

Artikel II

Om te voorkomen dat het bedrag van het verplicht eigen risico met ingang van 1 januari
2026 wordt geïndexeerd, dient deze wet uiterlijk met ingang van die datum in werking
te treden. Zoals in hoofdstuk 8 van het algemeen deel van de toelichting wordt toegelicht,
is het echter van belang dat de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel in
september 2025 is afgerond.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M. Agema