Brief regering : Kabinetsreactie ERK rapport Groene transitie - onduidelijke bijdrage uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF)

Nr. 2081
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2024

Op 11 september jl. publiceerde de Europese Rekenkamer (ERK) haar speciaal verslag
«Groene transitie – Onduidelijke bijdrage uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit».1 De ERK heeft dit rapport per brief aangeboden aan de vaste commissie voor Klimaat
en Groene Groei. Uw Kamer heeft de Minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) verzocht
om een reactie.2 De Minister van KGG heeft dit verzoek naar mij doorgestuurd, omdat de herstel- en
veerkrachtfaciliteit (HVF) onder mijn beleidsverantwoordelijkheid valt. Onderstaand
ontvang u een reactie.

Achtergrond

De HVF is opgericht in reactie op de COVID19-pandemie, en heeft een looptijd tot 31 december
2026. De doelstelling, reikwijdte en werkwijze van de HVF zijn vastgelegd in een verordening
van 12 februari 2021.3 De faciliteit heeft als algemene doelstelling om de economische, sociale en territoriale
cohesie van de Unie te verbeteren. Dit doet zij door onder andere de crisisparaatheid,
het aanpassingsvermogen en het groeipotentieel van de lidstaten te verbeteren, en
de groene transitie te ondersteunen. De groene transitie vormt daarbij één van zes
pijlers waarlangs het toepassingsgebied van de HVF is ingedeeld.4

In het kader van de HVF hebben lidstaten herstel- en veerkrachtplannen opgesteld met
daarin maatregelen in de vorm van hervormingen en investeringen. Bij het opstellen
van hun nationale plannen moesten lidstaten de geraamde kosten voor elke maatregel
vermelden om het gevraagde bedrag aan subsidies of leningen in het kader van de HVF
te rechtvaardigen. Bijzonder aan de HVF is dat de uitbetaling van HVF-middelen plaatsvindt
op grond van het behalen van mijlpalen en doelstellingen die aan deze maatregelen
zijn verbonden, en niet op basis van gemaakte kosten.

Het doel van de ERK-controle was om te beoordelen of het ontwerp en de uitvoering
van de HVF en de herstel- en veerkrachtplannen doeltreffend bijdragen aan de groene
transitie. De groene transitie is in HVF-verband een breed begrip en omvat naast doelstellingen
op het gebied van klimaatactie, d.w.z. het aanpassen aan en het tegengaan van klimaatverandering,
ook doelstellingen op het gebied van biodiversiteit en het milieu. Het ERK-rapport
besteedt veel aandacht aan specifiek de klimaatbijdrage, waarvoor een doelstelling
geldt. In de HVF-verordening is vastgelegd dat elke lidstaat ten minste 37% van de
totale financiële toewijzing van zijn herstel- en veerkrachtplan moet besteden aan
klimaatactie. Deze verplichting geldt uitdrukkelijk voor de planningsfase van de HVF,
niet voor de uiteindelijk uitvoering van de plannen.

Methodologie voor klimaatbijdrage in HVF-verordening

Om de klimaatbijdrage van 37% op voorhand te berekenen is in de HVF-verordening een
methodologie opgenomen. De verordening bevat een lijst van 181 steunverleningsgebieden,
die elk worden gekoppeld aan een klimaatcoëfficiënt op basis van het verwachte effect
van de activiteit op het klimaat (van 0%, 40% of 100%). De klimaatbijdrage per maatregel
wordt berekend door de geraamde kosten van elke HVF-maatregel te vermenigvuldigen
met de overeenkomstige klimaatcoëfficiënt, op basis van het toegewezen steunverleningsgebied
van de maatregel. Het totale bedrag van de verwachte klimaatbijdrage per lidstaat
wordt vervolgens berekend door deze klimaatbijdragen op te tellen.

Bevindingen Europese Rekenkamer

De ERK komt tot de volgende bevindingen.

Ten eerste wordt volgens de ERK de bijdrage van de HVF en de nationale plannen aan
de groene transitie mogelijk overschat. De ERK merkt om te beginnen op dat de HVF-verordening,
anders dan voor de klimaatbijdrage, niet voorziet in een streefcijfer en traceringssysteem
voor de milieumaatregelen die onderdeel zijn van de groene transitie. De «gemeenschappelijke
indicatoren» die zijn vastgesteld om de voortgang van de HVF te meten, dekken volgens
de ERK de groene transitie niet volledig, en zijn bovendien niet ontworpen om uiteindelijk
de effecten van de prestaties van individuele maatregelen op het gebied van klimaat-
en milieumaatregelen te volgen. Voor de raming van de klimaatbijdrage van maatregelen
in de plannen is er volgens de ERK sprake van een aanzienlijke schatting («approximatie»).
Er wordt niet altijd gebruik gemaakt van de mogelijkheid om maatregelen onder te verdelen
in submaatregelen, waardoor aan sommige submaatregelen een onterecht hoge klimaatcoëfficient
is gegeven. Daarnaast vindt de ERK dat de klimaatcoëfficiënt die voor sommige maatregelen
wordt gebruikt de verwachte klimaatbijdrage op voorhand al overschat. Dit geldt volgens
de ERK met name voor energiebesparende maatregelen, spoorweginfrastructuur en elektriciteitsnetten
(die alle een coëfficiënt van 100% krijgen), en nieuwe efficiënte gebouwen (die een
coëfficiënt van 40% krijgen).5

Ten tweede is er volgens de ERK een zwakke indicatie van de wijze waarop de uitvoering
van HVF-maatregelen bijdraagt aan de groene transitie. De ERK constateert inconsistenties
bij de toepassing van het beginsel «do no significant harm» (geen ernstige afbreuk
doen), dat tot doel heeft ervoor te zorgen dat alle door de HVF gefinancierde maatregelen
vanuit klimaat- en milieuoogpunt duurzaam zijn. Daarnaast constateert de ERK dat sommige
maatregelen bij hun uitvoering minder groen blijken te zijn dan gepland. Dit komt
doordat de bredere milieueffecten niet zijn beoordeeld of doordat voor de inschatting van de klimaatbijdrage
achteraf toch een verkeerde klimaatcoëfficiënt is gekozen.

Ten derde is volgens de ERK de HVF-verslaglegging over klimaatuitgaven en de groene
transitie losgekoppeld van werkelijke kosten en resultaten. De werkelijke kosten van
klimaatmaatregelen zijn in de praktijk soms lager dan vooraf was geraamd. Daardoor
zijn de bedragen die aan de maatregelen zijn toegewezen te hoog ingeschat. De ERK
onderkent daarbij wel dat de HVF-verordening niet verplicht tot het rapporteren over
werkelijke klimaatuitgaven. Tot slot merkt de ERK op dat de verslaglegging over de
voortgang op de groene transitie, zoals gepubliceerd op het HVF-scorebord, geen volledige
en betrouwbare informatie geeft over de werkelijk bestede bedragen aan de groene transitie,
omdat gewerkt wordt met eenheidswaarden.6

De ERK komt op grond van deze bevindingen tot vier aanbevelingen. De eerste twee daarvan
zijn van toepassing op eventuele toekomstige instrumenten, de andere twee op de huidige
HVF.

1. Zorg voor een betere raming van de klimaatuitgaven in het kader van toekomstige financieringsinstrumenten;
maatregelen moeten zo worden uitgesplitst dat ze kunnen worden gekoppeld aan een passende
en gerechtvaardigde klimaatbijdrage.

2. Zorg voor een adequaat ontwerp van toekomstige instrumenten ter ondersteuning van
de klimaat- en milieudoelstellingen. Financieringsinstrumenten voor de verwezenlijking
van de klimaatdoelstellingen zouden informatie moeten verschaffen over hun daadwerkelijke
bijdrage aan die verwezenlijking. De Europese Commissie (hierna: Commissie) zou in
haar kader voor prestatiemonitoring en evaluatie de investeringen moeten opnemen die
relevant zijn voor klimaat- en milieudoelstellingen.

3. Verbeter de prestaties van maatregelen voor de groene transitie; neem maatregelen
om inconsistenties in de toepassing van het «do no significant harm»-principe weg
te nemen, en zorg dat bij wijziging van plannen de mijlpalen en streefdoelen ook de
voltooiing van maatregelen omvatten, zodat kan worden beoordeeld of de maatregelen
hun klimaat- en milieudoelstellingen hebben gehaald.

4. Verbeter de verslaglegging over klimaatuitgaven in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.
De Commissie zou de informatie die de lidstaten al hebben verstrekt over de werkelijke
kosten van klimaatgerelateerde maatregelen moeten verzamelen en publiceren, en de
werkelijke klimaatbijdrage ten opzichte van het streefcijfer van 37% opnieuw moeten
berekenen.

Reactie Europese Commissie

De Commissie heeft een reactie gegeven op de bevindingen in het ERK-rapport.7 De belangrijkste elementen uit die reactie worden hieronder samengevat.

De Commissie neemt aanbeveling 1 niet over. Zij geeft aan dat zij niet vooruit kan
lopen op het ontwerp van toekomstige wetgevingsvoorstellen en -instrumenten, die op
de specifieke situatie moeten worden afgestemd en als zodanig niet vooraf kunnen worden
vastgesteld. De Commissie wijst erop dat de toewijzing aan klimaatdoelstellingen vooraf
moest worden beoordeeld op basis van door de lidstaten in hun plannen aangeleverde
kostenramingen. De klimaatbijdrage van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is daarom
een benadering, een eigenschap die inherent is aan de toegepaste methodologie, de
opzet van het programma, het beschikbare bewijsmateriaal en de administratieve capaciteit.
Volgens de Commissie is een zekere mate van onder- en overschatting van de werkelijke
klimaatbijdrage van een plan dus een kenmerk dat eigen is aan de HVF-verordening.
De Commissie merkt ook op dat de hoogte van klimaatcoëfficiënten is vastgelegd in
de HVF-verordening, die geen ruimte biedt om deze coëfficiënten te verlagen of te
heroverwegen. De Commissie denkt niet dat er sprake is van overschattingen als gevolg
van de ontoereikende opsplitsing van maatregelen. Ze wijst er ook op dat het uitsplitsen
van acties of maatregelen tot een gedetailleerder niveau, zoals de ERK aanbeveelt
voor toekomstige instrumenten, zal leiden tot verdere complexiteit en bureaucratie.

De Commissie neemt aanbeveling 2 ten dele over. Ook hier stelt de Commissie dat zij
niet vooruit kan lopen op mogelijke toekomstige wetgevingsvoorstellen, instrumenten
en monitoring- en evaluatiekaders. Ze is wel bereid om de aanbeveling ten dele over
te nemen, voor zover mogelijk en in overeenstemming met de beginselen van betere regelgeving.

De Commissie neemt aanbeveling 3 ten dele over. De Commissie deelt de opvatting niet
dat er inconsistenties zijn geweest bij de toepassing van het beginsel «do no significant
harm». De Commissie heeft naar eigen zeggen dit beginsel consequent toegepast bij
haar beoordeling van de nationale herstel- en veerkrachtplannen, in overeenstemming
met de HVF-verordening, en heeft de lidstaten waar nodig om rechtvaardigingen verzocht.
De Commissie zal de lidstaten blijven aanmoedigen om de richtsnoeren correct toe te
passen en zal op alle lidstaten dezelfde beoordelingscriteria blijven toepassen. De
Commissie merkt verder op dat voor het overgrote deel van de hervormingen en investeringen
er ook mijlpalen en streefdoelen voor de afrondende stappen zijn geformuleerd. Voor
het resterende deel is dit niet altijd relevant of mogelijk, en zou het onevenredige
lasten voor lidstaten en Commissie met zich hebben meegebracht. De Commissie zal lidstaten
wel aanmoedigen om, bij eventuele wijziging van een herstel- en veerkrachtplan, daarin
ook mijlpalen en streefdoelen op te nemen die toezien op de voltooiing van de desbetreffende
investering of hervorming.

De Commissie neemt aanbeveling 4 niet over. De Commissie herhaalt hetgeen de ERK zelf
onderkent, namelijk dat de verslaglegging over de klimaatbijdrage van de HVF is gebaseerd
op de geraamde kosten van de maatregelen in de herstel- en veerkrachtplannen en dat
de HVF-verordening de Commissie niet verplicht om verslag uit te brengen over de werkelijke
klimaatuitgaven. De Commissie merkt op dat de HVF-verordening in het licht van de
prestatiegerichte opzet niet voorziet in een verplichting voor de lidstaten om verslag
uit te brengen over de werkelijke uitgaven en dat de Commissie daarom dergelijke verslaglegging
ook niet voorschrijft.

Kabinetsreactie

Het kabinet hecht groot belang aan de bevindingen en aanbevelingen van de ERK, die
kunnen bijdragen aan een betere werking en verantwoording van EU-instrumenten. De
ERK-controle richt zich op het ontwerp en de uitvoering van de HVF en de herstel-
en veerkrachtplannen in brede zin, en niet op de implementatie van de HVF in individuele
lidstaten. Het is in eerste instantie aan de Commissie om zich hiervan rekenschap
te geven, aangezien zij is belast met het toezicht op de implementatie van de HVF,
en het recht van initiatief heeft voor het doen van voorstellen voor toekomstige instrumenten.
Nederland heeft bij het opstellen en uitvoeren van het eigen herstel- en veerkrachtplan
de HVF-verordening en aanvullende richtsnoeren van de Commissie gevolgd.

Het kabinet acht het positief dat de Commissie de aanbevelingen ter harte neemt en
heeft begrip voor de reactie van de Commissie waar zij aangeeft bevindingen en aanbevelingen
van de ERK niet over te kunnen nemen. De Commissie beroept zich daarbij vooral op
de afspraken over de werkwijze van de HVF, zoals die door de medewetgevers (Raad en
Europees Parlement) zijn vastgelegd in de HVF-verordening. Daarbij is er bewust voor
gekozen om een streefcijfer voor de klimaatbijdrage toe te passen op een raming van
die bijdrage in de planningsfase, en niet op de werkelijke uitgaven. Dit sluit aan
bij de algemene werkwijze van de HVF.

Een wijziging van de werkwijze van de huidige HVF ligt gegeven de beperkte resterende
looptijd van de HVF (tot eind 2026) niet voor de hand. De bevindingen en aanbevelingen
van de ERK zijn volgens het kabinet vooral van waarde voor de vormgeving van eventuele
toekomstige instrumenten die (mede) gericht zijn op klimaatdoelstellingen. De Commissie
stelt om begrijpelijke redenen dat zij niet vooruit kan lopen op het ontwerp van toekomstige
wetgevingsvoorstellen en -instrumenten. Het kabinet acht het van belang dat bij het
opstellen van eventuele voorstellen voor toekomstige instrumenten gericht op klimaatdoelstellingen
en de groene transitie, de bevindingen en aanbevelingen van de ERK ter harte worden
genomen. Daarbij zal ook een balans moeten worden gevonden tussen het belang van een
juiste sturing op, en verslaglegging over, de klimaatbijdrage van maatregelen en het
belang van een beheersing van de uitvoeringslasten voor lidstaten.

De Minister van Financiën,
E. Heinen