Brief regering : Bevriezen van Russische tegoeden en de mogelijkheden om Russische tegoeden te confisqueren

36 045
Situatie in Oekraïne

Nr. 2779
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 november 2023

Middels deze brief kom ik graag terug op de toezegging gedaan tijdens het Commissiedebat
AVVN van 12 september jl. (Kamerstuk 26 150, nr. 209) om uw Kamer te informeren over het bevriezen van Russische tegoeden en de mogelijkheden
om Russische tegoeden te confisqueren (nr. TZ202309–060). Eerder zijn er ook toezeggingen
gedaan om hierbij in te gaan op de wijze waarop (1) VN resoluties en uitspraken van
het Internationaal Gerechtshof daarin eventueel een rechtsbasis kunnen bieden (nr.
TZ202306–244), evenals (2) de situatie in de Verenigde Staten, waar particuliere bevroren
tegoeden zijn geconfisqueerd in een strafrechtelijk proces.

Voorop staat dat Rusland zal moeten betalen voor de schade die het aanricht in Oekraïne.
Vanuit deze overtuiging heeft het kabinet sinds de Russische invasie in Oekraïne op
24 februari 2022 in internationaal verband een aanjagende rol gespeeld op het terrein
van steun aan Oekraïne, sancties tegen Rusland en accountability. Dit blijft het uitgangspunt.

(On)mogelijkheid confiscatie

Zoals eerder aan uw Kamer gecommuniceerd1 bestaat enerzijds vanuit een rechtvaardigheidsgevoel de politieke wens dat de staat
Rusland, dat het internationaal recht met voeten treedt, moet betalen voor de schade
die het aanbrengt in Oekraïne. Anderzijds willen Nederland en de EU, juist om de internationale
rechtsorde te beschermen, nu geen maatregelen nemen die op gespannen voet staan met
het internationaal recht. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het eigendomsrecht en de
immuniteit van statelijke actoren. De in de Kamerbrief geschetste uitgangspunten van
internationaal recht ten aanzien van confiscatie blijven daarom voorlopig leidend.
Deze uitgangspunten zien kortgezegd op de inzet van sancties als preventief instrument,
het respecteren van het private eigendomsrecht en de beperkingen die zijn verbonden
aan het eventueel aanwenden van vermogen van de Russische staat.

Ontwikkelingen in EU-verband sinds laatste bericht aan uw Kamer terzake

Om confiscatie van particuliere tegoeden als gevolg van overtreding van de sancties, in strafrechtelijke procedures,
te harmoniseren heeft de Europese Commissie een voorstel gedaan voor een herziening
van de Confiscatierichtlijn uit 2014. Het kabinet schreef in het BNC-fiche over de
confiscatierichtlijn dat dit voorstel, in combinatie met het nieuwe Raadsbesluit om
sanctieovertreding toe te voegen aan de lijst EU-misdrijven, confiscatie van bevroren
tegoeden van personen/entiteiten op de sanctielijst waarschijnlijk niet dichterbij
brengt, met name vanwege de eerder genoemde uitgangspunten ten aanzien van internationaal
recht.2

Aangezien aan confiscatie van publieke tegoeden juridische haken en ogen zitten die een grondige discussie vergen, richt
de EU-discussie zich voor de korte termijn op het idee van windfall contribution. Deze optie houdt in dat de uitzonderlijke opbrengsten in handen van particuliere
entiteiten die rechtstreeks voortkomen uit de geïmmobiliseerde Centrale Bank tegoeden
van Rusland kunnen worden gebruikt voor de ondersteuning van Oekraïne en het herstel
en de wederopbouw van het land, met inachtneming van de toepasselijke contractuele
verplichtingen en in overeenstemming met het EU- en het internationaal recht. Dit
idee wordt onder aanvoering van de Europese Commissie verder uitgewerkt binnen de
Raad van de EU en richt zich op tegoeden van de Russische Centrale Bank, die zich
binnen de EU met name bevinden in België, Frankrijk en Luxemburg. Deze discussie en
de inzet van het kabinet daarin sluiten aan bij de motie van het lid Krul c.s.3

Deze publieke tegoeden zijn in de EU «geïmmobiliseerd» als gevolg van een verbod op
transacties voor of met de Russische Centrale Bank. Gedurende deze immobilisatie genereren
deze tegoeden rente bij de financiële instellingen waar ze zich bevinden (in het bijzonder
bij Centrale Effectenbewaarinstellingen, zgn. Central Securities Depositories, CSD’s). De EU onderzoekt of onvoorziene rente-inkomsten die alleen bestaan als gevolg
van sancties, middels een zogenaamde windfall contribution (ten dele) kunnen worden aangewend voor de wederopbouw voor Oekraïne. Dit proces
zal uitmonden in een voorstel van de Europese Commissie dat in de loop van 2024 wordt
verwacht.

Het kabinet hanteert in deze discussie het standpunt dat ambitie, zorgvuldigheid en
internationale samenwerking samen moeten gaan. Oekraïne verdient onze constante steun.
Daarom draagt het kabinet met juridische, financiële en historische kennis bij aan
de verkenningen in EU-kader, vanuit de ambitie een mogelijkheid te vinden om de bevroren tegoeden te gebruiken voor de wederopbouw
van Oekraïne. Ook de motie van het lid Van der Lee c.s.4 is in de kabinetsinzet meegenomen, door het verkennen van mogelijkheden voor een
internationale conferentie in EU-verband en het agenderen (door de Europese Commissie)
van dit vraagstuk tijdens internationale bijeenkomsten. Nederland heeft het draagvlak
voor een dergelijke conferentie verkend tijdens de Raadswerkgroep over dit thema,
maar de voorkeur werd gegeven daar op een andere manier invulling aan te geven. Zo
heeft er onder Zweeds voorzitterschap een rondetafelgesprek plaatsgevonden, en is
het onderwerp structureel onderdeel van gesprekken in G7 verband. Op voorstel van
Nederland is daartoe «state of play in international coordination» structureel onderdeel geworden van de agenda van deze werkgroep. De Europese Commissie
speelt een belangrijke rol in het verdere onderzoek naar de mogelijkheden.

Na een eerdere aankondiging van Commissievoorzitter Von der Leyen om na de zomer met
een voorstel te komen is inmiddels gekozen voor een stapsgewijze aanpak. Hierbij worden
eerst de juridische details uitgewerkt en gewaarborgd dat de financiële instellingen
waar de betreffende tegoeden zich bevinden de rente-inkomsten hierover opzij te zetten.
Daarna kan een besluit volgen over (deels) beschikbaar stellen van deze rente-inkomsten
voor de wederopbouw van Oekraïne. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld wederopbouwdoeleinden
of compensatie van geleden schade door Oekraïense burgers, bedrijven en overheden,
zoals voorzien in het nog op te richten compensatiemechanisme.

Deze stapsgewijze aanpak sluit aan bij het kabinetsuitgangspunt van zorgvuldigheid. Dit betreft een nieuwe situatie waarbij nauwkeurig dient te worden uitgezocht welke
rechten en plichten verbonden zijn aan de geïmmobiliseerde tegoeden en de daarover
gegenereerde rente. Zo moet het risico op juridische claims achteraf, waarbij de opbrengst
van een eventuele windfall contribution teniet wordt gedaan, tot een minimum worden beperkt.

Tenslotte is internationale samenwerking voor het kabinet van essentieel belang. Besluiten die impact hebben op financiële
instellingen kunnen verstrekkende gevolgen hebben voor het functioneren en de aantrekkelijkheid
van de Europese financiële markten en voor de internationale rol van de euro. Daarom
zet het kabinet in op samenwerking van de EU met partners daarbuiten, met name de
G7. Deze partners bestrijken samen met de EU de belangrijkste valutamarkten, waardoor
een gezamenlijk besluit ook direct zorgt voor een bredere financiële spreiding van
eventuele consequenties. De VS en het VK5 hebben recentelijk aangegeven het EU-idee van windfall contribution te steunen. Ook is er in een G7 steunverklaring voorzichtige steun uitgesproken voor
(het verkennen van) dit idee6.

VS-ontwikkelingen t.a.v. geconfisqueerde goederen gebruiken voor steun aan Oekraïne

In het CD AVVN van 12 september jl. (Kamerstuk 26 150, nr. 209) werd tevens verwezen naar een casus omtrent confiscatie van onder sancties bevroren
particuliere tegoeden in de Verenigde Staten. Dit betreft de uitkomst van een strafrechtelijke
procedure die werd ingesteld naar aanleiding van het overtreden van sancties uit 2014.
Daarin werd vastgesteld dat er, in overtreding van de sancties, financiering had plaatsgevonden
aan de door Rusland bezette gebieden in Oekraïne. Confiscatie was hierin een middel
bij de tenuitvoerlegging van de straf. Na dit vonnis is door de VS eenmalig besloten
om de (bescheiden) geconfisqueerde middelen ten goede te laten komen aan Oekraïne.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot