Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2024

Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op
de ontwerpbegroting 2025 (begrotingshoofdstuk VII) van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK).

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer

2. Doelen en kengetallen

3. Financiële risico’s en onzekerheden

4. Strategische Evaluatie Agenda

5. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer

1. Stand van zaken aanbevelingen Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft in de Staat van de rijksverantwoording 2023 de coördinerende
rol van de Minister van BZK onder de aandacht gebracht met de aanbeveling om «sterkere agendering, regie en voortgang te bewerkstelligen op inkoop, IT-beheer en
verduurzaming van de rijksbedrijfsvoering, inclusief rapportering hierover» (Staat van de rijksverantwoording 2023).

Versterking van de rijksbrede coördinerende rol van de Minister van BZK is een terugkerende
aanbeveling uit onze onderzoeken. Hieronder geven we voor het IT-beheer en algoritmes
aan in hoeverre de Minister invulling heeft gegeven aan deze en andere aanbevelingen
die we al eerder hebben gedaan.

De coördinerende rol (kaderstellend en toezichthoudend) van de Minister van BZK is
vastgelegd in het Besluit CIO-stelsel. Uit dit besluit volgt dat voor de bedrijfsvoering
van het rijk de Minister van BZK de taak heeft om eisen te stellen waaraan het IT-beheer
minimaal moet voldoen (kaderstellende rol). Daarnaast kan de Minister van BZK, in
haar toezichthoudende rol, nagaan of het IT-beheer aan de gestelde normen voldoet.

Al sinds het verantwoordingsonderzoek 2018 benadrukken we het belang van de kaderstellende
en toezichthoudende rol voor het IT-beheer van de Minister. Deze rol is in 2021 in
het Besluit CIO-stelsel vastgelegd, maar er is nog onvoldoende opvolging gegeven aan
eerdere aanbevelingen voor het verbeteren van de kaderstelling en het rijksbreed toezicht
op IT-beheer. Zo concludeerden wij in het Verantwoordingsonderzoek 2023 dat er nog
geen eenduidige kwaliteitseisen zijn gesteld, de invulling van de kaders te langzaam
gaat en de geplande verbeteracties voor het toezicht IT-beheer in 2023 zijn uitgesteld.

In januari 2021 constateerden wij dat het zicht op algoritmes beperkt was en publiceerden
daarbij ook ons toetsingskader voor algoritmes. Wij deden de volgende aanbeveling:
«Vertaal het toetsingskader naar een normenkader met hanteerbare kwaliteitseisen van
algoritmes» (Verantwoordingsonderzoek BZK, 2021b). De Staatssecretaris heeft opvolging gegeven
aan deze aanbeveling en is aan de slag gegaan met de ontwikkeling van een normenkader.
In juli 2023 is een eerste versie van het algoritmekader gepubliceerd: het Implementatiekader
«Verantwoorde inzet van algoritmen». Uit de door de Minister verstrekte informatie
blijkt echter dat het normenkader nog niet gereed is. Daarnaast moet het kader nog
worden aangepast op basis van de AI-verordening (Artificial Intelligence). Bij uitvoerende organisaties is grote behoefte aan eenduidige richtlijnen.

2. Doelen en kengetallen

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 deden we de aanbeveling om bij een nieuw
regeerakkoord de intensiveringen, ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen
dat het parlement de voortgang en resultaten kan monitoren. De door de Tweede Kamer
aangenomen motie-Van der Lee (29 mei 2024, Kamerstuk 36 560, nr. 5) laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concrete doelstellingen onderschrijft.
We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk en vindbaar in haar begroting formuleert.

Bij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBS gepubliceerd
(dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van de ministeries). Deze factsheet
bevat een selectie van de indicatoren passend bij de betreffende begroting. Wij hebben
in de ontwerpbegroting geen verwijzing naar doelen omtrent brede welvaart gevonden.

De ontwerpbegroting bevat zoals voorgeschreven per begrotingsartikel doelstellingen
van het beleid van de Minister en in de ontwerpbegroting zijn per artikelonderdeel
ook doelstellingen opgenomen. Ook de beleidsagenda in de begroting bevat prioriteiten
en/of doelstellingen. We stellen vast dat de doelstellingen die het Ministerie van
BZK per begrotingsartikel heeft geformuleerd niet specifiek, meetbaar en tijdgebonden
zijn en niet zijn onderbouwd met kengetallen. De voortgang op de beleidsdoelstellingen
is daarom niet goed navolgbaar voor de Tweede Kamer. Wij wijzen u in dit verband op
de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting over beleidsartikel 1 (Openbaar Bestuur
en Democratie). De belangrijkste conclusie van deze beleidsdoorlichting is dat er
in beperkte mate zicht is op de doeltreffendheid en doelmatigheid van veel van de
beleidsinspanningen. De auteurs doen aanbevelingen om een helder overzicht te maken
van samenhangende beleidsdoelen en daarop ingezette instrumenten, beleidstheorieën
te expliciteren, beleid evalueerbaar te maken en ook daadwerkelijk te evalueren (Kamerstukken
II 2024/25 30 985, nr. 65).

In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk (JBR) zijn doelen voor rijksbrede bedrijfsvoering
en (departementale) kengetallen opgenomen over zaken als personeel, IT-projecten en
verduurzaming. De Minister stelt deze rapportage op vanuit haar coördinerende rol
voor het functioneren van de rijksdienst in het kader van artikel 7 (Werkgevers- en
bedrijfsvoeringsbeleid). De rijksbrede doelen bedrijfsvoering uit het JBR zijn niet
terug te vinden in de ontwerpbegroting BZK. Dat maakt het voor u, als Kamer, minder
inzichtelijk om de Minister op deze rijksbrede doelen te bevragen.

3. Financiële risico’s en onzekerheden

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat de Tweede Kamer regelmatig
verrast wordt door berichten over uitgaven, inkomsten of resultaten die in de praktijk
substantieel anders uitpakken dan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s
pro-actiever in beeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit van ramingen.
In deze begroting vinden wij die aandacht voor financiële risico's en onzekerheden
niet expliciet terug. Zo is in het Hoofdlijnenakkoord (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 37) het voornemen opgenomen om specifieke uitkeringen vanaf 2026 af te schaffen en de
middelen na aftrek van 10% efficiencykorting aan het gemeentefonds toe te voegen.
Wij wijzen u erop dat dit betekent dat het aan gemeenten is om te bepalen hoe en waaraan
zij de middelen besteden en zij hierbij mogelijk andere afwegingen maken. De Minister
vereist als gevolg hiervan dus niet meer dat publiek geld aan een bepaald doel wordt
besteed en controleert hierop ook niet meer. U, als Tweede Kamer, heeft dus ook geen
enkele zekerheid meer hierover. Het stellen van voorwaarden, zoals bij de specifieke
uitkeringen, is bij het gemeentefonds immers niet mogelijk, omdat dit vrij besteedbare
middelen zijn. Wij verwijzen in dit kader naar ons Verantwoordingsonderzoek 2018 waarin
we de aanbeveling deden om bestaande bekostigingsvormen overeenkomstig wet- en regelgeving
toe te passen met het oog op het stellen van voorwaarden.

4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan haar begroting ten grondslag ligt. Zo kan
een Minister beleid op een onderbouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed
verantwoorden over behaalde resultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd
en gepland op de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eén keer per 4 tot
7 jaar vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaats die – als het goed
is – een compleet beeld geeft van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid
per thema. Alle (terugkerende) uitgaven van de Minister worden zo op deze wijze afgedekt
met evaluaties. De Algemene Rekenkamer heeft bij het doornemen van de SEA van het
Ministerie van BZK op 2 aspecten gelet:

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorende uitgaven met
onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat alle beleidsartikelen, met uitzondering
van artikel 14 (Slavernijverleden: fonds en herdenkingscomité), op dat hoge niveau
zijn afgedekt met een beleidsdoorlichting of periodieke evaluatie. De uitwerking van
de SEA (bijlage 6 bij de ontwerpbegroting) geeft echter geen eenduidig inzicht of
begrotingsmiddelen op lager niveau, bijvoorbeeld inzet van instrumenten of subsidies,
zijn afgedekt en of er witte vlekken zijn. Dit laatste is overigens geen formele verplichting.
In de uitwerking van de SEA staan verschillende typen evaluaties, monitorinstrumenten
en andere onderzoeken vermeld, waarbij uit de toelichting soms lastig valt op te maken
op welke wijze het onderzoek inzicht beoogt te geven in de (voorwaarden voor) doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid.

b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Gelet op ons onderzoek Staat van de Rijksverantwoording 2023, is de beleidsdoorlichting
artikel 7, (Werkgevers- en bedrijfsvoeringsbeleid), uit de SEA van bijzonder belang
voor de Tweede Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken. Wij vragen al jaren aandacht
voor het verbeteren van de coördinerende rol van de Minister van BZK op het terrein
van de rijksbrede bedrijfsvoering. Dit is een belangrijk speerpunt in de geplande
beleidsdoorlichting (brief regering, 26 juli 2023, Kamerstuk 30 985, nr. 62).

5. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer

Wij brengen de volgende zaken onder uw aandacht, te weten 2 recent gepubliceerde onderzoeken
en 2 aankomende onderzoeken naar onderwerpen die raken aan de verantwoordelijkheid
van de Minister van BZK:

• De Algemene Rekenkamer publiceerde op 5 juni 2024 het rapport «Productiviteit in perspectief»
(Kamerstuk 31 490, nr. 342) met uitkomsten van de eerste fase van een op uw verzoek uitgevoerd onderzoek naar
de productiviteitsontwikkeling bij een selectie van uitvoeringsorganisaties. Dit onderzoek
heeft raakvlakken met de verantwoordelijkheden van de Minister van BZK op het gebied
van dienstverlening en overheidsorganisaties. In dit kader verwijzen wij naar de Staat
van de Uitvoering 2024 die de Minister onlangs aan de Tweede Kamer heeft aangeboden.

• De Algemene Rekenkamer publiceerde op 10 september 2024 het rapport «Integriteitsbeleid
als basis (bijlage bij Kamerstuk 28 844, nr. 276). Een onderzoek naar integriteitsbeleid op kerndepartementen». We concluderen dat
er een basisstructuur voor een goed integriteitsbeleid op de kerndepartementen aanwezig
is, maar ook dat het op een aantal specifieke punten nog niet voldoende is. We bevelen
de Minister van BZK aan om actiever invulling te geven aan de coördinerende rol op
dit gebied. Wij bevelen de individuele Ministers aan om de structuurmaatregelen van
het integriteitsbeleid verder op orde te brengen, en ervoor te zorgen dat integriteit
in de haarvaten van de cultuur op ministeries terecht komt.

• Focusonderzoek Artificiële Intelligentie (AI) door de (rijks)overheid (15 oktober
2024). Het doel van dit onderzoek is inzicht te bieden in het gebruik van AI door
de Rijksoverheid en daarmee verbonden organisaties. Het gaat hierbij om het inzicht
dat deze organisaties zelf hebben in het gebruik van AI-systemen en de risico’s en
kansen die daarbij horen.

• Het Rijk in de Cloud (15 januari 2025). Wij voeren dit onderzoek rijksbreed uit bij
alle ministeries om te zien in hoeverre zij risico’s beheersen bij het gebruik van
«public cloud»-dienstverlening. Daarnaast onderzoeken wij de rijksbrede rol van het
Ministerie van BZK en de toepasbaarheid van de vigerende cloudkaders.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris