Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 2 september 2024

Inhoudsopgave

Inleiding

2

Hoofdlijnen van het voorstel

2

Aanleiding

3

Gebrek aan informatie over afwijken circulair materialenplan

4

Probleemaanpak

6

Gevolgen

9

Gevolgen voor bedrijven

11

Financiële gevolgen

12

Uitvoering, toezicht en handhaving

12

Inspectie Leefomgeving en Transport

13

(ILT) Raad van State

15

Artikelsgewijze toelichting

15

ARTIKEL I, onderdeel D

15

ARTIKEL II

16

Overig

16

In“leiding

De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel Wijziging van
de Wet milieubeheer in verband met de invoering van een verplichting voor het bestuursorgaan
tot het verstrekken van een afschrift aan de Minister bij afwijking van het circulair
materialenplan en tot wijziging van het begrip landelijk afvalbeheerplan in circulair
materialenplan (hierna: het wetsvoorstel).

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben enkele
vragen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Hierover hebben deze leden nog enkele vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Op een aantal punten hebben deze leden behoefte aan een nadere toelichting.

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het door de vaste commissie voor Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) uitgebrachte verslag over het wetsvoorstel. De vragen van de
leden van de verschillende fracties zien onder andere op de reden voor een naamswijziging
terwijl er geen wettelijke uitbreidingen worden doorgevoerd, op de lasten voor bedrijven
en bestuursorganen, en op hoe de verstrekkingsverplichting circulariteit wel of niet
stimuleert.

Wij danken de leden voor hun gedegen inbreng. In deze nota zijn de vragen en opmerkingen
uit het verslag integraal opgenomen in cursieve tekst en staat de beantwoording daarvan
in gewone typografie. De vragen en antwoorden zijn van een nummer voorzien, waarnaar
in voorkomende gevallen in andere antwoorden is verwezen.

Hoofdlijnen van het voorstel

1 – VVD

De leden van de VVD-fractie vinden dat het goed is dat de wet- en regelgeving aansluit
bij de transitie naar een circulaire economie, en dat het «circulair materialenplan»
(CMP) daarom de lading beter dekt dan louter het «afvalbeheerplan» en dat deze wijziging
wordt doorgevoerd. Wat voor deze leden van belang is, is dat met dergelijke ontwikkelingen
de lastendruk niet wordt verhoogd voor de partijen die hierin een belangrijke rol
vervullen. En dat de nieuwe werkwijze juist niet zorgt voor belemmeringen om te kunnen
innoveren en ondernemen, juist als daarbij het doel is meer circulariteit te behalen.

Wij delen de visie van deze leden dat het van belang is dat dit wetsvoorstel de lastendruk
voor betrokken partijen niet verhoogt en dat er ruimte blijft voor innovatie en ondernemerschap.
De procedure die gevolgd dient te worden als een bestuursorgaan afwijkt van het CMP
blijft op hoofdlijnen hetzelfde als die in het LAP. Met als verschil dat de verplichting
om de Minister te informeren een wettelijke grondslag krijgt. Er worden geen extra
lasten van enige substantie voorzien; bestuursorganen moeten de voor de verstrekkingsverplichting
benodigde informatie op grond van de Awb ook al in hun eigen besluiten opnemen. De
enige extra stap is het delen van deze informatie met de Minister.

Dit wetsvoorstel beoogt meer inzicht te geven in waar het CMP en de praktijk mogelijk
niet goed aansluiten, door middel van meldingen van afwijkingen bij IenW. Deze meldingen
kunnen waardevolle inzichten opleveren over de belemmeringen die bedrijven ervaren.
Op basis van deze inzichten kan worden overwogen om het CMP aan te passen, zodat de
regelgeving beter aansluit op de behoeften van bedrijven en hen helpt om hun circulaire
ambities waar te maken.

Aanleiding

2 – NSC

De leden van de NSC-fractie lezen dat er vooralsnog geen andere wettelijke aanpassingen
worden gemaakt. Deze leden vragen of er andere wetswijzigingen in de pijplijn zitten
om de basis van het CMP ten opzichte van die van het landelijk afvalbeheerplan (LAP)
uit te breiden en, zo ja, welke dat zijn.

Ja, op dit moment loopt de internetconsultatie van een wijzigingsbesluit voor het
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl),
het Omgevingsbesluit en het Scheepsafvalstoffenbesluit Rijn- en binnenvaart.

In deze wetgevingsinstrumenten wordt naar het LAP verwezen. In navolging van het voorliggende
wetsvoorstel moet daarom deze regelgeving op vergelijkbare wijze worden aangepast.
Met dit wijzigingsbesluit wordt de naamswijziging en verstrekkingsverplichting ook
in deze besluiten doorgevoerd.

Aanvullend wordt met het wijzigingsbesluit nadere invulling gegeven aan het begrip
«doelmatig beheer van afvalstoffen» in het Bkl. Hierbij wordt aangesloten bij de bestaande
begripsbepaling uit de Wet milieubeheer (Wm), waaruit blijkt dat er voor een doelmatig
beheer van afvalstoffen rekening moet worden gehouden met het CMP. De inwerkingtreding
van zowel het wijzigingsbesluit als de wijzigingswet vallen samen met de inwerkingtreding
van het CMP, die voorzien is voor eind 2025.

Verder worden er op dit moment geen wetswijzigingen voorbereid. De juridische basis
van het CMP blijft «rekening houden met» (artikel 10.14 Wm). Dit betekent dat bestuursorganen
in het algemeen het CMP moeten volgen, maar dat zij in bijzondere gevallen, als zij
daar een voldoende motivering voor hebben, mogen afwijken van het CMP. Hierdoor is
een zekere mate van flexibiliteit geborgd. Dit is belangrijk omdat er zich situaties
kunnen voordoen (bijvoorbeeld bij de introductie van nieuwe innovatieve technieken)
waarin afwijken van het CMP, weloverwogen, noodzakelijk is.

3 – CU

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat er vooralsnog geen andere wettelijke
aanpassingen worden gemaakt om de basis van het CMP uit te breiden ten opzichte van
die van het LAP. Deze leden merken op dat ondanks de naamswijziging het CMP veelal
het beleid zal beschrijven voor traditionele afvalactiviteiten zoals inzamelen, recyclen,
verbranden en storten. Deze leden vragen de regering daarom toe te lichten waarom
ervoor gekozen is om de naam nu te wijzigen en niet pas op het moment dat er ook inhoudelijke
wettelijke aanpassingen aan de orde zijn.

Het zwaartepunt van het LAP ligt bij goed afvalstoffenbeheer en beschrijft met name
de verwerking van materialen in de afvalfase. In een circulaire economie zijn afvalstoffen
niet meer het eindstation, maar is het streven deze weer zo veel mogelijk in te zetten
als grondstof. In het CMP wordt daarom meer aandacht geschonken aan de circulaire
beweging van ontwerp, productie, (her)gebruik, afval, ontwerp, productie enzovoorts.
Om dit te benadrukken is gekozen voor een nieuwe opzet en naam.

De wettelijke basis van het eerste CMP blijft gelijk aan die van het LAP. Dit betekent
dat de juridisch bindende onderdelen van het CMP, de toetsingskaders, gaan over het
materiaal wanneer dit de afvalfase al heeft bereikt. Echter omvat het CMP meer dan
alleen de toetsingskaders. Het bevat ook toelichtende, informerende en ondersteunende
teksten. Denk aan toelichtingen op wet- en regelgeving die de circulaire economie
ondersteunen, informatie over ontwikkelingen die belangrijk zijn voor circulariteit
of teksten die het bevoegd gezag ondersteunen door middel van voorbeelden en handvatten
voor de praktijk. Gezien de bredere insteek van het plan was de naam Landelijk Afvalbeheerplan
niet langer passend en is er gekozen voor de naam Circulair Materialenplan.

Gebrek aan informatie over afwijken circulair materialenplan

De leden van de VVD-fractie begrijpen de wens van het ministerie om meer zicht te
krijgen op afwijkingen van beleid en onderbouwingen van de afwijkingen, zodat beter
zicht ontstaat op het verwezenlijken van de circulaire economie. De regering geeft
aan dat met de informatieplicht flexibiliteit wordt behouden en er geen extra kosten
zullen zijn, maar over eventuele vertraging in het proces doet hij geen uitspraken.

Volgens deze leden kan vertraging bij vergunningsaanvragen of besluitvormingsprocessen
juist ervoor zorgen dat partijen ervoor kiezen om niet of minder voor secundaire in
plaats van primaire grondstoffen te kiezen.

4 – VVD

Een vraag die deze leden hebben, is in welke mate de informatieplicht gaat zorgen
voor vertragingen in het vergunnings- of besluitvormingsproces.

Het huidige LAP kent al een afwijkingsprocedure (zie LAP A.2.6.3). De verstrekkingsverplichting,
levert geen additionele administratieve lasten op. Bovendien zijn de administratieve
lasten beperkt, omdat afwijken van het LAP in beginsel moet worden gezien als een
uitzonderlijke situatie die niet vaak voor komt.Met het introduceren van een wettelijke
basis voor de verstrekkingsverplichting is de verwachting dat de bijbehorende afwijkingsprocedure
vaker door bestuursorganen wordt gevolgd. De naleving van de verstrekkingsverplichting
zal naar verwachting niet zorgen voor vertraging in het vergunnings- of besluitvormingsproces.
De verstrekkingsverplichting vereist dat bestuursorganen in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van het ontwerpbesluit en bij bekendmaking van het besluit zorg dragen dat IenW wordt
geïnformeerd over het voornemen tot afwijken van het CMP. Er is dus slechts sprake
van een melding. Bevoegd gezag is niet verplicht om te wachten op reactie van IenW.

5 – VVD

Deze leden vragen ook hoe de regering ervoor zorgt dat zij ook inzicht krijgt in mogelijke
belemmeringen die bedrijven (bijv. afvalbedrijven, recyclingbedrijven, bouw, maakindustrie,
chemische industrie, voedingsindustrie en landbouw) juist ervaren wanneer het bevoegd
gezag gaat werken met de informatieplicht. Hoe gaat de regering monitoren dat flexibiliteit
wordt behouden, de kosten niet stijgen en er geen sprake is van vertraging?

Er worden als gevolg van dit wetsvoorstel geen belemmeringen voor bedrijven voorzien.
De procedure die gevolgd dient te worden als een bestuursorgaan afwijkt van het CMP
blijft op hoofdlijnen hetzelfde als die in het LAP. Met als verschil dat de verplichting
om de Minister te informeren een wettelijke grondslag krijgt. De primaire verantwoordelijkheid
voor het naleven van deze verstrekkingsverplichting ligt bij bevoegd gezag, niet bij
de bedrijven.

De wettelijke grondslag zal er naar verwachting voor zorgen dat de afwijkingsprocedure
vaker door bestuursorganen wordt gevolgd, maar dit zorgt alleen voor een verschil
in handelingen voor de bestuursorganen en niet voor de bedrijven. De handelingen voor
bedrijven blijven als gevolg van dit wetsvoorstel gelijk in vergelijking met een aanvraag
waarbij er niet wordt afgeweken van het CMP. De verstrekkingsverplichting zorgt bijvoorbeeld
niet voor aanvullende gegevensleveringsvereisten. De informatie die bedrijven moeten
verstrekken blijven gelijk aan de gegevens die voor de vergunningaanvraag worden gevraagd.
Zoals beschreven in het antwoord bij vraag 3, zal de verstrekkingsverplichting ook
niet zorgen voor vertragingen in het vergunnings- of besluitvormingsproces.

Er worden juist positieve effecten voor bedrijven voorzien. Door de verstrekkingsverplichting
krijgt IenW meer zicht op de belemmeringen die bedrijven ervaren en kan er nagedacht
worden over de mogelijkheden om dit aan te pakken. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot
aanpassing van het CMP.

6 – NSC

De leden van de NSC-fractie zijn benieuwd hoe vaak de huidige afwijkingsprocedure
gebruikt is. Deze leden vragen of de regering per jaar sinds de introductie van de
bestaande afwijkprocedure kan aangeven hoe vaak daarvan gebruik gemaakt is.

De huidige afwijkingsprocedure is geïntroduceerd met het eerste LAP, in 2001. Bij
IenW is bekend dat de procedure sindsdien twee keer is gevolgd.

7 – NSC

De leden van de NSC-fractie lezen dat er geconstateerd wordt dat onbekendheid met
de afwijkingsprocedure niet de enige reden was waarom deze niet werd gevolgd.

Deze leden vragen of de regering kan aangeven wat volgens haar de andere redenen voor
het niet navolgen van de bestaande afwijkingsprocedure zijn.

Er zijn twee redenen geïdentificeerd waardoor de afwijkingsprocedure niet wordt gevolgd.
Als eerste zorgde de combinatie van de afwijkingsprocedure en de toepassing van «rekening
houden met het LAP» conform de Wet milieubeheer ervoor dat bestuursorganen niet verplicht
zijn de afwijkingsprocedure te volgen. «Rekening houden met» betekent dat bestuursorganen
in het algemeen het LAP moeten volgen, maar dat zij wel kunnen afwijken van het LAP.
In dit geval dus ook van de verplichting om de afwijkingsprocedure te volgen. Dit
«rekening houden met» voorziet in de nodige flexibiliteit voor bij voorbeeld innovatieve
verwerkingstechnieken, maar die is niet wenselijk voor de afwijkingsprocedure zelf.

Als tweede bestaat er bij bestuursorganen onduidelijkheid over wanneer precies sprake
is van afwijken waarbij de afwijkingsprocedure gevolgd dient te worden en wanneer
dit niet nodig is, bij bijvoorbeeld een calamiteit. Dit werd veroorzaakt door uitzonderingen
die hiervoor in het LAP stonden beschreven. Situaties waarbij er wel werd afgeweken
van het LAP, maar de procedure niet gevolgd hoefde te worden.

8 – D66

De leden van de D66-fractie vragen op welke manier het CMP zal worden geëvalueerd
en eventueel worden aangepast op basis van nieuwe kennis over circulariteit en het
veranderen van ketens. Ook vragen zij op welke manier feedback vanuit de circulaire
industrie zal worden meegenomen bij de verdere implementatie en eventuele evaluatie
van deze wetswijziging.

Het CMP is een dynamisch document dat regelmatig wordt bijgewerkt om aan te sluiten
bij nieuwe wet- en regelgeving, technologische innovaties en inzichten uit de praktijk.
Signalen over ontwikkelingen of knelpunten uit de praktijk worden middels verschillende
kanalen opgevangen. Bijvoorbeeld via de Helpdesk Afvalbeheer bij Rijkswaterstaat of
door middel van reguliere overleggen met bevoegde gezagen, bedrijven en brancheorganisaties.
Maar ook via de binnengekomen meldingen van afwijkingen. Hierbij wordt ook goed gekeken
naar signalen vanuit de circulaire industrie. De opgevangen signalen kunnen leiden
tot wijzigingen van het CMP. Het streven is om (onderdelen van) het CMP elke twee
jaar te wijzigen. Zo blijft het CMP een flexibel en effectief instrument voor het
bereiken van de circulaire economie.

Probleemaanpak

9 – PVV

De leden van de PVV-fractie vragen hoe de wijziging zorg kan dragen voor uniformiteit
in de regelgeving.

Het LAP, en straks het CMP, speelt een cruciale rol in het bevorderen van uniformiteit
in de uitvoering van afvalbeleid. Bestuursorganen zijn verplicht rekening te houden
met het LAP bij het uitoefenen van hun taken en bevoegdheden op het gebied van afvalstoffen
(artikel 10.14 Wm). Dit houdt in dat hun besluiten moeten aansluiten bij de toetsingskaders
in het LAP. Wanneer bestuursorganen afwijken van het CMP, kan dit leiden tot een gebrek
aan uniformiteit in de besluitvorming van bestuursorganen. Daarom is het van belang
dat afwijkingen alleen in gerechtvaardigde gevallen plaatsvinden en dat IenW zicht
krijgt op de voorgenomen afwijkingen van bestuursorganen. Dat inzicht in wanneer en
waarom er wordt afgeweken van het CMP wordt gebruikt voor de realisatie en verdere
ontwikkeling van het CMP. Als bijvoorbeeld uit de opgevolgde verstrekkingsverplichting
blijkt dat het CMP in de praktijk niet goed uitvoerbaar is, kan dit leiden tot aanpassing
van het CMP. Zo draagt de wetswijziging bij aan het bevorderen van uniformiteit in
de regelgeving.

10 – VVD

De leden van de VVD-fractie lezen dat het onduidelijk is welke consequenties er worden
verbonden aan het niet naleven van de verstrekkingsverplichting. Zij vinden het van
belang dat de consequenties hiervan op voorhand duidelijk worden gecommuniceerd. Kan
de regering verduidelijken welke consequenties het niet naleven van de verstrekkingsverplichting
met zich mee zal brengen?

Als een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit afwijkt van het CMP en hierbij
nalaat de Minister te informeren, dan voldoet deze niet aan de verstrekkingsverplichting
en handelt het bestuursorgaan in strijd met de wet.

Als eerste kan dit via de Algemene wet bestuursrecht (Awb) leiden tot vernietiging
van het genomen besluit, indien blijkt dat het besluit niet (voldoende) is onderbouwd.
Artikel 3:2 Awb, het zorgvuldigheidsbeginsel, eist dat bestuursorganen bij de voorbereiding
van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen
verzamelt. Indien er niet wordt voldaan aan de verstrekkingsverplichting betekent
dit niet direct dat het besluit onzorgvuldig genomen is. Het niet voldoen aan de verstrekkingsverplichting
zou echter wel een aanwijzing kunnen zijn dat een gebrek aan zorgvuldigheid bij besluitvorming
heeft plaatsgevonden. Daarnaast moet het besluit berusten op een deugdelijke motivering
op grond van artikel 3:46 Awb. Dit betekent dat de vergunningverlener in het besluit
in moet gaan op alle feiten die voor de vergunning van belang zijn. In dit geval zal
dat ook het CMP en de afwijking daarvan zijn. De verstrekkingsverplichting kan in
dat opzicht als onderdeel worden gezien van de motivering. Als immers niet is voldaan
aan de verstrekkingsverplichting is de kans groot dat ook de afwijking van het CMP
niet deugdelijk is gemotiveerd in het besluit zelf. Via bezwaar en beroep kan beoordeeld
worden dat het besluit onvoldoende gemotiveerd is. Dit zou op grond van artikel 8:72
Awb uiteindelijk kunnen leiden tot vernietiging van het genomen besluit als het besluit
niet (voldoende) is onderbouwd.

Als tweede kan, indien nodig, worden ingezet op interbestuurlijk toezicht. In dit
geval heeft de betreffende toezichthouder de bevoegdheden «indeplaatsstelling» en
«schorsing en vernietiging van genomen besluiten».

Of en wanneer deze bevoegdheden worden ingezet is aan de toezichthouder om te beoordelen.

11 – VVD

De leden van de VVD-fractie merken op dat het doel van de wetswijziging is om circulariteit
te bevorderen. Voor deze leden is het belangrijk om het doel circulariteit en niet
het middel om dat te bereiken centraal stellen. Vraag is of, als blijkt dat bepaalde
afwijkingen juist worden gebruikt om rigiditeit te voorkomen en juist meer circulariteit
bevorderen, de regering ook díe bevindingen inventariseert middels de informatieplicht
en meeneemt in eventuele beleidswijzigingen.

Het bevorderen van circulariteit en het vermijden van rigiditeit staan centraal in
de voorgenomen verstrekkingsverplichting. De verplichting speelt een cruciale rol
bij het begrijpen van hoe afwijkingen van het CMP worden ingezet. Als blijkt dat bepaalde
afwijkingen juist een zuinig en veilig grondstoffenbeheer bevorderen, zullen deze
inzichten worden verzameld en beoordeeld. Deze informatie kan leiden tot noodzakelijke
aanpassingen in het beleid en het CMP om ervoor te zorgen dat het beleid effectief
bijdraagt aan de doelstellingen van circulariteit.

12 – NSC

De leden van de NSC-fractie vragen welke alternatieve oplossingen voor het niet opvolgen
van de afwijkingsprocedure in het LAP de regering heeft overwogen. Kan de regering
daarbij ook per alternatief aangeven waarom daar niet voor is gekozen?

Het ministerie heeft al voorafgaand aan de ontwikkeling van het CMP ingezet op het
verbeteren van de bekendheid met de bestaande afwijkingsmogelijkheid. Het idee was
dat de afwijkingsprocedure in het LAP wellicht niet werd gevolgd, omdat bestuursorganen
en hun omgevingsdiensten niet bekend waren met de procedure. De omgevingsdiensten
zijn 9 april 2019 schriftelijk geïnformeerd over het afwijken van het LAP en het volgen
van de bijbehorende afwijkingsprocedure. Deze brief heeft echter niet geleid tot meer
meldingen over afwijkingen.

Ook is de mogelijkheid van een adviesbevoegdheid voor de Minister verkend. Het verschil
met de verstrekkingsverplichting is dat het bevoegd gezag bij de adviesbevoegdheid
moet wachten op een advies van de Minister over de voorgenomen afwijking voordat een
definitief besluit genomen mag worden. De regels omtrent advisering in de Awb zijn
hierop van toepassing. Uiteindelijk is niet voor deze optie gekozen vanwege de doorwerking
van het CMP in het instrumentarium van de Omgevingswet, zoals het omgevingsplan en
de omgevingsvergunning. Binnen het stelsel van de Omgevingswet geldt voor die rechtsfiguren
heel bewust géén wettelijk adviesrecht. Een adviesbevoegdheid voor de Minister in
het CMP is dan ook niet in lijn met het overige instrumentarium van de Omgevingswet.

13 – NSC

De leden van de NSC-fractie constateren dat de regering gehoor heeft gegeven aan het
advies van de Raad van State om nader te verduidelijken wanneer er sprake is van afwijken
van het CMP door een niet-limitatieve opsomming op te nemen in de memorie van toelichting
met voorbeelden. Deze leden vragen of hiermee afdoende tegemoet gekomen is aan het
advies van de Raad van State. Gezien het feit dat de verstrekkingsverplichting zal
gelden voor alle gevallen waarin wordt afgeweken van het CMP, is een niet-limitatieve
opsomming van voorbeelden dan wel voldoende duidelijk, zo vragen deze leden. Kan de
regering meer voorbeelden geven van wanneer er afgeweken wordt van het LAP/CMP?

De verstrekkingsverplichting moet gevolgd worden in alle gevallen waarin wordt afgeweken van de toetsingskaders in het CMP. In het CMP wordt
duidelijk aangegeven wanneer er sprake is van een toetsingskader. Het CMP bevat voor
60 materiaalstromen een toetsingskader. Bij deze toetsingskaders wordt ook verwezen
naar de verstrekkingsverplichting en de hierbij te volgen afwijkingsprocedure. Er
is niet voor gekozen om alle toetsingskaders van het CMP in het wetsvoorstel te beschrijven,
want de hoeveelheid toetsingskaders is omvangrijk en ze zijn van een te hoog detailniveau.
Denk aan specifieke gewichtsaanduidingen of percentages van aanwezige stoffen.

14 – D66

De leden van de D66-fractie vragen wat deze wetswijziging volgens de regering naar
verwachting zal veranderen in het circulair handelen van onze bestuursorganen.

Op dit moment ontbreekt het inzicht of er afwijkingen door bestuursorganen plaatsvinden
die de transitie naar een circulaire economie belemmeren. Bijvoorbeeld bij innovatieve
verwerkingsmethoden die nu niet zijn toegestaan in het LAP of straks het CMP. Door
de verstrekkingsverplichting wordt het voor bestuursorganen verplicht om IenW te informeren
als zij afwijken van het CMP. Ook moeten zij goed motiveren waarom zij willen afwijken.
Door de wettelijke basis te introduceren werkt de motivering door in bijvoorbeeld
bezwaar en beroep procedures conform de Awb. De verwachting is dan ook dat de wettelijke
basis leidt tot een nog betere motivering door bestuursorganen bij afwijken en betere
informatie aan IenW.

15 – CU

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of er ook zal worden geëvalueerd
of het duidelijk genoeg is wanneer de wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting
moet worden gevolgd. Zo ja, wanneer zal deze plaatsvinden en hoe zal de evaluatie
plaatsvinden? Zo nee, waarom niet?

Tijdens de uitvoeringsperiode van het eerste CMP volgen we de ervaringen van bevoegd
gezag met de afwijkingsprocedure. We houden bij hoeveel afwijkingen er binnen komen,
wanneer in het besluitvormingsproces deze binnen komen en of ze eenduidig zijn. Elke
twee jaar evalueren we de procedure op gebruiksvriendelijkheid en doeltreffendheid.
In deze evaluatie wordt ook gekeken of het duidelijk genoeg is wanneer de verstrekkingsverplichting
gevolgd moet worden. Mocht dit leiden tot aanpassingen dan nemen we die mee in een
wijziging van het CMP.

Gevolgen

16 – NSC

De leden van de NSC-fractie lezen dat de wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting
bij een ontwerpbesluit de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de mogelijkheid
geeft om aan te geven hoe het bestuursorgaan het CMP zou moeten meewegen ten behoeve
van de circulaire economie. Kan de regering aangeven hoe zij het proces van afschriftverstrekking
tot een zienswijze voor zich ziet? In hoeverre verwacht de regering hiervan gebruik
te gaan maken?

Om te voldoen aan de verstrekkingsverplichting dient de afwijkingsprocedure gevolgd
te worden. Deze staat beschreven in het CMP. De procedure sluit aan op de regels uit
de Algemene wet bestuursrecht (Artikel 3:45 en 3:46 Awb). Hieronder vindt u een visuele
weergave van de afwijkingsprocedure, vervolgens worden de verschillende stappen toegelicht.

Mededelen van voornemen tot afwijken door bevoegd gezag aan IenW

Er is sprake van afwijken als bestuursorganen bij het nemen van besluiten of bij het
formuleren van beleid of het opstellen van plannen en verordeningen zich niet houden
aan de bepalingen uit het CMP. In de Wm ligt vast dat bestuursorganen de Minister
van IenW moeten informeren als ze bij deze taken of bevoegdheden van het CMP af willen
wijken (artikel 10.14 lid 4 Wm).

De procedure start met de melding van het voornemen tot afwijken van het bestuursorgaan
aan IenW. In de mededeling beschrijft het bestuursorgaan nauwkeurig van welk onderdeel
van het CMP het wil afwijken, wat de afwijking inhoudt en wat de inhoudelijke argumenten
zijn van het bestuursorgaan om af te wijken van het CMP.

Op grond van artikel 10.14 lid 4 van de Wm moet het bestuursorgaan:

• het ontwerpbesluit binnen een week na de dag waarop het ter openbare inzage is gelegd
verstrekken aan IenW; én

• het besluit binnen een week na de dag waarop het bekend is gemaakt verstrekken aan
IenW.

Vanwege mogelijke aanzienlijke verschillen tussen het ontwerpbesluit en het definitieve
besluit, dienen beide binnen een week na de bekendmaking te worden verstrekt. In gevallen
waarin er geen inspraakprocedure heeft plaatsgevonden en enkel een definitief besluit
bekend is gemaakt, wordt alleen dit besluit binnen de gestelde termijn verstrekt.

Het staat bevoegd gezag vrij om, los van de formele termijnen zoals vastgelegd in
artikel 10.14 lid 4 van de Wm, op elk gewenst moment eerder melding te doen van de
afwijking. Als bevoegd gezag voornemens is af te wijken van het CMP weet men dit vaak
al in een vroeg stadium en kan het nuttig zijn om dan al het voornemen tot afwijken
te verstrekken aan IenW, zodat IenW ook tijdig het advies kan meedelen. Bevoegd gezag
kan dit advies dan betrekken bij het opstellen van het te nemen besluit waarbij mogelijk
afwijken van het CMP aan de orde is.

Beoordeling van het voornemen tot afwijken

De Minister van IenW beoordeelt het voornemen tot afwijken. Bij gerechtvaardigde redenen
voor afwijken zendt IenW een verklaring van geen bezwaar naar het bevoegd gezag. Mochten
de redenen voor afwijken niet sluitend zijn, dan kan de Minister besluiten het bestuursorgaan
van een aanwijzing te voorzien. Naar verwachting wordt er slechts in uitzonderlijke
situaties van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

Afwijken bij negatief advies van de Minister

Als de Minister van IenW het niet eens is met het voornemen om af te wijken, kan bevoegd
gezag ervoor kiezen om af te zien van het voornemen tot afwijken.

Ook kan het betreffende bestuursorgaan besluiten om ondanks het negatieve advies toch
van het CMP af te wijken. Voor zover een taak of bevoegdheid wordt uitgeoefend met
betrekking tot afvalstoffen, moet het betreffende bestuursorgaan de toetsingskaders
uit het CMP als zwaarwegende normen meenemen in de besluitvorming. Dit betekent dat
het bestuursorgaan alléén mag afwijken van het CMP als ze daar goede redenen voor
heeft. Het bestuursorgaan moet dit dan wel goed motiveren. Dit volgt uit artikel 3:46
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Bezwaar of beroep

Indien tegen een besluit van een bestuursorgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep
kan worden ingesteld, wordt daarvan bij de bekendmaking en bij de mededeling van het
besluit door het bestuursorgaan melding gemaakt. Hierbij wordt vermeld door wie, binnen
welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.
Dit volgt uit artikel 3:45 Awb. In de gevallen waarin bezwaar of beroep mogelijk is,
besluit de Minister van IenW of het definitieve besluit een reden is om bezwaar of
beroep in te stellen tegen het besluit van het bestuursorgaan.

Gevolgen voor bedrijven

17 – NSC

De leden van de NSC-fractie lezen dat er 400.000 bedrijven zijn waarop het CMP van
toepassing is en dat deze bedrijven niet direct worden geraakt, aangezien de verstrekkingsverplichting
bij het bestuursorgaan ligt. Betekent dit dan ook dat er voor elk van deze bedrijven
een of meerdere besluiten onder het CMP nodig zal zijn?

Nee, met de overgang van het LAP naar het CMP geldt de actualiseringsplicht (uit artikel
8.98 lid 2 en artikel 8.99 lid 2 b van het Besluit kwaliteit leefomgeving). De actualiseringsplicht
houdt in dat het bevoegd gezag bij de inwerkingtreding van het CMP moet controleren
of de omgevingsvergunning en de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften
nog voldoen aan de vereisten zoals beschreven in het CMP. Als dat niet zo is, moet
het bevoegd gezag de omgevingsvergunning bezien en/of de voorschriften wijzigen. In
alle andere gevallen niet. Als het bevoegd gezag er vervolgens voor kiest om gemotiveerd
af te wijken van het CMP, geldt alleen in dat geval de verstrekkingsverplichting.

18 – NSC

Tevens vragen deze leden de regering welke administratieve lasten voor andere bestuursorganen
te verwachten zijn.

Bevoegde gezagen die voornemens zijn af te wijken van het CMP zullen moeten voldoen
aan de verstrekkingsverplichting. Dit betekent dat zij schriftelijk of via email een
melding maken

− dat ze voornemens zijn af te wijken van het CMP,

− van welk onderdeel van het CMP ze gaan afwijken,

− wat de afwijking inhoud,

− wat de inhoudelijke argumenten zijn om af te wijken van het CMP.

Al deze informatie zal ook moeten worden opgenomen in het besluit van het bevoegd
gezag zelf, op grond van artikel 3:46 Awb («het besluit moet berusten op een deugdelijke
motivering»). De enige extra «last» is in dit geval dat het bevoegd gezag deze informatie
ook met de Minister moet delen. Dit is een «last» die het bevoegd gezag momenteel
eigenlijk ook al heeft, als zij zouden voldoen aan de afwijkingsprocedure uit het
LAP.

Binnen het Ministerie van IenW zelf zullen de afwijkingen worden beoordeeld.

− Per geval kan de Minister kijken of er zodanige bezwaren zijn tegen de afwijking dat
bezwaar en beroep noodzakelijk is. Indien het afwijkingen zijn die het gebied van
de ILT raken zal deze ook betrokken worden.

− Over het geheel zal gekeken worden naar welke afwijkingen er plaatsvinden en of dit
reden is voor ontwikkeling van nieuw beleid in het CMP.

Afhankelijk van de hoeveelheid afwijkingen van het CMP zullen de administratieve lasten
dus voornamelijk binnen het Ministerie van IenW liggen. Doordat afwijken echter alleen
in bijzondere gevallen hoort plaats te vinden, en het CMP in overleg met bedrijven
en omgevingsdiensten wordt opgesteld, is de verwachting dat het aantal afwijkingen
relatief laag zal zijn. Verdere administratieve lasten voor andere bestuursorganen
zijn niet voorzien.

Financiële gevolgen

19 – PVV

De leden van de PVV-fractie constateren dat kostenverhogingen voor lagere overheden
onduidelijk zijn en dat er pas in een later stadium wordt geëvalueerd. Is het niet
beter om problemen of kostenverhogingen te voorkomen dan eventueel achteraf te herstellen?
Deze leden vragen of er nu al een indicatie te geven is van wat de kosten al zijn
geweest. Zij constateren dat er niet veel gebruik werd gemaakt van de afwijkingsprocedure,
maar vragen, of de kosten voor de lagere overheden niet omhooggaan als dit gaat toenemen.

De procedure die bestuursorganen dienen te volgen als zij afwijken van het CMP blijft
hetzelfde. Het enige verschil is dat de verplichting om de Minister te informeren
een wettelijke grondslag krijgt. Het is niet mogelijk om een indicatie te geven van
de kosten van de huidige afwijkingsprocedure voor bestuursorganen, omdat er ten tijde
van het LAP nauwelijks gebruik is gemaakt van de procedure. Er zijn bij IenW slechts
twee gevallen bekend.

De wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting kan er inderdaad voor zorgen dat
de afwijkingsprocedure vaker wordt gevolgd. Echter zou afwijken van het CMP in beginsel
een uitzonderlijke situatie moeten zijn die niet vaak voor komt. Het CMP is in overleg
met bedrijven en omgevingsdiensten opgesteld, hierdoor is de verwachting dat het aantal
afwijkingen relatief laag zal zijn.

Bovendien vereist de verstrekkingsverplichting slechts dat bevoegd gezag een melding
doet van het voornemen tot afwijken, tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
of tijdens de bekendmaking van het besluit. De informatie die bevoegd gezag moet aanleveren,
moeten zij ook al opnemen in het besluit zelf (op grond van artikel 3:46 Awb).

Uitvoering, toezicht en handhaving

20 – NSC

De leden van de NSC-fractie vragen hoe de verstrekkingsverplichting vormgegeven zal
worden. Kan de regering aangeven hoe zij van plan is de ontvangen afschriften te verwerken
en te beoordelen? Kan de regering hierbij ook een voorbeeld geven van hoe het proces
eruitziet wanneer een afschrift van een ontwerpbesluit dusdanig tegen het CMP ingaat
dat de Minister een zienswijze indient?

In het antwoord op vraag 16 wordt de afwijkingsprocedure toegelicht die bevoegd gezag
dient te volgen om te voldoen aan de verstrekkingsverplichting. Hieruit blijkt dat
de Minister kan besluiten het bestuursorgaan van een aanwijzing te voorzien als de
motivatie voor het afwijken van het CMP niet sluitend is.

Bij de voorbereiding van een dergelijke aanwijzing worden relevante partijen betrokken.
Afhankelijk van de inhoud kan dit bijvoorbeeld Rijkswaterstaat WVL of de ILT betreffen.
In de aanwijzing kan de Minister negatief adviseren op het voornemen van het bestuursorgaan
om af te wijken van het CMP. Vervolgens kan bevoegd gezag ervoor kiezen om af te zien
van het voornemen tot afwijken, maar bevoegd gezag kan ook besluiten om ondanks het
negatieve advies toch van het CMP af te wijken.

Indien bevoegd gezag na een negatief advies toch afwijkt wordt door IenW besloten
of bezwaar of beroep noodzakelijk is.

21 – NSC

De leden van de NSC-fractie vragen de regering hoeveel ambtelijke capaciteit zij nodig
denkt te hebben om de onder de verstrekkingsverplichting ontvangen afschriften te
verwerken en te beoordelen. Beschikt het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
over voldoende uitvoeringscapaciteit hiervoor?

Ten tijde van het LAP is de afwijkingsprocedure nauwelijks gebruikt. Hierdoor is er
een gebrek aan informatie over hoe vaak er wordt afgeweken van het LAP, waardoor het
lastig in te schatten is hoeveel afschriften van afwijkingen er binnen gaan komen.
Afwijken van het LAP, en straks het CMP, zou in beginsel moeten worden gezien als
een uitzonderlijke situatie die niet vaak voor komt.

Mochten er toch meer meldingen binnen komen dan verwacht, dan zorgt dit in ieder geval
niet voor vertraging in de uitvoering. Bevoegd gezag is verplicht de Minister van
IenW te informeren over het voornemen tot afwijken, maar niet verplicht om te wachten
op reactie van IenW, al wordt dit wel geadviseerd.

Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)

22 – PVV

De leden van de PVV-fractie vragen hoe men bij de ILT op basis van kennis, kunde en
ervaring advies kan inwinnen, in de vorm van een centraal adviespunt bijvoorbeeld.

Op grond van artikel 4.34 Omgevingsbesluit dient het bevoegd gezag de ILT bij bepaalde
milieubelastende activiteiten in de gelegenheid te stellen om advies uit te brengen
op de aanvraag en het ontwerpbesluit van een omgevingsvergunning. Het gaat daarbij
om een aanvraag en het ontwerpbesluit voor categorieën van activiteiten zoals genoemd
in Bijlage III, onder 2 van het Omgevingsbesluit. De adviestaak is vooral gericht
op correcte implementatie van de Beste Beschikbare Technieken (BBT).

23 – NSC

De leden van de NSC-fractie lezen dat de ILT aangeeft dat het onbekend is hoeveel
afwijkingsverzoeken er zullen komen. Kan de regering voor de afgelopen vijf jaar per
jaar aangeven hoeveel vergunningen dan wel besluiten er verstrekt zijn onder het LAP?

Het is onbekend hoeveel vergunningen dan wel besluiten er verstrekt zijn waarbij er
getoetst is aan het LAP. Bevoegd gezag moet bij alle taken of bevoegdheden met betrekking
tot afvalstoffen rekening houden met het LAP. Dit kan zijn bij het verlenen of wijzigen
van vergunningen, bij het verlenen van ontheffingen op het stortverbod, of bij het
afgeven van beschikkingen op kennisgevingen van voorgenomen grensoverschrijdend transport
van afvalstoffen. Maar er zijn nog veel meer besluiten waarvoor het LAP het toetsingskader
is. Voor deze variatie aan besluiten zijn verschillende bevoegde gezagen aan zet,
denk aan omgevingsdiensten, gemeenten of de ILT. Er is geen centrale registratie van
al deze besluiten. Dit is de verantwoordelijkheid van de bestuursorganen zelf.

24 – NSC

De leden van de NSC-fractie vragen de regering om nader toe te lichten waarom er niet
voor gekozen is om de procedures omtrent de verstrekkingsverplichting vast te leggen
in een algemene maatregel van bestuur of een andere vorm van regelgeving.

Het opnemen van de procedure in het CMP zelf zorgt ervoor dat deze beter vindbaar
is en de informatie overzichtelijk aan het bestuursorgaan wordt aangeboden.

Hierdoor staan zowel de toetsingskaders waar het bestuursorgaan rekening mee dient
te houden, als de procedure die het bestuursorgaan dient te volgen als deze hiervan
wil afwijken, bij elkaar.

Deze vindbare en overzichtelijke plek is extra van belang, omdat de «rekening houden
met» constructie op verschillende plekken en op verschillende niveaus van wet- en
regelgeving is vastgelegd. Zowel in artikel 10.14 van de Wm, als ook op het niveau
van een algemene maatregel van bestuur (amvb). Voor deze amvb’s wordt op dit moment
een wijzigingsbesluit voorbereid, zodat ook hier de verstrekkingsverplichting wordt
geregeld.

Doordat de «rekening houden met»-constructie in samenhang met de verstrekkingsverplichting
straks in meerdere bepalingen en op verschillende niveaus van wet- en regelgeving
is geregeld, is het belangrijk dat de te volgen procedure op één plaats is uitgewerkt.
Het CMP is daarvoor de meest aangewezen plaats.

25 – D66

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de reactie op het
wetsvoorstel van de ILT. De ILT voorziet mogelijk ontwijkgedrag, doordat er volgens
de ILT geen consequenties zijn opgenomen voor het niet naleven van de verstrekkingsverplichting.
Hoe ziet de regering dat en waarom zijn hiervoor geen consequenties vastgelegd?

Zoals in het antwoord bij vraag 10 is beschreven, handelt een bestuursorgaan dat afwijkt
van het CMP en hierbij nalaat de Minister te informeren in strijd met de wet. Dit
kan via de Algemene wet bestuursrecht (Awb) leiden tot vernietiging van het genomen
besluit, indien blijkt dat het besluit niet (voldoende) is onderbouwd.

Daarnaast kan indien nodig worden ingezet op interbestuurlijk toezicht.

Het vastleggen van specifieke consequenties voor het niet naleven van de verstrekkingsverplichting
zou niet in lijn zijn met de Wet revitalisering generiek toezicht. Kern van deze wet
is dat in wetten waarin aan organen van provincies of gemeenten taken worden gegeven
geen specifieke instrumenten voor interbestuurlijk toezicht worden opgenomen. Maar
dat, in geval dat interventie noodzakelijk is, wordt volstaan met de generieke instrumenten
die zijn geregeld in de Provinciewet en de Gemeentewet. Te weten: indeplaatsstelling
(indien een wettelijke taak niet of niet tijdig wordt uitgevoerd) of vernietiging
door de Kroon (bij besluiten in strijd met het recht of het algemeen belang).

Raad van State

26 – PVV

De leden van de PVV-fractie zien dat er bij de bestaande regeling veel onduidelijkheid
was wanneer er sprake is van een afwijking. Het blijft onduidelijk na de aanpassing
of er nu voldoende helderheid is wanneer een verstrekkingsverplichting vereist is.

Hoe kan dit beter worden aangegeven?

Dit zal expliciet worden aangegeven in het CMP zelf. In het CMP wordt duidelijk aangegeven
wanneer er sprake is van een toetsingskader, aangezien deze altijd onder een apart
kopje zijn vermeld. Bij deze toetsingskaders wordt tevens verwezen naar de verstrekkingsverplichting
en de afwijkingsprocedure. Daarnaast is de beschrijving van de afwijkingsprocedure
aangepast om onduidelijkheden over de toepassing hiervan weg te nemen.

Artikelsgewijze toelichting

ARTIKEL I, onderdeel D

27 – CU

De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat in de Europese richtlijn gebruik
wordt gemaakt van de term «afvalbeheerplannen». Om verwarring te voorkomen vinden
deze leden het doorgaans wenselijk om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de Europese
termen. Nu is er immers een expliciete verwijzing nodig naar de richtlijn nodig, terwijl
eerder de termen ook daadwerkelijk overeenkwamen. Deze leden vragen de regering om
toe te lichten waarom ze de noodzaak ziet om af te wijken van de Europese term. Tevens
vragen deze leden of de regering dan ook voornemens is om zich in Europees verband
in te zetten voor wijziging van de richtlijn, zodat ook in de richtlijn gesproken
wordt van een «circulair materialenplan». Indien de regering dat niet van plan is,
waarom niet?

De naam Landelijk Afvalbeheerplan volgt niet een-op-een uit de Europese verplichting
voor het opstellen van «afvalbeheerplannen». Het Landelijk Afvalbeheerplan werd al
in 2001 geïntroduceerd, de implementatie van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra)
volgde in 2011. Met het LAP wordt invulling gegeven aan de verplichting om afvalbeheerplannen
op te stellen (artikel 28 Kra), maar het LAP omvat ook het afvalpreventieprogramma
(artikel 29 Kra) en het beleid ter uitvoering van de Europese Verordening Overbrenging
Afvalstoffen (EVOA). Met de doorontwikkeling van het Landelijk Afvalbeheerplan naar
een Circulair Materialenplan wordt de invulling nog breder dan de afvalbeheerplannen
die de Kra voorschrijft. Met het CMP wordt ook aandacht geschonken aan de voorkant
van de keten, dus de fasen voordat een materiaal afval wordt. Denk aan het ontwerp,
de productie en het (her)gebruik van materialen en producten. Om bij deze ontwikkeling
aan te sluiten is gekozen voor de nieuwe naam, Circulair Materialenplan. Gezien de
bredere invulling van het CMP ten opzichte van de afvalbeheerplannen als bedoeld in
de Kra, zijn we niet voornemens ons in te zetten voor een naamswijziging in de richtlijn.

ARTIKEL II

28 – D66

De leden van de D66-fractie vragen waarom ervoor wordt gekozen om af te wijken van
de reguliere momenten van inwerkingtreding van nieuwe wetgeving (1 januari en 1 juli).

Er wordt afgeweken van de reguliere momenten van inwerkingtreding (1 juli of 1 januari)
om aan te kunnen sluiten bij de inwerkingtreding van het CMP. Het derde LAP loopt
op 29 december 2025 af, daarom zal het CMP uiterlijk op 30 december 2025 in moeten
gaan. Het streven is om het CMP al eerder in te laten gaan. Inwerkingtreding op 1 juli
2025 is echter niet haalbaar, omdat dan de reacties op de inspraakprocedure van het
ontwerpCMP nog verwerkt worden. Inwerkingtreding op 1 januari is te laat, omdat het
derde LAP dan al is afgelopen. Verlenging van het LAP is na 29 december 2025 niet
meer mogelijk en op grond van artikel 28 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen dient
er een afvalbeheerplan te zijn vastgesteld.

Overig

29 – D66

De leden van de D66-fractie vragen welke aanvullende verplichtingen er voor bestuursorganen
volgen vanuit de CMP die eerder niet verplicht waren onder de LAP.

Er volgen vanuit het CMP geen aanvullende instrumentele verplichtingen voor bestuursorganen
die onder het LAP nog niet verplicht waren, buiten mogelijk inhoudelijke wijzigingen.
De wettelijke basis van het CMP blijft «rekening houden met».

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen