Brief regering : Aanpak natuurinclusief isoleren: handvatten en vervolgstappen

32 813 Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1102 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 oktober 2023

Hierbij zend ik u, mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof, de aanpak natuurinclusief
isoleren met de handvatten en vervolgstappen, mede naar aanleiding van de uitspraak
van de Raad van State inzake de na-isolatie van spouwmuren.

Aanpak natuurinclusief isoleren: handvatten en vervolgstappen

Afgelopen 2 augustus heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) uitspraak gedaan in een zaak tussen het college van gedeputeerde staten
van Utrecht (hierna: het college) en een isolatiebedrijf dat zich toelegt op het na-isoleren
van spouwmuren van woningen van particulieren. De Afdeling concludeert dat het isolatiebedrijf
met haar werkwijze de zorgplicht in artikel 1.11 uit de Wet natuurbescherming heeft
overtreden en dat het college de dwangsom terecht heeft opgelegd. In de bijlage van
deze brief ga ik uitgebreid in op de relevante wetgeving en hoe deze uitspraak hierin
past.

Deze uitspraak leidde tot veel vragen bij huiseigenaren, gemeenten en isolatiebedrijven
over wat nu wel en niet mag bij isolatiewerkzaamheden volgens de Wet natuurbescherming
(Wnb). Om hen zo concreet mogelijke handvatten te bieden, lichten we in deze brief
toe hoe het isoleren met inachtneming van de zorgplicht op korte termijn voortvarend
voortgang kan vinden en hoe we voor de langere termijn naar een duurzame oplossing
toewerken. De geschetste richting voor de korte termijn behoeft nog nadere uitwerking
en onderlinge afstemming. Hierover willen we de komende weken concrete afspraken maken
met de provincies, gemeenten, isolatiebedrijven en natuurorganisaties. We zullen uw
Kamer begin november informeren over de uitkomsten van dit traject. Hieronder lichten
we wel alvast de voorgestelde oplossingsrichting toe. Deze brief verstuur ik mede
namens de Minister voor Natuur en Stikstof, onder wier verantwoordelijkheid de Wnb
valt.

Natuurbescherming en woningisolatie op verantwoorde wijze combineren

Allereerst wil ik benadrukken dat zowel woningisolatie als natuurbescherming van groot
belang zijn. De biodiversiteit en beschermde diersoorten staan onder druk en de isolatie
van slecht geïsoleerde woningen is urgent om de energierekening voor kwetsbare huishoudens
betaalbaar te houden en om de afgesproken CO2-reductiedoelen te halen. Huiseigenaren en isolatiebedrijven hebben zekerheid nodig
over wat er wel en niet kan in de komende maanden en een lange termijn perspectief
om verder te kunnen. Op dit moment is een deel van hun werkzaamheden stilgelegd.

Ten tweede wil ik benadrukken dat de uitspraak van de Afdeling niet betekent dat er
niet of nauwelijks meer geïsoleerd kan worden in Nederland, of dat er altijd een duur
ecologisch onderzoek per individuele woning nodig is. Om de particuliere woningeigenaar
te ontlasten, is een gebundelde en gebiedsgerichte aanpak met mitigerende en compenserende
maatregelen, gebaseerd op een ecologisch onderzoek door de gemeente mogelijk. Dat
licht ik verderop in deze brief toe. Corporaties werken al volgens de wet via projectgewijze
ecologische onderzoeken en ontheffingen op de Wet natuurbescherming, of werken met
een door het Ministerie van LNV goedgekeurde gedragscode.1

Het gaat bij het recht doen aan het belang van zowel natuurbescherming als energiebesparing
niet om het maken van een keuze, of om het bepalen wat voorrang heeft. Bij het isoleren
van woningen en het beschermen van vleermuizen en andere soorten, kunnen deze op een
verantwoorde wijze worden gecombineerd. Dat betekent dat bij het isoleren er altijd
en overal invulling moet worden gegeven aan de zorgplicht en dat het opzettelijk verstoren,
doden en vernielen (van verblijfplaatsen) niet mag. Dat is de kern van de wet en de
eerdergenoemde uitspraak. Er is geen specifieke werkwijze die uitsluitend moet worden
gevolgd om aan de zorgplicht te voldoen. Bij het isoleren moet voldoende zorg in acht
worden genomen voor in het wild levende dieren en hun directe leefomgeving en moeten
de noodzakelijke maatregelen worden getroffen om nadelige gevolgen voor deze dieren
te voorkomen als er aanwijzingen zijn van de aanwezigheid daarvan.

Hieronder licht ik toe wat de voorgestelde werkwijze voor huiseigenaren is die een
isolatiewens hebben, en wat dit vervolgens vraagt van de isolatiebedrijven enerzijds
en van de provincies als bevoegd gezag anderzijds.

In de bijlage zet ik nader uiteen wat de Wet natuurbescherming is en wat deze vraagt
en ga ik in op de uitspraak van de Afdeling. Het onderstaande handelingsperspectief
hebben we voor ogen als tussentijdse oplossing totdat er voor heel Nederland gemeentelijke
soortenmanagementplannen (SMP’s) gestart zijn. Zoals gezegd wordt dit de komende weken
nader uitgewerkt, waarbij ook soortenorganisaties worden betrokken. In deze periode
worden de plannen van aanpak voor zowel de provincies als de isolatiebedrijven concreter
uitgewerkt, worden hier concrete afspraken over gemaakt tussen alle betrokken partijen
en zal er gewerkt worden aan heldere communicatie voor huiseigenaren.

Korte termijn handelingsperspectief bij woningisolatie

Huiseigenaren

De zorgplicht uit de Wet natuurbescherming (zie voor toelichting hierover de bijlage
bij deze brief) en de uitspraak van de Afdeling schrijven op zichzelf niet concreet
voor wat huiseigenaren en bedrijven moeten doen bij isolatiewerkzaamheden. Dit blijkt
uit de vele vragen die de zaak oproept, en uit het feit dat ook de Afdeling een amicus
curiae-procedure volgde om, onder meer, antwoord op deze vraag te krijgen.

Voor de korte termijn kiezen we voor de werkwijze waarbij isolatiebedrijven de zorgplicht
uit de wet2 in acht nemen door te werken volgens de voorschriften van het «natuurvriendelijk
isoleren». We zijn aan het verkennen hoe we deze afspraken vast kunnen leggen in overleg
met het Interprovinciaal Overleg en de isolatiebedrijven. Dit doen we totdat er voor
heel Nederland gemeentelijke soortenmanagementplannen (SMP’s) gestart zijn en er minimaal
begonnen is met het onderzoek voor een SMP, zodat er tijdelijk met een ontheffing
via een zogeheten «pre-SMP» kan worden gewerkt.

De kernboodschap voor huiseigenaren is dat ze de volgende twee stappen moeten nemen
bij het isoleren van hun woning. Dit zal de komende periode uitgewerkt worden op een
goed leesbare manier en gepubliceerd worden via verschillende communicatiekanalen
zoals de RVO website en www.verbeterjehuis.nl:

1. Kies voor een isolatiebedrijf dat natuurvriendelijk isoleert

• De wet geeft aan dat het opzettelijk verstoren, doden of vernielen (van verblijfsplaatsen)
niet mag.

• Als huiseigenaar is het moeilijk vast te stellen of er dieren aanwezig zijn. Daarom
moet je erop letten dat je een bedrijf kiest dat natuurvriendelijk werkt. Dat zijn
bedrijven die werken volgens de uitgangspunten van het «Natuurvriendelijk Isoleren».3 Hiermee verklaart het isolatiebedrijf dat er bij de werkzaamheden geen dieren worden
gedood, rekening wordt gehouden met kraamplaatsen en winterverblijven, dat er vervangende
verblijfplaatsen zijn en dat de natuurkalender wordt gevolgd.

• Op deze manier wordt rekening gehouden met de beschermde soorten en kan er geïsoleerd
worden.

2. Check of jouw woning in een gebied staat dat al meegenomen is door de gemeente in
een ontheffing op basis van een «soortenmanagementplan» (SMP) of een pre-SMP:

• In een aantal provincies en in ongeveer twintig gemeenten wordt al gewerkt met een
gebiedsgerichte ontheffing voor ruimtelijke ingrepen – zoals isoleren – op basis van
een soortenmanagementplan (SMP) of een pre-SMP ontheffing. De gemeente laat het (pre-)SMP
opstellen en vraagt op basis daarvan de ontheffing aan bij de provincie. De gemeente
doorloopt eenmalig het ontheffingstraject en kan daarna haar inwoners gebruik laten
maken van deze ontheffing.

• Voordat je begint met isoleren is het dus het nuttig om bij je gemeente of provincie
na te vragen of zij al een SMP hebben voor jouw gemeente, of dat er op korte termijn
een SMP opgesteld wordt.

• In dat geval is er al ecologisch onderzoek gedaan, en staat in het SMP beschreven
welke diersoorten in jouw buurt verblijven en welke maatregelen je moet nemen als
je gaat isoleren of verbouwen.

• Ook in dit geval is het goed te kiezen voor een bedrijf dat natuurvriendelijk isoleert.
Zij zorgen er dat er geen dieren gedood worden en dat er een verblijfplaats in de
spouw beschikbaar blijft.

• De gemeentelijke soortenmanagementplannen vormen het duurzame (middel)lange termijn
perspectief voor beide opgaven. Het voorstel is dat voor de korte termijn toepassing
van het natuurvriendelijk isoleren een looptijd van drie jaar wordt aangehouden.4 Ook geldt er een maximum percentage van de woningvoorraad per CBS-buurt waarvoor
deze werkwijze van toepassing is tussen de 5%-7% per jaar. De trend van het aantal
daadwerkelijk geïsoleerde woningen blijft hier overigens altijd onder, dit is daarom
vooral een stok achter de deur.

Isolatiebedrijven

Isolatiebedrijven moeten bij werkzaamheden bij woningen in particulier eigendom de
zorgplicht uit de wet natuurbescherming (Wnb) in acht nemen door te werken volgens
de methodiek van het natuurvriendelijk isoleren:

1) Zorgen dat spouwmuren tijdig natuurvrij5 gemaakt worden om te zorgen dat beschermde dieren tijdig kunnen uitvliegen en dus
niet onnodig gedood worden.

2) Zorgen dat er alternatieve verblijfplaatsen komen als oorspronkelijke verblijfplaatsen
door na-isolatie verdwijnen.

3) Altijd werken volgens de natuurkalender. Dit betekent dat er niet geïsoleerd kan worden
in het broedseizoen en in de kraamperiode en dat er voor isolatie in de winterperiode
tijdig natuurvrij gemaakt moet worden.

• Isolatiebedrijven volgen de training «Natuurvriendelijk isoleren» waarbij zij leren
wat er komt kijken bij het «natuurvrij» maken van de woning. Daar wordt geleerd welke
technieken er zijn om verschillende openingen in de woningen af te sluiten en hoe
nieuwe verblijfplaatsen voor de dieren gecreëerd kunnen worden. Na het volgen van
deze training mogen zij de naam «Natuurvriendelijk Isolatiebedrijf» voeren wanneer
zij altijd volgens deze methodiek werken.

• Dit betekent dat bij spouwmuur-, binnendak- en buitendakisolatie compenserende maatregelen
genomen moeten worden (denk aan het natuurvrij maken van de spouw en het aanbrengen
van spouwverblijven) en dat de natuurkalender moet worden gevolgd (o.a. niet isoleren
in de kraamperiode/broedseizoenen en voor isolatie in de winterperiode tijdig natuurvrij maken).

• Bij binnenmuur- en vloerisolatie is er slechts een minimale kans op verstoring van
beschermde soorten te verwachten en hoeft daarom geen natuurkalender in acht te worden
genomen en geldt geen compensatieplicht.

• Ook bij de vervanging van ramen en/of kozijnen is niet de verwachting dat beschermde
soorten daarvan nadelige effecten ondervinden, tenzij het kozijn aan een open spouwmuur
grenst. Indien dit wel het geval is, moet de natuurkalender worden gevolgd. Ramen
vervangen op de bovenverdieping mag alleen buiten het broedseizoen.

Isolatiebedrijven kunnen terecht op de website: www.natuurvriendelijkisoleren.nl voor informatie over de trainingen.

Door deze werkwijze te volgen worden eventuele negatieve gevolgen voor vleermuizen,
maar ook beschermde vogels zoals huismussen en gierzwaluwen, zo veel mogelijk voorkomen.
Om deze werkwijze zorgvuldig te laten uitvoeren worden de volgende voorwaarden in
acht genomen:

• Er komt een landelijke aanpak voor zowel de training Natuurvriendelijk Isoleren voor
isolatiebedrijven als voor het toezicht op de uitvoering van deze methodiek, gekoppeld
aan kwaliteitscontrole.

• Aan deze tijdelijke aanpak voor de korte termijn (ruim 3 jaar) wordt een maximum percentage
van de te isoleren woningvoorraad gekoppeld. Deze werkwijze is van toepassing op 5–7%
van de te isoleren woningen voor de gehele periode. Op deze manier is er geen sprake
is van het gelijktijdig verplaatsen van alle verblijfplaatsen voor de kwetsbare soorten
en is het risico op daadwerkelijke aantasting beperkt.

• In alle gemeenten wordt gezorgd voor alternatieve kraamplekken voor de soorten, op
basis van het rekenmodel ontwikkeld door provincie Utrecht in het kader van de pre-SMP
methodiek. Hierdoor is er preventieve compensatie en dus minder kans op negatieve
aantasting.

Het initiatief voor de werkwijze «natuurvriendelijk isoleren» wordt ondersteund door
de brancheorganisaties VENIN en de NVDE. We streven ernaar om samen met de isolatiebranche,
provincies, gemeenten en de Ministeries van BZK en LNV, afspraken te maken over het
gebruik, toepassing en reikwijdte van de werkwijze ««natuurvriendelijk isoleren»»
in de praktijk. Bij de verdere uitwerking van deze werkwijze zullen we ook de soortenorganisaties
betrekken.

Handhaving

De provincie is in veel gevallen het bevoegd gezag voor het verlenen van toestemming
in het kader van de Wet natuurbescherming en ziet toe op de naleving hiervan. Dat
betekent dat zij ontheffingen verlenen en handhavend kunnen optreden bij overtredingen,
maar ook bij aantoonbare gevallen van opzettelijke overtredingen van de eerder genoemde
verbodsbepalingen (o.a. verwonden en doden van vleermuizen en het beschadigen of vernielen
van voortplantings- of rustplaatsen van vleermuizen). Handhaving op de zorgplicht
is in ieder geval mogelijk in kennelijke gevallen van onzorgvuldig handelen.6 Hetzelfde geldt voor de handhaving onder de Omgevingswet, waar de regels vanuit de
Wet natuurbescherming per 1 januari 2024 beleidsneutraal in worden voortgezet. Directe
handhaving op de specifieke zorgplicht ligt voor de hand bij evidente overtredingen.
Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit
verricht «onmiskenbaar» in strijd is met de zorgplicht.7 Bij situaties waarin minder duidelijk is of van onmiskenbare strijd sprake is zal
het bevoegd gezag een keuze moeten maken tussen een handhavingstraject of het eerst
verduidelijken wat de specifieke zorgplicht inhoudt.8

Met deze tijdelijke werkwijze nemen wij het standpunt in dat isolatiebedrijven die
werken volgens het natuurvriendelijk isoleren voldoende invulling geven aan de zorgplicht
die voor hen als uitvoerder geldt. Zij worden steekproefsgewijs gecontroleerd. Door
te kiezen voor natuurvriendelijk isoleren, voldoen particuliere woningeigenaren aan
de invulling van de zorgplicht voor zover die binnen hun invloed ligt.

Lange termijn handelingsperspectief bij woningisolatie

Structurele aanpak via soortenmanagementplannen gemeenten

Om de natuurbescherming te verbeteren en particulieren te ontlasten, moeten gemeenten
een soortenmanagementplan (SMP) opstellen. Dit betekent dat er op gebiedsniveau of
in één keer voor de gehele gemeente een ecologisch onderzoek plaatsvindt en maatregelen
worden genomen ter bescherming van de aanwezige soorten. Daarbij moet worden gekeken
welke condities aanwezige soorten nodig hebben om te foerageren en zich te kunnen
voortplanten in het bebouwd gebied. In het merendeel van de provincies wordt deze
werkwijze al enkele jaren met succes op kleine schaal toegepast, in de provincie Utrecht
zelfs op grote schaal. Voor een landelijke uitrol van deze soortenmanagementplannen
is dit jaar € 44 miljoen beschikbaar gesteld uit het Nationaal Isolatieprogramma.
De regeling waarmee deze middelen beschikbaar worden gesteld aan gemeenten en provincies
was tot half september in consultatie en zal onder voorbehoud van parlementaire besluitvorming9 in november dit jaar openen. Tijdens het opstellen van het SMP kunnen gemeenten gebruik
maken van de pre-SMP methodiek, waarmee alvast een tijdelijke ontheffing voor een
deel van de isolatiewerkzaamheden verkregen kan worden.

Hiernaast kunnen gemeenten bijvoorbeeld ook gebruik maken van de tijdelijke regeling
capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE) om SMP’s te
bekostigen. Voor VvE’s geldt dat met de subsidieregeling verduurzaming voor verenigingen
van eigenaars (SVVE) subsidie kan worden aangevraagd voor het uitvoeren van ecologisch
onderzoek.

Ontwikkeling van innovatieve werkwijzen

In de tussentijd wordt gezocht naar innovatieve technieken die het mogelijk maken
om gebouwbewonende soorten, zoals vleermuizen, snel op te sporen. Het Ministerie van
LNV heeft een Startup in Residence
Challenge georganiseerd voor het ontwikkelen van nieuwe onderzoekstechnieken om verblijfplaatsen
van vleermuizen op te sporen in gebouwen. Begin 2024 wordt een eerste prototype verwacht
van een technische oplossing hiervoor. Een tweede challenge richt zich op arbeidsbesparende methoden voor het natuurvrij maken van gebouwen.
Een eerste prototype hiervoor wordt eind 2024 verwacht. Ondertussen doen zowel de
Zoogdierenvereniging en SEVON (Stichting Ecologisch Vleermuis Onderzoek Nederland)
onderzoek naar vleermuizen om de kennis over deze soorten te vergroten. Met de opgedane
kennis en technische innovaties zijn we steeds beter in staat om beschermende maatregelen
te treffen voor deze soorten.

Samen met het Ministerie van LNV, het IPO, de VNG, Aedes, de isolatiesector, natuurorganisaties,
ecologen en andere belanghebbende partijen wordt ook gewerkt aan ondersteunende maatregelen
om het natuurinclusief isoleren te versnellen. Denk onder meer aan een meldingssysteem
voor beschermde soorten en de beschikbaarheid van voldoende ecologen. Dit gebeurt
vanuit de Taskforce Natuurinclusief Isoleren.

Daarnaast werk ik aan aanpassing van het Besluit bouwwerken leefomgeving, waarin ik
voornemens ben een verplichting op te nemen voor het aanbrengen van nestvoorzieningen
bij nieuwbouw en grootschalige renovatieprojecten. Nestvoorzieningen alleen zijn echter
niet voldoende, het gaat bijvoorbeeld ook om de aanwezigheid van foerageergebieden.
Daarom werk ik samen met LNV ook aan vergroening van het stedelijk gebied en de verbetering
van de condities voor de aanwezige soorten. Dit gebeurt onder andere via de Agenda
Natuurinclusief. Ik verwijs u daarvoor naar mijn brief van 23 maart van dit jaar (Kamerstukken
32 813 en 32 847, nr. 1195).

Mogelijkheid tot nadere uitwerking

Vanwege het open karakter van de zorgplicht en de handhaafbaarheid daarvan is bij
de totstandkoming van de regels onder de Omgevingswet en het Besluit activiteiten
leefomgeving veel aandacht geweest voor rechtszekerheid en transparantie bij het werken
met zorgplichten. In de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving
is aangegeven dat «bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht in
ieder geval hoort, dat voor de initiatiefnemer redelijkerwijs te voorzien moet zijn,
wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt.»

Als deze duidelijkheid er niet is, geeft de toelichting bij dat Besluit aan dat het
stellen van meer uitgewerkte regels de aangewezen weg is. De zorgplicht is namelijk
erg breed geformuleerd. Deze kan verder geconcretiseerd worden door landelijk algemene
regels uit te werken. Hierin kan bijvoorbeeld het SMP in worden opgenomen. Een andere
mogelijkheid is dat provincies of gemeenten voor (delen van) hun grondgebied concretere
regels stellen, afgestemd op het gebied (maatwerkregels). Tenslotte kan ook het bevoegd
gezag in individuele gevallen de algemene regels concretiseren door het stellen van
maatwerkvoorschriften.

Gezien de onduidelijkheid over de exacte invulling van de zorgplicht in de praktijk,
ben ik voornemens om samen met de Minister voor Natuur en Stikstof te bezien of, en
op welke wijze voor een aantal veelvoorkomende activiteiten, samen met de provincies
als bevoegd gezag, nadere uitwerking van de landelijke regels naast de zorgplicht
kan plaatsvinden. Dit zodat meer duidelijkheid wordt geboden over het evenwicht tussen
de twee doelen van de Omgevingswet, verwoord in artikel 1.3 van die wet:

• Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en
een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en

• Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling
van maatschappelijke behoeften.

Tot slot

Het isoleren van de Nederlandse woningvoorraad op korte termijn is essentieel om de
CO2-reductiedoelen te halen en om bewoners te beschermen tegen volatiele energieprijzen
en verdient daarom hoge prioriteit. Samen met de Minister voor Natuur en Stikstof,
de gemeenten, de provincies, isolatiebranche en natuurorganisaties, zet ik daarom
alles op alles om de uitrol van gemeentelijke soortenmanagementplannen te versnellen
en het natuurvriendelijk isoleren tot standaard te maken. Daarnaast zullen we voor
de langere termijn de rechtszekerheid vergroten en innovatieve methoden stimuleren
die kunnen bijdragen aan zowel het opsporen van beschermde soorten, het natuurvrij
maken van woningen en het creëren van goede alternatieve verblijfsplekken. We rekenen
er op dat alle betrokken maatschappelijke spelers zich samen met ons actief in willen
zetten om voortvarende en natuurvriendelijke isolatie te realiseren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge