Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 maart 2024 en het nader rapport d.d. 21 juni 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 november 2023, nr. 2023002628,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna ook:
de Afdeling) haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 maart 2024, nr. W16.23.00336/II, bied
ik U hierbij aan.

De tekst van het advies is hieronder cursief weergegeven. In de tussengevoegde tekst
ga ik, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, in op de door de
Afdeling gemaakte opmerkingen.

Bij Kabinetsmissive van 14 november 2023, no. 2023002628, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wegenverkeerswet 1994 en het Wetboek van Strafvordering in verband met het
vervangen van de recidiveregeling ernstige verkeersdelicten en het invoeren van diverse
maatregelen die zijn gericht op een betere aanpak van rijden onder invloed (Wet verbetering
aanpak rijden onder invloed), met memorie van toelichting.

Op 28 februari 2024 ontving de Afdeling het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens.
De Afdeling vraagt aandacht voor de noodzaak dat zij, als laatste adviseur, dient
te beschikken over alle over een voorstel uitgebrachte adviezen als bedoeld in aanwijzing
7.10 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de aanpak van rijden onder invloed te verbeteren. De
huidige recidiveregeling ernstige verkeersdelicten (artikel 123b Wegenverkeerswet
1994) komt te vervallen en wordt vervangen door verschillende strafrechtelijke maatregelen.
Het wetsvoorstel koppelt deze maatregelen aan de ontzegging van de rijbevoegdheid.

Daarnaast wijzigt het voorstel twee bepalingen ten aanzien van het rijden onder invloed
in geval van gecombineerd gebruik van drugs en alcohol.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van een effectieve
aanpak van rijden onder invloed en andere zware verkeersdelicten. Tegelijkertijd merkt
zij op dat met het wetsvoorstel de aanpak van rijden onder invloed wordt uitgebreid
naar alle verkeersdelicten waarvoor een ontzegging van de rijbevoegdheid kan worden
opgelegd, ook die verkeersdelicten waar geen sprake is van rijden onder invloed. De
noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van die uitbreiding is onvoldoende toegelicht.
Ook is niet duidelijk welke consequenties deze uitbreiding zal hebben voor de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel en hoe bestuurders worden geïnformeerd over de nieuwe maatregelen,
die een afschrikkende werking beogen te hebben.

De Afdeling maakt een opmerking over de koppeling van vervangende hechtenis aan de
opgelegde bijkomende straf van ontzegging van de rijbevoegdheid. Zij adviseert de
toelichting aan te passen en daarin de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit
van de voorgestelde verplichting tot het opleggen van vervangende hechtenis bij een
ontzegging van de rijbevoegdheid dragend te motiveren in het licht van de Grondwet,
het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en
het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU-Handvest).

Daarbij adviseert de Afdeling het wetsvoorstel aan te passen zodat er geen minimumduur
wordt verbonden aan de op te leggen vervangende hechtenis, gelet op de straftoemetingsvrijheid
van de strafrechter. Indien wel wordt overgegaan tot het voorschrijven van een minimumduur
adviseert de Afdeling de lengte daarvan te heroverwegen. In het verlengde daarvan
adviseert de Afdeling dragend te motiveren dat het voorstel niet in strijd is met
het beginsel van ne bis in idem.

Het wetsvoorstel beoogt de problematisch geachte samenloop tussen het bestuursrecht
en strafrecht weg te nemen. Tegelijkertijd regelt het voorstel expliciet dat de rechter
een rijbewijs ook ongeldig kan verklaren indien het rijbewijs reeds door het CBR ongeldig
is verklaard en omgekeerd. De Afdeling adviseert in dit kader om toe te lichten hoe
de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke procedures zich tot elkaar verhouden en
hoe een problematische samenloop tussen het strafrecht en bestuursrecht met de nieuwe
regeling wordt voorkomen.

De Afdeling maakt tot slot opmerkingen over het toepassingsbereik van het wetsvoorstel
en de overgangsbepaling. Het wetsvoorstel is uitsluitend van toepassing op Nederlandse
rijbewijzen en niet op rijbewijzen die in het buitenland zijn afgegeven aan personen
die in Nederland woonachtig zijn. Niet duidelijk is of dit met het voorstel is beoogd.

Ten aanzien van de overgangsbepaling merkt de Afdeling op dat de in het wetsvoorstel
opgenomen bepalingen onder omstandigheden gunstiger kunnen zijn dan de huidige regelgeving.
De Afdeling adviseert daarom de overgangsbepaling, die regelt dat de wet geen gevolgen
heeft voor strafbare feiten die zijn begaan voor de inwerkingtreding van de wet, uit
het wetsvoorstel te halen.

In het licht van deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

Het verheugt mij dat de Afdeling een sterkere aanpak van rijden onder invloed en andere
zware verkeersdelicten onderschrijft. In de afgelopen jaren is een forse toename van
alcohol- en drugsgebruik in het verkeer waarneembaar. Een recent onderzoek uit 2022
naar het alcoholgebruik bij automobilisten in weekendnachten toont aan dat 2,6% op
dat moment onder invloed van alcohol rijdt.2 In 2017 ging het nog om 1,4%. Ook de aantallen ernstig verkeersgewonden en verkeersdoden
zijn in de afgelopen jaren flink gestegen.3 Dit vraagt om effectieve maatregelen die de verkeersveiligheid in Nederland vergroten.
Een belangrijk onderdeel daarvan is een daadkrachtige inzet van het strafrecht tegen
personen die zich schuldig maken aan ernstige verkeersdelicten, met name rijden onder
invloed van alcohol, drugs of andere stoffen die rijvaardigheid op nadelige wijze
beïnvloeden (hierna kortweg aan te duiden als: rijden onder invloed). De verschillende
onderdelen uit onderhavig wetsvoorstel beogen daaraan bij te dragen.

Alle hierboven genoemde onderdelen uit het advies van de Afdeling hebben geleid tot
aanpassing van het wetsvoorstel en/of de memorie van toelichting. De wijze waarop
ik deze adviespunten heb opgevolgd, geef ik weer direct onder de verschillende passages
uit het advies van de Afdeling waarin de desbetreffende adviespunten nader zijn toegelicht.

1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel

Rijden onder invloed vormt een groot gevaar voor de verkeersveiligheid. Het gaat daarbij
om verkeersdeelneming onder invloed van alcohol, van een combinatie van alcohol en
drugs of van verschillende soorten drugs, die de afgelopen jaren een verhoogd risico
oplevert voor de verkeersveiligheid.4 De regering acht het van belang om bestuurders die zich hieraan schuldig maken hard
aan te pakken met effectieve sancties en maatregelen. De regering constateert dat
de huidige recidiveregeling ernstige verkeersdelicten (hierna: de recidiveregeling)
onvoldoende effectief is gebleken.5 Zij stelt daarom voor de recidiveregeling te vervangen. Het wetsvoorstel vormt een
aanvulling op de Wet aanscherping strafrechtelijke aansprakelijkheid ernstige verkeersdelicten
die per 1 januari 2020 in werking is getreden.6

Op basis van de huidige recidiveregeling verliest een rijbewijs van rechtswege zijn
geldigheid als de houder van dat rijbewijs binnen vijf jaar twee keer onherroepelijk
is veroordeeld voor rijden onder invloed of voor weigering van een ademanalyse of
een bloedonderzoek.7 Deze regeling wordt vervangen door een drietal maatregelen.

1. De rechter krijgt de bevoegdheid om de ontzegging van de rijbevoegdheid dadelijk uitvoerbaar
te verklaren.

2. De rechter krijgt de mogelijkheid om bij oplegging van een ontzegging van de rijbevoegdheid
het rijbewijs ongeldig te verklaren. Dit kan, anders dan onder de huidige recidiveregeling,
ook al bij een eerste veroordeling.8

3. Voorzien wordt in de mogelijkheid om vervangende hechtenis toe te passen in geval
van schending van een ontzegging van de rijbevoegdheid.9

Deze maatregelen zijn gekoppeld aan de mogelijkheid van het opleggen van een ontzegging
van de rijbevoegdheid en zijn daarmee ook van toepassing op andere verkeersdelicten
dan rijden onder invloed.

Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in het doorvoeren van twee wijzigingen ten aanzien
van het verbod voor het gecombineerd gebruik van alcohol en drugs in het verkeer.
Met de voorgestelde wijziging kan voor het aantonen van het gecombineerd gebruik van
alcohol worden volstaan met een ademanalyse, waar op dit moment in geval van gecombineerd
gebruik voor beide typen gebruik een bloedonderzoek vereist is.10 Daarnaast wordt in de wet geëxpliciteerd dat een rijbewijs ook kan worden ingevorderd
bij constatering van (een ernstig vermoeden van) rijden onder invloed van alcohol
in combinatie met drugs.11

2. Reikwijdte van het wetsvoorstel

a. Uitbreiding aanpak rijden onder invloed

De voorgestelde strafrechtelijke maatregelen ter verbetering van de aanpak van rijden
onder invloed worden gekoppeld aan de ontzegging van de rijbevoegdheid.12 Daarmee zijn deze maatregelen van toepassing op alle verkeersdelicten waarvoor ontzegging
van de rijbevoegdheid als bijkomende straf kan worden opgelegd. Dit betekent dat deze
maatregelen niet alleen van toepassing zijn op veroordelingen inzake rijden onder
invloed, maar ook op andere overtredingen van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wegenverkeerswet)
die leiden tot ontzegging van de rijbevoegdheid.

Dit zijn bijvoorbeeld situaties waarin iemand is veroordeeld voor het veroorzaken
van gevaar op de weg, het veroorzaken van een verkeersongeval dat aan zijn schuld
te wijten is en waardoor zwaar lichamelijk letsel is ontstaan of het verlaten van
de plaats van een ongeval.13 Hiermee heeft het wetsvoorstel een aanzienlijk ruimere reikwijdte dan de huidige
recidiveregeling, die alleen ziet op situaties waarin sprake is van rijden onder invloed.14 In de toelichting wordt hierover slechts opgemerkt dat dit een bijkomend voordeel
is van de voorgestelde wijziging van de Wegenverkeerswet.15

De toelichting gaat niet in op de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van
het uitbreiden van de aanpak van rijden onder invloed naar andere verkeersdelicten.
Niet wordt aangetoond dat de huidige aanpak van deze andere verkeersdelicten tekortschiet
en uitbreiding van de handhavingsmogelijkheden noodzakelijk is. De in de toelichting
gepresenteerde problemen van samenloop tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
aanpak van rijden onder invloed gaan niet, of in mindere mate, op voor verkeersdelicten
waarin alcohol en drugs geen rol spelen.

Ook blijkt niet uit de toelichting of ten aanzien van die andere delicten is gekeken
naar alternatieve, minder ingrijpende mogelijkheden om de verkeersveiligheid te verbeteren.
Het ontbreken van dit inzicht is temeer problematisch omdat met de voorgestelde maatregelen
vergaande inbreuken (kunnen) worden gemaakt op de rechten en vrijheden van burgers.16

De Afdeling adviseert in de toelichting dragend te motiveren dat het noodzakelijk,
proportioneel en subsidiair is om de aanpak van rijden onder invloed uit te breiden
naar andere verkeersdelicten.

De bovenstaande opmerkingen van de Afdeling hebben geleid tot aanvulling van de hoofdstukken
1 en 4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

De Afdeling stelt terecht dat de wijzigingen uit het wetsvoorstel die zijn gekoppeld
aan de ontzegging van de rijbevoegdheid niet beperkt zijn tot gevallen van rijden
onder invloed, maar ook van toepassing zijn op ontzeggingen die door de rechter worden
opgelegd in verband met de andere ernstige verkeersdelicten waarover op grond van
artikel 179 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) een ontzegging van de rijbevoegdheid
kan worden opgelegd. Dit betreft het veroorzaken van gevaar of hinder op de weg (artikel 5
WVW), zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikel 5a WVW), het veroorzaken
van een aan schuld te wijten dodelijk verkeersongeval of een verkeersongeval met zwaar
lichamelijk letsel (artikel 6 WVW), het verlaten van de plaats van een ongeval (artikel 7
WVW), het besturen van een motorrijtuig door degene aan wie de rijbevoegdheid is ontzegd
(artikel 9 WVW), dan wel aan wie een rijverbod is opgelegd (artikel 162, derde lid,
WVW) en het niet meewerken aan een adem- of bloedonderzoek (artikel 163, tweede, zesde
en zevende lid, WVW).

Zoals aan het begin van dit nader rapport reeds opgemerkt, is in de afgelopen jaren
sprake van een forse toename van de aantallen ernstig verkeersgewonden en verkeersdoden.
Deze zorgelijke trend vraagt om een breed palet aan maatregelen om de verkeersveiligheid
te vergroten. De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid stelt in
haar publicatie «De Staat van Verkeersveiligheid 2023» dat zonder aanvullend beleid
het aantal verkeersdoden richting 2040 niet zal afnemen en dat het aantal ernstig
verkeersgewonden zelfs sterk zal oplopen. In dit licht is het cruciaal dat personen
aan wie door de rechter een ontzegging van de rijbevoegdheid is opgelegd, zich aan
die ontzegging houden. Een ontzegging van de rijbevoegdheid wordt immers niet zomaar
opgelegd. Uit de strafvorderingsrichtlijnen van het OM17 en de LOVS-oriëntatiepunten voor straftoemeting (Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht)18 blijkt dat het gaat om de ernstiger verschijningsvormen van de bovengenoemde strafbare
feiten en om gevallen waarin sprake is van recidive. Het gaat met andere woorden om
personen die door hun gedrag hebben laten zien een groot gevaar voor de verkeersveiligheid
te vormen.

In de praktijk is gebleken dat personen aan wie een ontzegging van de rijbevoegdheid
is opgelegd (zowel naar aanleiding van rijden onder invloed als andere ernstige verkeersdelicten),
regelmatig zich niet aan deze bijkomende straf houden en toch weer aan het verkeer
deelnemen. Uit een steekproef van het OM volgt dat deze ontzeggingen van de rijbevoegdheid
in ongeveer twee derde van de gevallen zijn opgelegd wegens rijden onder invloed.19 In een derde van de gevallen is de ontzegging opgelegd wegens een ander verkeersdelict.
Het is daarom van belang dat de maatregelen uit dit wetsvoorstel ook van toepassing
zijn op ontzeggingen van de rijbevoegdheid die voor een ander delict dan rijden onder
invloed zijn opgelegd.

Om in voorkomende gevallen tot een betere naleving van ontzeggingen van de rijbevoegdheid
te komen, wordt de toepassing van vervangende hechtenis een noodzakelijk middel geacht.
Het niet-naleven van de ontzegging van de rijbevoegdheid levert op dit moment al een
zelfstandig strafbaar feit op, waarvoor maximaal een jaar gevangenisstraf of geldboete
van de vierde categorie kan worden opgelegd (de artikelen 9 en 176, tweede lid, WVW).
Uit de eerder aangehaalde LOVS-oriëntatiepunten volgt dat rechters in voorkomende
zaken niet volstaan met een geldboete of taakstraf, maar in beginsel een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf opleggen. Deze bestaande dreiging van vrijheidsbeneming vormt in voorkomende
gevallen een onvoldoende prikkel voor betrokkenen om zich aan een opgelegde ontzegging
van de rijbevoegdheid te houden, met alle gevolgen van dien. Hieruit volgt ook dat
het zeer onwaarschijnlijk is dat lichtere interventies dan onmiddellijke vrijheidsbeneming
in de vorm van vervangende hechtenis ertoe zullen leiden dat veroordeelden die nu
in strijd met een door de rechter opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid toch
weer aan het verkeer deelnemen, deze in de toekomst wel zullen naleven.

Daarnaast ligt het vanuit wetssystematisch oogpunt niet in de rede om vervangende
hechtenis mogelijk te maken bij veroordeling wegens slechts een deel van de strafbare
feiten waarvoor een ontzegging van de rijbevoegdheid kan worden opgelegd. In dit verband
wordt erop gewezen dat zowel de vervangende hechtenis in de artikelen 38w en 77we,
tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en artikel 6:6:23b, zesde lid, van
het Wetboek van Strafvordering (Sv), als het vergelijkbare dwangmiddel gijzeling in
de artikelen 6:4:20 en 6:6:25 Sv steeds in algemene zin gekoppeld zijn aan de sanctie
die in geval van niet-naleving aanleiding vormt voor de vervangende hechtenis of gijzeling
en niet aan een of meerdere specifieke strafbare feiten waarvoor de desbetreffende
sanctie is opgelegd. Daarnaast wordt opgemerkt dat de meeste strafbare feiten waarvoor
een ontzegging van de rijbevoegdheid kan worden opgelegd, worden bedreigd met strafmaxima
die gelijk of fors hoger zijn dan de strafmaxima voor rijden onder invloed (de artikelen 175
en 176 WVW). Hierdoor komt het niet logisch voor om vervangende hechtenis wegens rijden
onder invloed mogelijk te maken, maar die mogelijkheid niet open te stellen in geval
van veroordeling wegens strafbare feiten die door de wetgever als laakbaarder en/of
als een groter gevaar voor de verkeersveiligheid zijn aangemerkt en daardoor met een
hoger strafmaximum worden bedreigd.

b. Uitvoeringsconsequenties

Het vergroten van de reikwijdte van de voorgestelde regeling brengt consequenties
met zich mee voor de uitvoering. In de toelichting ontbreekt een uitwerking van de
te verwachten toename van het aantal zaken onder het regime van de voorgestelde regeling
ten opzichte van de huidige recidiveregeling. Wel wordt onderkend dat de introductie
van de rechterlijke ongeldigverklaring en het feit dat die ongeldigverklaring ook
van toepassing is op andere delicten dan rijden onder invloed vraagt om extra capaciteit
bij het CBR en de rechtspraak.20

Een motivering van de omvang van de benodigde extra capaciteit en een concrete uitwerking
van de vraag hoe in die capaciteit wordt voorzien ontbreken echter. Volgens de toelichting
zijn wel inschattingen gemaakt van de gevolgen voor de uitvoering. Een uitvoeringstoets
is echter niet beschikbaar. De regering is voornemens een uitvoeringstoets uit te
laten voeren als het wetsvoorstel door de Tweede Kamer wordt aangenomen.

De Afdeling merkt op dat het voor de oordeelsvorming in de Tweede Kamer van belang
dat is de gevolgen van het wetsvoorstel voor de uitvoering van tevoren in kaart te
brengen. Uit de toelichting blijkt de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel en de daarvoor
noodzakelijke extra capaciteit op dit moment onvoldoende.

Bovenstaande opmerkingen hebben geleid tot aanvullingen in hoofdstuk 8 van de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel.

Ik ben het met de Afdeling eens dat inzicht in de uitvoeringsconsequenties van nieuwe
wetgeving van groot belang is voor de oordeelsvorming door de Tweede, maar ook de
Eerste Kamer.

Het onderhavige wetsvoorstel is vanaf de start in nauwe betrokkenheid met de betrokken
(uitvoerings)organisaties opgesteld. Zoals in hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting
genoemd, zijn de verschillende maatregelen uit het wetsvoorstel rechtstreeks gebaseerd
op een analyse van het handhavingsinstrumentarium voor de aanpak van rijden onder
invloed die belangrijke ketenpartners in de verkeershandhaving (politie, OM, CBR en
RDW) gezamenlijk hebben gemaakt. Ook de vertaling van deze voorstellen naar de wijzigingen
uit het onderhavige wetsvoorstel heeft in nauwe afstemming met de betrokken organisaties
plaatsgevonden, waarbij vanaf het begin al uitgebreid aandacht is geweest voor consequenties
voor de implementatie en uitvoering van het wetsvoorstel.

Mede gelet op het feit dat de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel afhankelijk is
van de ingebruikname van het nieuwe ICT-zaaksysteem van het OM is na afstemming met
de betrokken organisaties besloten dat de uitvoeringstoetsen zullen worden uitgevoerd
op het moment dat de inhoud van het wetsvoorstel niet meer zal wijzigen, dat wil zeggen
op het moment dat het wetsvoorstel door de Tweede Kamer is aanvaard. Gelijktijdig
heb ik aan de betrokken organisaties gevraagd om voorafgaand aan de behandeling van
het wetsvoorstel in de ministerraad en de daaropvolgende adviesaanvraag bij de Afdeling
een voorlopige inschatting te maken van de incidentele en structurele kosten die het
wetsvoorstel tot gevolg heeft. Die keuze is in belangrijke mate ingegeven door de
wens om zowel de Eerste als de Tweede Kamer, gegeven het latere moment waarop de definitieve
uitvoeringstoetsen plaatsvinden, zoveel mogelijk inzicht te geven in de uitvoeringsconsequenties
van het wetsvoorstel. Bij deze voorlopige kosteninschattingen is tot uitgangspunt
genomen dat na inwerkingtreding van het wetsvoorstel jaarlijks 100 keer vervangende
hechtenis in verband met schendingen van de ontzegging van de rijbevoegdheid zal worden
toegepast en strafrechters 400 keer per jaar zullen besluiten om een rijbewijs ongeldig
te verklaren.

De Afdeling merkt daarnaast op dat een uiteenzetting van de wijze waarop de nieuwe
maatregelen bekend zullen worden gemaakt, ontbreekt. Volgens de toelichting moet de
gepercipieerde pakkans zo hoog mogelijk zijn voor een effectieve handhaving van verkeersregels.21 Dit wordt niet alleen bepaald door de objectieve pakkans, maar ook door bijvoorbeeld
voorlichtingscampagnes en berichtgeving in de media, aldus de toelichting.

Over een communicatiestrategie ten aanzien van de nieuwe maatregelen wordt in de toelichting
echter niets opgemerkt. Daarmee is niet duidelijk op welke wijze uitvoering zal worden
gegeven aan de beoogde afschrikwekkende werking van de nieuwe maatregelen. De Afdeling
adviseert daarom om in de toelichting aandacht te besteden aan de bekendheid van de
nieuwe maatregelen.

De Afdeling adviseert toe te lichten welke consequenties de uitbreiding van de aanpak
van rijden onder invloed naar andere verkeersdelicten zal hebben voor de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert daarnaast uiteen te zetten hoe bestuurders
worden geïnformeerd over de nieuwe maatregelen.

De door de Afdeling aangehaalde passages uit de memorie van toelichting hebben betrekking
op de handhaving van de verkeersveiligheid in algemene zin en niet op de wijzigingen
uit onderhavig wetsvoorstel. Wat dit laatste betreft liggen specifieke voorlichtingscampagnes
ook niet in de rede, nu het voor personen aan wie een ontzegging van de rijbevoegdheid
is opgelegd, op dit moment al verboden is om een motorrijtuig te besturen (artikel 9
WVW). Zoals eerder genoemd, is overtreding van de ontzegging van de rijbevoegdheid
op dit moment al strafbaar (artikel 176, tweede lid, WVW). De maatregelen uit dit
wetsvoorstel beogen reeds opgelegde ontzeggingen van de rijbevoegdheid beter te handhaven,
maar leveren geen nieuwe verplichtingen op voor de betreffende bestuurder. Wel is
uiteraard van belang dat personen aan wie door de rechter een ontzegging van de rijbevoegdheid
wordt opgelegd, zich bewust zijn van de gevolgen in geval van niet-naleving van de
ontzegging van de rijbevoegdheid, zoals de met dit wetsvoorstel geïntroduceerde mogelijkheid
van vervangende hechtenis. In dit verband wordt opgemerkt dat de rechter in het vonnis
de duur van de vervangende hechtenis vaststelt die ten hoogste ten uitvoer wordt gelegd
voor iedere keer dat niet aan de bijkomende straf wordt voldaan (artikel 179c, tweede
lid, WVW). Daarbij ligt in de rede dat de mogelijkheid van vervangende hechtenis ook
mondeling wordt besproken tijdens het requisitoir van de officier van justitie en
de strafmotivering van de rechter. Het voorgaande geldt niet alleen voor veroordelingen
wegens rijden onder invloed, maar ook voor zaken waarin de ontzegging van de rijbevoegdheid
wegens een ander ernstig verkeersdelict wordt opgelegd. Daarnaast zal informatie over
de nieuwe maatregelen uit dit wetsvoorstel worden vermeld op de website van het OM.

De Afdeling vraagt voorts nader in te gaan op de uitvoeringsconsequenties van de maatregelen
uit het wetsvoorstel voor zover deze worden toegepast bij veroordeling wegens andere
verkeersdelicten dan rijden onder invloed. Tijdens de voorbereiding van dit wetsvoorstel
is niet gebleken dat de uitvoeringsconsequenties in deze gevallen voor de betrokken
ketenpartners wezenlijk anders zijn dan in zaken waarin de betreffende maatregelen
wegens rijden onder invloed worden opgelegd. Er zijn geen signalen ontvangen waaruit
zou blijken dat de toepassing van de nieuwe maatregelen op andere verkeersdelicten
dan rijden onder invloed significante gevolgen heeft voor de uitvoerbaarheid van het
wetsvoorstel.

3. Vervangende hechtenis

a. Grondrechten

Met het wetsvoorstel wordt de rechter verplicht om aan de oplegging van de bijkomende
straf van ontzegging van de rijbevoegdheid een vervangende hechtenis te koppelen voor
het geval niet aan de rijontzegging wordt voldaan.22 De rechter bepaalt de maximale duur van de vervangende hechtenis voor iedere keer
dat niet aan de bijkomende straf wordt voldaan en is daarbij gebonden aan een minimumduur
van twee weken. In totaal kan de opgelegde vervangende hechtenis maximaal zes maanden
bedragen. Tenuitvoerlegging van de hechtenis vervangt de ontzegging van de rijbevoegdheid
niet, maar betreft volgens de toelichting een dwangmiddel om naleving van deze opgelegde
bijkomende straf af te dwingen.23

Volgens de toelichting is dit middel nodig, omdat het voorkomt dat notoire overtreders
blijven deelnemen aan het gemotoriseerde verkeer ondanks dat aan hen een rijontzegging
is opgelegd.24 Het kan in dergelijke situaties uit een oogpunt van verkeersveiligheid noodzakelijk
zijn deze overtreders met spoed van de weg te halen. Dat kan door spoedeisende toepassing
van de opgelegde vervangende hechtenis, aldus de toelichting.

Vervangende hechtenis is een vorm van vrijheidsbeneming, waarmee fundamentele rechten,
waaronder het recht op vrijheid zoals onder meer vervat in artikel 15 Grondwet, artikel 5
EVRM en artikel 6 EU-Handvest, worden beperkt. Vrijheidsbeneming dient een ultimum
remedium te zijn en alleen te worden ingezet als daartoe een noodzaak bestaat. Als
het beoogde doel ook kan worden bereikt door minder ingrijpende middelen, dan dient
daarvan gebruik te worden gemaakt.25 Onder omstandigheden is vrijheidsbeneming om naleving van een door de rechter opgelegde
straf of maatregel te bewerkstelligen mogelijk. De voorwaarden voor vrijheidsbeneming
dienen in het nationale recht duidelijk te worden gedefinieerd26 en de toepassing daarvan dient voorzienbaar te zijn.27

Eén van de mogelijkheden op basis van het EVRM betreft vrijheidsbeneming om naleving
van een door de rechter gegeven bevel te verzekeren.28 De voorgestelde vervangende hechtenis, strekkende tot het verzekeren van naleving
van een door de rechter opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid, kan als zodanig
worden gekwalificeerd.29 Op grond van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
moet de vrijheidsbeneming in dat geval tot doel hebben de nakoming van de opgelegde
verplichting te verzekeren en dient deze geen punitief karakter te hebben.30

Van belang is dat een balans moet worden gevonden tussen het belang van de democratische
rechtsorde om directe naleving van de opgelegde verplichting (in dit geval de rijontzegging)
te verzekeren enerzijds en het recht op vrijheid van de veroordeelde anderzijds. Volgens
het EHRM moet daarbij worden gekeken naar de aard van de verplichting, mede gelet
op het voorwerp en het doel daarvan, de persoon die wordt gedetineerd, de bijzondere
omstandigheden die tot de detentie hebben geleid en de duur van de detentie.31

Het huidige straf(proces)recht kent de vorm van vervangende hechtenis reeds voor situaties
waarin een opgelegde geldboete32, taakstraf33 of vrijheidsbeperkende maatregel niet wordt nageleefd.34 Voor de eerste twee categorieën straffen geldt dat de verplichting tot het betalen
van de geldboete of het uitvoeren van de taakstraf met de vervangende hechtenis geheel
of gedeeltelijk komt te vervallen. Dit geldt niet voor de vrijheidsbeperkende maatregelen,
zoals een gebiedsverbod of een contactverbod, die geldig blijven voor de resterende
duur waarvoor deze zijn opgelegd.35

Een opgelegde maatregel kan meerdere malen worden overtreden, wat ertoe kan leiden
dat iemand meerdere malen in vervangende hechtenis wordt geplaatst. De term «vervangende
hechtenis» dekt de lading zo bezien strikt genomen dan ook niet. Dit wetsvoorstel
introduceert «vervangende» hechtenis gekoppeld aan de ontzegging van de rijbevoegdheid.
Een relevant verschil met de hiervoor genoemde maatregelen is echter dat een door
de rechter opgelegde rijontzegging wordt gekwalificeerd als straf (leed toevoegend)
en niet als maatregel. In de toelichting wordt dit verschil onvoldoende onderkend.

In de toelichting ontbreekt de hiervoor geschetste belangenafweging in het licht van
de Grondwet, het EVRM en het EU-Handvest. De noodzaak om aan de ontzegging van de
rijbevoegdheid een vervangende hechtenis te koppelen om naleving van een opgelegde
rijontzegging te bewerkstelligen, wordt in de toelichting niet gemotiveerd. Daarnaast
wordt in de toelichting niet overwogen of andere, minder verstrekkende, mogelijkheden
bestaan om naleving te bevorderen. De Afdeling acht dit vanuit grondrechtelijk perspectief
van belang, in het bijzonder nu met de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis
de opgelegde rijontzegging niet komt te vervallen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te passen en de noodzaak en subsidiariteit
van de voorgestelde verplichting tot het opleggen van vervangende hechtenis bij een
ontzegging van de rijbevoegdheid dragend te motiveren in het licht van de Grondwet,
het EVRM en het EU-Handvest.

Naar aanleiding van de bovenstaande opmerkingen is een nieuwe paragraaf 4.2.3 in de
memorie van toelichting ingevoegd, waarin de noodzaak tot introductie van vervangende
hechtenis in geval van niet-naleving van de ontzegging van de rijbevoegdheid is toegelicht
in het licht van artikel 15 van Grondwet, artikel 5 van het EVRM en artikel 6 van
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Onder verwijzing naar de eerdere
passage van onderhavig nader rapport op dit punt, is in de memorie van toelichting
ook nader ingegaan op overwogen alternatieven voor (directe) vrijheidsbeneming bij
niet-naleving van de ontzegging van de rijbevoegdheid.

Zoals door de Afdeling wordt onderkend, is de figuur van vervangende hechtenis niet
nieuw. De met dit wetsvoorstel geïntroduceerde vervangende hechtenis bij niet-naleving
van de ontzegging van de rijbevoegdheid vertoont sterke gelijkenis met de sinds 2012
bestaande vervangende hechtenis in geval van overtreding van de strafrechtelijke vrijheidsbeperkende
maatregel als bedoeld in artikel 38v Sr. Zowel ten aanzien van de vrijheidsbeperkende
maatregel als bij de ontzegging van de rijbevoegdheid betreft de mogelijke toepassing
vervangende hechtenis een maatregel om de naleving te verzekeren van een gebod of
verbod dat door de rechter is opgelegd als onderdeel van een veroordeling wegens een
(ernstig) strafbaar feit. De vervangende hechtenis strekt in beide gevallen niet tot
een extra bestraffing van het onderliggende gronddelict (leedtoevoeging), maar is
uitsluitend bedoeld als stok achter de deur om de naleving van het betreffende verbod
te verzekeren.36 Dat de ontzegging van de rijbevoegdheid door de rechter wordt opgelegd als bijkomende
straf en, anders dan artikel 38v Sr, niet als maatregel, doet hier niet aan af.

Bij de vormgeving van de vervangende hechtenis bij niet-naleving van de ontzegging
van de rijbevoegdheid zijn verschillende waarborgen opgenomen dat de vervangende hechtenis
proportioneel is en daadwerkelijk «slechts» dient ter naleving van de ontzegging van
de rijbevoegdheid en geen bestraffend karakter heeft. Zo stelt de rechter in ieder
individueel geval de duur van de vervangende hechtenis vast die maximaal ten uitvoer
wordt gelegd per keer dat niet aan de bijkomende straf wordt voldaan (artikel 179c,
tweede lid, WVW). Deze duur dient niet verder te gaan dan noodzakelijk om de naleving
van de rijontzegging te verzekeren. Vanuit proportionaliteitsoogpunt biedt deze bepaling
ook de ruimte om de duur van de vervangende hechtenis te laten oplopen bij herhaalde
overtreding van de ontzegging van de rijbevoegdheid. Daarnaast is van belang dat de
totale duur van de vervangende hechtenis is gemaximeerd op zes maanden (artikel 179c,
derde lid, WVW).

b. Straftoemetingsvrijheid rechter

De rechter bepaalt bij zijn vonnis wat de duur van de vervangende hechtenis bedraagt
indien de veroordeelde zich niet houdt aan de bijkomende straf van ontzegging van
de rijbevoegdheid. Op basis van het wetsvoorstel bedraagt die duur minimaal twee weken.
Dit houdt in dat een veroordeelde die zich niet houdt aan de bijkomende straf van
ontzegging van de rijbevoegdheid, voor twee weken of langer in vervangende hechtenis
wordt geplaatst als hij wordt aangehouden. De rechter-commissaris beveelt die vervangende
hechtenis op vordering van de officier van justitie. De rechter-commissaris heeft
daarbij de mogelijkheid te bepalen dat de vervangende hechtenis geheel of slechts
gedeeltelijk ten uitvoer wordt gelegd.37 De daadwerkelijke duur van de vervangende hechtenis kan daarmee minder dan de minimale
twee weken bedragen.

De Afdeling wijst erop dat het opnemen van een wettelijke minimumduur voor de aan
de rijontzegging te koppelen vervangende hechtenis de straftoemetingsvrijheid van
de rechter beperkt. Het laat de rechter geen ruimte om in individuele gevallen een
uitzondering te maken en een lagere duur van de vervangende hechtenis op te leggen.
Hierdoor heeft de rechter minder ruimte om verschillende relevante factoren tegen
elkaar af te wegen, hetgeen eerder tot disproportionele uitkomsten kan leiden.

Dit wordt deels ondervangen doordat de rechter-commissaris kan bepalen dat de bij
vonnis opgelegde duur van de vervangende hechtenis maar gedeeltelijk ten uitvoer wordt
gelegd.38 Volgens de toelichting is dit echter alleen bij uitzondering mogelijk, namelijk als
de rechter-commissaris oordeelt dat de duur van de vervangende hechtenis niet in verhouding
staat tot de ernst van de overtreding.39

Het is onduidelijk onder welke omstandigheden daarvan sprake kan zijn. De tenuitvoerlegging
van de vervangende hechtenis kan immers alleen worden gevorderd indien de veroordeelde
zich niet houdt aan de bijkomende straf van ontzegging van de rijbevoegdheid. De minimumduur
van twee weken is blijkens de toelichting aan die overtreding gekoppeld, ongeacht
de vraag of die overtreding gepaard is gegaan met rijden onder invloed of een andere
verzwarende omstandigheid. Op basis waarvan de rechter-commissaris dan toch kan komen
tot een lagere duur van tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis dan de in het
wetsvoorstel opgenomen minimumduur van twee weken, blijkt niet uit de toelichting.

Daar komt bij dat de beslissing van de rechter-commissaris kan worden genomen zonder
dat de veroordeelde wordt gehoord.40 In dat geval heeft de veroordeelde geen mogelijkheid om omstandigheden aan te voeren
op grond waarvan matiging van de vervangende hechtenis is aangewezen.

In dat verband wijst de Afdeling er nog op dat tegen de beslissing van de rechter-commissaris
geen beroep open staat voor de veroordeelde.41 Het wetsvoorstel wijzigt namelijk niet het artikel waarin de grondslag voor het instellen
van beroep tegen een dergelijke beslissing is neergelegd. De mogelijkheid van beroep
staat wel open tegen de vergelijkbare beslissing van de rechter-commissaris om de
vervangende hechtenis ten uitvoer te leggen als een veroordeelde zich niet houdt aan
een vrijheidsbeperkende maatregel.42 Een veroordeelde heeft door het ontbreken van deze beroepsmogelijkheid dus geen zekerheid
dat hij zich kan verweren tegen het bevel tot tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis
en ontbeert de mogelijkheid op te komen tegen de beslissing van de rechter-commissaris
daarover.

De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel aan te passen zodat er geen minimumduur
wordt verbonden aan de op te leggen vervangende hechtenis. Voorts adviseert de Afdeling
er alsnog in te voorzien dat tegen de beslissing van de rechter-commissaris beroep
open staat voor de veroordeelde.

Aan de bovenstaande opmerkingen over de minimale duur van de vervangende hechtenis
is gevolg gegeven door een aanpassing van het voorgestelde artikel 179c, tweede lid,
WVW. Daarnaast is paragraaf 4.2.2 van de memorie van toelichting aangevuld.

Om te verzekeren dat een veroordeelde een opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid
naleeft, dient van de vervangende hechtenis een voldoende afschrikwekkende werking
uit te gaan. Daarom is het nodig aan de vervangende hechtenis een minimale duur te
verbinden. Een dergelijke minimale duur betreft uitdrukkelijk geen inperking van de
straftoemetingsvrijheid van de rechter. De voorgestelde minimale duur doet niet af
aan de mogelijkheid van de rechter-commissaris om maatwerk te bieden bij de toepassing
van vervangende hechtenis in een individueel geval. De rechter-commissaris kan zowel
besluiten de vervangende hechtenis voor een langere duur dan het minimum van drie
dagen te bevelen43, als besluiten dat de vervangende hechtenis gedeeltelijk ten uitvoer wordt gelegd.
Hierdoor kan in uitzonderlijke gevallen ook een kortere duur dan drie dagen worden
toegepast. In de memorie van toelichting is geëxpliciteerd dat daarbij niet alleen
de omstandigheden worden betrokken waaronder de overtreding van de ontzegging van
de rijbevoegdheid plaatshad, maar ook acht kan worden geslagen op persoonlijke omstandigheden
van de veroordeelde die maken dat een kortere duur van de vervangende hechtenis aangewezen
is. De keerzijde van deze proportionaliteitsafweging is dat de duur vervangende hechtenis
voldoende afschrikwekkend dient te zijn om te bewerkstelligen dat de veroordeelde
zich in het vervolg wel aan de ontzegging van de rijbevoegdheid zal houden. Daarbij
is de verwachting dat de vervangende hechtenis in de rechtspraktijk regelmatig voor
een langere duur dan het minimum van drie dagen zal worden toegepast.

Het op wetsniveau bepalen van een minimale duur van de vervangende hechtenis is daarnaast
bepaald niet nieuw. In dit kader kan worden gewezen op de vervangende hechtenis bij
niet-naleving van de vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 38w, tweede lid, Sr),
het niet naar behoren verrichten van een taakstraf (artikel 22d, derde lid, Sv), het
uitblijven van betaling van een geldboete (artikel 24c, derde lid, Sv) en de vervangende
jeugddetentie in minderjarigenzaken (artikelen 77n, derde lid, Sr en 6:6:30, vierde
lid, Sv). Daarnaast kan met de mogelijkheid van gedeeltelijke tenuitvoerlegging, waarop
hierna uitgebreider wordt ingegaan, door de rechter-commissaris in de praktijk tot
een kortere vervangende hechtenis dan drie dagen worden besloten. Wel is in het advies
van de Afdeling aanleiding gezien de oorspronkelijk voorgestelde minimale duur van
de vervangende hechtenis van twee weken te verlagen naar drie dagen, waarmee aansluiting
is gezocht bij de minimale duur van de vervangende hechtenis die wordt toegepast bij
niet-naleving van de vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 38w, tweede lid, Sr).

De Afdeling gaat ook in op het horen van de veroordeelde voorafgaand aan de beslissing
van de rechter-commissaris op de vordering van het OM tot tenuitvoerlegging van de
vervangende hechtenis. Het bestaande artikel 6:6:20, derde lid, Sv, bepaalt in dit
verband dat de veroordeelde «zo mogelijk» door de rechter-commissaris wordt gehoord.
Hoewel geen sprake is van een absolute verplichting, is het horen van de verdachte
weldegelijk het uitgangspunt. In het kader van de rechtsbescherming van de veroordeelde
wordt daarnaast opgemerkt dat zodra de vordering tot tenuitvoerlegging van de vervangende
hechtenis is ingediend, voor de veroordeelde die geen raadsman heeft door de raad
voor rechtsbijstand een raadsman wordt aangewezen (artikel 6:6:3, derde lid, Sv).
Ook deze raadsman kan omstandigheden aandragen op grond waarvan de rechter-commissaris
kan besluiten tot een kortere vervangende hechtenis dan door het OM wordt gevorderd.

Met de Afdeling ben ik van mening dat voor de verdachte beroep dient open te staan
tegen een beslissing van de rechter-commissaris tot tenuitvoerlegging van de vervangende
hechtenis. Van meet af aan is ook beoogd dit beroep mogelijk te maken, op vergelijkbare
wijze als nu het geval is bij beslissingen tot tenuitvoerlegging van de vervangende
hechtenis in het kader van de vrijheidsbeperkende maatregel. Abusievelijk is nagelaten
een daartoe strekkende wijziging van artikel 6:6:22 Sv op te nemen in het wetsvoorstel,
bij gelegenheid van dit nader rapport is die wijziging alsnog aan het wetsvoorstel
toegevoegd. Volledigheidshalve wordt daarbij opgemerkt dat dit beroep ook open wordt
gesteld voor het OM, bijvoorbeeld in geval van een afwijzende beslissing op de vordering
tot tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis, dan wel een beslissing tot toepassing
van een kortere vervangende hechtenis dan door het OM werd gevorderd. Ook op dit punt
is aangesloten bij de bestaande regeling in het kader van de vrijheidsbeperkende maatregel.

c. Ne bis in idem

De Afdeling adviseert als gezegd om, indien wordt gekozen voor de figuur van vervangende
hechtenis, daaraan geen minimumduur te koppelen. Met inachtneming daarvan overweegt
zij het volgende ten aanzien van het verbod op dubbele bestraffing (ne bis in idem).

Voor de lengte van de wettelijke minimumduur is aansluiting gezocht bij de straftoemetingspraktijk
ten aanzien van artikel 9 van de Wegenverkeerswet, aldus de toelichting. Dat artikel bevat
de strafbaarstelling van het besturen van een motorrijtuig terwijl de bevoegdheid
daartoe aan de betreffende persoon is ontzegd.44 Uit de oriëntatiepunten voor straftoemeting van het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht
(LOVS) volgt dat voor overtreding van dit artikel als richtlijn wordt gehanteerd dat
een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van twee weken wordt opgelegd.45

Deze koppeling met de straftoemeting op grond van artikel 9 van de Wegenverkeerswet
is niet overtuigend. De vervangende hechtenis is immers niet bedoeld als straf voor
overtreding van dat artikel, maar als dwangmiddel om naleving van een opgelegde rijontzegging
te bewerkstelligen. Het karakter van de vervangende hechtenis verschilt daarmee wezenlijk
van dat van een op te leggen straf. Door expliciet de duur van de vervangende hechtenis
te koppelen aan de straf die wordt opgelegd voor overtreding van een strafbepaling,
komt het wetsvoorstel op gespannen voet te staan met het beginsel van ne bis in idem.46

Zoals eerder opgemerkt, is in de opmerkingen van de Afdeling aanleiding gezien om
de aanvankelijk voorgestelde minimale duur van de vervangende hechtenis van twee weken
te verminderen tot een minimum van drie dagen. Daarmee is ook de koppeling met de
straftoemeting in geval van veroordeling wegens artikel 9 WVW losgelaten.

In de toelichting wordt slechts kort stilgestaan bij de verhouding van de vervangende
hechtenis tot artikel 9 van de Wegenverkeerswet. Daarin wordt echter voorbij gegaan
aan de vraag hoe de vervangende hechtenis in geval van overtreding van de opgelegde
rijontzegging zich verhoudt tot vervolging op grond van artikel 9 Wegenverkeerswet
in het licht van het verbod van dubbele bestraffing (ne bis in idem).

De Afdeling wijst in dat verband op de arresten van de Hoge Raad van 3 maart 2015
en 23 juni 2020.47 Daaruit volgt dat voor toepassing van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht,
waarin dit beginsel is gecodificeerd, in beginsel is vereist dat sprake is van meerdere
onherroepelijke beslissingen van de strafrechter. Een beslissing van de rechter-commissaris
over de ingediende vordering tot tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis kan niet
als zodanig worden aangemerkt. Het betreft volgens de Hoge Raad geen materiële einduitspraak.48

De Hoge Raad overweegt echter dat er uitzonderlijke situaties kunnen zijn waarin toch
sprake is van overtreding van het verbod op dubbele bestraffing, ook al is geen sprake
van meerdere onherroepelijke beslissingen van de strafrechter. Daarvoor moeten de
vergelijkingsfactoren worden toegepast die zijn ontwikkeld in de jurisprudentie ten
behoeve van de beoordeling of sprake is van «hetzelfde feit». Het gaat dan om de vraag
of de verweten gedraging en de beschermde rechtsgoederen identiek of in hoge mate
vergelijkbaar zijn.49 In de toelichting ontbreekt een analyse hiervan.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting dragend te motiveren
hoe de voorgestelde mogelijkheid tot oplegging van vervangende hechtenis zich verhoudt
tot vervolging op grond van artikel 9 Wegenverkeerswet.

De bovenstaande opmerkingen hebben geleid tot aanvulling van paragraaf 4.2.4 van de
memorie van toelichting.

Het uitgangspunt van het nieuwe stelsel is dat het OM na overtreding van een opgelegde
ontzegging van de rijbevoegdheid ofwel kiest voor het indienen van een vordering tot
tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis, ofwel voor het instellen van vervolging
wegens overtreding van artikel 9 WVW. Dit wordt door het OM in diens aanvullend advies
bij het wetsvoorstel ook bevestigd. De mogelijkheid om zowel de tenuitvoerlegging
van de vervangende hechtenis te vorderen als de overtreding van de ontzegging van
de rijbevoegdheid afzonderlijk te vervolgen, is echter niet uitgesloten. Het bewandelen
van beide wegen kan in specifieke situaties wenselijk zijn. Het OM noemt in het eerdergenoemde
aanvullend advies de situatie waarin de in concreto toegepaste vervangende hechtenis
van een kortere duur is dan de gevangenisstraf die passend wordt geacht bij een afzonderlijke
vervolging wegens artikel 9 WVW.

De toepassing van de vervangende hechtenis en de aansluitende vervolging wegens artikel 9
WVW worden niet in strijd geacht met het verbod op dubbele bestraffing dat is neergelegd
in artikel 68 Sr, noch met het daaraan ten grondslag liggende ne bis in idem-beginsel.
De Afdeling stelt in dit verband terecht onder verwijzing naar jurisprudentie van
de Hoge Raad dat de beslissing van de rechter-commissaris tot tenuitvoerlegging van
de vervangende hechtenis geen materiële einduitspraak betreft. Ook doet zich niet
de uitzonderlijke situatie voor dat die beslissing niettemin moet worden aangemerkt
als een tweede vervolging wegens hetzelfde feit, zoals aan de orde was in het door
de Afdeling aangehaalde arrest over de verenigbaarheid van het alcoholslotprogramma
met een afzonderlijke strafrechtelijke vervolging. In het door de Afdeling aangehaalde
arrest van 23 juni 2020 overwoog de Hoge Raad immers:

«De omstandigheid dat een gedraging aan de orde is gekomen in een procedure tot tenuitvoerlegging
van de vervangende hechtenis bij de rechter-commissaris na een door de strafrechter
vanwege een eerdere overtreding opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel, brengt niet
met zich dat in geval van vervolging van diezelfde gedraging wegens overtreding van
een door de burgemeester gegeven bevel ter handhaving van de openbare orde sprake
is van de uitzonderlijke situatie zoals bedoeld in het arrest van de Hoge Raad van
3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434 (Alcoholslotprogramma). Ook doen zich geen wezenlijke
samenloopproblemen voor als in dat arrest bedoeld, omdat het in de rede ligt dat de
strafrechter – wanneer hij daartoe aanleiding ziet – de mogelijk door de rechter-commissaris
bevolen tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis als relevante omstandigheid
bij de strafoplegging betrekt.»50

De hiervoor weergegeven passage had betrekking op de toepassing van vervangende hechtenis
in verband met de niet-naleving van de vrijheidsbeperkende maatregel en aansluitende
vervolging wegens artikel 184 Sr, maar kan op overeenkomstige wijze van toepassing
worden geacht op de vervangende hechtenis na schending van de ontzegging van de rijbevoegdheid
en aansluitende vervolging wegens artikel 9 WVW. De vervangende hechtenis is geen
bestraffende sanctie voor de overtreding van de ontzegging van de rijbevoegdheid,
maar sanctioneert (als het ware voorwaardelijk) het gronddelict waarvoor de betreffende
ontzegging al eerder door de strafrechter is opgelegd, bijvoorbeeld: rijden onder
invloed of het veroorzaken van een ernstig verkeersongeval. Dit in tegenstelling tot
artikel 9 WVW, op grond waarvan de overtreding van de rijontzegging wel kan worden
bestraft. In dit verband wordt opgemerkt dat artikel 9 WVW niet enkel strekt tot bescherming
van de verkeersveiligheid, maar ook tot «ondersteuning van het gezag van gewijsde
van een rechterlijk vonnis waarbij ontzegging van de rijbevoegdheid is opgelegd».51 Concluderend is bij het bewandelen van beide wegen geen sprake van een tweede veroordeling
(de beslissing tot tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis is geen materiële
einduitspraak en kan daarmee ook niet worden gelijkgesteld) en is ook geen sprake
van hetzelfde feit (de vervangende hechtenis wordt opgelegd als onderdeel van de veroordeling
wegens het gronddelict, de vervolging wegens artikel 9 WVW heeft geen betrekking op
dat gronddelict, maar op de overtredingen van de ontzegging van de rijbevoegdheid).

d. Lengte minimumduur

Met inachtneming van het voorgaande maakt de Afdeling over de voorgestelde lengte
van de minimumduur nog de volgende opmerkingen. Ten aanzien van de functie van de
minimumduur als zodanig overweegt de regering dat daarvan een zodanige afschrikwekkende
dreiging uitgaat dat veroordeelden zich zullen houden aan de opgelegde rijontzegging.52 Dat van die afschrikwekkende werking pas sprake is bij een minimumduur van twee weken
blijkt niet uit de toelichting.

De Afdeling wijst in dat verband op de memorie van toelichting bij de artikelen die
zien op de mogelijkheid van het opleggen van vervangende hechtenis wegens het niet
betalen van een opgelegde geldboete, het niet of niet naar behoren uitvoeren van een
taakstraf of het niet naleven van een opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel.53 Ook ten aanzien van die vormen van vervangende hechtenis is overwogen dat van een
minimumduur van de vervangende hechtenis een afschrikwekkende dreiging uitgaat, waardoor
veroordeelden zich zullen houden aan de opgelegde straf of maatregel. In die gevallen
is echter gekozen voor een minimumduur van één dag, respectievelijk drie dagen. Dit
verschilt aanzienlijk van de in het wetsvoorstel opgenomen periode van twee weken.

Waarom deze alternatieven niet zouden volstaan voor naleving van de ontzegging van
de rijbevoegdheid wordt niet duidelijk gemaakt. In combinatie met het gegeven dat
voor het bepalen van de lengte van de minimumduur aansluiting is gezocht bij de straftoemetingspraktijk
van artikel 9 Wegenverkeerswet, lijkt de vervangende hechtenis hiermee een meer punitief
karakter te krijgen. De noodzaak voor een minimumduur van twee weken is dan ook niet
gegeven en staat op gespannen voet met voornoemde grondrechten.54

In de toelichting ontbreekt daarbij een analyse van de mogelijke onbedoelde (negatieve)
gevolgen die een vervangende hechtenis van minimaal twee weken kan hebben. Uit het
WODC-onderzoek naar korte gevangenisstraffen blijkt dat de onbedoelde, (negatieve)
effecten van korte gevangenisstraffen ook van toepassing zijn op situaties van vervangende
hechtenis.55 Een korte detentieduur kan ervoor zorgen dat sociale verbindingen verzwakken, waardoor
de effectiviteit van die detentie zeer beperkt is. Mensen kunnen hun baan verliezen,
moeten stoppen met hun opleiding of raken sociale contacten kwijt.56 De toelichting besteedt aan deze effecten geen aandacht.

De Afdeling tekent aan dat in de consultatieversie van het wetsvoorstel geen minimumduur
voor de vervangende hechtenis was opgenomen.57 Het verdient daarom ook om die reden aanbeveling dit onderdeel van het voorstel in
samenspraak met de relevante partners in de strafrechtketen opnieuw af te wegen.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om de in het wetsvoorstel opgenomen
minimumduur van twee weken voor de vervangende hechtenis in verband met de ontzegging
van de rijbevoegdheid te heroverwegen.

De vervangende hechtenis na overtreding van de ontzegging van de rijbevoegdheid is
niet bedoeld als een punitieve interventie. Zij dient slechts ter verzekering van
de naleving van een reeds opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid. Indien na overtreding
van de ontzegging van de rijbevoegdheid door het OM een extra straf voor die overtreding
passend wordt geacht, ligt het in de rede dat vervolging wegens artikel 9 WVW wordt
ingesteld.

Zoals eerder in dit nader rapport opgemerkt, is de eerder voorgestelde minimale duur
van de vervangende hechtenis van twee weken in navolging van de opmerkingen van de
Afdeling en in afstemming met de betrokken ketenpartners vervangen door een minimum
van drie dagen. Met dit minimum wordt opvolging gegeven aan het advies van de Afdeling,
terwijl nog steeds sprake is van een voldoende afschrikwekkende werking, waarmee een
betere naleving van opgelegde ontzeggingen van de rijbevoegdheid wordt beoogd. De
minimale duur van drie dagen is daarnaast in lijn met de minimale duur van de vervangende
hechtenis in geval van overtreding van de vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 38w,
tweede lid, Sr). Benadrukt wordt dat sprake is van een minimum: wanneer de strafrechter
een langere duur van de vervangende hechtenis geboden acht om de naleving van de ontzegging
van de rijbevoegdheid te verzekeren, kan daartoe worden overgegaan. Daarnaast wordt
in herinnering gebracht dat de rechter-commissaris in individuele gevallen kan besluiten
om de vervangende hechtenis slechts gedeeltelijk ten uitvoer te leggen. Onder verwijzing
naar het door de Afdeling aangehaalde WODC-onderzoek over korte vrijheidsstraffen,
kan daarvoor aanleiding zijn indien de negatieve gevolgen van de vervangende hechtenis
voor de veroordeelde niet in een redelijke verhouding staan tot het doel van die vervangende
hechtenis, namelijk het verzekeren van de naleving van de opgelegde ontzegging van
de rijbevoegdheid.

4. Samenloop tussen het strafrecht en het bestuursrecht

De Wegenverkeerswet kent een duaal handhavings- en sanctiestelsel, bestaande uit strafrechtelijke
sancties en bestuurlijke maatregelen. In het geval van rijden onder invloed kan iemand
strafrechtelijk worden vervolgd voor overtreding van de Wegenverkeerswet, waarvoor
een gevangenisstraf, taakstraf of geldboete kan worden opgelegd. Daarnaast kan een
ontzegging van de rijbevoegdheid worden opgelegd. Indien de veroordeelde binnen vijf
jaar voor een tweede keer onherroepelijk wordt veroordeeld voor rijden onder invloed,
wordt het rijbewijs van rechtswege ongeldig.

Bestuursrechtelijk kan diezelfde persoon worden onderworpen aan een educatieve maatregel
of een onderzoek naar de geschiktheid door het CBR. De geldigheid van het rijbewijs
wordt geschorst totdat iemand aan de educatieve maatregel heeft voldaan of geschikt
is verklaard naar aanleiding van het onderzoek. De schorsing kan worden omgezet in
een ongeldigverklaring indien iemand ongeschikt wordt bevonden om aan het verkeer
deel te nemen of de educatieve maatregel niet of onvoldoende heeft afgerond.

Uit de toelichting blijkt dat de sancties in het strafrecht, de huidige recidiveregeling
en de maatregelen uit het bestuursrecht niet altijd zonder problemen samenlopen. Beoogd
wordt om te komen tot een effectievere aanpak, een vereenvoudiging van het stelsel
en een verbetering van de uitvoering.58 Eén van de voorstellen daarvoor is de bevoegdheid van de rechter om een rijbewijs
ongeldig te verklaren. De rechter kan hiertoe overgaan als een ontzegging van de rijbevoegdheid
wordt opgelegd en is al mogelijk bij één veroordeling, ongeacht eventuele eerdere
veroordelingen. Daarmee onderscheidt de voorgestelde regeling zich van de huidige
recidiveregeling, waarbij het rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt na twee onherroepelijke
veroordelingen.59

De Afdeling merkt op dat het wenselijk is om duidelijk te maken op welke manier de
overlap tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke procedure met de voorgestelde
maatregelen effectiever en eenvoudiger wordt. De huidige recidiveregeling is volgens
de toelichting slechts van beperkte toegevoegde waarde nu in de praktijk blijkt dat
het rijbewijs van een groot deel van de recidivisten op het moment van recidive al
ongeldig is verklaard op grond van bestuursrechtelijke maatregelen. Met het voorstel
lijkt hierin geen verschil te worden aangebracht. De ongeldigverklaring van het rijbewijs
door het CBR en de strafrechtelijke ongeldigverklaring van het rijbewijs kunnen immers
naast elkaar bestaan.

Het wetsvoorstel regelt expliciet dat de rechter een rijbewijs ongeldig kan verklaren
indien het rijbewijs reeds door het CBR ongeldig is verklaard en omgekeerd.60 In de impactanalyse van het CBR komt naar voren dat het lastig is om aan burgers
uit te leggen dat er twee instanties zijn die onafhankelijk van elkaar het rijbewijs
ongeldig kunnen verklaren. Dit probleem blijft met het wetsvoorstel bestaan. Daarnaast
wordt niet toegelicht of een bepaalde volgordelijkheid tussen de verschillende procedures
wordt beoogd.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande om in de toelichting in te gaan
op de vraag hoe de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke procedures zich tot elkaar
verhouden en hoe een problematisch geachte samenloop tussen het strafrecht en bestuursrecht
met de nieuwe regeling wordt verbeterd.

Aan bovenstaande opmerkingen is gevolg gegeven door de toevoeging van een nieuwe paragraaf 4.3.4
in de memorie van toelichting, waarin uitdrukkelijker wordt ingegaan op de vraag hoe
de mogelijkheid van rechterlijke ongeldigverklaring van het rijbewijs zich verhoudt
tot de bestuursrechtelijke mogelijkheden tot ongeldigverklaring van het rijbewijs
door het CBR.

Benadrukt wordt dat dit wetsvoorstel niet tot doel heeft om de duale handhavingsmogelijkheden
van de WVW in te perken of samenloop uit te bannen. Dat tegen gedrag dat een gevaar
voor de verkeersveiligheid oplevert zowel met bestuursrechtelijke als strafrechtelijke
interventies kan worden opgetreden, is op zichzelf niet problematisch. In de praktijk
is gebleken dat specifiek de samenloop tussen de recidiveregeling (artikel 123b WVW)
en de bestuursrechtelijke mogelijkheden tot ongeldigverklaring van het rijbewijs wel
als problematisch wordt ervaren. Uit de evaluatie van de recidiveregeling volgt onder
meer dat de samenloop met (veelal op een eerder moment) opgelegde bestuursrechtelijke
maatregelen ertoe leidt dat de recidiveregeling in de praktijk slechts beperkt effectief
is in het tegengaan van rijden onder invloed (Evaluatie Recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten, bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 29 398, nr. 495, p. 68). Met het oog op de samenloop met eerdere bestuursrechtelijke interventies
was vooral problematisch dat het rijbewijs door toepassing van de recidiveregeling
van rechtswege (een tweede keer) ongeldig werd. In dit verband is in de evaluatie
voorgesteld om de recidiveregeling om te vormen door een aparte, door de strafrechter
op te leggen maatregel. Dit stelt de rechter in staat om bij de (strafrechtelijke)
ongeldigverklaring van het rijbewijs rekening te houden met reeds ingezette bestuursrechtelijke
interventies.

Het wetsvoorstel maakt het wel mogelijk dat een rijbewijs dat eerder door het CBR
door toepassing van bestuursrechtelijke bevoegdheden ongeldig is verklaard, ook in
een latere strafrechtelijke procedure ongeldig kan worden verklaard. Andersom is het
ook mogelijk dat het CBR in de situatie dat een rijbewijs al eerder door een beslissing
van de strafrechter ongeldig is geworden, op een later moment via de bestuursrechtelijke
route besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Dat een rijbewijs tegelijkertijd
zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk ongeldig kan worden verklaard, is wenselijk
omdat beide procedures verschillende consequenties (kunnen) hebben voor de voorwaarden
waar betrokkene aan dient te voldoen om een nieuw rijbewijs te verkrijgen. De reden
waarom het rijbewijs ongeldig is verklaard, is namelijk van belang voor eventuele
onderzoeken die door het CBR dienen te worden gedaan voordat een nieuw rijbewijs wordt
afgegeven. Dit doet zich vooral voor indien de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
ongeldigverklaring verschillende aanleidingen hebben. Indien het CBR een rijbewijs
ongeldig verklaart in verband met gevaarlijk rijgedrag en betrokkene niet meewerkt
aan een opgelegde educatieve maatregel gedrag en verkeer, is het denkbaar dat bij
de beoordeling van een aanvraag voor een nieuw rijbewijs andere onderzoeken dienen
plaats te vinden dan in geval de strafrechter een rijbewijs ongeldig verklaart als
onderdeel van een veroordeling wegens rijden onder invloed. Bij de aanvraag van een
nieuw rijbewijs nadat het rijbewijs ongeldig is verklaard door de strafrechter vraagt
het CBR informatie op bij het OM over de reden van de ongeldigheid. Voordat een nieuw
rijbewijs wordt afgegeven, moet de veroordeelde aantonen te beschikken over zowel
de vereiste rijvaardigheid als over de lichamelijke en geestelijke geschiktheid. Afhankelijk
van de overtreding en of de bestuurder al eerder de fout in is gegaan, kan het CBR
besluiten dat nader onderzoek nodig is om de vereiste rijvaardigheid en/of geschiktheid
aan te tonen. De mogelijkheid van samenloop van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
ongeldigverklaring zorgt ervoor dat het CBR ten aanzien van beide trajecten in staat
is om de juiste onderzoeken te verrichten op het moment dat betrokkene een nieuw rijbewijs
aanvraagt.

5. Buitenlandse rijbewijzen

In het wetsvoorstel wordt aan de rechter de mogelijkheid gegeven om een rijbewijs
ongeldig te verklaren. In de Wegenverkeerswet wordt onder «rijbewijs» verstaan een
rijbewijs zoals bedoeld in artikel 107 van die wet. Dat artikel is slechts van toepassing
op Nederlandse rijbewijzen.61 Het voorstel is daarmee alleen van toepassing op Nederlandse rijbewijzen en niet
op rijbewijzen die zijn uitgegeven door buitenlandse bevoegde gezagsorganen aan personen
die in Nederland woonachtig zijn. Niet duidelijk is of dit met het voorstel is beoogd.
In de toelichting wordt hierop niet ingegaan.

Indien is beoogd dat de voorgestelde mogelijkheid tot rechterlijke ongeldigverklaring
een bredere toepassing heeft dan slechts Nederlandse rijbewijzen, wijst de Afdeling
op het volgende. Het voorstel raakt dan namelijk aan het vrij verkeer van personen
van de Europese Unie. Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Richtlijn betreffende
het rijbewijs is naleving van strafrechtelijke en politiële bepalingen inzake de geldigheid
van het rijbewijs door een andere lidstaat dan de lidstaat waar het rijbewijs is uitgegeven
mogelijk indien de houder van het rijbewijs in deze lidstaat woonachtig is.62

De artikelen in de Wegenverkeerswet die niet alleen van toepassing zijn op een rijbewijs
zoals bedoeld in artikel 107 van die wet, bevatten ieder een lid of zinsnede die luidt:
«Voor de toepassing van dit artikel wordt onder rijbewijs mede verstaan een rijbewijs,
afgegeven door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland, waarvan de houder in Nederland
woonachtig is.»63 In de voorgestelde bepaling voor ongeldigverklaring van het rijbewijs ontbreekt een
dergelijke zinsnede, waarmee wordt afgeweken van de systematiek van de Wegenverkeerswet.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te verduidelijken of het wetsvoorstel
op dit punt aan te passen.

Bovenstaande opmerkingen van de Afdeling zijn opgevolgd. Net als bij de bestaande
recidiveregeling het geval is, is beoogd dat ongeldigverklaring van het rijbewijs
door de rechter ook kan plaatsvinden indien sprake is van een buitenlands rijbewijs
en de houder van het rijbewijs in Nederland woonachtig is. Daarom is een op het bestaande
artikel 123b, vijfde lid, WVW gelijkende bepaling als vierde lid toegevoegd aan het
voorgestelde artikel 179b WVW.

6. Overgangsrecht

In het wetsvoorstel is een overgangsbepaling opgenomen die bepaalt dat de wet geen
gevolgen heeft voor strafbare feiten die zijn begaan voor de inwerkingtreding van
de wet. Volgens de toelichting is dit overgangsrecht opgenomen vanwege het verbod
op terugwerkende kracht.

De Afdeling wijst in dit verband op artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Daarin is bepaald dat bij veranderingen in de wetgeving na het tijdstip waarop het
feit begaan is, de voor de verdachte meest gunstige bepalingen worden toegepast. Volgens
de Afdeling kunnen de in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen onder omstandigheden
gunstiger zijn dan de huidige regelgeving.

De Afdeling adviseert de overgangsbepaling in het wetsvoorstel aan te passen.

Bovenstaand advies is opgevolgd door in de oorspronkelijk voorgestelde overgangsbepaling
de verwijzing naar strafbare feiten die zijn begaan voor inwerkingtreding van het
wetsvoorstel te schrappen.

Voor wat betreft rijbewijzen die voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ongeldig
zijn geworden door toepassing van de recidiveregeling is overgangsrecht wel noodzakelijk.
Immers dient verzekerd te worden dat de rechtsgevolgen van het ongeldig worden van
dergelijke rijbewijzen ook na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in stand blijven.
Daarbij is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de artikelen 122 en 126 WVW toe te
voegen aan de overgangsbepaling. Hiermee wordt onder meer verzekerd dat de registratie
van door de recidiveregeling reeds ongeldig geworden rijbewijzen ook na de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel in het rijbewijzenregister zichtbaar blijft (en handhaving mogelijk
blijft op het moment dat de politie een verdachte staande houdt wiens rijbewijs volgens
het rijbewijzenregister als gevolg van de recidiveregeling ongeldig is).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt enkele verbeteringen van zuiver technische of
redactionele aard in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting door te voeren.

Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius