Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 4 oktober 2023 en het nader rapport d.d. 27 mei 2024, aangeboden aan de Koning
door de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 juli 2023, nr. 2023001740,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde wetsvoorstel rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 4 oktober 2023, nr. W17.23.00222/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2023, no. 2023001740, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet milieubeheer met de invoering van een verplichting voor het bestuursorgaan
tot het verstrekken van een afschrift aan de Minister bij afwijking van het circulair
materialenplan en tot wijziging van het begrip landelijk afvalbeheerplan in circulair
materialenplan, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in vervanging van het begrip afvalbeheerplan in de Wet milieubeheer
door het begrip circulair materialenplan (CMP).2 Tevens voorziet het voorstel in de verplichting van bestuursorganen om, indien wordt
afgeweken van het CMP, een afschrift van het (ontwerp)besluit aan de Minister te verstrekken
(verstrekkingsverplichting).3 Daarmee wordt volgens de toelichting de onduidelijkheid over wanneer sprake is van
afwijken weggenomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat met voorgestelde verstrekkingsverplichting
niet duidelijk wordt gemaakt wanneer sprake is van het afwijken van de beleidsregels
in het CMP. Omdat de verstrekkingsverplichting geldt in alle gevallen waarin wordt
afgeweken moet dat in de toelichting duidelijk worden gemaakt. In verband daarmee
is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

De Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen4 bepaalt dat EU-lidstaten één of meer afvalbeheerplannen en afvalpreventieprogramma’s
moeten hebben. In Nederland zijn deze bepalingen uitgewerkt in de Wet milieubeheer,5 en is het afvalpreventieprogramma geïntegreerd in het afvalbeheerplan.6 Het afvalbeheerplan bevat ook het beleid ter uitvoering van de Europese Verordening
overbrenging van afvalstoffen.7

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt eenmaal per zes jaar een landelijk
afvalbeheerplan (LAP) op overeenkomstig de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Thans geldt
het LAP3, dat een looptijd heeft tot eind 2024.8 In 2050 wil Nederland een volledig circulaire economie zijn. Dit heeft gevolgen voor
het afvalbeleid. Om die reden wordt het LAP3 na 2024 opgevolgd door een zogenoemd
circulair materialenplan, dat niet alleen de bestaande onderdelen van het LAP bevat,
maar ook onderdelen met toelichtende informerende en ondersteunende teksten ter stimulering
van de doorontwikkeling naar een circulaire economie.9

2. Achterliggende oorzaken onduidelijkheden LAP

Indien een bestuursorgaan wenst af te wijken van het huidige LAP, moet de in het LAP
opgenomen afwijkingsprocedure worden gevolgd.10 Volgens de toelichting is die afwijkingsprocedure niet effectief gebleken en wordt
daarvan in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt. Het blijkt onvoldoende duidelijk
te zijn wanneer sprake is van afwijken en de afwijkingsprocedure blijkt te vrijblijvend.
Omdat op dit moment in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt wordt van de afwijkingsprocedure
in het LAP, ontbreekt het inzicht of er afwijkingen door bestuursorganen plaatsvinden
die de ambitie om het versnellen en bereiken van een circulaire economie belemmeren,
aldus de toelichting.11

Volgens de toelichting geldt de verstrekkingsverplichting in alle gevallen waarin
wordt afgeweken van het CMP en wordt hiermee onduidelijkheid over wanneer precies
sprake is van afwijken weggenomen.12 De Afdeling merkt op dat het voorstel en de toelichting daarop echter niet inzichtelijk
maken wanneer sprake is van afwijken en daarom geen oplossing bieden voor die onduidelijkheid.
De Inspectie Leefomgeving en Transport heeft hier ook op gewezen.13

Volgens de toelichting zal in het CMP extra worden toegelicht wanneer sprake is van
afwijken en hoe de afwijkingsprocedure moet worden gevolgd om te voldoen aan de verstrekkingsverplichting.14 Daarmee blijft in dit voorstel echter ongewis wanneer sprake is van afwijken. Omdat
duidelijkheid over het al dan niet afwijken van het CMP een voorwaarde is voor bestuursorganen
om te kunnen voldoen aan de verstrekkingsverplichting, moet daarom tenminste de toelichting
bij het wetsvoorstel inzichtelijk maken wanneer sprake is van afwijken. Daar kan niet
mee worden gewacht tot de vaststelling van het CMP. Zonder dat inzicht is onduidelijk
of het doel van het voorstel, dat in alle gevallen waarin wordt afgeweken een afschrift
van het besluit tot afwijking aan de Minister wordt verstrekt, wordt gerealiseerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken wanneer sprake is van
afwijken.

De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken wanneer sprake is van
afwijken. Er is opvolging gegeven aan dit advies van de Afdeling door paragraaf 2.3
«Probleemaanpak» van de memorie van toelichting aan te vullen met informatie en voorbeelden
over wanneer er sprake is van afwijken van het CMP.

In het CMP wordt duidelijk aangegeven wanneer er sprake is van een toetsingskader.
Dit blijkt onder andere uit de structuur van het CMP. De onderdelen van het CMP die
doorwerken in besluitvorming van bevoegd gezag staan altijd onder het kopje «toetsingskader».

Er kan sprake zijn van afwijken bij het nemen van besluiten door bevoegd gezag of
bij het opstellen van plannen en verordeningen. Bij het nemen van besluiten wijkt
het bevoegd gezag onder andere af van het CMP wanneer het van plan is:

• een vergunning te verlenen voor het verwerken van afvalstoffen op een wijze die niet
voldoet aan de beschreven minimumstandaard;

• een bedrijf toestemming te verlenen voor het doen van proefnemingen die niet voldoen
aan de minimumstandaard;

• een vergunning te verlenen voor het mengen van afvalstoffen op een wijze die in strijd
is met het algemene beleid voor mengen of met het specifieke beleid voor mengen, zoals
opgenomen in het keten- of afvalplan voor die afvalstoffen;

• een vergunning te verlenen voor een wijze van handelen die niet voldoet aan de toetsingskaders
opgenomen in het algemene beleid voor de overige afvalhandelingen. Het gaat dan bijvoorbeeld
om het gescheiden houden, opslaan, inzamelen, storten, thermisch verwerken van afvalstoffen
en de omgang met ZZS.

• bij de plicht om de vergunningen te actualiseren (artikelen 8.98, tweede lid, van
het 8.99, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving) af te wijken van de
in het CMP opgenomen minimumstandaard, het algemene beleid voor mengen, het specifieke
beleid voor mengen zoals opgenomen in het keten- of afvalplan voor die afvalstoffen
of de toetsingskaders voor de overige afvalhandelingen;

• toestemming te verlenen voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen in afwijking
van het beleid hiertoe in het betreffende afvalplan of ketenplan of het algemene beleid
zoals het is beschreven in het hoofdstuk over grensoverschrijdend transport;

• een ontheffing op het stortverbod te verlenen in afwijking van het toetsingskader
in het hoofdstuk en de leidraad over de ontheffing voor stortverboden;

• een besluit te geven over de vraag «afvalstof of niet-afvalstof» en daarbij afwijkt
van het toetsingskader van het hoofdstuk over afvalstof of niet-afvalstof;

• opdrachten te gunnen die (mede) betrekking hebben op het beheer van afvalstoffen en
waarin wordt afgeweken van het CMP;

• in hun eigen kantoren en andere gebouwen en bij werkzaamheden in de openbare ruimte
afvalstoffen op een andere wijze te scheiden dan is voorgeschreven in het toetsingskader
van het hoofdstuk over afvalscheiding door bedrijven.

Afwijken van het CMP kan ook aan de orde zijn bij het formuleren van beleid en het
opstellen van plannen of verordeningen op grond van de Wm en de Omgevingswet voor
zover deze betrekking hebben op afvalstoffen. Denk hierbij aan de gemeentelijke afvalstoffenverordening,
de waterschapsverordening, het omgevingsplan of beleidsplannen van ministeries. Dit
betekent dat voor deze plannen of verordeningen, voor zover deze zien op afvalstoffen,
het CMP een toetsingskader is. Als er in deze plannen of verordeningen is afgeweken
van het CMP geldt de wettelijke verstrekkingsverplichting voor bestuursorganen.

In het CMP worden voor de duidelijkheid ook voorbeelden gegeven van wanneer er geen sprake is van afwijken van het CMP waarbij de verstrekkingsverplichting niet van
toepassing is. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer bevoegd gezag een vergunning
verleend aan een bedrijf dat wil afwijken van onderdelen die niet onder de toetsingskaders
vallen. Het CMP bevat namelijk ook hoofdstukken die betrekking hebben op de «voorkant
van de keten» en enkel informerend zijn, zoals een hoofdstuk over reparatie en hergebruik.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting de geplande
inwerkingtreding aan te passen naar 1 september 2025 vanwege de verlenging van de
geldingsduur van het Landelijk afvalbeheerplan 2017–2029 tot eind 2025 (Stcrt. 2023, nr. 30966).

Ik moge U hierbij het wetsvoorstel en de gewijzigde memorie van toelichting doen toekomen
en U verzoeken overeenkomstig dit wetsvoorstel te besluiten.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen