Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 761 Voorstel van wet van de leden Van der Graaf, Jasper van Dijk, Thijssen, Van der Lee, Koekkoek en Hammelburg houdende regels voor gepaste zorgvuldigheid in waardeketens om schending van mensenrechten en het milieu tegen te gaan bij het bedrijven van buitenlandse handel (Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen)
Nr. 16
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 15 september 2023
Inhoudsopgave
I.
Algemeen
1
1.
Introductietekst Nota naar aanleiding van het Verslag
1
2.
Aanleiding en probleemomschrijving
7
3.
Hoofdlijnen van het voorstel voor een brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving
7
4.
Verhouding tot internationaal en Nederlands recht
47
5.
Gevolgen
51
6.
Uitvoering en toezicht
62
7.
Advies en consulstatie
68
8.
Overgangsrecht en inwerkingtreding
73
II.
Artikelsgewijs
73
Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
73
Hoofdstuk 2. Gepaste zorgvuldigheid
86
Hoofdstuk 3. Toezicht en handhaving
108
Hoofdstuk 4. Slotbepalingen
120
III.
Overig
126
I ALGEMEEN
1. Introductietekst Nota naar aanleiding van het Verslag
De initiatiefnemers danken de leden van de vaste commissie voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking voor het uitvoerige verslag. Voordat zij alle vragen
van de leden gaan beantwoorden, willen zij een vijftal onderdelen van het initiatiefvoorstel
uitlichten en, zo nodig, aangeven hoe zij tegemoet willen komen aan bezwaren die daartegen
geuit zijn.
Allereerst het strafrecht. Bestuurders van een grote onderneming kunnen op grond van
het wetsvoorstel niet voor misstanden van zakenrelaties in hun waardeketen vervolgd worden, laat staan
celstraf krijgen. De verkeerde indruk die daarover is ontstaan, betreuren de initiatiefnemers,
omdat dit bestuurders van ondernemingen helaas angst heeft ingeboezemd. De relatie
die ten onrechte is gelegd tussen de verantwoordelijkheid van een bestuurder voor
het beleid van gepaste zorgvuldigheid en zijn rapportageverplichting aan de raad van
het bestuur – beide opgenomen om aan te sluiten bij de conceptrichtlijn1 – in combinatie met de strafbaarstelling van het niet rapporteren door een onderneming,
willen de initiatiefnemers dan ook door een aantal wijzigingen wegnemen. Verantwoordelijkheid
voor de in- en uitvoer van het beleid voor gepaste zorgvuldigheid wordt opgelegd aan
de onderneming. Als gevolg van deze wijziging wordt ook de rapportageplicht van de
bestuurder aan de raad van bestuur geschrapt evenals diens monitoringsverantwoordelijkheid.
Aan de vermelding van artikel 2.6.1 in de Wet op de economische delicten, wordt het
eerste lid (nieuw) toegevoegd. Alleen het niet rapporteren door de onderneming is
strafbaar.
Een volgend onderdeel is dat het wetsvoorstel wel rekening houdt met de regeldruk voor ondernemingen. De gekozen reikwijdte, vooralsnog
alleen grote ondernemingen, de mogelijkheden voor samenwerking met andere ondernemingen
en het mogen stellen van prioriteiten bij de aanpak van de gevonden risico’s zijn
uitdrukkelijk gekozen met het oog op de regeldruk. Om de regeldruk nog meer te verlagen,
voeren de initiatiefnemers ook hier drie wijzigingen door. Allereerst verruimen de
initiatiefnemers de mogelijkheden voor samenwerking. Niet alleen met andere ondernemingen
mag worden samengewerkt, maar ook met andere organisaties of entiteiten, zoals vakbonden
of overheden. Ook wijzigen de initiatiefnemers de verplichtingen op het terrein van
klimaatverandering. Zij schrappen de verplichting tot het opstellen van een afzonderlijk
klimaatplan. In plaats daarvan worden doelstellingen op het terrein van klimaat voortaan
opgenomen in het plan van aanpak. Voor de doelstelling voor de reductie van de broeikasgasemissie
geldt ook niet meer het percentage van 55%, maar moeten ondernemingen streefcijfers
opnemen in het plan van aanpak die passen bij de gevonden risico’s. Hierdoor sluit
deze klimaatdoelstelling beter aan bij een voorstel van het Europees Parlement en
bij de rest van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid en zijn zij ook toegespitst
op de eigen onderneming.Tot slot hoeven ondernemingen niet dubbel te rapporteren.
Als zij ook onder de verplichtingen van de richtlijn jaarrekening vallen, kunnen zij
de rapportageplicht van artikel 2.6.1 negeren.
En dan de algemene zorgplicht. De zorgplicht voor ondernemingen wordt niet door het
initiatiefvoorstel geïntroduceerd, omdat hij al wordt aangenomen in de Nederlandse
jurisprudentie over onrechtmatige daad. Het voorstel codificeert deze jurisprudentie
alleen. Een zorgplicht brengt ook geen regeldruk met zich. Er wordt immers geen toezicht op gehouden door de beoogd toezichthouder.
Daarom heeft ook het Bureau SIRA de regeldrukkosten op nul gezet.2 Om desalniettemin de gevoelde regeldruk van de zorgplicht te verminderen passen de
initiatiefnemers artikel 3.2.6, tweede lid, aan. Zij beperken de toepassing van dat
artikellid tot civielrechtelijke rechtsvorderingen op basis van de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid uit hoofdstuk 2. Ook wijzigen zij de verplaatsing van
de bewijslast in een verlichting van de bewijslast in aansluiting op bestaande jurisprudentie
van de Hoge Raad.
Het artikellid over de bewijslast blijft dus wel gehandhaafd, maar in een lichtere
vorm. Zowel het College voor de Rechten van de Mens (CRvM) als de Raad voor de rechtspraak
staan hier immers niet afwijzend tegenover dit artikellid. Het CRvM juicht het zelfs
toe en de Raad heeft een tekstvoorstel gedaan voor verbetering van de werking van
dat artikellid, wat de initiatiefnemers in aangepaste vorm hebben overgenomen.
Wat het vestigingsklimaat betreft blijkt meermaals uit onderzoek dat regelgeving (voor
gepaste zorgvuldigheid) zelden of nooit een reden voor ondernemingen vormt om zich
ergens al dan niet te vestigen. Uit het rechtsvergelijkende onderzoek van de universiteit
van Utrecht uit 2015 blijkt dat in alle onderzochte landen soortgelijke factoren een
rol spelen voor het vestigingsklimaat: betrouwbaarheid en stabiliteit van het (rechts)systeem,
belastingklimaat, infrastructuur, hooggeschoolde arbeidskrachten en een hoge levensstandaard.
Regelgeving is alleen van belang als het gaat om belastingen, arbeid en (intellectueel)
eigendom.3
Ook recent onderzoek, de in maart 2023 gepubliceerde Regional Competitiveness Index
van de Europese Commissie, bevestigt dit beeld. Technologische kennis, infrastructuur,
arbeidsmarkt en leefomstandigheden, zoals gezondheidszorg en onderwijsaanbod, spelen
een rol.4 Daardoor staan vijf Nederlandse regio’s in de top 10 van beste regio’s voor bedrijven
om zich te vestigen, waarvan vier in de top 5.5
Tot slot nog de verhouding tot de conceptrichtlijn. De initiatiefnemers roepen in
herinnering dat de (initiatief-)Wet zorgplicht kinderarbeid (WZK) al in 2019 door
het parlement is aangenomen, maar nog steeds niet is ingevoerd. De regering heeft
meermaals aangegeven de WZK niet in te voeren, omdat zij met een bredere wet zou komen.
Wachten tot de conceptrichtlijn wordt vastgesteld, beschouwen de initiatiefnemers
dan ook als het zoveelste uitstel van de door het parlement aangenomen WZK. De initiatiefnemers
voelen zich bovendien gesteund door de oproep van EU-commissaris Reynders om nu al
aan de slag te gaan met nationale wetgeving. Hij beschouwde ambitieuze nationale wetgeving
van groot belang voor het opstellen van een ambitieuze richtlijn.
Aan het einde van deze Nota naar aanleiding van het verslag gaan de initiatiefnemers
nog afzonderlijk in op de adviezen die zij in de tussentijd hebben ontvangen van het
CRvM, de Raad voor de rechtspraak en de Autoriteit Persoonsgegevens. Nu beantwoorden
zij eerst de vragen van de leden:
De leden van de VVD-fractie danken de initiatiefnemers voor het toezenden van het
voorstel van wet van de leden Van der Graaf, Jasper van Dijk, Thijssen, Van der Lee,
Koekkoek en Hammelburg houdende regels voor gepaste zorgvuldigheid in waardeketens
om schending van mensenrechten en het milieu tegen te gaan bij het bedrijven van buitenlandse
handel (Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen). Zij hebben daarover
de volgende opmerkingen en vragen.
1.
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat aansluiting bij een multistakeholder
initiatief (sectoraanpak) gestimuleerd zou moeten worden door de betreffende bedrijven
onder een lichter toezichtregime te laten vallen. Een bedrijf kan effectieve gepaste
zorgvuldigheid in de keten niet alleen realiseren. Sectorale samenwerking moet daarom
gestimuleerd worden en daarbij moet gebruik worden gemaakt van de «best available
techniques». De leden van de VVD-fractie vragen daarom aan de initiatiefnemers waarom
in de initiatiefwet onduidelijk is wat de aanpak is ten aanzien van multistakeholder
initiatieven en een lichter toezichtregime?
De initiatiefnemers delen de mening van de VVD-fractie dat sectorale samenwerking
ondernemingen kan ondersteunen bij het voldoen aan de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid.
Om die reden was al in artikel 2.1.2, derde lid (nieuw), opgenomen dat ondernemingen
ook gezamenlijk aan deze verplichting kunnen voldoen, mits met de gezamenlijke uitvoering
ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de regels bij of krachtens dit
hoofdstuk worden beoogd. Bij nota van wijziging verruimen de initiatiefnemers de mogelijkheden
voor samenwerking. Niet alleen met andere ondernemingen mag worden samengewerkt, maar
ook met andere organisaties of entiteiten, zoals vakbonden of overheden. Zie onderdeel
E van de nota van wijziging.
Er is gekozen voor een laagdrempelige procedure voor de gezamenlijke uitvoering, namelijk
in de vorm van een melding (en niet in de vorm van een vergunning, vrijstelling of
ontheffing). Hierdoor zijn de administratieve lasten voor ondernemingen zo laag mogelijk,
hetgeen ook geldt voor de bestuurslasten voor de toezichthouder.6
Dit is in lijn met de visie van het kabinet dat de toezichthouder altijd op het niveau
van een individueel bedrijf zal moeten constateren of deelname aan een sectoraal samenwerkingsverband
een lichter toezichtsregime rechtvaardigt.7 Daarom is ook bij nota van wijziging in het voorstel opgenomen dat de toezichthouder
in het prioriteitenbeleid voor het toezicht rekening houdt met een gezamenlijke uitvoering
van de verplichtingen. Zie onderdeel U van de nota van wijziging.
2.
De leden van de VVD-fractie vragen ook aan de initiatiefnemers wie de experts zijn
en aan welke criteria zij moeten voldoen, waarnaar wordt verwezen in meerdere artikelen,
zoals bijvoorbeeld artikel 2.2.1.2, artikel 2.4.4.3.e en artikel 2.5.1.3.c. In deze
artikelen worden bedrijven namelijk verplicht de visie van «experts» mee te nemen
in de besluitvorming.
Tot de experts kunnen onder meer medewerkers van mensenrechteninstituten, universiteiten,
milieuorganisaties en vakbonden worden gerekend. De gedachte achter het raadplegen
van «betrokkenen, experts en zakenrelaties» in de door de leden van de VVD-fractie
genoemde artikelen is dat een onderneming niet het «wiel in haar eentje hoeft uit
te vinden». De onderneming kan door de kennis en ervaringen van anderen op ideeën
komen, waar het zelf misschien niet aan gedacht had. Experts worden afzonderlijk genoemd,
omdat het om een andere groep organisaties kan gaan dan de groep organisaties die
genoemd worden in de begripsbepaling van betrokkene.
De leden van de CDA-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel
Verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen. De leden van de CDA-fractie delen
de doelstelling dat er wetgeving voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen
(IMVO) moet komen welke minder vrijblijvend is. Zo staan zij voor een eerlijke economie,
willen zij ook reële stappen zetten op dit terrein en op het creëren van economisch
perspectief. De leden willen graag een gepaste inzet op het behalen van alle Duurzame
Ontwikkelingsdoelen (SDGs), waarbij in het kader van deze wetgeving er een focus moet
liggen op SDG 8, waarbinnen eerlijke banen worden gecreëerd. Aanvullend op een doordacht
IMVO-beleid moet er ook flankerend beleid zijn om in deze landen echt impact te maken
en te voorkomen dat bedrijven uit andere landen deze gemeenschappen uitbuiten. Desondanks
dit alles, leven er toch nog diverse vragen en zorgen bij de leden van de CDA-fractie.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
«Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen». Hierbij hebben zij nog enkele
opmerkingen en vragen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel en onderstrepen het belang van een dergelijke wet op nationaal
niveau. Graag willen de leden van de GroenLinks-fractie aan de initiatiefnemers nog
enkele verhelderende vragen voorleggen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie spreken hun waardering uit naar de initiatiefnemers
en hebben met grote belangstelling kennisgenomen van de initiatiefwet verantwoord
en duurzaam internationaal ondernemen en de verschillende reacties daarop van betrokkenen
binnen en buiten de Kamer. Zij zijn ervan overtuigd dat de kracht van het Nederlandse
bedrijfsleven onmisbaar is om misstanden op het gebied van mensenrechten en milieu
elders in de wereld te voorkomen en te bestrijden.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefvoorstel
voor een Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen (WVDIO). Zij ondersteunen
zonder meer het doel dat de wet beoogt, namelijk internationaal ondernemen en zakendoen
op zodanige wijze dat nadelige gevolgen van activiteiten voor mensen en milieu zoveel
mogelijk voorkomen worden. Deze leden hebben echter vragen bij de precieze vormgeving
en formulering van de initiatiefwet, met name in relatie tot het waarborgen van rechtszekerheid
voor ondernemingen, de gekozen reikwijdte, en de wijze van handhaving.
De leden van de Groep Van Haga hebben kennisgenomen van de initiatiefwet en hebben
hierover nog enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de Volt-fractie hebben het wetsvoorstel «Wet verantwoord en duurzaam
internationaal ondernemen» gelezen. Daarnaast hebben zij de adviezen van verschillende
partijen (o.a. Raad van State) gelezen. Naar aanleiding daarvan hebben zij nog enkele
vragen over het wetsvoorstel.
3.
Dat zoals vermeld in de inleiding wereldwijd 50 miljoen mensen zich in een situatie
begeven van moderne slavernij blijft een schokkend feit. De leden van de VVD-fractie
vragen zich af hoeveel van dit schokkende aantal gelinkt is aan de handelsketens waarin
Nederlandse bedrijven actief zijn. Welke sectoren zijn hierin oververtegenwoordigd
en in welke landen vindt dit het meeste plaats? De leden van de VVD-fractie zijn ook
geïnteresseerd in de bijdrage van Nederlandse bedrijven aan de ontbossing van het
Amazonegebied. Kan hierbij ook de Braziliaanse politieke context worden geschetst?
Inderdaad bevinden wereldwijd circa 50 miljoen mensen zich in een situatie van moderne
slavernij, onder wie 3,3 miljoen kinderen. Bovendien neemt het aantal mensen dat gedwongen
arbeid verricht sinds 2016 toe. In iedere regio van de wereld vindt gedwongen arbeid
plaats waarbij het aandeel relatief in de Arabische staten het hoogst ligt (5.3 per
duizend inwoners) en het laagst op het Afrikaanse continent (2.9 per duizend). 8 In absolute aantallen worden in Azië-Pacific de meeste mensen gedwongen tot arbeid:
circa 15.1 miljoen mensen verrichten arbeid in dit werelddeel onder dwang.
De sectoren die zijn oververtegenwoordigd in het verrichten van gedwongen arbeid zijn:
de dienstensector met 32% (handel, transport, hospitality), fabriekswerk met 19%,
de bouw met 16% en de agrarische sector met 12%.9 In die mate dat Nederlandse ondernemingen internationaal actief zijn in deze sectoren,
gebruik maken van fabricage in buitenlandse fabrieken, actief zijn in buitenlandse
bouwprojecten of agrarische producten afnemen uit deze ketens, bestaat de kans dat
zij gebruik maken van slavernij. Precieze cijfers hierover zijn de initiatiefnemers
niet bekend.
Landen die in absolute aantallen veel te maken hebben met moderne slavernij zijn India,
China, Pakistan, Noord-Korea, Nigeria, Irak, Indonesië, Congo, Rusland en de Filipijnen.10
Uit onderzoek blijkt dat circa 20% van de geïmporteerde soja door de EU gelinkt is
aan (illegale) ontbossing, net als 17% van het geïmporteerde rundvlees.11 Nederland is één van de grootste soja importeurs ter wereld vanwege de omvang van
de agrarische sector.12 Volgens een recent rapport van het Wereld Natuurfonds was Nederland in de periode
2005 tot 2017 verantwoordelijk voor gemiddeld 29.600 hectare tropische ontbossing
per jaar door import van grondstoffen verbonden aan ontbossing. Van deze ontbossing
was 31% verbonden aan sojateelt, waarvan 80% als veevoer werd gebruikt.13 Nederlandse banken leenden tussen 2015 en 2020 ruim 10,2 miljard euro aan bedrijven
die betrokken zijn bij de ontbossing van het Amazonegebied. Nederlandse pensioenfondsen
en verzekeraars belegden daarnaast circa 2,1 miljard euro in deze activiteiten. 14 De recent beëdigde president van Brazilië, Lula da Silva, heeft het tegengaan van
(illegale) ontbossing tot een topprioriteit gemaakt en ook de Europese Unie heeft
inmiddels een verordening voor het tegengaan van ontbossing vastgesteld.15
4.
De leden van de Groep van Haga waarderen de inzet van de indieners om de schendingen
van mensenrechten te adresseren. Onze doelen zijn hetzelfde: we willen allemaal slavernij
en andere misstanden inzake arbeid bestrijden. maar de vraag die resteert is volgens
deze leden hoe we die doelen bereiken zonder de Nederlandse ondernemer uit het oog
te verliezen.
Zoals in de inleidende tekst op de beantwoording van deze vragen is opgemerkt, is
er bij het opstellen van dit wetsvoorstel steeds rekening gehouden met de gevolgen
voor de administratieve lasten voor ondernemingen. De gekozen reikwijdte, vooralsnog
alleen grote ondernemingen, de mogelijkheden voor samenwerking met andere ondernemingen
en het mogen stellen van prioriteiten bij de aanpak van de gevonden risico’s zijn
uitdrukkelijk gekozen met het oog op de regeldruk. Ook is door de initiatiefnemers
uitgebreid gesproken met ondernemers en dit doen zij nog steeds. Om eventuele zorgen
over regeldruk verder weg te nemen, worden aanpassingen aangebracht, zoals in de inleidende
tekst al werd beschreven.
2. Aanleiding en probleemomschrijving
2.1. Aanleiding en doelstelling
5.
De IMVO-convenanten zouden onvoldoende tot tastbare resultaten hebben geleid. De leden
van de VVD-fractie zouden graag een overzicht hebben per sectorale samenwerking, welke
resultaten er wél zijn geboekt door middel van IMVO-convenanten.
In juli 2020 heeft het kabinet de evaluatie van het IMVO-convenantenbeleid gepubliceerd.16 In het algemeen komt uit de evaluatie naar voren dat de convenanten effectief bijdragen
aan de bewustwording over gepaste zorgvuldigheid en aan het faciliteren van de naleving
van afspraken door middel van een monitoring-infrastructuur. Ze zijn daarnaast instrumenteel
in het continue leerproces en kennisdeling (bijvoorbeeld van succesvolle werkwijzen).
De convenanten versterken de samenwerking in het proces van gepaste zorgvuldigheid.
Ze vergroten de invloed van toeleveranciers en afnemers in de productieketen. Bovendien
helpen ze een vruchtbare dialoog met belanghebbenden te bevorderen. Er is in sectoren
met een IMVO-convenant meer voortgang te zien op het terrein van maatschappelijk verantwoord
ondernemen dan bij sectoren zonder een convenant.
Echter, het beleid blijkt slechts een heel klein percentage van de ondernemingen in
de hoog-risicosectoren te bereiken: slechts 1,6 %.17
Het KIT-evaluatierapport gaat verder in op de resultaten van de convenanten in verschillende
sectoren. Alleen bij het Convenant Duurzame Kleding en Textiel en het IMVO-convenant
van de bancaire sector bleek duidelijke vooruitgang te zien in de uitvoering van gepaste
zorgvuldigheid. Het steenkoolconvenant en het goudconvenant toonden geen substantiële
voortgang. Het sierteelt en metaalconvenant bleken ineffectief omdat een laag marktaandeel
hierop is aangesloten. Voor een aantal convenanten kon nog niets worden gemeld omdat
deze pas kort geleden waren afgesloten zoals de convenanten van de verzekerings- en
de pensioensector. Op de website van de Sociaal Economische Raad18 worden de jaarrapportages van de lopende IMVO-convenanten gepubliceerd, in deze jaarrapportages
staat beschreven welke voortgang is geboekt.
6.
De leden van de VVD-fractie hebben veel gelezen over de Europese conceptrichtlijn
gepresenteerd door de Europese Commissie. De leden van de VVD-fractie vragen daarom
aan de initiatiefnemers om een update van de staat van deze conceptrichtlijn in het
Europese wetgevingsproces. Wat is er tot nu toe aan geamendeerd? Wat is het krachtenveld
in het Europees Parlement (EP)? Waarin verschilt de tekst die nu in het EP op tafel
ligt van dit initiatiefvoorstel?
De Raad heeft eind vorig jaar haar positie bepaald met een voorstel dat volgens Minister
enkele verbeteringen kent ten opzicht van de conceptrichtlijn. Het is in enkele opzichten
meer in lijn met de OESO-richtlijnen gebracht. Een van de punten die volgens Minister
Schreinemacher verbeterd zijn, is dat in de Raadspositie nu een risicogerichte benadering
is opgenomen, in plaats van de nadruk op gevestigde zakenrelaties en contractuele
garanties die de Commissie had voorgesteld. Verder is er versterkte aandacht voor
het punt stakeholder consultatie en zijn de bepalingen over verplichte klachtenmechanismen in de richtlijn
aangescherpt. Daarmee is de Raadspositie volgens de Minister goed in overeenstemming
gebracht met de zes stappen van het gepaste zorgvuldigheidsproces. Nederland heeft
niettemin toch tegen de Raadspositie gestemd. De belangrijkste reden daarvoor is dat
de gehele financiële sector uitgesloten wordt van de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen
en dat de maatregelen die deze sector moet nemen op vrijwillige basis zijn.19
Zowel de tekst van het Europees Parlement (EP) als het initiatiefvoorstel beogen aan
te sluiten op de bestaande OESO-richtlijnen. Het EP heeft op 1 juni 2023 het mandaat
voor de triloog aangenomen.20
De tekst van het EP en dit initiatiefwetsvoorstel komen op de meeste punten overeen,
maar er zijn ook enkele verschillen. Zo staat er in de tekst van het EP geen algemene
zorgplicht, maakt het EP een onderscheid tussen banken en institutionele investeerders
als het gaat om verantwoordelijkheden met betrekking tot gepaste zorgvuldigheid en
bevat het EP voorstel geen verwijzing naar het strafrecht.
7.
Het voorstel heeft onder andere tot doel het schenden van mensenrechten in internationale
waardenketens te stoppen. De leden van de D66-fractie steunen dit en zien graag verduidelijkt
of de rechten van kwetsbare groepen, zoals vrouwen en meisjes, mensen met een handicap
en LHBTIQ+ voldoende zijn geborgd.
Het klopt dat het voorstel zich onder meer richt op het waarborgen van mensenrechten
in internationale waardeketens. Hierbij worden mensenrechtenschendingen, zoals kinderarbeid,
slavernij en uitbuiting specifiek genoemd in artikel 2.1.2, tweede lid (nieuw), omdat
deze vaker worden geschonden in internationale waardeketens. Dit betekent niet dat
het wetsvoorstel zich beperkt tot deze mensenrechtenschendingen. Een onderneming dient
een risicoanalyse op te stellen om de risico’s in haar keten in kaart te brengen en
een bijbehorend plan van aanpak op te stellen. Bij het vaststellen van de gevolgen
voor mensenrechten behoren ondernemingen speciale aandacht te besteden aan potentiële
nadelige gevolgen voor individuen uit groepen of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn
of een hoge kans op marginalisering hebben. Hierbij behoren zij ook rekening te houden
met de mogelijk verschillende gevolgen voor mannen en vrouwen.21 Daarbij ligt het voor de hand om in te gaan op de groepen waar het risico op mensenrechtenschendingen
hoog is, zoals vrouwen en meisjes, mensen met een handicap en LHBTIQ+. Van het verplicht
voorschrijven is echter afgezien, omdat per onderneming en afhankelijk van haar keten
andere risico’s kunnen spelen.
8.
De leden van de CDA-fractie hebben vernomen dat op dit moment er een consultatie is
om de OESO-richtlijnen te herzien vanuit de organisatie zelf. De richtlijnen zullen
geüpdatet worden na de laatste aanpassing in 2011. De leden van de CDA-fractie vragen
de initiatiefnemers te reageren op of er zicht is in de tijdlijn van de herziening
van de OESO richtlijnen, wat dit inhoudelijk kan betekenen en hoe dit zich verhoudt
tot dit initiatiefwetsvoorstel.
In 2020 is de OESO-werkgroep voor maatschappelijk verantwoord ondernemen gestart met
een inventarisatie van de OESO-richtlijnen om te bezien of de richtlijnen toe zijn
aan herziening. Sindsdien zijn in verschillende overlegrondes met lidstaten aanpassingen
verkend en sinds september 2022 zijn ook institutionele stakeholders betrokken. Vervolgens
heeft tussen 16 januari en 10 februari 2023 een publieke consultatie plaatsgevonden
op basis van een concepttekst. De inbreng hiervan is verwerkt in een volledige concepttekst.
De herziene tekst is goedgekeurd tijdens de OESO-vergadering van de Raad op ministerieel
niveau op 9 juni 2023.22
De OESO-richtlijnen zijn de basis van het voorliggende wetsvoorstel, wat maakt dat
herzieningen in de OESO-richtlijnen ook doorwerking hebben in de uitvoering van dit
wetsvoorstel, door de dynamische verwijzing in de begripsbepaling van gepaste zorgvuldigheid,
bedoeld in artikel 1.1.23 De belangrijkste aanpassingen betreffen onder andere het in lijn brengen met internationaal
gestelde doelen op klimaat en biodiversiteit, aanpassingen in de due diligence aanbevelingen
op het gebied van corruptie en transparantie en aanvullingen op het mensenrechtenhoofdstuk
door mensenrechtenverdedigers toe te voegen.24
9.
De leden van de CDA-fractie zien de vrijwillige IMVO-convenanten als een belangrijke
eerste stap die gemaakt is om bedrijven bewust te maken en langzaam in beweging te
krijgen, desondanks dat de vrijwillige maatregelen niet voldoende resultaat bereikt
heeft. De textiel convenant kan toch als succesvol worden aangemerkt. In een paar
jaar is meer dan 50% van de textiel die geleverd wordt, afkomstig van de bedrijven
die participeren in deze convenanten. De leden van de CDA-fractie vragen of de indieners
hebben overwogen om de convenanten en sectorale samenwerking een meer verplicht karakter
te geven alvorens deze brede wetgeving op te stellen.
De IMVO-convenanten zijn wat de initiatiefnemers betreft een belangrijke eerste stap
richting het bewust maken en in beweging krijgen van ondernemingen voor het naleven
van de OESO-richtlijnen. De initiatiefnemers zijn het ook eens met de analyse dat
het Convenant Duurzame Kleding en Textiel een voorbeeld is van een convenant dat positieve
resultaten heeft bereikt. De initiatiefnemers hebben overwogen om de convenanten en
sectorale samenwerking een verplicht karakter te geven maar de verwachting is dat
dit tot een minder effectieve naleving van de OESO-richtlijnen zal leiden dan een
directe verplichting door middel van wetgeving. Uit de inmiddels jarenlange ervaring
met convenanten is duidelijk geworden dat het aansluiten bij de convenanten door bedrijven
geen garantie is voor het naleven van de OESO-richtlijnen. De initiatiefnemers volgen
hierbij de conclusies van het kabinet na de evaluatie van het IMVO-beleid in 2020.
Het kabinet heeft uit de evaluaties geconcludeerd dat het IMVO-convenantenbeleid onvoldoende
effectief was. Te weinig Nederlandse bedrijven ondernemen in lijn met de internationale
MVO-normen. Het kabinet heeft aangegeven dat aanvulling en aanscherping van de IMVO-maatregelen
daarom nodig is en kwam met een nieuwe doordachte mix van maatregelen met als kernelement
een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting.25
De initiatiefnemers onderschrijven het belang van sectorale samenwerking. Sectorale
samenwerking kan binnen het kader van dit wetsvoorstel een belangrijke rol blijven
spelen. Allereerst verruimen de initiatiefnemers de mogelijkheden voor samenwerking
in artikel 2.1.2, derde lid (nieuw). Niet alleen met andere ondernemingen mag worden
samengewerkt, maar ook met andere organisaties of entiteiten, zoals vakbonden of overheden.
Daarnaast is ook bij nota van wijziging in het voorstel opgenomen dat de toezichthouder
in het prioriteitenbeleid voor het toezicht rekening houdt met een gezamenlijke uitvoering
van de verplichtingen. Dit laatste wordt door hoogleraar Scheltema van belang geacht,
als een vorm van beloning voor de toepassing van «best practices».26 Zie onderdelen E en U van de Nota van wijziging.
10.
De leden van de CDA-fractie zien het belang van IMVO-wetgeving op Europees en nationaal
niveau, waar de focus zou moeten liggen op een uniforme wetgeving op beiden niveaus.
De indieners geven in de Memorie van Toelichting aan dat het Nederlandse voorstel
kan zorgen voor een ambitieus Europees voorstel en de weg naar Europese wetgeving
zal helpen versnellen. De leden van de CDA-fractie vragen de indieners te reflecteren
op hoe deze Nederlandse wetgeving rekening gaat houden met de nader te bepalen Europese
wetgeving en het gelijke speelveld. Hoe gaat dit wetsvoorstel straks niet zorgen voor
een ongelijk speelveld als wij nog niet weten hoe ambitieus het uiteindelijke EU voorstel
gaat zijn? Of zijn de indieners voornemens deze wet terug te trekken zodra er zicht
is op een Europese wet of wordt deze initiatiefwet dan volledig geamendeerd in lijn
met de Europese wetgeving?
De contouren van het Europese voorstel zijn grotendeels bekend en verschillende onderdelen
van de conceptrichtlijn zijn overgenomen in het huidige voorstel. De initiatiefnemers
zijn, evenals Eurocommissaris Reynders, van mening dat nationale IMVO-wetgeving een
duidelijk signaal aan Brussel geeft waarmee het Europese wetgevingsproces beïnvloed
wordt.
Het initiatiefvoorstel is in grote lijnen vergelijkbaar met de conceptrichtlijn, de
Raadspositie en de EP-positie. De basis van deze documenten ligt immers in de OESO-richtlijnen.
De conceptrichtlijn, de Raadspositie en de EP-positie wijken hier echter op enkele
punten van af, zoals ook benoemd in het antwoord op vraag 6. Het is daarom mogelijk
dat de uiteindelijke Europese richtlijn zoals die in de triloogfase vastgesteld zal
worden, op enkele punten zal afwijken van dit initiatiefvoorstel.
Nationale wetgeving mag bepalingen bevatten die verder gaan dan een Europese richtlijn.
Als dit uiteindelijk het geval zou blijken, dan betekent dit dus niet dat nationale
wetgeving dan aangepast zou dienen te worden. Zie in dit verband ook uitdrukkelijk
artikel 1, tweede lid, van de conceptrichtlijn.
De verschillen in het speelveld die als gevolg daarvan zouden kunnen ontstaan, zullen
niet groot zijn, omdat de OESO-richtlijnen in alle gevallen aan de basis van de regelgeving
zullen liggen. Voorop lopen met de naleving van IMVO-standaarden kan daarnaast ook
voordelen opleveren, zoals ook gesteld wordt in een factsheet parlement en wetenschap
opgesteld door wetenschappers van Nijenrode.27 Overigens zal het wel mogelijk zijn om de uiteindelijk nationale wet desgewenst aan
te passen aan een toekomstige Europese richtlijn.
De initiatiefnemers zijn van mening dat Europese gepaste zorgvuldigheidswetgeving
uiteindelijk het beste zou bijdragen aan de te behalen doelen, maar zien juist om
tot effectieve Europese regelgeving te komen de noodzaak om in nationale wetgeving
het Nederlandse ambitieniveau vast te leggen. Een Nederlandse wet zal immers samen
met andere gepaste zorgvuldigheidswetgeving die al in lidstaten van kracht is, de
inhoud van Europese regelgeving mede bepalen. Wachten tot de conceptrichtlijn wordt
vastgesteld, beschouwen de initiatiefnemers echter als het zoveelste uitstel van de
door het parlement aangenomen Wet zorgplicht kinderarbeid. De initiatiefnemers voelen
zich bovendien gesteund door de oproep van EU-commissaris Reynders om nu al aan de
slag te gaan met nationale wetgeving.
11.
De leden van de SP-fractie constateren dat deze wetgeving voorziet in het verplicht
naleven van de OESO-richtlijnen voor in Nederland gevestigde ondernemingen. De leden
zien dit als een volgende stap na een lange tijd van convenanten en vrijwillige naleving
van deze OESO-richtlijnen als ondergrens. Kunnen de indieners een schatting maken
van het percentage bedrijven dat op basis van vrijwilligheid de OESO-richtlijnen naleeft?
Samen met nog 43 andere landen heeft de Nederlandse regering in 2011 de OESO-richtlijnen
voor Multinationale Ondernemingen ondertekend. Uit de evaluatie van de IMVO-convenanten
blijkt echter dat slechts 1,6% van alle bedrijven in de dertien risico-sectoren zich
hebben aangesloten bij een convenant.28 De overheid stimuleert sinds 2013 het toepassen van de OESO-richtlijnen en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) op vrijwillige basis, om in 2023 te komen tot een onderschrijving door 90
% van de grote bedrijven. Uit onderzoek is gebleken dat het percentage grote bedrijven
dat deze richtlijnen onderschrijft 35 % bedraagt (2019).
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken concludeerde dan ook in 2020 dat op basis van
de huidige vrijwilligheid het «onwaarschijnlijk» is «dat de ambitie in 2023 gehaald
wordt».29
De onderzoekers van het recente SIRA rapport over de naleving van de OESO-richtlijnen
geven aan dat de kleinere ondernemingen hier nog verder op achterlopen. Daarmee is
de verwachting dus dat minder dan 35 % van deze ondernemingen de OESO-richtlijnen
onderschrijft. Uit het project «IMVO-maatregelen in perspectief» bleek verder dat
slechts 12 van de 723 bedrijven, 1,7 %, rapporteerde over het uitvoeren van alle zes
de stappen van gepaste zorgvuldigheid. Slechts 117 bedrijven (16,2 %) gaf aan welke
stappen zij zetten om nadelige gevolgen voor mensenrechten en het milieu te voorkomen
(stap 3 van gepaste zorgvuldigheid)30. Het is ingewikkeld om een schatting te maken op basis van deze cijfers alleen,
maar een voorzichtige schatting is dat minder dan een derde van de Nederlandse bedrijven
de OESO-richtlijnen naleeft.
12.
De initiatiefnemers leggen de reikwijdte vast op bedrijven met 250 medewerkers, zo
constateren de leden van de PvdA-fractie. In bijna alle sectoren komen ook in de ketens
van het midden- en kleinbedrijf (MKB) risico’s op ernstige schendingen van mensenrechten
en milieustandaarden voor. De huidige OESO-richtlijnen schrijven voor dat álle bedrijven
gepaste zorgvuldigheid dienen toe te passen, op een manier die proportioneel is aan
de risico’s op schendingen, de ernst en de onomkeerbaarheid daarvan. Waarom is in
de initiatiefwetgeving een reikwijdte vanaf 250 medewerkers gekozen en niet álle bedrijven?
Alle ondernemingen, ongeacht hun omvang, hebben te maken met risico’s op nadelige
gevolgen wanneer zij deelnemen aan internationale handelsverkeer. Dat is ook de reden
dat de OESO-richtlijnen en de UNGP’s gelden voor álle ondernemingen. Door bepaalde
categorieën ondernemingen uit te sluiten van wetgeving, ontstaat ook het risico op
verschuiving van misstanden en zal de impact in productielanden niet voldoende zijn.
De reden dat nu wel voor deze grens gekozen wordt, is dat voor ondernemingen vanaf
de omvang zoals bepaald in het wetsvoorstel de administratieve lasten die de wet met
zich brengt relatief veel kleiner zullen zijn dan voor middelgrote en kleine ondernemingen.
Wel is een evaluatiebepaling opgenomen in de wet. Na vijf jaar worden de effecten
van de wet geëvalueerd. Hierbij zal onder andere worden gekeken naar de lastendruk
voor bedrijven en hierin wordt nadrukkelijk ook meegenomen wat, met de resultaten
vanuit grote ondernemingen, de lastendruk voor middelgrote ondernemingen zal zijn.
Op basis van de uitkomsten van deze evaluatie na vijf jaar zal worden bezien of de
gepaste zorgvuldigheidsplicht uit deze wet ook voor bedrijven vanaf 50 werknemers
zouden kunnen gelden.
Daarnaast past de reikwijdte in het voorliggende voorstel ook bij het advies van de
SER uit 2021.31
13.
Een groot deel van het doel van de wet van de initiatiefnemers is om ervoor te zorgen
dat er in de productieketen van bedrijven geen gebruik wordt gemaakt van kinderarbeid
of er sprake is van uitbuiting van werknemers. Dit moet het gevolg hebben dat bovengenoemde
wanpraktijken zullen afnemen, en de mensen die aan deze productie werken een beter
bestaan krijgen. Wat de leden van de PvdA betreft betekent dit onder andere een leefbaar
loon. Wordt een leefbaar loon voor de mensen die in de productieketen werken van bedrijven
die in Nederland gevestigd zijn bewerkstelligd met deze wet? Op welke manier wordt
er door deze wet bijgedragen aan een leefbaar loon?
Dit wetsvoorstel vraagt van ondernemers om in kaart te brengen welke risico’s voor
mens en milieu voorkomen in hun gehele waardenketen. Hieronder vallen ook de fundamentele
rechten die zijn opgenomen in de Verklaring voor Fundamentele Arbeidsnormen en -Rechten
van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) uit 1998, waaronder leefbaar loon.
Als een onderneming constateert dat werknemers worden onderbetaald, verwacht deze
wet dat ondernemers zich inzetten om dit te verbeteren. Zij kunnen bijvoorbeeld in
samenwerking met andere ondernemingen en lokale vakbonden optrekken om de arbeidsomstandigheden
te verbeteren.
14.
De initiatiefnemers houden in de wet de verplichtingen in lijn met de OESO-richtlijnen
aan als norm voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. In de Europese wetgeving
worden deze richtlijnen niet eenduidig als ondergrens gehanteerd. Wel zijn er ook
al veel bedrijven die zich wel al aan de niet-wettelijke OESO-richtlijnen houden.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich daarom af wat deze wet betekent voor het
gelijke speelveld, ook voor die bedrijven die zich wél al aan de richtlijnen houden.
Wat betekent dit verschil in ambitieniveau voor het investeringsklimaat in Nederland?
In de huidige situatie ondervinden de koplopers, de vele ondernemingen die al belangrijke
stappen richting IMVO zetten, nadeel van een ongelijk speelveld. Als een onderneming
bijvoorbeeld met een leverancier afspraken maakt over betere betaling van diens werknemers,
betekent dit dat deze onderneming hogere kosten maakt dan een concurrent die gebruik
maakt van goedkope arbeid. Op deze manier wordt de ambitie om werknemers voldoende
te betalen, afgeremd. Door het proces van gepaste zorgvuldigheid voor alle grote
ondernemingen wettelijk te verplichten, wordt een gelijk speelveld gecreëerd. Achterblijvers
zullen op deze manier gedwongen worden ook zorg te dragen voor voldoende betaling
van werknemers in de waardeketen, waardoor hun concurrentievoordeel ten opzichte van
de koploper zal verminderen.
15.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennis genomen van het verzoek van sommige
partijen in de samenleving dat nieuwe regels rondom Internationaal Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen (IMVO) aan Brussel moeten worden overgelaten om een lappendeken
aan wetgeving te voorkomen. Kunnen de initiatiefnemers verhelderen waarom het zo van
belang is dat Nederland juist op nationaal niveau deze wet zou moeten invoeren in
plaats van de Europese wet af te wachten?
De initiatiefnemers zijn van mening dat Europese gepaste zorgvuldigheidswetgeving
uiteindelijk het beste zou bijdragen aan de te behalen doelen, maar zien juist om
tot effectieve Europese regelgeving te komen de noodzaak om in nationale wetgeving
het Nederlandse ambitieniveau vast te leggen. Een Nederlandse wet zal immers samen
met andere gepaste zorgvuldigheidswetgeving die al in lidstaten van kracht is, de
inhoud van Europese regelgeving mede bepalen. Bovendien worden zowel de conceptrichtlijn
als dit initiatiefvoorstel gebaseerd op de OESO-richtlijnen, waardoor er niet snel
sprake zal zijn van een lappendeken. Wachten op de conceptrichtlijn beschouwen de
initiatiefnemers dan ook als het zoveelste uitstel van de door het parlement aangenomen
Wet zorgplicht kinderarbeid. De initiatiefnemers voelen zich ook gesteund door de
oproep van EU-commissaris Reynders om nu al aan de slag te gaan met nationale wetgeving.
Zij verwijzen verder ook naar het antwoord op vraag 10.
16.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen zich af hoe onderhavig wetsvoorstel zich
verhoudt tot de OESO-richtlijn die in 2011 opnieuw is vastgesteld? Op welke punten
ligt onderhavig wetsvoorstel in lijn met deze richtlijn die wordt onderschreven door
42 landen, waaronder Nederland?
Dit wetsvoorstel richt zich op de implementatie van de OESO-richtlijnen op het gebied
van mensenrechten, werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen, en milieu. De OESO-richtlijnen
hebben ook betrekking op algemene bedrijfsbeleid, informatieverstrekking, bestrijding
van corruptie, omkopingsverzoeken en afpersing, consumentenbelangen, wetenschap en
technologie, belastingen en mededinging. Dit voorstel is geen uitwerking van deze
voornoemde thema's, omdat daar al wetgeving voor is die duidelijk maakt wat de verantwoordelijkheid
is van ondernemingen. Daarnaast zijn de OESO-richtlijnen via een dynamische verwijzing
in de begripsbepaling van gepaste zorgvuldigheid opgenomen.32
17.
Tevens vragen de voornoemde leden zich af hoe de indieners kijken naar de doelstelling
van de Rijksoverheid dat in het jaar 2023 90% van alle grote bedrijven zich houdt
aan de OESO-richtlijn? Kunnen de initiatiefnemers iets zeggen over de huidige status
quo?
De Nederlandse regering heeft zich in 2011, tezamen met nog 43 andere landen, gecommitteerd
aan de OESO-richtlijn rondom internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Voor het jaar 2023 heeft de regering zich als doelstelling gesteld dat 90% van de
grote ondernemingen zich houdt aan de OESO-richtlijnen. Over het rapportjaar 2019
is een tussenevaluatie uitgevoerd waaruit blijkt dat slechts 35% van de grootste Nederlandse
bedrijven zich vrijwillig aan de OESO-richtlijnen committeert. De Nederlandse regering
concludeerde dan ook zelf dat het «onwaarschijnlijk» is dat de ambitie in 2023 van
90% toewijding wordt gehaald.33
18.
Tot slot vragen de voornoemde leden zich af of de initiatiefnemers nader kunnen duiden
hoe het nationale traject rondom IMVO-wetgeving zich verhoudt tot het Europese traject
en op welke manier deze twee trajecten die zich beide in de onderhandelingsfase bevinden
elkaar beïnvloeden?
De Europese conceptrichtlijn is momenteel nog in behandeling en wordt in definitieve
vorm niet vóór het jaar 2024 verwacht. Het voorlopige voorstel hanteert de OESO-richtlijnen
momenteel niet als ondergrens voor IMVO-wetgeving. Naast de conceptrichtlijn zijn
er inmiddels ook de Raadspositie en EP-positie. De voorstellen kunnen in de triloogfase
die volgt ook nog gewijzigd worden. Eurocommissaris Reynders heeft opgeroepen tot
ambitieuze nationale wetgeving om daarmee een impuls te geven aan het Europese proces.
De initiatiefnemers verwijzen verder ook naar de antwoorden op de vragen 10 en 15
die verband houden met deze vraag.
19.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners nader uiteen te zetten hoe
het initiatiefwetsvoorstel zich verhoudt tot de Europese richtlijn die in wording
is. De leden vragen hierbij in te gaan op in hoeverre de Europese richtlijn in wording
zich verhoudt tot de internationale standaarden van de OESO-richtlijnen en de UNGP’s.
De leden vragen de indieners onder woorden te brengen waarom het van belang is deze
standaarden in Nationale wetgeving te implementeren met het oog op het realiseren
van impact in de producerende landen én in het beste belang is van het Nederlandse
en Europese bedrijfsleven.
Bij de Kamerbrief van 22 mei 2023 heeft het kabinet een overzicht gevoegd met de belangrijkste
verschillen en overeenkomsten tussen onder andere het voorstel van de Commissie voor
de conceptrichtlijn, de positie van de Raad en het initiatiefvoorstel.34
De conceptrichtlijn tracht de OESO-richtlijnen en UNGP’s te verankeren in EU-wijde
wetgeving. De conceptrichtlijn35 verwijst naar een onderzoek uit 202036, dat concludeert dat de OESO-richtlijnen en UNGP’s nog te weinig worden toegepast
en de risico’s op onwenselijke gevolgen onvoldoende mitigeert. In de preambule van
de conceptrichtlijn staat dan ook de conclusie: «Vrijwillige maatregelen lijken niet
te hebben geleid tot grootschalige verbeteringen in alle sectoren en als gevolg daarvan
worden negatieve externe effecten van de EU-productie en – consumptie zowel binnen
als buiten de EU waargenomen.» De conceptrichtlijn dient ertoe een betere navolging
van deze richtlijnen te realiseren. De conceptrichtlijn verplicht bedrijven alleen
negatieve gevolgen voor mens en milieu in gevestigde zakelijke relaties in de waardeketen
te identificeren, mitigeren, stoppen, voorkomen en daarover verantwoording af te leggen.
Hoewel er stappen genomen worden in de conceptrichtlijn om de OESO-richtlijnen te
implementeren, komen ze op punten niet overeen. Het is bijvoorbeeld onduidelijk wat
precies bedoeld wordt met «gevestigde zakelijke relaties», een begrip dat in de conceptrichtlijn
wordt gebruikt. Dit beperkt de verantwoordelijkheid die geldt voor bedrijven waardoor
de conceptrichtlijn niet helemaal overeenkomt met de OESO-richtlijnen. Verder staan
bij de conceptrichtlijn de bedrijven en de te dragen lasten centraal, in plaats van
de slachtoffers. Het effect dat de wetgeving zal hebben op mens en milieu zou hierin
meer centraal moeten komen te staan zoals in de OESO-richtlijnen is beschreven.
Wat betreft de UNGP’s die in 2011 zijn opgesteld37, is de conceptrichtlijn ook niet volledig. Ten aanzien van stap 6, herstel, wijkt
de conceptrichtlijn af van de manier waarop dit in de UNGP’s verankerd is. In de klachtenprocedure
zoals omschreven in artikel 9 van de conceptrichtlijn ontbreekt het criterium van
de effectiviteit waaraan klachtenmechanismen volgens de UNGP’s moeten voldoen.
Overeenstemming met de OESO-richtlijnen en de UNGP’s zal bijdragen aan het maximale
positieve effect van regelgeving op de praktijk in internationale waardeketens. Juist
met het oog op het proces van EU-wetgeving op dit onderwerp, achten de initiatiefnemers
het van belang om een nationale wet in te voeren waarin de OESO-richtlijnen en de
UNGP’s wel als norm aangehouden zijn, zoals in het initiatiefwetsvoorstel. Zoals in
de beantwoording van vraag 15 al opgemerkt is zal een Nederlandse wet mede de inhoud
gaan bepalen van een Europese richtlijn.
Door tijdig duidelijkheid te scheppen over de kaders die Nederland stelt aan internationaal
ondernemen, weten ondernemingen wat er van hen verwacht gaat worden. Wat het Europese
wetgevingsproces en de initiatieven met IMVO-wetgeving in omringende landen aangeven
is dat de toekomst van de Europese economie duurzaam zal dienen te zijn. Hier een
koploper in zijn betekent niet alleen koploper zijn in het bewerkstelligen van positieve
gevolgen in de waardeketen, maar ook dat Nederlandse ondernemingen vroegtijdig voorbereid
zullen zijn. Dit biedt ook verschillende voordelen, waarop ook gewezen is door onderzoekers
van Nijenrode. Zo zullen koplopers eerder in aanmerking komen voor Europese financiering
die beschikbaar wordt gesteld voor het bewerkstelligen van duurzaamheidsdoelen.38
20.
Daarnaast vragen de leden de indieners in te gaan op de zorgen geuit door het bedrijfsleven
dat deze wetgeving er toe zou leiden dat een fabriek in Bangladesh te maken zou krijgen
met de eisen van 27 landen.
Dit initiatiefvoorstel is gebaseerd op de OESO-richtlijnen. Ook de Duitse en Franse
wetgeving zijn in meer of mindere mate gebaseerd op de OESO-richtlijnen. Hierdoor
zal er niet snel sprake zijn van een lappendeken of van verschillende eisen uit 27
landen. Wachten tot de conceptrichtlijn is vastgesteld, beschouwen de initiatiefnemers
dan ook als het zoveelste uitstel van de door het parlement aangenomen Wet zorgplicht
kinderarbeid.
21.
Zij vragen de indieners daarnaast hoe de initiatiefwet zich verhoudt tot het ongelijke
speelveld tussen koplopers en achterblijvers als het gaat om duurzaam en verantwoord
ondernemen? Welke economische voordelen zien de indieners voor het Nederlandse bedrijfsleven
als zij de OESO-richtlijnen naleven middels de voorgeschreven route van het initiatiefwetsvoorstel?
Zij vragen de indieners daarbij nader in te gaan op het belang van het naleven van
de OESO-richtlijnen voor het hebben van toegang tot internationale fondsen zoals de
Green Deal?
In de huidige situatie worden de koplopers, de ondernemingen die al belangrijke stappen
richting IMVO zetten, geremd door een ongelijk speelveld. Bijvoorbeeld goedkope arbeid
maakt producten goedkoper wat een concurrentievoordeel oplevert. Op deze manier remmen
we ambitie af. Door heldere juridische kaders te introduceren, creëren de initiatiefnemers
een gelijk speelveld voor álle ondernemingen. Een koploper zal immers geen concurrentienadeel
meer ondervinden van de lagere productiekosten van een achterblijver.
Om in aanmerking te komen voor financiering vanuit de Green Deal dienen ondernemingen
aan de OESO-richtlijnen en de UNGP’s te voldoen. Nationale wetgeving die hiermee in
lijn is, zet ondernemingen ertoe aan deze richtlijnen te voldoen. Hierdoor kan verwacht
worden dat er meer Nederlandse ondernemingen in de kopgroep zullen zitten en profiteren
van deze financiering.39
In navolging hiervan hebben de initiatiefnemers ook een nieuw artikel 3.2.7 over overheidssteun
opgenomen in het initiatiefvoorstel, waardoor ondernemingen waarop geen sanctie is
opgelegd, in aanmerking komen voor financiering of subsidie van overheidswege en deelname
aan handelsmissies. De initiatiefnemers volgen hiermee de suggestie van hoogleraar
Scheltema om naast «best practices» ook te denken aan uitsluiting van ondernemingen
na het opleggen van sancties, bijvoorbeeld van subsidies of handelsmissies.40 Zie onderdeel AB van de Nota van wijziging.
22.
De leden vragen de indieners hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de wetgeving in
Duitsland en Frankrijk.
Bij de Kamerbrief van 22 mei 2023 heeft het kabinet een overzicht gevoegd met de belangrijkste
verschillen en overeenkomsten tussen onder andere het initiatiefvoorstel, Loi de Vigilance en Lieferkettengesetz.41
Reikwijdte
De Duitse wetgeving, de zogenoemde Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG)42, gaat uit van een overgangsperiode, waarin gepaste zorgvuldigheidsregels aanvankelijk
gelden voor ondernemingen vanaf 3000 werknemers. Vanaf 2024 gelden de regels voor
ondernemingen vanaf 1000 werknemers. Midden- en kleinbedrijven die niet voldoen aan
deze grootte, moeten echter alsnog voldoen aan gepaste zorgvuldigheidscriteria in
die zin dat zij deze criteria op moeten nemen in hun contractuele verplichtingen met
bedrijven in de keten.
De Franse wetgeving, de Loi Sur le Devoir de Vigilance des Multinationales (Loi de
Vigilance)43 zet in op zeer grote ondernemingen, waarbij ten minste 5000 werknemers in Frankrijk
of 10,000 werknemers wereldwijd werkzaam zijn.
Het initiatiefvoorstel heeft betrekking op grote ondernemingen, zoals bedoeld in artikel
3, vierde lid, van de richtlijn jaarrekening. Dit zijn ondernemingen die op de balansdatum
ten minste twee van de volgende drie criteria overschrijden: a) balanstotaal: 20 miljoen
euro; b) netto-omzet: 40 miljoen euro; c) gemiddeld personeelsbestand gedurende het
boekjaar: 250.44 Daarnaast voorziet het initiatiefvoorstel in een algemene zorgplicht onafhankelijk
van de grootte of sector van het bedrijf, waarbij iedere onderneming die weet of redelijkerwijs
kan vermoeden dat haar eigen activiteit of die van haar zakenrelaties nadelige gevolgen
kan hebben voor de mensenrechten of het milieu in een ander land dan Nederland, verplicht
is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen.
De LkSG gaat terug tot de eerste schakel in de keten45, waarbij alle eigen activiteiten in de toeleveringsketen en die van zowel directe
als indirecte leveranciers gedekt zijn. De Loi de Vigilance daarentegen gaat verder
en neemt nagenoeg alle zakenrelaties mee. De dekking geldt voor alle activiteiten
van bedrijven die direct of indirect onder het bedrijf vallen, inclusief alle aannemers
en leveranciers met wie er een commerciële relatie bestaat.46 Dit betekent dat in Frankrijk een brede zorgplicht en algemene aansprakelijkheid
ingesteld is, ook wanneer deze schendingen worden gepleegd door hun directe of indirecte
dochterondernemingen, in Frankrijk en de rest van de wereld. Het initiatiefvoorstel
komt hierin overeen met de Franse wetgeving, waarbij de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid zowel op moeder- als dochterondernemingen zijn gericht.
In zowel de LkSG, Loi de Vigilance en het initiatiefvoorstel zijn zowel mensenrechtenschendingen
als mogelijke klimaatschade opgenomen als onderdeel van de wetgeving.
Handhaving
In de LkSG wordt er gewerkt met de inzet van boetes. Zo kunnen boetes voor natuurlijke
personen oplopen tot 800.000 euro, terwijl dit voor bedrijven kan oplopen tot 400
miljoen euro en tot 2% van de gemiddelde jaarlijkse omzet. In het geval van administratieve
overtredingen kan deze boete ook opgelegd worden aan bedrijfsmanagers of mensenrechtenfunctionaris
binnen het bedrijf. Civielrechtelijke procedures zijn expliciet uitgesloten.
Dit in tegenstelling tot de Loi de Vigilance, waarbij afdwingbaarheid afhankelijk
is van civielrechtelijke procedures die door het maatschappelijk middenveld worden
aangespannen.
Het initiatiefvoorstel voorziet in het geval van de algemene zorgplicht in een civielrechtelijke
procedure, terwijl gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen uit hoofdstuk 2 allereerst
bestuursrechtelijk gehandhaafd zullen worden.
Civielrechtelijke maatregelen kunnen leiden tot een schadevergoeding of herstelmaatregelen.
De toezichthouder kan, indien er niet wordt voldaan aan de verplichte gepaste zorgvuldigheid
opdragen tot het opstellen van een plan van aanpak (op grond van artikel 3.2.1, (nieuw))
of (direct) een bestuurlijke boete opleggen (op grond van artikel 3.2.3, eerste lid)
of een last onder dwangsom (op grond van artikel 3.2.2, eerste lid). Het strafrecht
kan alleen aan de orde komen in het geval van overtreding van de rapportageplicht
in artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), van het wetsvoorstel.
Zie voor meer rechtsvergelijking ook de antwoorden bij de vragen 35 (overzicht) en
184.
23.
De indieners geven aan dat dit wetsvoorstel de naleving van de OESO-richtlijnen voor
multinationale ondernemingen wettelijk wil verankeren en verwijzen daarbij ook naar
de conclusies van het SER-advies, waarin wordt aangegeven dat wetgeving een noodzakelijk
onderdeel is van een ambitieus Europees IMVO-beleid. De leden van de Volt-fractie
hebben daarover de volgende vragen: klopt het dat het Europees voorstel niet de OESO-richtlijnen
hanteert als ondergrens voor maatschappelijk verantwoord ondernemen? Hoe draagt dit
voorstel bij aan het in lijn brengen van het Europese voorstel met de OESO-richtlijnen?
Wat zijn de gevolgen voor ondernemers als het Europese voorstel de OESO-richtlijnen
niet als ondergrens hanteert? Draagt discrepantie tussen de twee voorstellen bij aan
de juridische kwetsbaarheden voor ondernemers en zou dit ondervangen kunnen worden
door deze wet meer in lijn te brengen met het Europese voorstel?
Voor een antwoord op enkele van deze vragen verwijzen de initiatiefnemers ook naar
de antwoorden op de vragen 6, 10 en 15.
In het geval een Europese richtlijn niet de OESO-richtlijnen als ondergrens hanteert,
en Europese bedrijven zich alleen op deze richtlijn baseren, kan bijvoorbeeld de situatie
ontstaan dat zij niet in aanmerking kunnen komen voor financiering uit de Green Deal
waarvoor het voldoen aan de OESO-richtlijnen als voorwaarde is gesteld.
Het onderhavige wetsvoorstel hanteert wel de OESO-richtlijnen als norm. Nederlandse
ondernemingen die zich hieraan houden zullen daardoor wel gemakkelijker in aanmerking
komen voor de genoemde financiering. Omdat dit initiatiefvoorstel verder gaat dan
de Europese richtlijn zoals in de geschetste situatie, zal een Nederlandse onderneming
die aan de voorschriften van dit wetsvoorstel voldoet daarmee ook aan de voorschriften
van de Europese richtlijn voldoen. Het is daarom niet nodig dit voorstel volledig
in lijn te brengen met een conceptrichtlijn die niet de OESO-richtlijnen als norm
volgt. De conceptrichtlijn laat daarvoor uitdrukkelijk ruimte bestaan in artikel 1,
tweede lid.
2.2. Probleemomschrijving
24.
Bij de productie van soja-producten bestaat een risico dat hiervoor oerwouden in Zuid-Amerika
zijn gekapt. De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers hoe Nederlandse
supermarkten op dit moment voorkomen dat soja-producten in de schappen liggen dat
mede dankzij illegale bomenkap is geproduceerd.
Zoals de leden van de VVD-fractie terecht opmerken, kan het produceren van soja direct
bijdragen aan illegale ontbossing van tropisch regenwoud en daarnaast overigens ook
aan legale ontbossing. Nederland is één van de grootste importeurs van soja ter wereld,
deels voor doorvoer deels voor gebruik in Nederland. Een relatief beperkte hoeveelheid
wordt gebruikt als sojaolie gebruikt in sauzen en snacks, en ook in producten als
zeep en biobrandstof of als sojabonen in tofu, sojamelk of vleesvervangers. Het overgrote
deel van de soja in Nederland wordt gebruikt als veevoer voor de productie van met
name pluimveevlees, eieren, varkensvlees en zuivel: in Nederland ruim 90%.
Van deze dierlijke producten wordt ongeveer 2/3 geëxporteerd. In 2019 is ongeveer
0,86 miljoen ton sojameel gebruikt in veevoer bedoeld voor Nederlandse consumptie.47 De afzet van de producten in Nederland verloopt die afzet voor een belangrijk deel
via de supermarkten. De Nederlandse supermarkten garanderen al een aantal jaren dat
de hoeveelheid soja die is gebruikt voor de productie van de dierlijke producten die
zijn verkopen, wordt gedekt met certificaten van de Roundtable on Responsible Soy
(RTRS) of credits van een vergelijkbare standaard. Dit betekent in de praktijk dat
gecertificeerde soja-producenten (die de hoeveelheid produceren die voor de afzet
via Nederlandse supermarkten is gebruikt) een extra bijdrage krijgen voor de verduurzaming
van sojaproductie als zij voldoen aan de eisen van RTRS certificering. Dat betekent
onder meer geen illegale of legale ontbossing.
Anders dan het geval is bij een groot deel van de gecertificeerde palmolie, betekent
de aankoop van RTRS book & claim certificaten nog niet dat de soja die voor veevoer
of andere doeleinden is gebruikt gegarandeerd ontbossingsvrij is.
De Nederlandse supermarktbranche heeft via het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel
(CBL) aangegeven ernaar te streven dat de Nederlandse keten aantoonbaar schoon is
en geen soja bevat dat heeft bijgedragen aan ontbossing en conversie. De Nederlandse
supermarkten hebben daarom de ambitie uitgesproken om per 2025 alleen soja in de keten
te gebruiken die aantoonbaar ontbossings- en conversievrij is vanaf 1 januari 2020.
Dat betekent dus dat niet langer alleen certificaten gekocht worden, maar dat de gebruikte
soja daadwerkelijk vrij is van legale en illegale recente ontbossing.48
De ambitie van het CBL sluit vrijwel volledig aan bij de EU Ontbossingsverordening
die op 29 juni 2023 in werking is getreden.49 Deze verordening vereist dat soja die binnen 18 maanden na publicatie van de wet
op de Europese markt wordt gebruikt is geproduceerd conform lokale wetgeving (over
o.m. land-, arbeid- en mensenrechten) en niet is verbouwd op land dat na 31 december
2020 is ontbost.
25.
De leden van de VVD-fractie kijken nog steeds met afschuw terug aan de instorting
van het gebouw Rana Plaza in Bangladesh in april 2013. De vraag aan de initiatiefnemers
om uit een te zetten welke vooruitgang er sinds 2013 op het gebied van due diligence is geboekt.
Er is sinds de ramp bij Rana Plaza veel in gang gezet om ondernemingen aan te sporen
dergelijke calamiteiten te voorkomen. Zo zijn er akkoorden gesloten zoals het Bangladesh
Veiligheidsakkoord waar 200 kledingmerken bij betrokken zijn en er kwam een compensatiefonds
voor de slachtoffers. In Nederland heeft de kleding- en textielsector een IMVO-convenant
afgesloten. Het Convenant Duurzame Kleding en Textiel heeft een positief effect gehad
op het voorkomen van milieuschade en het verbeteren van de arbeidsomstandigheden.
Echter, de standaarden van het convenant voldoen maar voor 62% geheel aan de OESO-richtlijnen.50 Bovendien nemen lang niet alle bedrijven in de kleding- en textielsector deel aan
het convenant. Deelname is immers vrijwillig. De initiatiefnemers zien het belang
en de toegevoegde waarde van de convenanten, maar ook de tekortkomingen als het gaat
om het voorkomen van misstanden. De initiatiefnemers zijn ervan overtuigd dat juist
de voorliggende wetgeving de grootste bescherming biedt in het voorkomen van rampen
zoals de ramp in het gebouw van Rana Plaza. Juist deze rampen laten het belang van
wettelijke verplichtingen boven vrijwillige convenanten zien, zoals eerder ook door
het kabinet en de SER is aangegeven.
26.
Dwangarbeid komt het meeste voor in de sectoren kleding en textiel, de bouw, elektronica,
voedingsmiddelen en metaal. In hoeverre is dit voorstel primair gericht op dwangarbeid
en wat doen bedrijven uit deze specifieke sectoren al op het gebied van due diligence?
De leden verzoeken de initiatiefnemers dit met statistieken te onderbouwen.
Dit wetsvoorstel gaat niet primair over dwangarbeid, het is echter wel een belangrijke
en veelvoorkomende misstand die dit wetsvoorstel beoogt tegen te gaan. Dit wetsvoorstel
gaat over het tegengaan van schendingen van mensen- en arbeidsrechten, of het veroorzaken
van nadelige gevolgen voor het milieu. Dwangarbeid is daar een ernstig voorbeeld van.
Dit fenomeen is helaas zelfs toegenomen de afgelopen jaren.
Uit de evaluatie van de IMVO-convenanten blijkt dat de kleding- en textielsector het
meest vergevorderd is met het toepassen van gepaste zorgvuldigheid. Zie ook het antwoord
op vraag 25. Gedwongen arbeid blijkt echter een moeilijk te beïnvloeden probleem te
zijn, zo blijkt uit de eindevaluatie van het Convenant Duurzame Kleding en Textiel:
de gemiddelde score op resultaat op dit thema is met 16% een van de laagste.51 Deze score is overigens gebaseerd op zelfbeoordeling door de deelnemende bedrijven.
Er zijn geen gegevens bekend over de IMVO-inspanningen in de bouwsector. Hoewel de
bouw geldt als een hoog-risicosector, is er nooit een convenant voor deze sector tot
stand gekomen. Verschillende brancheorganisaties uit de bouw waren wel deelnemer aan
het houtconvenant, maar bij dit convenant werd de toepassing van de OESO-richtlijnen
door deelnemende bedrijven echter niet gemonitord.52 Volgens brancheorganisatie Bouwend Nederland, kende in 2018 slechts 27% van alle
publieke aanbestedingen met betrekking tot de gebouwde omgeving duurzaamheidsbepalingen
in een of andere vorm.53
Er is ook geen convenant tot stand gekomen in de elektronicasector. Er is in deze
sector geen vooruitgang geregistreerd, volgens het evaluatieonderzoek van het KIT.54
De deelnemende bedrijven aan het convenant in de metaalsector rapporteren een toename
in, zowel in absolute als relatieve cijfers, het aantal bedrijven dat gepubliceerd
heeft over het eigen IMVO-beleid. In het tweede jaar ging het om 6 van de 11 bedrijven,
in het derde jaar was dit gestegen naar 10 van 13 bedrijven.55
De monitoringsrapporten van het IMVO-convenant van de voedingsmiddelensector laten
zien dat de grootbedrijven uit de voedingsmiddelenindustrie volgens een zelfbeoordelingsonderzoek
hoger scoren op de onderdelen «beleid» en «inzicht in de keten,» en het lager op «prioriteren»
en «plan van aanpak.» Supermarkten scoren hoog op «beleid» en «communicatie» en het
laag op «herstel» en «plan van aanpak». Voor MKB-bedrijven die deelnemen aan van het
convenant in het algemeen geldt dat zij het hoogst scoren op «inzicht in de keten»
en het laagst op «toegang tot herstel».56
27.
De leden van de VVD-fractie lezen de reflecties op het huidige IMVO-beleid met interesse.
Concluderen de initiatiefnemers naverwant de reflecties op het huidige IMVO-beleid
dat er scherpere Europese maatregelen nodig zijn? Delen de initiatiefnemers dat de
uitgangspositie sinds 2020 was om te streven naar Europese wetgeving op het gebied
van IMVO?
De initiatiefnemers delen de conclusie van de leden van de VVD-fractie dat er scherpere
Europese maatregelen nodig zijn. Zoals ook is gebleken uit een evaluatierapport uit
202057, zijn de vrijblijvende maatregelen voorgesteld door de diverse Europese richtlijnen
onvoldoende effectief in het waarborgen van mensenrechten en natuurbescherming. Dit
geeft volgens de initiatiefnemers aanleiding voor het aanscherpen van Europese maatregelen
en het introduceren van toereikende gepaste zorgvuldigheidswetgeving.
De uitgangspositie sinds 2020 was inzet op Europese wetgeving. In de nota «Van voorlichten
tot verplichten»58 geeft het kabinet aan dat «mocht een effectief en uitvoerbaar voorstel Europees niet
van de grond komen, [...] de bouwstenen klaar[liggen] voor het invoeren van nationale
dwingende maatregelen.» Het kabinet gaf daarbij in overweging om in de zomer van 2021
de balans in Europa op te maken. Omdat een Europees voorstel uitbleef, heeft het kabinet
dit uiteindelijk in december 2021 gedaan en besloten tot invoering van nationale wetgeving.
28.
De leden van de VVD-fractie lezen de vergelijkingen met buitenlandse wetgeving op
het gebied van due diligence met interesse. De vraag aan de initiatiefnemers om verschillen
en overeenkomsten tussen dit voorstel en per buitenlandse wetgeving (Verenigde Staten,
Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland) op dit gebied uitgebreid uiteen te zetten.
Kijkend naar deze uiteenzettingen: hoe verhoudt dit voorstel zich tot het coalitieakkoord
en het rekening houden met omliggende landen?
Voor een uitgebreid overzicht van de wetgeving in Frankrijk en Duitsland en de vergelijking
met het wetsvoorstel zoals ingediend door de initiatiefnemers wordt verwezen naar
het antwoord op vraag 22.
De Verenigde Staten hebben sinds 2010 de Dodd Frank Act. Sectie 1502 ziet toe op gepaste
zorgvuldigheid voor bedrijven in de VS bij het gebruik van conflictmineralen uit de
Democratische Republiek Congo of buurlanden.59 De wet is specifiek gericht op het tegengaan van het – direct of indirect – financieren
van gewapende groeperingen. Deze wetgeving heeft betrekking op de volledige waardeketen
van alle bedrijven die gevestigd zijn de VS.
Ondernemingen die conflictmineralen gebruiken moeten een «Conflict Minerals Report»
opstellen, waarin zij uiteenzetten welke maatregelen genomen zijn om gepaste zorgvuldigheid
toe te passen in hun toeleveringsketen en moeten zij aantonen dat de mineralen die
zij gebruiken niet afkomstig zijn uit bronnen die in handen zijn van gewapende groeperingen
of aan zulke groeperingen ten goede komen. Dit rapport moet gepubliceerd zijn op hun
website. Over dit rapport vindt een audit plaats, waarna een commissie goedkeuring
geeft over het jaarlijkse verslag.60
Het Verenigd Koninkrijk kent sinds 2015 de Modern Slavery Act. Volgens deze wet moeten ondernemingen jaarlijks een verklaring afgeven over hun
proces van gepaste zorgvuldigheid ten aanzien van moderne slavernij en mensensmokkel
in hun keten. De verklaring moet de stappen bevatten die het bedrijf heeft gezet om
dergelijke praktijken in de toevoerketen te voorkomen. Het statement moet op een prominente
plek gepubliceerd worden op de website van het bedrijf en geldt voor alle ondernemingen
gevestigd in het Verenigd Koninkrijk en heeft betrekking op de volledige waardeketen.
Er zijn geen boetes voor het niet opstellen of publiceren van de verklaring op de
website, maar kan wel worden afgedwongen door een bevel van de Staatssecretaris.61
Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk in 2021 de Environment Act aangenomen, waarin een sectie over gepaste zorgvuldigheid is opgenomen die betrekking
heeft op ontbossing. Deze wetgeving ziet erop toe dat grote bedrijven, gevestigd in
het Verenigd Koninkrijk, geen producten meer mogen importeren die vallen onder de
risicogroepen of geproduceerd zijn op illegaal bezet of gebruikt land. Deze ondernemingen
moeten gepaste zorgvuldigheid onderzoeken en aanpakken in hun volledige keten. Dit
kan afgedwongen worden door middel van boetes of civiele sancties. De volledige reikwijdte
van deze wetgeving is nog in ontwikkeling.62
In het coalitieakkoord dat ten grondslag lag aan het kabinet-Rutte IV is afgesproken
dat Nederland in de EU-wetgeving voor IMVO bevordert en nationale IMVO-wetgeving invoert
die rekening houdt met een gelijk speelveld met de omringende landen en implementatie
van mogelijke EU-regelgeving. Het Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) zoals voorgesteld door de Europese Commissie sluit in vergelijking met de
Franse en Duitse wetgeving, alsook de wetgeving in de VS en het Verenigd Koninkrijk,
het dichtste aan bij het initiatiefvoorstel. Zo beperken de Dodd Frank Act, de Modern Slavery Act en de Environment Act zich louter tot bepaalde sectoren en rechten. Dit in tegenstelling tot de Franse
en Duitse wetgeving, de conceptrichtlijn en dit initiatiefvoorstel waarin zowel mensenrechten,
werkomstandigheden en klimaatstandaarden zijn opgenomen. Waar de Duitse en Franse
wetgeving inzetten op zeer grote ondernemingen van respectievelijk 3000 (uitgebreid
tot 1000 vanaf 2024) en 5000 werknemers, zet de conceptrichtlijn in op grote ondernemingen
met meer dan 500 werknemers en na drie jaar ook op grote ondernemingen met meer dan
250 werknemers en een omzet van ten minste 40 miljoen per jaar in risicosectoren.
Deze laatste sluit dicht aan bij dit initiatiefvoorstel, waarin voorgesteld dat alle
grote bedrijven met meer dan 250 werknemers en een omzet van ten minste 40 miljoen
onder de wet gaan vallen.
In de Raadspositie, zoals overeengekomen op 1 december 202263 wordt vastgehouden aan het voorstel van de Europese Commissie, met de uitzondering
dat de wet in fases uitgevoerd wordt, waarbij deze in de eerste drie jaar alleen betrekking
heeft op grote bedrijven met ten minste 1000 werknemers en een omzet van 300 miljoen.
In de EP positie wordt ingezet op grote ondernemingen met meer dan 250 medewerkers
en meer dan 40 miljoen euro netto-omzet.
Dat het initiatiefvoorstel dichter aansluit bij de conceptrichtlijn dan bij de nationale
wetgeving van bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk is positief voor een gelijk speelveld.
Zodra de conceptrichtlijn namelijk overeengekomen is, moeten andere EU-lidstaten voldoen
aan de standaarden zoals overeengekomen in de CSDDD. Lidstaten mogen, zoals vastgesteld
in artikel 1, tweede lid, van de conceptrichtlijn namelijk wel hogere, maar niet lagere
standaarden hanteren in de nationale implementatie. De Duitse en Franse wetgeving
zal dan waarschijnlijk meer in lijn gebracht worden met het initiatiefvoorstel, waardoor
een gelijk speelveld gegarandeerd wordt.
29.
De leden van de VVD-fractie lezen het advies van de Sociaal Economische Raad (SER)
uit 2020. De vraag aan de initiatiefnemers op welke manier de drie routes om tot IMVO-wetgeving
te komen worden gevolgd door middel van dit voorstel. Daarnaast de vraag aan de initiatiefnemers
hoe het advies van de SER tegen strafrechtelijke vervolging wordt gevolgd en op welke
waarde de adviezen van de SER normaliter worden geschat.
Het SER-advies Effectieve Europese gepaste zorgvuldigheidswetgeving voor duurzame ketens,64 dat zich specifiek richt op Europese wetgeving, stelt dat strafrechtelijk toezicht
niet past bij een aanpak gericht op het gezamenlijk aanpakken van geprioriteerde risico’s
en continue verbetering. Deze stelling wordt niet verder toegelicht. In de bouwstenenbrief
van de toenmalige Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van
5 november 2021 neemt hij het advies om in te zetten op bestuursrechtelijke handhaving
over. Hierbij wijst de Minister overigens wel op de al bestaande mogelijkheid bestuurders
hoofdelijk (civiel) aansprakelijk te stellen of strafrechtelijk te vervolgen voor
overtreding van een aantal aan IMVO gerelateerde verplichtingen: «Het gaat hier bijvoorbeeld
om de handhaving van wettelijke bepalingen over mensenhandel en dwangarbeid, en de
EU Houtverordening. Aan deze bestaande mogelijkheden zal niet worden getornd».65
Voor een overzicht van de overeenkomsten en verschillen tussen het SER-advies, de
bouwstenen en dit wetsvoorstel wordt ook verwezen naar de memorie van toelichting.66
Gezamenlijke aanpak van risico’s wordt in dit initiatiefvoorstel gestimuleerd en de
systematiek van de wet met een toezichthouder die werkt volgens een prioriteitenbeleid
is er uitdrukkelijk op gericht om een proces van continue verbetering op gang te brengen.
Gezien de grote belangen die alle betrokkenen in de waardeketen hebben bij naleving
van de bepalingen van dit wetsvoorstel, achten de initiatiefnemers een strafrechtelijke
component in toezicht en handhaving echter wel op zijn plaats.
In het geheel van belangen die spelen, kennen de initiatiefnemers aan deze belangen
een ander gewicht toe dan de leden van de SER en daarom hebben zij besloten de overtreding
van één specifieke bepaling als een economisch delict te bestempelen. Het gaat om
de overtreding van artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), van het wetsvoorstel. Niet-naleving
van de rapportageverplichting wordt aangemerkt als een economisch delict. Dit betekent
dat een onderneming die niet aan de jaarrapportageverplichtingen van artikel 2.6.1,
eerste lid (nieuw) voldoet, een overtreding begaat die kan worden gestraft met een
geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek
van Strafrecht (maximaal € 20.250).
Er is vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor gekozen om strafrechtelijke handhaving
alleen mogelijk te maken ten aanzien van schending van dit artikellid, omdat van deze
verplichting het meest eenduidig is vast te stellen of een onderneming eraan heeft
voldaan of niet. Het sluit bovendien aan bij de bestaande strafbaarstelling van het
niet voldoen aan financiële rapportageverplichtingen. Om aan eventuele onzekerheid
over de vraag of bestuurders persoonlijk strafrechtelijk kunnen worden vervolgd een
einde te maken, passen de initiatiefnemers artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw) aan.
Verantwoordelijkheid voor de in- en uitvoer van het beleid voor gepaste zorgvuldigheid
wordt opgelegd aan de onderneming en niet aan een bestuurder. Als gevolg van deze
wijziging wordt ook de rapportageplicht van de bestuurder aan de raad van bestuur
geschrapt en diens monitoringsverantwoordelijkheid. Aan de vermelding van artikel
2.6.1 in de Wet op de economische delicten, wordt daarom een lid, toegevoegd. Alleen
het niet rapporteren door de onderneming is strafbaar. Zie onderdeel Z van de Nota
van wijziging.
30.
Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie aan de initiatiefnemers hoe dit wetsvoorstel
verschilt van de bouwstenen die eerder door toenmalig Minister De Bruijn zijn geformuleerd.
Onderstaande tabel laat zien hoe de bouwstenen van de Minister zich verhouden tot
het initiatiefvoorstel, zoals gewijzigd door de Nota van wijziging.
Onderwerp
Bouwstenen
Initiatiefvoorstel
Reikwijdte
1. Grote ondernemingen (2 van de 3: > 250, Balanstotaal > 20 mln €, Netto-Omzet >
40 mln €)
2. Beursgenoteerd MKB
3. Middelgrote ondernemingen in risicosectoren
1. Grote ondernemingen (2 van de 3: > 250, Balanstotaal > 20 mln €, Netto-Omzet >
40 mln €)
2. Na vijf of tien jaar: Middelgrote ondernemingen (> 50 medewerkers, < 250)
Eisen
Zes stappen van gepaste zorgvuldigheid conform OESO-richtlijnen (beleid, risicoanalyse,
stoppen/ voorkomen/beperken, monitoren, communicatie, herstel)
Eventueel lichter regime voor middelgrote ondernemingen
Zes stappen van gepaste zorgvuldigheid conform OESO-richtlijnen voor grote ondernemingen
(beleid, risicoanalyse, stoppen/voorkomen/ beperken, monitoren, communicatie, herstel)
Algemene zorgplicht voor alle ondernemingen
Algemene zorgplicht
Het kabinet wil – in navolging van de Motie-Voordewind – een globaal geformuleerde
wettelijke algemene zorgplicht invoeren. Keuze uit negatief of positief geformuleerde
tekst (zie adviesaanvraag aan de SER van 30 april 2021).
Een onderneming die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat haar eigen activiteit
of die van haar zakenrelaties nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten of
het milieu in een land buiten Nederland, is verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevraagd om
die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk
te beperken, ongedaan te maken, en zo nodig zorg te dragen voor herstel;
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te
laten of de relatie te verbreken voor zover dat redelijkerwijs van haar kan worden
gevraagd.
Toezichthouder
Europese en nationale toezichthouder
Nationale toezichthouder
Toezicht
Positief en repressief toezicht
Positief en repressief toezicht
Handhaving
Civielrechtelijk en bestuursrechtelijk
Civielrechtelijk, bestuursrechtelijk en strafrechtelijk
Niet-EU bedrijven
Ja, mits handhaving geregeld kan worden in conformiteit met WTO-regels
Ja, een buitenlandse onderneming die voldoet aan artikel 2.1.1, eerste lid, en een
wezenlijke band met Nederland heeft, blijkende uit een in verhouding tot de totale
bevolking groot aantal afnemers of activiteiten in Nederland.
Erkenning sector
Ja, mits geen safe harbours en geen lichter regime
Ja, via melding aan toezichthouder van gelijkwaardige maatregel.
Evaluatie
Ja, tijdige evaluatie voor bijsturing
Ja, om de vijf jaren.
Fasering
Niet op voorhand
Ja, zowel in de zes OESO stappen als in de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.
31.
De indieners hebben gekozen voor een strafrechtelijke handhaving, waar het SER-advies
hier uitdrukkelijk tegen is en de bouwstenenbrief alleen voor civiel en bestuursrechtelijke
handhaving gaat. De leden van de CDA-fractie vragen de indieners te reflecteren waarom
er tegen het uitdrukkelijke advies tegen strafrechtelijke handhaving is ingegaan.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom strafrechtelijke handhaving onderdeel
moet zijn van de initiatiefwet en hoe beïnvloedt dit de rechtszekerheid.
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 29 kennen in het geheel van belangen die
spelen, de initiatiefnemers aan deze belangen een ander gewicht toe dan de leden van
de SER en daarom hebben zij besloten de overtreding van één specifieke bepaling als
een economisch delict te bestempelen. Het gaat om de overtreding van artikel 2.6.1,
eerste lid (nieuw), van het wetsvoorstel. Niet-naleving van de rapportageverplichting
door de onderneming wordt aangemerkt als een economisch delict. Er is vanuit het oogpunt
van rechtszekerheid voor gekozen om strafrechtelijke handhaving alleen mogelijk te
maken ten aanzien van schending van dit artikellid, omdat van deze verplichting het
meest eenduidig is vast te stellen of een onderneming eraan heeft voldaan of niet.
Het sluit bovendien aan bij de bestaande strafbaarstelling van het niet voldoen aan
financiële rapportageverplichtingen.
32.
De leden van de SP-fractie willen de indieners vragen naar de verwachtingen die er
zijn van de Europese Wetgeving omtrent Gepaste Zorgvuldigheid en wat de belangrijkste
verschillen zijn tussen de Europese en Nederlandse Wetgeving. Waar schiet de Europese
wetgeving volgens de indieners te kort? Wanneer zou op zijn vroegst implementatie
van deze wetgeving aan de orde zijn?
Voor een antwoord op de vraag naar de verwachtingen over en de belangrijkste verschillen
tussen de Europese en Nederlandse Wetgeving en waar de Europese wetgeving volgens
de initiatiefnemers te kort schiet verwijzen de initiatiefnemers naar de antwoorden
op de vragen 6 en 10.
Nu de Raad en het EP een positie hebben ingenomen ten aanzien van de conceptrichtlijn
is de triloogfase begonnen. Op zijn vroegst is de triloogfase eind 2023 of in de loop
van 2024 afgerond.
33.
De leden van de SGP-fractie vragen de initiatiefnemers waarom het bestaande IMVO-beleid
slechts 1,6 % van de ondernemingen in de hoog-risicosectoren heeft bereikt? Zijn de
overige 98,4 % van de bedrijven op enige wijze bereikt door, en betrokken bij, het
bestaande IMVO-beleid? Welke concrete verbeterpunten zien de initiatiefnemers voor
sectorale samenwerking, zo vragen deze leden?
De 1,6 % heeft betrekking op de deelname van individuele bedrijven bij IMVO-convenanten.
Deelname aan een convenant is niet verplicht. Dit is de belangrijkste verklaring voor
het feit dat de evaluatie van het convenantenbeleid heeft uitgewezen dat slechts 1,6
% van de ondernemingen in de hoog-risicosectoren bereikt is met IMVO-convenanten.
Hier kan wel bij vermeld worden dat in de berekening van de genoemde 1,6 % niet die
ondernemingen mee zijn geteld die via een brancheorganisatie deelnemen aan een convenant.
Aan het voedingsmiddelenconvenant doen bijvoorbeeld alleen brancheorganisaties mee.
Deze tellen niet mee als onderneming, maar vertegenwoordigen samen wel honderden ondernemingen.67
Het IMVO-beleid is breder dan de IMVO-convenanten. Het overgrote deel van het bedrijfsleven
is op de hoogte van de OESO-richtlijnen en de UNGP’s, blijkt uit onderzoek. Circa
drie op vier grote ondernemingen waren hiervan op de hoogte in het jaar 2020. Onder
kleine ondernemingen was de bekendheid circa zes op de tien. In het onderzoek geven
ondernemingen aan te verwachten dat wetgeving op het gebied van gepaste zorgvuldigheid
een belangrijke invloed op het gedrag zal hebben.68
Om de sectorale samenwerking te verbeteren is er een aantal verbeterpunten noemenswaardig
om de aantrekkingskracht voor het bedrijfsleven om te participeren te verbeteren.
Zo blijkt uit de evaluatie van de huidige IMVO-convenanten dat er een gebrek is aan
prikkels voor ondernemingen om zich aan te sluiten bij een convenant.69 Er wordt verondersteld dat ondernemingen met duidelijke drijfveren, zoals reputatiemanagement,
zich al hebben aangesloten bij een convenant. Eén van de aanbevelingen uit de evaluatie
van het convenantenbeleid om nieuwe ondernemingen aan te trekken is een koper-aanbieder
model toe te passen en aan ondernemingen duidelijker kenbaar te maken wat zij met
het ondertekenen van een convenant te winnen hebben.70 Zo biedt de natuursteensector met het TruStone initiatief instrumenten om het consumentenbewustzijn
te vergroten en mogen participerende ondernemingen het TruStone logo gebruiken als
ware het een Belgisch keurmerk.
Volgens de initiatiefnemers zal wetgeving ondernemingen ook stimuleren de samenwerking
in convenanten of sectorovereenkomsten te zoeken. In het initiatiefvoorstel wordt
sectorale samenwerking gestimuleerd door gezamenlijke uitvoering met andere ondernemingen
mogelijk te maken (artikel 2.1.2, derde lid (nieuw)). In de nota van wijziging breiden
de initiatiefnemers deze mogelijkheid uit door hier ook andere organisaties en entiteiten
aan toe te voegen waarmee samengewerkt kan worden. Samenwerking beperkt de administratieve
lasten voor een individuele onderneming. De toezichthouder kan in het prioriteitenbeleid
rekening houden met het feit dat een onderneming deelneemt aan een samenwerkingsverband
om gezamenlijk aan de verplichtingen van de wet te voldoen (zie artikel 3.1.1, vierde
lid (nieuw). Zie onderdeel E van de Nota van wijziging.
34.
Voorts vragen de leden van de SGP-fractie of en op welke wijze de initiatiefnemers
zich bij het formuleren van de WVDIO hebben gebaseerd op, of laten inspireren door,
wetgeving met een vergelijkbare doelstelling in landen als de Verenigde Staten, het
Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland? Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten
en verschillen tussen de wetgeving in deze landen en het voorliggende initiatiefvoorstel?
Voor de vergelijking betreffende de overeenkomsten en verschillen tussen de wetgeving
in andere landen en dit initiatiefvoorstel verwijzen de initiatiefnemers naar het
antwoord op vraag 22 en 28. Ook verwijzen zij naar de tabel bij vraag 35 waarin de
conceptrichtlijn van de Europese Commissie, de Raadspositie, dit initiatiefvoorstel
en de Franse en de Duitse wetten op kernpunten met elkaar vergeleken worden.
35.
Wat zijn daarnaast de overeenkomsten en verschillen tussen de WVDIO enerzijds en de
Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) en het EU-voorstel voor een Corporate
Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) anderzijds, zo vragen de leden van
de SGP-fractie? Om welke redenen, anders dan het creëren van «druk op de gehele Unie»,
wordt de totstandkoming van een Europees wettelijke kader voor gepaste zorgvuldigheid
niet afgewacht? Hoe verhoudt de WVDIO zich tot wetgeving voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen in de EU en andere EU-landen, in het licht van de onwenselijkheid
van een «lappendeken» aan regelgevende kaders en de wenselijkheid van waarborging
van een gelijk speelveld met andere EU-landen? Op welke wijze wordt tegenstrijdigheid
voorkomen?
De Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) is een richtlijn die van grote bedrijven vereist dat ze rapporteren over zaken
als CO2-uitstoot en het sociaal kapitaal, maar ook over de gevolgen die het handelen
van een onderneming heeft op biodiversiteit en mensenrechtenschendingen in de keten.
De CSRD gaat in elk geval gelden voor grote ondernemingen en hanteert daarvoor dezelfde
criteria als dit wetsvoorstel.
De initiatiefnemers hebben dit initiatiefvoorstel niet alleen ingediend om druk te
zetten op het Europese proces, maar allereerst om in Nederland zelf wetgeving te introduceren
als Europese wetgeving uitblijft. Tegelijkertijd willen de initiatiefnemers met dit
wetsvoorstel het Europese proces ook inhoudelijk beïnvloeden. Zij verwachten dat een
wetgevingstraject tot een effectievere inhoudelijke beïnvloeding van uiteindelijke
Europese regelgeving leidt dan afwachten tot die regelgeving er is.
Bij de Kamerbrief van 22 mei 2023 heeft het kabinet een overzicht gevoegd met de belangrijkste
verschillen en overeenkomsten tussen het initiatiefvoorstel, de CSDDD, Loi de Vigilance en Lieferkettengesetz.71
Op dit moment hebben Duitsland en Frankrijk al een nationale Due Diligence wetgeving.
In Duitsland is begin dit jaar de «Lieferkettengesetz» in werking getreden voor ondernemingen met 3000 of meer werknemers, in 2024 breidt
dit aantal zich uit met werknemers vanaf 1000 werknemers. Ondernemingen moeten risico’s
identificeren van mensenrechtenschendingen en milieuschade van directe leveranciers,
en met onderbouwde kennis ook van indirecte leveranciers. Vervolgens moeten zij hier
maatregelen voor treffen.
De Franse «Duty of Vigilance law» is in 2017 in werking getreden. Ook deze gaat over
de verantwoordelijkheid van zowel mensenrechten als milieuschade en heeft betrekking
tot de eigen activiteiten van een bedrijf zowel als diens keten. De wet geldt voor
Franse ondernemingen met meer dan 5000 werknemers. Tijdens een evaluatie in 2022 bleek
dat de meerderheid van de ondernemingen die het betreft duurzaamheidsplannen heeft
gemaakt.
België is al in een gevorderd stadium van ontwikkeling van Due Diligence wetgeving.
In 2021 heeft het Belgische parlement ingestemd met het «Wetsvoorstel houdende de
instelling van een zorg- en verantwoordingsplicht voor de ondernemingen, over hun
hele waardeketen heen». Deze wet heeft betrekking op mensenrechten, milieu en arbeidsrechten
en geldt voor de gehele keten. Deze wet gebiedt behalve het identificeren en mitigeren
van risico’s ook preventief op te treden.
Het Verenigd Koninkrijk heeft sinds 2010 de Bribery Act ter bestrijding van corruptie,
die ook extraterritoriale draagwijdte heeft en sinds 2016 de Modern Slavery Act waar
transparantie in ketens moet worden gegeven en verantwoording moet worden afgelegd
door ondernemingen. In het Verenigd Koninkrijk zijn bovendien wetten in behandeling
die gepaste zorgvuldigheid ten aanzien van producten die ontbossing bevorderen introduceren.
Dergelijke wetgeving lijkt in veel aspecten op elkaar, aangezien de OESO-richtlijnen
in vrijwel alle gevallen in meer of mindere mate de maatstaf vormen waarop deze wetten
zijn geïnspireerd. Landen hanteren ook een algehele zorgplicht die voor ieder bedrijf
geldt, en werken veelal met vergelijkbare risico-analyses.
Ook in andere Europese landen zijn initiatieven in ontwikkeling, allen in meer of
mindere mate gebaseerd op de OESO-richtlijnen. In Oostenrijk is in mei 2020 een wet
tegen kinderarbeid en moderne slavernij in de textielsector aanhangig gemaakt door
het parlement. De Finse regering en die van Luxemburg onderzoeken momenteel de opties
voor nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving en in Noorwegen ligt een wet voor
die transparantie en gepaste zorgvuldigheid in internationale ketens regelt. In Zwitserland
is recent een wet aangenomen die gepaste zorgvuldigheid en rapportageverplichtingen
introduceert voor conflictmineralen en kinderarbeid.72
Tegenstrijdigheid met gepaste zorgvuldigheidswetgeving in omliggende landen kan voorkomen
worden door de OESO-richtlijnen als maatstaf te gebruiken voor wetgeving. Met de OESO-richtlijnen
als ondergrens voldoet een onderneming aan de op dit onderwerp geldende regelgeving
in alle lidstaten.
In de onderstaande tabel wordt als een samenvatting van het bovenstaande nog een overzicht
gegeven van de overeenkomsten en verschillen op kernpunten van de conceptrichtlijn
van de Europese Commissie, de Raadspositie, dit initiatiefvoorstel en de Franse en
de Duitse wetten die al in werking getreden zijn.
Overzicht IMVO-wetgeving/wetgevingsvoorstellen73
CIE-voorstel CSDDD
Raadspositie CSDDD
Initiatiefvoorstel
Loi de Vigilance (FRA)
Lieferkettengesetz (DUI)
REIKWIJDTE
1) Zeer grote ondernemingen (>500 medewerkers en >EUR 150 miljoen netto-omzet)
2) Grote ondernemingen (>250 medewerkers en >EUR 40 miljoen netto-omzet) waarvan minstens
50% van de netto-omzet gegenereerd wordt in sectoren met een hoog risico op nadelige
effecten1.
De Raadspositie kent dezelfde reikwijdte als het Commissievoorstel.
Grote Nederlandse ondernemingen die activiteiten verrichten in een land buiten Nederland.
Dit zijn ondernemingen die twee van de volgende drie criteria overschrijden: balanstotaal
>EUR 20 miljoen; netto-omzet >EUR 40 miljoen; gemiddeld personeelsbestand >250 medewerkers.
Na 6 jaar kunnen, afhankelijk van evaluatie, middelgrote ondernemingen2 met een medewerker aantal tussen de 50 en 250 ook onderdeel uit gaan maken van de
reikwijdte.
Zeer grote Franse ondernemingen (>5.000 medewerkers in Frankrijk óf 10.000 medewerkers
wereldwijd).
Zeer grote ondernemingen (>3.000 medewerkers vanaf 2023 en >1.000 medewerkers vanaf
2024).
Toepassing buitenlandse ondernemingen
Voor niet-EU ondernemingen actief op de Europese markt geldt de netto-omzet en niet
het aantal medewerkers als criterium.
Idem.
Grote buitenlandse ondernemingen die een wezenlijke band met Nederland heeft, blijkende
uit een in verhouding tot de totale bevolking groot aantal afnemers of activiteiten
in Nederland.
De wet geldt niet voor niet-Franse ondernemingen.
Bovenstaande reikwijdte geldt ook voor niet-Duitse ondernemingen actief op de Duitse
markt.
Rol financiële sector
Voor financiële ondernemingen geldt dat zij alleen (potentiële) negatieve effecten
moeten identificeren bij het aangaan van nieuwe contracten.
Er geldt een lidstaatoptie voor de toepassing van volledige gepaste zorgvuldigheid
op klantrelaties van financiële instellingen.
De wet is op de volledige keten van de financiële sector van toepassing.
Er wordt geen onderscheid gemaakt op basis van sectoren, de wet is ook van toepassing
op ondernemingen van deze omvang in de financiële sector.
Er wordt geen onderscheid gemaakt op basis van sectoren, de wet is dan ook van toepassing
op de financiële sector.
GEPASTE ZORGVULDIGHEIDHEISVEREISTEN
Ondernemers binnen de reikwijdte moeten gepaste zorgvuldigheid toepassen. Dit betekent
het identificeren, stoppen en voorkomen van negatieve gevolgen voor mens en milieu
en daarover verantwoording afleggen. De inrichting van toegang tot herstel door ondernemingen
is in het voorstel onvolledig geadresseerd.
De verplichte zes stappen van gepaste zorgvuldigheid zijn t.o.v. het CIE-voorstel
meer in lijn gebracht met internationale standaarden3. Zo is er een risicogerichte benadering opgenomen ter vervanging van de focus op
gevestigde zakenrelaties. Daarnaast is de door de Commissie voorgestelde vrijstelling
van civiele aansprakelijkheid op basis van de toepassing van contractuele garanties
verwijderd.
De gepaste zorgvuldigheidseisen volgen de OESO-Richtlijnen.
Sinds 2018 moeten ondernemingen die onder de reikwijdte vallen risico’s in de keten
identificeren en ernstige gevolgen voor mensenrechten en milieu voorkomen. Deze ondernemingen
worden verplicht een waakzaamheidsplan te ontwikkelen, implementeren en jaarlijks
te publiceren.
De wet vraagt van ondernemingen gepaste zorgvuldigheidseisen in lijn met de zes stappen
van de OESO-richtlijnen.
ALGEMENE ZORGPLICHT
Er is geen sprake van een algemene zorgplicht voor ondernemingen.
Er is geen sprake van een algemene zorgplicht voor ondernemingen.
Het initiatiefvoorstel kent voor alle ondernemingen een algemene zorgplicht.
Er is geen sprake van een algemene zorgplicht.
Er is geen sprake van een algemene zorgplicht.
BESTUURDERSVERPLICHTINGEN
Bestuurders hebben de plicht om gepaste zorgvuldigheid in de bedrijfsstrategie te
integreren en toe te zien op de implementatie (en kunnen hier ook voor aansprakelijk
gesteld worden).
De bestuurders-verplichtingen, inclusief de aansprakelijkheid voor bestuurders, zijn
in de Raadspositie komen te vervallen.
De verantwoordelijkheid voor de invoering en uitvoering van het beleid wordt bij de
onderneming belegd. Het initiatiefvoorstel regelt geen bestuurders-aansprakelijkheid,
maar verlaagt wel procedurele drempels voor civielrechtelijke rechtsvorderingen tegen
een onderneming.
Een verantwoordelijkheid voor bestuurders wordt in de wet niet gespecificeerd.
Ondernemingen moeten vastleggen wie er binnen het bedrijf verantwoordelijk is voor
het bewaken van het risicomanagement, bijvoorbeeld door het benoemen van een mensenrechten-verantwoordelijke.
De directie van het bedrijf moet zich minstens één keer per jaar over het werk van
deze medewerker laten informeren. Er zijn geen verdere bepalingen voor bestuurders
opgenomen.
DEFINITIE WAARDEKETEN
De verplichte toepassing van gepaste zorgvuldigheid geldt voor eigen activiteiten
en die van dochterondernemingen, gevestigde zakenrelaties en activiteiten in de waardeketen.
De waardeketen omvat de activiteiten die verband houden met de productie van goederen of het verlenen van diensten, inclusief o.a. de ontwikkeling en het
gebruik.
De term waardeketen in het voorstel van de Commissie is in de Raadspositie vervangen
door «keten van activiteiten». De gebruikersfase is als een van de zogenaamde downstream-activiteiten uitgesloten van de omschrijving van deze definitie.
De gepaste zorgvuldigheidseisen gelden voor de gehele waardeketen.
De definitie van de waardeketen is beperkt; de wet geldt alleen voor de eigen activiteiten,
die van dochterondernemingen, en voor activiteiten van «gevestigde zakelijke relaties».
Onder de waardeketen vallen producten en diensten van een bedrijf, voor zover het
betreft; de winning van grondstoffen tot aan de levering van een product of dienst
aan de klant. Hieronder vallen ook indirecte toeleveranciers, maar hiervoor gelden
wel aangepaste eisen. Bij indicaties van misstanden bij indirecte toeleveranciers
moeten ondernemingen een plan opstellen om deze misstanden te voorkomen en mitigeren.
KLIMAATPLAN
Zeer grote ondernemingen moeten een klimaatplan opstellen om hun bedrijfsmodel en
strategie verenigbaar te maken met de overgang naar een duurzame economie en het Parijsakkoord.
In het geval klimaatverandering door de onderneming binnen haar activiteiten wordt
aangemerkt als «principal risk», dienen hieraan ook emissiereductiedoelen te worden gekoppeld.
De Raadspositie kent een verplicht klimaatplan voor zeer grote ondernemingen. Dit
is ten opzichte van het Commissievoorstel meer in lijn gebracht met de bepalingen
in de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD).
Als ondernemingen risico’s in hun keten hebben geïdentificeerd op nadelige gevolgen
voor klimaat-veranderingen, dienen zij een klimaatplan op te stellen om deze risico’s
in hun activiteiten en die van zakenrelaties te voorkomen, te beperken of te beëindigen.
Daarin dienen ook streefcijfers te worden opgenomen om in 2030 en 2050 reductie van
broeikasgasemissies te bereiken.
De wet benoemt zowel mensenrechten- als milieurisico’s. Er is geen specifiek klimaatplan
vereist.
Ondernemingen moeten zowel mensenrechten- als bepaalde milieurisico’s meenemen in
hun gepaste zorgvuldigheidsproces.
Milieurisico’s zijn nader gedefinieerd op grond van de Basel-, Stockholm- en Minamata
Conventies, gericht op respectievelijk gevaarlijke afvalstoffen, organische vervuilende
stoffen en kwikvervuiling. Ondernemingen hoeven geen klimaatplan op te stellen, noch
vormen klimaatrisico’s onderdeel van de gepaste zorgvuldigheids-verplichtingen.
TOEZICHT, HANDHAVING EN AANSPRAKELIJKHEID
Er is sprake van een combinatie van bestuursrechtelijke handhaving en civielrechtelijke
aansprakelijkheid voor ondernemingen en bestuurders. Lidstaten moeten een of meer
nationale autoriteiten aanwijzen die toezien op naleving van de richtlijn.
Evenals het Commissievoorstel kent de Raadspositie een combinatie van civiele en bestuursrechtelijke
handhaving, exclusief de eerdergenoemde aansprakelijkheid voor bestuurders.
Het voorstel voorziet naast civiele en bestuursrechtelijke handhaving, in strafrechtelijke
handhaving met betrekking tot de rapportageplicht van de onderneming. Als toezichthouder
op de naleving van deze eisen wordt de Autoriteit Consument en Markt aangewezen.
Er is geen toezichthouder betrokken bij de handhaving; de wet kent uitsluitend civielrechtelijke handhaving.
Er zijn inmiddels verschillende zaken aanhangig gemaakt, maar nog weinig tot een vonnis
gekomen. Hoe de rechter de behoorlijk open geformuleerde normen zal interpreteren,
zal dan ook vrij bepalend zijn voor de implementatie.
Een nationale toezichthouder, het Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA), ziet toe op naleving van de wet. Civielrechtelijke aansprakelijkheid of strafrechtelijke
bepalingen komen niet in de wet voor.
X Noot
1
Kleding en textiel, landbouw en voedingsmiddelen (incl. bosbouw en visserij), extractie
van en handel in grondstoffen (incl. verwerking).
X Noot
2
Voor de volledige definitie van zowel grote ondernemingen als middelgrote ondernemingen
zie artikel 3 van de Europese richtlijn jaarrekening.
X Noot
3
De OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights.
36.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de initiatiefwet zich verhoudt tot de mensenrechten
van ondernemers en ondernemingen, specifiek artikel 16 van het EU-Handvest (inzake
de vrijheid van ondernemerschap)? In hoeverre is de inperking van de ondernemersvrijheid
als gevolg van de initiatiefwet te rechtvaardigen als zijnde noodzakelijk en proportioneel
met het oog op de doelstellingen van het initiatiefvoorstel?
De initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat de verplichtingen uit de initiatiefwet
een beperking kunnen vormen van de in het EU-Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap.
De ondernemingen die onder het toepassingsgebied van de initiatiefwet vallen, moeten
namelijk aan extra verplichtingen voldoen om hun economische activiteiten te kunnen
uitoefenen.74 Daarnaast kan de contractvrijheid van die ondernemingen worden beperkt, aangezien
het mogelijk is dat zij niet langer kunnen samenwerken met zakenrelaties waarvan de
activiteiten (stelstelmatig) nadelige gevolgen hebben voor de mensenrechten, arbeidsrechten
en/of het milieu.75
Een beperking op de vrijheid van ondernemerschap als bedoeld in artikel 16 van het
EU-Handvest moet bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die vrijheid eerbiedigen.
Daarnaast kunnen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel slechts beperkingen
worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door
de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen (artikel 52, lid 1 van het EU-Handvest).
De initiatiefnemers wijzen er in de eerste plaats op dat een mogelijke beperking van
de vrijheid van ondernemerschap voortvloeit uit de initiatiefwet en dus bij wet wordt
gesteld. De verplichtingen uit de initiatiefwet hebben niet tot gevolg dat de vrijheid
van ondernemerschap in de kern wordt aangetast, waardoor de wezenlijke inhoud van
dit recht wordt geëerbiedigd.76 Het blijft voor ondernemingen immers mogelijk om hun economische activiteiten uit
te oefenen en tot op zekere hoogte hun eigen zakenrelaties te kiezen. Daarnaast beantwoordt
de (mogelijke) beperking aan dwingende redenen van algemeen belang. De initiatiefwet
beoogt namelijk de mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu te beschermen. Dergelijke
doelstellingen zijn door het EU-Hof erkend als dwingende redenen van algemeen belang77 en vormen een aanvaardbare rechtvaardiging voor een nationale regeling, zoals de
initiatiefwet, die de vrijheid van ondernemerschap beperkt.
De initiatiefnemers zijn tot slot van oordeel dat het initiatiefvoorstel geschikt
is om de mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu te beschermen, omdat er een verplichte
gepaste zorgvuldigheid wordt opgelegd om ervoor te zorgen dat ondernemingen maatregelen
nemen tegen mogelijke schendingen van deze rechten. Het initiatiefvoorstel gaat ook
niet verder dan noodzakelijk is om de ingeroepen belangen te beschermen. Het bestaande,
op vrijwilligheid gebaseerde, beleid op het gebied van IMVO is namelijk niet in staat
gebleken om mensenrechtenschendingen en milieuvervuiling in de waardeketen voldoende
tegen te gaan.
37.
Het grootste probleem met deze wetgeving is het «»outsourcen»» van misstanden signaleren
overlaten aan de ondernemer met voor de ondernemer enorme risico’s. De Nederlandse
ondernemer wordt al bedolven door regelgeving volgens de leden van de Groep Van Haga.
Nu moeten zij de rol spelen van detective en diezelfde ondernemer is tegelijkertijd
de verdachte. De leden van de Groep van Haga willen de Nederlandse ondernemer het
voordeel van de twijfel geven. Net als VNO-NCW wijzen wij de strafrechtelijke handhaving
af. Wij zien de ondernemer liever als een getuige of een klokkenluider, niet als medeplichtige.
Deze onredelijk strenge regelgeving zal enkel leiden tot risicomijdend gedrag of stilzwijgen
uit angst voor het oordeel van de rechter.
Van een onderneming wordt verwacht dat zij in lijn met de OESO-richtlijnen risico’s
in haar waardeketen in kaart brengen en in elk geval de meest ernstige risico’s voorkomen
en aanpakken. Wanneer de toezichthouder van oordeel zou zijn dat de onderneming niet
genoeg doet, komen eerst lichte vormen van toezicht in beeld zoals het geven van voorlichting
of het vragen om informatie. Pas als dit onvoldoende gevolg zou hebben, zal de toezichthouder
overgaan tot de middelen als een aanwijzing, last onder dwangsom of een bestuurlijke
boete. Van strafrechtelijke handhaving kan alleen sprake zijn wanneer een onderneming
niet rapporteert over de uitvoering van de verplichtingen in het kader van deze wet.
Gezien de belangen die voor verschillende betrokkenen in de waardeketen in het geding
zijn, achten de initiatiefnemers dit geen onredelijk strenge regelgeving.
3. Hoofdlijnen van het voorstel voor een brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving
3.1. Probleemaanpak
38.
In het wetsvoorstel komt veelvuldig de «toezichthouder» ter sprake. De vraag van de
leden van de VVD-fractie aan de initiatiefnemers is of er nog steeds een Nederlandse
toezichthouder noodzakelijk is bij verschillende Europese IMVO-wetgevingen. Zou een
Europese toezichthouder ook voldoende zijn bij een dergelijke situatie?
De initiatiefnemers zijn van mening dat een nationale toezichthouder altijd noodzakelijk
zal zijn. Een Europese toezichthouder heeft immers minder kijk op de uitvoeringspraktijk
binnen de grenzen van een lidstaat. Daarnaast is een nationale toezichthouder beter
in staat om de uitvoering aan te laten sluiten bij de uitvoering van andere (nationale)
wet- en regelgeving waardoor bijvoorbeeld rapportageverplichtingen kunnen worden samengevoegd
en de regeldruk zo laag mogelijk blijft. Ook in de conceptrichtlijn is daarom gekozen
voor nationale toezichthouders, die wel een gezamenlijk netwerk vormen om het toezicht
in de verschillende lidstaten op elkaar af te stemmen en gelijkmatig te laten zijn.
39.
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de ambitie om internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen minder vrijblijvend te maken. Wet- en regelgeving kan daar
een passend instrument in zijn in het sociaal economisch verkeer. Aangezien het voor
Nederland als handelsland om veel activiteiten in het buitenland gaat vragen de leden
van de CDA-fractie zich af hoe deze Nederlandse wetgeving bij gaat dragen aan dat
bedrijven niet onderhevig aan deze wetgeving zich ook meer conform de OESO-richtlijnen
op gaat stellen. De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe wij voorkomen dat
Britse, Chinese of Amerikaanse bedrijven die niet in deze diepte hoeven te voldoen
aan de IMVO standaarden, de standaarden in het buitenland niet te laag houden. De
leden van de CDA-fractie vragen zich af in hoeverre de Nederlandse bedrijven hier
alleen een verandering in kunnen maken. Kortom hoe effectief gaat dit wetsvoorstel
zijn in de totale probleemaanpak en is gezamenlijke en uniforme Europese wetgeving
niet effectiever?
De initiatiefnemers zouden allereerst willen opmerken dat er nu al Nederlandse ondernemingen
zijn die, zonder Nederlandse of Europese wetgeving, al de keuze gemaakt hebben om
maatschappelijk verantwoord te ondernemen. Hoewel zij dit doen te midden van concurrenten
die dat niet allemaal doen, kiezen ze hier zelf voor en opereren succesvol. Nederlandse
wetgeving zou zulke ondernemingen hierin dienen te steunen. Wetgeving op Europees
niveau zou gezien de omvang van de Europese economie wereldwijd een veel groter effect
hebben. In de antwoorden op de vragen 6, 10 en 15 is al betoogd hoe de initiatiefnemers
dit wetsvoorstel ook zien om Europese wetgeving inhoudelijk mede te bepalen en het
proces daartoe bovendien te versnellen.
Amerikaanse en Britse ondernemingen hebben daarnaast nu ook al te maken met vormen
van IMVO-wetgeving.
De initiatiefnemers zouden verder willen benadrukken dat Nederlandse en/of Europese
ondernemingen die zich aan IMVO-wetgeving houden mede daardoor aantrekkelijker zakenpartners
kunnen zijn dan ondernemingen die zich niet of minder aan dergelijke standaarden houden.78 Ook komen ondernemingen die zich aan IMVO-wetgeving houden daardoor in aanmerking
voor overheidssteun, zoals subsidies of deelname aan handelsmissies. Dit geldt al
voor ondernemingen die in aanmerking willen komen voor ondersteuning door de Invest
International79 en wordt nu uitgebreid in het nieuwe artikel 3.2.7. De initiatiefnemers volgen met
dit laatste het advies van hoogleraar Scheltema om naast «best practices» ook te denken
aan uitsluiting van ondernemingen na het opleggen van sancties, bijvoorbeeld van subsidies
of handelsmissies.80 Zie het nieuw voorgestelde artikel 3.2.7 (onderdeel AB van de nota van wijziging).
40.
Daarnaast vragen de leden van de CDA-fractie zich af, bekijkend van een onderneming
uit bijvoorbeeld Vietnam die voor meerdere landen in Europa kleding produceert, hoe
behapbaar en uitvoerbaar verschillende nationale wetgeving binnen Europa is voor zo
een onderneming. Europese handelsverdragen zijn een breed gedragen compromis door
alle lidstaten in Europa en het andere land. Hier trekt Europa samen op en in deze
handelsverdragen zitten ook duurzaamheidsonderdelen op het gebied van mens en milieu.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe dit zich verhoudt tot de voorgenomen
initiatiefwet en of hier een mogelijkheid tot conflicterende wetgeving is.
Er is geen conflicterende wetgeving met de duurzaamheidshoofdstukken van handelsakkoorden.
Afspraken in handelsakkoorden zijn namelijk afspraken tussen landen over bijvoorbeeld
verdragen op het gebied van arbeidsrechten. IMVO-wetgeving daarentegen gaat over het
inzichtelijk maken van waardeketens van bedrijven, en over een verplichting voor ondernemingen
om in die waardeketens mensenrechten, milieu en klimaat te respecteren. Invulling
van alle IMVO-wetgeving wordt gevonden in de OESO-richtlijnen, waar de UNGPs onderdeel
van zijn. Ondernemingen die invulling geven aan hun gepaste zorgvuldigheid voor mensenrechten,
milieu en klimaat in lijn met de UNGPs en de OESO-richtlijnen, hebben hiermee een
goed uitgangspunt om te voldoen aan de Duitse wetgeving, de Franse wetgeving, de Noorse
wetgeving, de komende EU-wetgeving en ook aan dit initiatiefvoorstel.
Recent was er een bezoek van kledingfabrikanten uit Bangladesh aan Nederland, zij
hebben ook de Tweede Kamer bezocht. In het Financieele Dagblad reflecteren zij op
de wetgevingsdiscussie in Europa. Zij geven ook aan dat dit geen probleem is. Zo hoopt
Miran Ali van de Bangladesh Garment Manufacturers and Exporters Association (BGMEA)
dat Nederland doorzet met het wetsontwerp: ««Nederland heeft de kans de lat hoog te
leggen. En Brussel zal dat vervolgens niet willen verwateren. Als het maar voldoende
tanden krijgt. Want met alleen wat lijstjes afvinken, schieten we niets op.» Ook Matthijs
Crietee, secretaris-generaal van de in Zeist gevestigde International Apparel Federation
(IAF) ziet het belang van Nederlandse wetgeving: «Idealiter heb je één mondiale standaard.
Maar als een paar grote markten, en Nederland is er daar één van, de norm zetten ben
je al een heel eind. Want grote merken kunnen toch niet met verschillende producten
komen voor verschillende markten».81
41.
De leden van de Groep Van Haga zien bovendien meer heil in nationale wetgeving in
de landen zelf om misstanden tegen te gaan. Dit heeft als voordeel dat die wetgeving
in eigen land draagvlak heeft en er geen oneerlijk speelveld kan ontstaan waarin de
Nederlandse ondernemer zwakker staat dan die uit andere landen. De leden vragen zich
hierbij af: is het niet verstandiger om wetgeving nationaal te regelen zodat er geen
oneerlijk speelveld ontstaat? Veel bedrijven in Nederland lopen al vooruit op MVO-gebied,
is het daarom niet beter om het aan bedrijven zelf over te laten en wetgeving over
te laten aan de landen waar bedrijven actief zijn?
Nationale wetgeving in productielanden is uiteraard van groot belang. Dit is helaas
in veel landen niet de praktijk of de wetten die er zijn worden niet gehandhaafd.
Het IMVO-beleid is gericht op het gedrag van Nederlandse ondernemingen waarvan (een
deel van) de waardeketen zich bevindt in landen waar lokale wetgeving of de handhaving
daarvan vaak gebrekkig is. De initiatiefnemers zien Nederlandse en Europese wetgeving
daarom als een stap om onze eigen bijdrage aan een toekomstbestendige economie die
zowel mens, milieu als bedrijfsleven ten goede komt, te leveren.
Zoals hiervoor opgemerkt, zijn de initiatiefnemers met de leden van de Groep Van Haga
eens dat nationale wetgeving in productielanden belangrijk is. Daarom zou het kabinet
zich via de diplomatieke kanalen, bijvoorbeeld binnen de VN, moeten inzetten voor
het naleven van mensenrechten en het stoppen van het toebrengen van schade aan het
milieu.
41A. Ook vragen deze leden zich hoe aansprakelijk ben je als ondernemer voor misstanden
in een fabriek aan de andere kant van de wereld?
Het initiatiefvoorstel maakt ondernemers niet direct aansprakelijk voor misstanden
in fabrieken aan de andere kant van de wereld. Wel vraagt de wet van ondernemers om
misstanden in de keten die zij veroorzaken of waar zij aan bijdragen aan te pakken
en te voorkomen en hun invloed aan te wenden om misstanden te voorkomen waar zij aan
gelinkt zijn. Door de eigen keten te onderzoeken kunnen ondernemers, in samenwerking
met andere ondernemers en/of bijvoorbeeld vakbonden deze verantwoordelijkheid invullen.
41B. De leden van de Groep van Haga erkennen dat door factoren als corruptie in sommige
landen regulering door een competente en betrouwbare overheid ver weg is. Deze overheden
kunnen door internationale organen worden aangesproken en de Nederlandse ondernemer
kan helpen door misstanden te melden als die waarneembaar zijn. Belangrijk is volgens
deze leden wel dat de verantwoordelijk bij de buitenlandse overheid ligt en niet bij
de Nederlandse ondernemer.
De leden van de Groep van Haga wijzen terecht op de verantwoordelijkheid van buitenlandse
overheden. Wanneer overheden deze verantwoordelijkheid niet nemen, maar ondernemingen
niettemin wel zaken doen in de betreffende landen, schrijft dit initiatiefvoorstel
voor hoe zij verantwoordelijkheid dienen te nemen voor die risico’s in hun waardeketen
waar zij zelf invloed op uit kunnen oefenen. Als ondernemingen dat niet doen, maken
zij in feite gebruik van de slechte omstandigheden die in deze landen bestaan en waar
de overheden van die landen niet tegen optreden.
3.2. Inhoud en structuur van de wet
42.
De leden van de VVD-fractie lezen dat deze wet iedere 5 jaar zou worden geëvalueerd.
Waarop is deze 5-jaarlijkse evaluatie gebaseerd? Is iedere 5 jaar voldoende kijkend
naar de mogelijk impact voor ondernemers in Nederland en in het buitenland? Op welke
KPI (key performance indicator) zal deze wet iedere 5 jaar getoetst worden?
De initiatiefnemers vinden een periode van vijf jaar een goede balans tussen het aan
de ene kant ondernemingen voldoende tijd en ruimte geven voor het implementeren van
aanpassingen en aan de andere kant met voldoende frequentie het effect van de wet
monitoren zodat eventueel kan worden bijgestuurd. Doel van de evaluatie is om te bezien
of de wet ertoe leidt dat de OESO-richtlijnen door ondernemingen meer in de praktijk
gebracht worden en welke effecten dit heeft op hun waardeketen en hun administratieve
lasten. Dit is niet in één key performance indicator uit te drukken. Er zal in de evaluatie in elk geval gekeken moeten worden naar de
naleving van de gepaste zorgvuldigheidseisen. Daarbij zal ook gekeken worden hoe de
administratieve lastendruk in de praktijk uitwerkt voor de bedrijven die de zes stappen
uit het proces van gepaste zorgvuldigheid dienen uit te voeren. Ook dient de bestuurlijke
last voor de toezichthouder bij de evaluatie betrokken te worden. Tenslotte dienen
de effecten van de implementatie van het beleid op de waardeketen onderzocht te worden.
43.
De leden van de D66-fractie lezen dat een minimum van 250 medewerkers een van de criteria
voor bedrijven is om onder de reikwijdte de plicht tot gepaste zorgvuldigheid te vallen.
Dat betekent dat het overgrote deel van het midden- en kleinbedrijf (MKB) niet direct
zal hoeven te voldoen aan de zes stappen van de OESO-richtlijnen, zoals geformuleerd.
Echter zullen zij, door onderdeel te zijn van de toeleveringsketens van grote bedrijven,
wel te maken krijgen met de indirecte gevolgen van deze gepaste zorgvuldigheidsverplichting.
Kunnen de initiatiefnemers verduidelijken wat de gevolgen van deze wet zijn voor het
MKB, zo vragen deze leden.
Ondernemingen die tot het MKB behoren hoeven niet aan de verplichtingen van hoofdstuk
2 te voldoen, waarin de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid zijn opgenomen.
Wel vallen zij onder de algemene zorgplicht. Maar deze zorgplicht bestaat al op grond
van jurisprudentie over onrechtmatige daad. Een goed voorbeeld hiervan was het arrest
tegen Shell vanwege de schade veroorzaakt door lekkages in pijpleidingen in Nigeria82. Dit wetsvoorstel heeft onder andere tot doel om de algemene zorgplicht te codificeren
in het recht zodat het voor ondernemingen duidelijker wordt wat wel en niet van hen
wordt verwacht. Er wordt echter geen toezicht op gehouden door de toezichthouder,
waardoor de ondernemingen die tot het MKB behoren, in eerste instantie niet hoeven
te voldoen aan de gepaste zorgvuldigheidsplicht die administratieve lasten met zich
brengt, zoals bijvoorbeeld de rapportageplicht.
Ook laten de initiatiefnemers het artikellid over de doorwerking van de gedragscode
naar zakenrelaties in artikel 2.2.2, vierde lid, vervallen. Hierdoor krijgen ondernemingen
die tot het MKB behoren ook niet indirect te maken met de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid van grote ondernemingen. Zie onderdeel I van de nota van wijziging.
44.
Voorts heerst bij deze leden de zorg dat grote bedrijven hun verplichtingen zullen
afwentelen op het MKB. Daarom vragen de aan het woord zijnde leden of de initiatiefnemers
bereid zijn in de wet op te nemen waar de verantwoordelijkheid van het MKB stopt en
uiteen te zetten hoe MKB’ers met flankerend beleid kunnen worden ondersteund bij het
uitvoeren van hun algemene zorgplicht. Deze leden zien veel MKB’ers die al voortvarend
aan de slag zijn met internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Zij zien
dit als een aanmoediging om ook de rest van het MKB te stimuleren tot ambitie en hopen
dat «best practices» kunnen worden gedeeld.
De initiatiefnemers herkennen de zorg van de vragenstellers. Het is uiteraard niet
de bedoeling dat de verantwoordelijkheid wordt afgewenteld en daar zal in de uitvoering
dan ook rekening mee moeten worden gehouden. De initiatiefnemers zijn van mening dat
het wetsvoorstel al voorziet in een duidelijkheid over de verantwoordelijkheid.
Om dat te benadrukken laten de initiatiefnemers het artikellid over de doorwerking
van de gedragscode naar zakenrelaties in artikel 2.2.2, vijfde lid, vervallen. Hierdoor
krijgen ondernemingen die tot het MKB behoren ook niet indirect te maken met de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid van grote ondernemingen. Zie onderdeel I van de Nota van
wijziging.
45.
Voorts vraagt de D66-fractie de indieners te verduidelijken hoe zij aankijken tegen
mogelijke vormen van dubbelrapportage door verschillende (aanstaande) verplichtingen
en wetgeving.
De initiatiefnemers herkennen de zorgen met betrekking tot dubbelrapportage door verplichtingen
uit verschillende vormen van wet- en regelgeving. Het is niet de bedoeling om ondernemingen
met meer werk op te zadelen dan strikt noodzakelijk. De initiatiefnemers hebben daarom
artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw) aangepast. Als een onderneming al voldoet aan de
verplichting tot het opstellen van een duurzaamheidsrapportage als bedoeld in artikel
2, onderdeel 18, van de richtlijn jaarrekening, hoeft zij niet meer te voldoen aan
de verplichting van artikel 2.6.1. Zie onderdeel R van de Nota van wijziging.
46.
De leden van de D66-fractie hechten veel belang aan samenwerking en waren dan ook
verheugd om te zien dat het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om samen te werken
in het minimaliseren van risico’s voor mens en milieu. Zij vragen of de initiatiefnemers
meer duidelijkheid kunnen geven over de mogelijkheden tot samenwerking onder dit wetsvoorstel,
zowel voor verplichtingen onder de algemene zorgplicht als de gepaste zorgvuldigheid.
Op welke manier zouden de huidige samenwerkingsverbanden volgens de initiatiefnemers
kunnen worden voortgezet en welke rol zou de overheid hier volgens hen in moet spelen,
zo vragen de aan het woord zijnde leden. En op welke manier zouden initiatieven als
het Nationaal Contactpunt OESO-Richtlijnen en het IMVO Steunpunt hieraan kunnen bijdragen?
In artikel 2.1.2, derde lid (nieuw), is opgenomen dat aan de verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid door een onderneming tezamen met andere ondernemingen, organisaties
en entiteiten kan worden voldaan, als met de gezamenlijke uitvoering ten minste hetzelfde
resultaat wordt bereikt als met de regels bij of krachtens dit hoofdstuk wordt beoogd.
Een voorbeeld van zo’n gezamenlijke uitvoering is een model-verklaring als onderdeel
van een beleidsdocument of gedragscode (zie hierna artikel 2.2.1, eerste lid, en derde
lid). Ondernemingen zouden hiervoor voor een model van de eigen sectororganisatie
of een «bench mark» of «best practices» van de toezichthouder kunnen gebruiken. Een
ander voorbeeld is het kiezen voor een gezamenlijke klachtenprocedure of geschillencommissie
als herstelmechanisme. De initiatiefnemers hebben artikel 3.1.1, vierde lid, aangepast
waardoor de toezichthouder in zijn prioriteitenbeleid aangeeft hoe het rekening houdt
met de gezamenlijke uitvoering van een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid. Zie
onderdeel U van de Nota van wijziging.
In oktober 2022 is een subsidieregeling voor sectorale samenwerking door de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) opengesteld bij de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO).83 De Minister voor BHOS verkent momenteel in hoeverre sectorale samenwerking een rol
kan spelen bij het toezicht op de naleving van gepaste zorgvuldigheidswetgeving. In
het huidige beleid wordt bovendien de mogelijkheid geboden tot een dialoog tussen
de overheid en een samenwerkingsverband, ten minste ieder kwartaal. Onder meer via
deze dialoog kan de overheid beschikbare kennis en expertise aanbieden, advies geven
en partijen scherp houden op de kwaliteit van hun initiatief.84
Bij het Nationaal Contactpunt OESO-Richtlijnen (NCP) en het IMVO Steunpunt kunnen
ondernemingen terecht als zij vragen hebben over de toepassing van gepaste zorgvuldigheid.
47.
Deze wet zou van toepassing moeten zijn op alle ondernemingen volgens de indieners,
echter zoals de memorie van toelichting zelf beschrijft zullen er ook veel kosten
aan de regeldruk hangen van dit wetsvoorstel, en ook veel regeldruk voor deze bedrijven
op leveren, zelfs als er rekening wordt gehouden met de omvang van de onderneming.
Zo hebben MKB bedrijven bijvoorbeeld vaak niet personeel met de specifieke kennis
of juridische achtergrond om een dergelijke maatregel te implementeren in huis. De
leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe de indieners het voor zich zien dat de
MKB ondernemingen met relatief weinig personeelskrachten deze regeling moeten gaan
implementeren en van welke middelen moeten zij dit moeten gaan doen.
Voor ondernemingen die voldoen aan de begripsbepaling van grote onderneming als bedoeld
in artikel 1.1. zullen de administratieve lasten die de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid met zich brengen relatief kleiner zijn dan voor middelgrote en kleine
ondernemingen. Daarom is besloten kleine en middelgrote ondernemingen nu niet onder
deze gepaste zorgvuldigheidsplicht te laten vallen. De gekozen reikwijdte in het voorliggende
voorstel past ook bij de richtlijn jaarrekening en het advies van de SER.85
Kleine en middelgrote ondernemingen vallen niet onder de reikwijdte van de gepaste
zorgvuldigheidsverplichtingen zoals beschreven in hoofdstuk 2. Bij de evaluatie –
vijf jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – wordt specifiek gekeken naar
de gevolgen voor de lastendruk in de praktijk en wat dit zou betekenen voor middelgrote
ondernemingen. Op grond van de uitkomsten van deze evaluatie zal beoordeeld worden
of ook middelgrote ondernemingen aan de verplichtingen van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel
zullen moeten voldoen.
Kleine en middelgrote ondernemingen vallen wel onder de reikwijdte van de algemene
zorgplicht. Deze brengt geen administratieve lasten en daarmee verbonden kosten met
zich mee.
De OESO-richtlijnen en de UNGP’s gelden overigens wel voor alle ondernemingen. Alle
ondernemingen, ongeacht hun omvang, hebben immers te maken met risico’s op nadelige
gevolgen wanneer zij deelnemen aan internationale handelsverkeer. Om deze reden hebben
de initiatiefnemers een algemene zorgplicht omschreven. Deze brengt echter geen administratieve
lasten met zich, omdat er geen toezicht door de toezichthouder wordt gehouden. Zie
voor de subsidieregeling en de algemene zorgplicht ook de antwoorden bij de vragen
43 en 46.
48.
Het SER advies, de bouwstenenbrief en het EC voorstel hebben allemaal een minimale
grootte van bedrijven die zich hieraan moeten conformeren. De leden van de CDA-fractie
vragen zich af wat de reden is van de indieners om deze verplichting op te leggen
aan alle ondernemingen.
Het initiatiefvoorstel legt de gepaste zorgvuldigheidsverplichting niet op aan alle
ondernemingen, maar vooralsnog alleen aan grote ondernemingen. Hiermee komt de reikwijdte
van dit voorstel overeen, zowel met het SER-advies uit 2021 dat adviseert gepaste
zorgvuldigheid uiteindelijk voor te schrijven aan ondernemingen vanaf 250 werknemers
als met de bouwstenennota van het kabinet. De SER adviseert bovendien gepaste zorgvuldigheidswetgeving
ook van toepassing te laten zijn op kleine en middelgrote ondernemingen in risicosectoren.
Dit was ook onderdeel van de bouwstenen.86
Alle ondernemingen, ongeacht hun omvang, hebben te maken met risico’s op nadelige
gevolgen wanneer zij deelnemen aan internationale handelsverkeer. Dat is ook de reden
dat de OESO-richtlijnen en de UNGP’s gelden voor alle ondernemingen.
Daarom hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om alle ondernemingen onder de algemene
zorgplicht te laten vallen. Momenteel geldt voor ondernemingen al een maatschappelijke
zorgplicht die middels jurisprudentie al werd aangenomen op basis van onrechtmatige
daad (artikel 6:162 BW). De introductie van deze zorgplicht verruimt dan ook niet
de mogelijkheden om een onderneming aansprakelijk te stellen, maar codificeert deze
zorgplicht wel in het recht. Deze zorgplicht brengt geen administratieve verplichtingen
met zich, omdat er geen toezicht op wordt gehouden door de toezichthouder.
De ondergrenzen die worden genoemd door de SER, de bouwstenennota en de conceptrichtlijn
zien op de zes stappen van de gepaste zorgvuldigheidsplicht. Dit hebben de initiatiefnemers
ook overgenomen door de gepaste zorgvuldigheidsplicht alleen van toepassing te laten
zijn op grote ondernemingen. Na vijf jaar zal een evaluatie plaatsvinden om te bezien
of het al dan niet wenselijk is om dit uit te breiden naar kleinere ondernemingen,
zoals hiervoor ook genoemd in de beantwoording van vraag 47.
49.
De indieners schrijven dat ze middelgrote en kleine ondernemingen niet te veel willen
belasten. Hoe gaat dit wetsvoorstel voorkomen dat deze ondernemingen toch zwaar belast
gaan worden als toeleverancier van de grotere bedrijven die wel aan dit voorstel moeten
doen? De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe wordt voorkomen dat de inspanningsverplichting
en het afgeven van garanties doorgeschoven wordt in de keten naar de kleine toeleveranciers.
De bepaling over garanties over het naleven van de gedragscode, die in artikel 2.2.2,
vijfde lid, van dit wetsvoorstel genoemd wordt, is overgenomen uit de conceptrichtlijn.
In de vraag die de CDA-fractie stelt, klinkt begrijpelijk de zorg door dat dit ertoe
zou kunnen leiden dat grote ondernemingen hun verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
doorschuiven naar een toeleverancier. Om de kans daarop te verminderen, hebben de
initiatiefnemers besloten het vijfde lid van artikel 2.2.2 te schrappen. Zie onderdeel
I van de Nota van wijziging.
50.
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) zou het toezicht op de uitvoering en naleving
die voortvloeit uit dit wetsvoorstel moeten regelen. Hiervoor moet er binnen de ACM
capaciteit en specifieke expertise opgebouwd moeten worden. Kunnen die indieners reflecteren
om hoeveel middelen en capaciteit om dit op te zetten het ongeveer gaat? Vanuit welke
middelen zou deze financiering en capaciteit moeten komen? Is de ACM geconsulteerd
of zij een dergelijke rol kunnen uitvoeren?
Het toezicht wordt uitgeoefend aan de hand van een prioriteitenbeleid. Er vallen naar
schatting ongeveer 2000 ondernemingen onder de uitgebreide verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid. Het toezicht zal zich niet op alle ondernemingen in even grote mate
richten, omdat deze ondernemingen allemaal in verschillende mate risico lopen betrokken
te zijn bij schendingen. Het is niet mogelijk, niet nodig en niet de bedoeling dat
de toezichthouder deze allemaal tegelijkertijd gaat controleren.
De beoogde toezichthouder, de ACM, zou op basis van risicogericht en signaal-gedreven
markttoezicht een team van ongeveer 20 tot 25 mensen (voltijds) nodig hebben om de
taak in het kader van onderhavig wetsvoorstel uit te kunnen voeren. Binnen de kaders
die dit budget en de formatiesterkte stellen, kan aan de hand van het prioriteitenbeleid
de juiste volgorde gekozen worden. Daarbij zal ook rekening worden gehouden met een
gezamenlijke uitvoering van de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid door ondernemingen
gezamenlijk al dan niet met andere organisaties en entiteiten (zie artikel 3.1.1,
vierde lid (nieuw)). Zie onderdeel U van de Nota van wijziging.
Aanhoudende de bandbreedte van het aantal benodigde FTE’s, worden de kosten voor toezicht
geschat op tussen de 2,5 mln. en 3 mln.87
Zoals aangegeven in het coalitieakkoord voorzag het kabinet Rutte IV ook een nationale
wet gericht op gepaste zorgvuldigheid. De voorziene uitgaven door het kabinet voor
het toezicht op de nationale wet zouden de uitgaven voor het toezicht door de beoogd
toezichthouder moeten dekken.
De initiatiefnemers hebben met grote regelmaat informeel contact met medewerkers van
de ACM en hebben inmiddels om de uitvoering van de UHT-toets gevraagd, op basis van
het wetsvoorstel zoals gewijzigd bij nota van wijziging.
51.
Tot het positieve toezicht van de ACM zullen voorlichting komen. De leden van de CDA-fractie
vragen zich af of de indieners een beeld hebben bij wat voor voorlichtingen er moeten
komen en in hoeverre deze uitgesplitst moeten worden naar verschillende ondernemingen.
Naast voorlichtingen worden waarschuwingen als positief toezicht genoemd, al kan dit
al een repressief karakter hebben volgens de leden van de CDA-fractie. Kunnen de indieners
reflecteren wat voor andere vormen van positief toezicht overwogen zijn en hoe bedrijven
beloont kunnen worden voor hun naleving van de IMVO-wet?
De voorlichting die door de ACM gegeven wordt, is gekoppeld aan de toezichthoudende
taak. Dat betekent dat de ACM in het geval van een gemotiveerd bezwaar een onderneming
gericht kan voorlichten over de manier waarop een gesignaleerd probleem kan worden
opgelost. Het gaat dus om voorlichting specifiek gericht op de situatie van een onderneming
waar de toezichthouder mee in contact is.
De ACM krijgt ook de bevoegdheid tot het verbindend verklaren van een toezegging van
een onderneming (dit volgt uit het van toepassing zijn van hoofdstuk 3 van de Instellingswet
Autoriteit Consument en Markt, zoals bepaalt in artikel 3.1.1, derde lid). Dit instrument
wordt in de praktijk van de ACM regelmatig toegepast en wordt ook door de ondernemingen
gewaardeerd. Het instrument houdt namelijk rekening met het eigen aanbod van een onderneming
voor de naleving van de voorschriften voor gepaste zorgvuldigheid aan de toezichthouder
en is daarmee een belangrijk instrument voor het bieden van maatwerk. De toezichthouder
ziet hierbij uitdrukkelijk af van handhaving als de onderneming toezegt aan de slag
te gaan met betere naleving van de verplichtingen.88
Positief toezicht houdt in dat een bepaald positief handelen door een onderneming
wordt bewerkstelligd, terwijl negatief toezicht erop gericht is ongewenst handelen
ongedaan te maken.
52.
De leden van de ChristenUnie-fractie willen de indieners vragen om te reageren op
de zorgen die zijn geuit met betrekking tot het strafrechtelijke element in de handhaving
van de initiatiefwet. Kunnen de indieners bevestigen dat bestuurders niet persoonlijk
aansprakelijk kunnen worden gesteld onder dit wetsvoorstel en dat de strafrechtelijke
handhaving slechts in beeld is indien niet wordt voldaan aan de rapportageverplichting?
De verplichtingen in het kader van deze wet worden opgelegd aan ondernemingen, niet
aan individuele bestuurders. Artikel 3.2.5 van dit wetsvoorstel regelt dat overtreding
van artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), aangemerkt wordt als economisch delict. Dit
betekent dat wanneer de onderneming niet aan haar rapportageverplichting voldoet,
dit tot strafrechtelijke vervolging zou kunnen leiden. Strafrechtelijke handhaving
kan dus alleen in beeld komen wanneer niet aan de rapportageverplichting wordt voldaan.
Hiervoor is de onderneming aansprakelijk, niet een individuele bestuurder.
Om dit nog duidelijker vast te leggen hebben de initiatiefnemers artikel 3.2.5 gewijzigd.
Dit zorgt ervoor dat nu alleen nog overtreding van artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw)
strafbaar is. Zie onderdeel Z van de Nota van wijziging.
53.
De leden vragen de indieners in hoeverre het gebruik maken van gecertificeerde producten
een voldoende passende voorzorgsmaatregel is zoals in het huidige wetsvoorstel is
opgenomen.
Een onderneming kan gebruik maken van certificering bij het invullen van gepaste zorgvuldigheid.
Voorwaarde is dat het certificeringsproces transparant is en gecontroleerd kan worden
of de criteria voor certificering overeenkomen met de criteria voor gepaste zorgvuldigheid
zoals neergelegd in de OESO-richtlijnen waarop dit initiatiefvoorstel gebaseerd is.
Certificering wordt niet apart geregeld, maar via de mogelijkheid van gezamenlijke
uitvoering als bedoeld in artikel 2.1.2, derde lid (nieuw).
54.
De leden constateren dat wanneer ondernemingen de risico’s in hun keten in kaart brengen,
ze daarbij afhankelijk zijn van de kwaliteit van de gegevens die hun zakenpartners
in de keten aanleveren. De leden vragen de indieners hier oog voor te hebben en vragen
hen in te gaan op wat er van ondernemers redelijkerwijs verwacht mag worden in de
fase van het onderzoek naar de risico’s in de keten.
Bij het in kaart brengen van de risico’s in hun keten zijn ondernemingen niet alleen
afhankelijk van de kwaliteit van de gegevens die hun zakenpartners aanleveren. Artikel
2.3.1, tweede lid, onderdeel c, stelt dat een onderneming gegevens dient te verzamelen
«voor zover die gegevens voor de onderneming redelijkerwijs kenbaar en relevant zijn».
Behalve van hun zakenrelaties kunnen ondernemingen onder de genoemde randvoorwaarde
gegevens verzamelen uit klachten of rapporten van betrokkenen, experts, internationale
en maatschappelijke organisaties, media, nationale mensenrechteninstituten, overheden,
vertegenwoordigers van werknemers of vakbonden.
De Sociale Economische Raad (SER) heeft voor het verrichten van onderzoek naar risico’s
het Stappenplan IMVO risicomanagement opgesteld. Ook is er een speciaal voor het Midden-en
Klein Bedrijf (MKB) ontwikkeld stappenplan risicomanagement. Ook kan hiervoor gebruik
worden gemaakt van het IMVO-steunpunt89 en de IMVO-risicochecker.
55.
De leden vragen de indieners in hun reactie op de vragen een voorbeeld te schetsen
van wat er in een plan van aanpak zou moeten staan?
In het plan van aanpak moeten ondernemingen opnemen hoe zij adequaat de gevonden potentiële
en daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen voor mensenrechten en milieu van haar
eigen activiteiten en die van hun zakenrelaties voorkomen, beperken of beëindigen
(zie artikel 2.4.1). In dit plan van aanpak staat een beschrijving van de gevonden
potentiële en daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen in de hele waardeketen,
kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen voor de maatregelen (inclusief prioritering),
hoe de invloed van de onderneming op zakelijke relaties ingezet zal worden of vergroot
zal worden bij gevonden potentiële en daadwerkelijke risico’s, wie waarvoor verantwoordelijk
is binnen het bedrijf en welke financiële middelen beschikbaar zijn voor deze maatregelen.
Dit sluit aan bij gangbare elementen van een actieplan.
56.
Tevens vragen zij de indieners in te gaan op wat de gevolgen zijn van deze wet voor
producten van buitenlandse bedrijven die in Nederland op de markt gebracht worden
die onder lagere normen op het gebied van bijvoorbeeld milieubescherming of dierenwelzijn
zijn geproduceerd.
Een buitenlandse onderneming die voldoet aan de omschrijving in artikel 2.1.3, eerste
lid (nieuw), en die een wezenlijke band met Nederland heeft, blijkende uit een in
verhouding tot de totale bevolking groot aantal afnemers of activiteiten in Nederland,
valt onder de werking van dit wetsvoorstel. Dat betekent dat zo’n onderneming zich
in elk geval aan de gepaste zorgvuldigheidseisen zoals voorgeschreven in dit initiatiefvoorstel
zal dienen te houden. Dit kan betekenen dat een buitenlandse onderneming, om in Nederland
producten af te kunnen zetten, risico’s in haar waardeketen zal moeten adresseren,
bijvoorbeeld op het gebied van milieubescherming of dierenwelzijn, in lijn met de
OESO-richtlijnen.
58.
Op welke manier kunnen bedrijven ook door samen te werken in een convenant of door
sectorale afspraken gezamenlijk aan de verplichtingen van de wet voldoen? Wat is er
in de ogen van de indieners nodig om sectorafspraken complementair te laten zijn aan
deze wet?
Sectorale samenwerking en de huidige IMVO-convenanten kunnen bedrijven helpen bij
het voldoen aan de wet door het ontwikkelen van gereedschappen, het uitwisselen van
geleerde lessen en «best practices» en gezamenlijke gepaste zorgvuldigheid. Om recht
te doen aan ondernemingen die deelgenomen hebben aan convenanten en op die manier
opvolging hebben gegeven aan de OESO-richtlijnen, is in artikel 2.1.2, derde lid (nieuw),
de mogelijkheid opgenomen om gezamenlijk uitvoering te geven aan de verplichtingen
uit dit wetsvoorstel. Die uitvoering dient wel gelijkwaardig te zijn aan de wettelijke
verplichtingen. Een onderneming blijft individueel aanspreekbaar op de verplichtingen,
maar kan ter verlaging van de administratieve lasten, samenwerken met andere ondernemingen.
Door de gezamenlijke uitvoering te binden aan een meldplicht aan de toezichthouder,
nemen ook de bestuurslasten bij de ondernemingen af. Ook bij een plan van aanpak
kunnen ondernemingen samenwerken. De onderneming mag daarbij samenwerken met andere
ondernemingen, en door een verruiming in dit artikellid, ook met andere organisaties
of entiteiten. Zie onderdeel E van de Nota van wijziging.
In de ogen van de initiatiefnemers zijn het initiatiefvoorstel en de gemaakte sectorafspraken
complementair aan elkaar. Zij zien hierin juist een wederzijdse versterking in de
duidelijkheid en de na te streven doelen.
Het kabinet heeft bovendien een subsidieregeling opengesteld bij de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) om deelname aan sectorale afspraken te stimuleren en ondersteunen.90
58.
Dit wetsvoorstel volgt de OESO-richtlijnen door ondernemingen op te dragen hun volledige
keten te onderzoeken op mogelijke risico’s. De leden van de ChristenUnie-fractie zouden
de indieners willen vragen wat deze verantwoordelijkheid precies betekent ten aanzien
van mogelijke risico’s in de keten downstream, namelijk bij afnemers of zelfs eindgebruikers.
Het Nederlandse beleid ter bevordering van internationaal maatschappelijk verantwoord
ondernemen is gebaseerd op de richtlijnen van de Verenigde Naties en de al genoemde
OESO-richtlijnen.
Gepaste zorgvuldigheid in lijn met de OESO-richtlijnen en UNGP’s heeft betrekking
op zowel de upstream als de downstream waardeketen. Mogelijke nadelige gevolgen op
mens, milieu en klimaat als gevolg van de activiteiten van een onderneming, doen zich
niet alleen voor in de toeleveringsketen of de eigen onderneming, maar ook als het
product of de dienst de onderneming heeft verlaten, in de zogenaamde downstream keten
van een onderneming. Dit kan betrekking hebben op de levering van goederen en diensten
aan eindgebruikers en consumenten, hoe deze goederen en diensten door andere ondernemingen
of overheden worden gebruikt, maar ook op de omstandigheden voor werknemers in de
distributie en logistiek of de gevolgen van de verwijdering van producten aan het
einde van hun levensduur. Een voorbeeld voor een risico aan de downstream kant van
de waardeketen is een bedrijf dat surveillance camera’s produceert en daarbij in de
risicoanalyse moet meenemen wie de afnemers zijn en voor welke doeleinden zij de camera’s
gebruiken.
De downstream verplichting, is net als de upstream verplichting, niet oneindig qua
aard, tijd of doelgroep. Ook hier geldt dat ondernemingen via een risico gerichte
benadering moet bepalen welke misstanden ze eerst aanpakken. Dit prioriteren gebeurt
op basis van de ernst en waarschijnlijkheid van het risico. Daarnaast bepaalt de relatie
van de onderneming met het risico of de misstand welke acties een onderneming dient
uit te voeren. In het onderzoek dat ondernemingen moeten doen naar hun waardeketen,
kan het voorkomen dat de ernstigste risico's downstream zitten, dus nadat een product
of dienst de onderneming heeft verlaten. Dit betekent dat een onderneming prioriteit
zou moeten geven aan de downstream effecten van de keten alvorens over te gaan tot
de upstream effecten.
59.
Inzake de inhoud en structuur van de wet vragen de leden van de SGP-fractie allereerst
wat de reden is dat de WVDIO tegelijk betrekking heeft op een «zorgplicht» voor alle
ondernemingen én op «gepaste zorgvuldigheid» voor alleen grote ondernemingen? Is ook
overwogen om de bepalingen in de initiatiefwet, consistent met de wetstitel («...houdende
regels voor gepaste zorgvuldigheid in waardeketens...»), gericht te laten zijn op
enkel grote ondernemingen? Zo nee, waarom niet? Zijn de initiatiefnemers bereid de
initiatiefwet op dit punt te wijzigen?
Alle ondernemingen, ongeacht hun omvang, hebben te maken met risico’s op nadelige
gevolgen wanneer zij deelnemen aan het internationale handelsverkeer. Dat is de reden
dat de OESO-richtlijnen en de UNGP’s gelden voor alle ondernemingen met een internationale
waardeketen. In het traject richting dit initiatiefvoorstel zijn vele opties overwogen,
maar door de hiervoor genoemde redenen is niet gekozen om enkel te focussen op de
gepaste zorgvuldigheid voor grote ondernemingen.
De regels voor gepaste zorgvuldigheid worden in dit wetsvoorstel vooralsnog alleen
voorgeschreven aan grote ondernemingen. De reden daarvoor is, zoals elders ook al
genoemd, dat de lastendruk die de gepaste zorgvuldigheidsverplichting met zich brengt
voor grote ondernemingen relatief gemakkelijker te dragen is dan voor kleine en middelgrote
ondernemingen. Omdat ook deze laatste categorieën met risico’s in hun keten te maken
kan krijgen, is hiernaast een algemene zorgplicht geformuleerd. Hiermee voldoen de
initiatiefnemers ook aan de breed gedragen motie-Voordewind.91
De algemene zorgplicht gaat niet gepaard met toezicht door de toezichthouder en administratieve
verplichtingen, maar in het geval van misstanden kunnen betrokkenen hier bij de civiele
rechter een zaak over aanhangig maken, zoals op dit moment al mogelijk is op grond
van onrechtmatige daad.
Grote ondernemingen die aan de verplichtingen van hoofdstuk 2 voldoen zullen doorgaans
ook aan hun algemene zorgplicht hebben voldaan.
De initiatiefnemers zijn dan ook niet voornemens de algemene zorgplicht te schrappen,
maar stellen wel wijzigingen in het de nota van wijziging voor die de gevoelde regeldruk
daarvan verminderen. Zie ook de introductietekst aan het begin van deze Nota naar
aanleiding van het verslag en de onderdelen B, E en AA van de Nota van wijziging.
60.
Voorts, in lijn hiermee, vragen de leden van de SGP-fractie of de initiatiefnemers
het niet logisch achten om de bepalingen in de wet daadwerkelijk van toepassing te
laten zijn op de «grote onderneming» als entiteit, en niet op «de bestuurder»? Dit
ook in het licht van toezicht en de voorgestelde civiel-, bestuurs- en zelfs strafrechtelijke
handhaving? De wet beoogt immers om «onbedoelde gevolgen» tegen te gaan van de activiteiten
van ondernemingen? Zijn de initiatiefnemers bereid de initiatiefwet op dit punt aan
te passen?
De verplichtingen in het kader van dit initiatiefvoorstel worden opgelegd aan ondernemingen,
niet aan individuele bestuurders. In navolging van de conceptrichtlijn werden wel
taken en verantwoordelijkheden toebedeeld aan bestuurders, maar de verplichting als
zodanig is gericht op de onderneming. De initiatiefnemers achtten dit met de leden
van de SGP-fractie inderdaad logisch en hebben daarom, om alle misverstand hierover
te voorkomen, artikel 3.2.5 gewijzigd. Dit zorgt ervoor dat nu alleen nog overtreding
van artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), als economisch delict aangemerkt kan worden.
Hiervoor draagt alleen de onderneming verantwoordelijkheid en niet een individuele
bestuurder.
Daarnaast is in artikel 2.2.2, eerste lid, de verantwoordelijkheid voor het gepaste
zorgvuldigheidsbeleid nu expliciet bij de onderneming neergelegd en niet bij een daarvoor
aangewezen bestuurder zoals de initiatiefnemers eerder, in navolging van de conceptrichtlijn,
hadden opgenomen. In verband hiermee is ook de interne rapportageplicht uit artikel
2.6.1 geschrapt. Zie onderdeel R van de Nota van wijziging.
4. Verhouding tot internationaal en Nederlands recht
4.1. Internationaal recht
61.
Tot het Europese recht behoort onder andere het beschermen van de interne markt van
de EU. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers om de risico’s voor
het functioneren van de interne markt van de EU te benoemen bij invoering van verschillende
IMVO-wetgevingen in 27 EU-landen. Welke impact zou deze wet kunnen hebben op het functioneren
van de interne markt van de EU?
Hoewel de Europese Unie één interne markt kent, gelden er in alle lidstaten verschillende
wetten. Dit staat het functioneren van de interne markt op zichzelf niet in de weg.
Het initiatiefvoorstel introduceert de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid voor
buitenlandse ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1.3, eerste lid (nieuw), een
wezenlijke band met Nederland hebben, blijkende uit een in verhouding tot de totale
bevolking groot aantal afnemers of activiteiten in Nederland. Dergelijke maatregelen
kunnen een belemmering van het vrij verkeer van goederen en/of diensten (artikelen
34 en 56 van het EU-Werkingsverdrag) opleveren, omdat zij de handel tussen lidstaten
zouden kunnen belemmeren. Voor zover echter sprake is van een belemmering, kan deze
gerechtvaardigd worden met een beroep op een verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgrond.
Voorbeelden van zulke verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgronden zijn: bescherming
van de openbare zedelijkheid, de openbare orde en de gezondheid en het leven van personen
en dieren, indien er sprake is van indirect discriminatoire of non-discriminatoire
maatregelen, of wegens andere zgn. dwingende vereisten van algemeen belang.92 Daarbij valt onder meer te denken aan de bescherming van consumenten, milieu of mensenrechten.
Daarnaast dient de maatregel evenredig te zijn, wat inhoudt dat de maatregel geschikt
is en niet verder gaat dan noodzakelijk om het ingeroepen belang te beschermen.
Naar het oordeel van de initiatiefnemers is dat het geval. Voor zover sprake zal zijn
van een belemmering van het vrij verkeer van goederen en/of diensten is dit te rechtvaardigen
op basis van dwingende vereisten van algemeen belang. De maatregelen worden, gelet
op artikel 2.1.3 (nieuw) en 2.1.1, non-discriminatoir toegepast.93
62.
De indieners geven aan dat dit wetsvoorstel een belemmering van het vrij verkeer van
goederen en/of diensten, een van de basisprincipes van de Unie, kan belemmeren en
vinden dit gerechtvaardigd. De leden van de CDA-fractie vragen zich af in hoeverre
deze maatregel evenredig gaat zijn als het Nederlandse IMVO-voorstel veel ambitieuzer
is dan het Europese voorstel, en dus de toekomstige Europese norm. Kunnen de indieners
nader uitweiden over waarom dit gerechtvaardigd is als het zo een fundamenteel principe
van de Unie raakt? Hoe wordt de balans tussen de bescherming van de milieu en mensenrechten
gezien ten opzichte van het schenden van het recht op vrij verkeer van goederen en/of
diensten? Hiernaast vragen de leden van de CDA-fractie zich af of er jurisprudentie
is van bijvoorbeeld het Europees hof die aantoont dat dit gerechtvaardigd en juridisch
houdbaar is en kunnen de indieners hier voorbeelden van aandragen.
De belangen die dit wetsvoorstel beoogt te beschermen zijn evident. De evaluatie van
het IMVO-beleid tot nu toe heeft uitgewezen dat dit niet toereikend is om deze belangen
te beschermen. Wetgeving is aangewezen als noodzakelijk instrument. De maatregelen
van dit wetsvoorstel zijn daarmee evenredig. Bovendien wordt het vrije verkeer van
goederen en diensten niet geschonden, maar slechts aan nadere regels onderworpen die
voor alle ondernemingen hetzelfde zijn. De Europese Commissie lijkt zich ook op dit
standpunt te stellen, aangezien in de Preambule van de conceptrichtlijn ook wordt
opgemerkt dat wetgeving nodig is. Er is nog geen Europese jurisprudentie bekend over
deze vorm van gepaste zorgvuldigheid in relatie tot het vrij verkeer van goederen.
Zie verder ook het antwoord op vraag 36.
63.
In de MvT zien de leden van de CDA-fractie geen vermelding van bijvoorbeeld het WTO.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of er een mogelijkheid is dat deze wet
gaat botsen met WTO regels, gezien deze wet kan leiden tot het weren van bedrijven
en producten welke niet aan de IMVO-standaarden voldoen. In hoeverre kan dit opgevat
worden als «protectionistisch» binnen het handelsbeleid zoals vastgelegd bij de WTO
vragen de leden van de CDA-fractie zich af.
Botsing met WTO regels is in het voorliggende wetsvoorstel niet aan de orde. Allereerst
is de definitie van protectionisme het beschermen van binnenlandse producten of diensten.
Dat is bij het voorliggende wetsvoorstel niet aan de orde, aangezien het gaat om het
beschermen van mens en milieu in het buitenland. Ook stelt het wetsvoorstel geen eisen
aan producten. Het wetsvoorstel stelt eisen aan gepaste zorgvuldigheidsprocessen van
ondernemingen. Daarnaast zijn de OESO-richtlijnen door 51 landen onderschreven.94
64.
Naar aanleiding van het advies van het College voor de Rechten van de Mens vragen
de leden van de ChristenUnie-fractie de indieners in te gaan op de reeds bestaande
wettelijke verplichtingen die gebaseerd zijn op internationale Mensenrechtenverdragen,
daar deze houvast kunnen bieden aan bedrijven, toezichthouder en rechters bij de toepassing
van dit wetsvoorstel.
Het College voor de Rechten van de Mens (CRvM) wijst in zijn advies van 12 januari
2023 op verschillende internationale verdragen die nu al in de Nederlandse rechtsorde
een duidelijke juridisch bindende status hebben. Het CRvM adviseert om in het verdere
wetgevingsproces te voorzien in een verdere verduidelijking van het mensenrechtenkader
door – in aanvulling op wat nu in de memorie van toelichting staat is – dit kader
alsnog te completeren met deze juridische bronnen.
Het gaat hierbij volgens het CRvM enerzijds om door Nederland geratificeerde VN-verdragen,
zoals het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR),
het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR)
en het VN-Kinderrechtenverdrag, en anderzijds om in het verband van de Raad van Europa
aangegane bindende verplichtingen zoals neergelegd in het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM), het (Herzien) Europees Sociaal Handvest ((H)ESH), en het
speciaal voor de EU-context ontwikkelde EU Handvest voor de Grondrechten (EU-Handvest).
Deze verdragen leggen nu al wettelijke verplichtingen op, ook aan ondernemingen. Daarbij
is bijvoorbeeld te denken aan kinderarbeid, kan worden verwezen naar artikel 7 en
8(3) IVBPR, artikel 10(3) IVESCR, artikel 32 VN-Kinderrechtenverdrag, artikel 3 EVRM,
artikel 7 (H)ESH en artikelen 4, 5 en 24 EU-Handvest. Deze bepalingen kaderen de verplichting
in dit wetsvoorstel om kinderarbeid in de waardeketen te voorkomen al nader in.
Het CRvM adviseert dit ook in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel te verduidelijken.
Deze verduidelijking doen de initiatiefnemers aan het slot van deze Nota naar aanleiding
van het verslag, omdat de memorie van toelichting in deze fase van de behandeling
niet meer aangepast kan worden.
65.
De leden van de BoerBurgerBeweging-fractie verzoeken de indieners van het wetsvoorstel
Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen de volgende vragen te beantwoorden:
– In hoeverre zijn er wetten in het buitenland ingevoerd die exact hetzelfde zijn zoals
deze wet? Bijvoorbeeld een soortgelijke wet in Frankrijk, Duitsland en het Verenigd
Koninkrijk?
– Welke potentiële nadelen zou het invoeren van deze wet op Europees niveau hebben?
– Welke potentiële voordelen zou het invoeren van deze wet op Europees niveau hebben?
Voor een overzicht van de wetgeving in Duitsland, Frankrijk, de Verenigde Staten en
het Verenigd Koninkrijk wordt verwezen naar de antwoorden op vraag 22 en 28.
In Oostenrijk is in mei 2020 een wet tegen kinderarbeid en moderne slavernij in de
textielsector aanhangig gemaakt in het parlement. De Finse regering en die van Luxemburg
onderzoeken momenteel de opties voor nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving en
in Noorwegen ligt een wet voor die transparantie en gepaste zorgvuldigheid in internationale
ketens regelt. In Zwitserland is recent een wet aangenomen die gepaste zorgvuldigheid
en rapportageverplichtingen introduceert voor conflictmineralen en kinderarbeid. België
is al in een gevorderd stadium van ontwikkeling van Due Diligence wetgeving. In 2021
heeft het Belgische parlement ingestemd met het «Wetsvoorstel houdende de instelling
van een zorg- en verantwoordingsplicht voor de ondernemingen, over hun hele waardeketen
heen». Deze wetgeving heeft betrekking op mensenrechten, milieu en arbeidsrechten
en geldt voor de gehele keten. Deze wet gebied behalve het identificeren en mitigeren
van risico’s ook preventief op te treden.
Deze verschillende nationale wetgevingen zijn uiteraard niet exact hetzelfde, omdat
zij aangepast zijn aan de nationale context en daarin zijn ingebed.95
Inbedding van wetgeving op het Europese niveau heeft als voordeel dat het effect op
de keten wordt vergroot en het speelveld voor ondernemingen in heel Europa gelijk
kan maken.96 In een eerder gepubliceerd rapport van de SER werd vastgesteld dat er drie routes
zijn om deze wetgeving te realiseren: 1) door maximale inzet op Europese wetgeving,
2) door maximale inzet op Europese wetgeving met een ijkpunt in 2021 en 3) door gelijktijdig
te werken aan Europese en nationale wetgeving. De ratio achter de derde mogelijke
route is dat in het geval het Europese traject lang duurt en/of een laag ambitieniveau
kent, Nederland doorwerkt aan nationale wetgeving. Bovendien kan dat proces de ontwikkelingen
op Europees niveau weer verder stimuleren.97
Het nadeel van de Europese wetgeving zoals vastgelegd in de conceptrichtlijn van de
Europese Commissie, is dat de wet niet geheel in lijn is met de OESO-richtlijnen.
Dit betekent dat, als ondernemingen conform het Europese voorstel handelen, zij nog
steeds juridisch kwetsbaar zouden zijn omdat deze ondernemingen zich nog steeds niet
houden aan dat wat volgens de OESO-richtlijnen verplicht is. Het initiatiefvoorstel
voldoet wel aan de OESO-richtlijnen en creëert daarmee meer rechtszekerheid voor ondernemingen.
Een mogelijk nadeel van het invoeren van een nationale wet is dat, in het geval dat
er een Europese wet wordt ingevoerd die te ver uiteenloopt met de nationale regelgeving,
de mogelijkheid bestaat dat er opnieuw moet worden gekeken naar wat voor gevolgen
dit heeft voor de situatie van Nederlandse ondernemers. De initiatiefnemers zijn echter
van mening dat de positieve gevolgen van een tijdig ingevoerde nationale wet zwaarder
wegen dan dit «als-dan» scenario.
Het tijdig invoeren van een nationale wet heeft volgens de initiatiefnemers meerdere
mogelijke voordelen. Zo kan Nederland, als internationaal ondernemend land, binnen
de EU het voortouw nemen op gebied van rechtvaardige productie. Het is juist vanuit
onze sleutelpositie dat Nederland koploper kan zijn op het gebied van duurzame en
verantwoorde bedrijfsvoering. Het betrachten van gepaste zorgvuldigheid heeft bovendien
ook voordelen, zoals ook gesteld wordt in het onderzoek van Scheltema en van Dam:
«Hier komt bij dat de Nederlandse overheid al geruime tijd van Nederlandse ondernemingen
verwacht dat zij werken volgens de OESO-richtlijnen. Tot nu toe is niet gebleken dat
bij ondernemingen die deze verwachting vervullen sprake is van een competitief nadeel.
Zo dit al het geval zou zijn, staan hier voordelen tegenover die de nadelen kunnen
compenseren. Hierbij valt te denken aan een beter risicomanagement, een sterkere markt-
en kredietpositie en een grotere bijdrage aan waardecreatie.»
Daarnaast betekent het op tijd invoeren van de Nederlandse wet ook dat dit wordt meegewogen
bij de verdere uitwerking van de EU-wet, waardoor Nederland een stempel kan drukken
op beleid dat er naar alle waarschijnlijkheid toch gaat komen. De invoering hiervan
kan worden bespoedigd door het implementeren van nationale wetgeving, waardoor internationale
bedrijven juist eerder duidelijkheid hebben over de ondergrens van verantwoord ondernemen.
Tot slot roepen de initiatiefnemers nog in herinnering dat de (initiatief-)Wet zorgplicht
kinderarbeid (WZK) al in 2019 door het parlement is aangenomen, maar nog steeds niet
is ingevoerd. Het kabinet heeft meermaals aangegeven de WZK niet in te voeren, omdat
zij met een bredere wet zou komen. Maar vooralsnog is er zelfs geen wetsvoorstel in
consultatie gegeven. Wachten tot de conceptrichtlijn wordt vastgesteld, beschouwen
de initiatiefnemers dan ook als het zoveelste uitstel van de door het parlement aangenomen
WZK.
4.2. Nederlands recht
66.
Het voorliggende wetsvoorstel kent verschillende vormen van toezicht en handhaving.
De leden van de D66-fractie hebben hierover veel zorgen gehoord van enkele grote bedrijven,
met name over het strafrechtelijke aspect hiervan. Zij vragen de initiatiefnemers
toe te lichten of er sprake kan zijn van persoonlijke aansprakelijkheid voor misstanden
in de keten en wanneer het strafrecht toegepast zou kunnen worden.
De verplichtingen in het kader van deze wet worden opgelegd aan ondernemingen, niet
aan individuele bestuurders.
Het strafrecht komt alleen in beeld wanneer de onderneming niet aan haar rapportageverplichting
voldoet. Om elke schijn van bestuurdersaansprakelijkheid te vermijden zijn bij nota
van wijziging aanpassingen opgenomen, waarvoor kortheidshalve verwezen wordt naar
de introductietekst van deze Nota naar aanleiding van het verslag en de Nota van wijziging,
onderdelen H, I, O, R en S.
5. Gevolgen
5.1. Gevolgen voor ondernemingen
67.
De leden van de VVD-fractie lezen met interesse de jaarlijkse kosten voor ondernemers.
Vraag aan de initiatiefnemers om een impactanalyse te maken voor ondernemingen die
aan de rand van faillissement staan. Zijn deze kosten behapbaar voor een bedrijf van
50, 100, 250, 500 personen dat verkeert in zwaar weer? Kunnen de initiatiefnemers
dit cijfermatig onderbouwen per bedrijfsgroep?
Graag nemen de initiatiefnemers het misverstand weg dat ondernemingen van 50 en 100
werknemers te maken krijgen met kosten als gevolg van dit wetsvoorstel. Zij vallen
immers buiten de reikwijdte van de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen. Pas na vijf
jaar, wanneer een evaluatie uitwijst dat dit ook mogelijk is, dienen ook ondernemingen
tussen de 50 en 250 werknemers aan de verplichtingen van hoofdstuk 2 van deze wet
te voldoen.
Voor grote bedrijven vanaf 250 werknemers of meer worden de jaarlijkse kosten van
brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving geschat op 235,900 euro.98 Ondernemingen die aan twee van de volgende drie criteria voldoen, vallen onder de
verplichtingen van dit wetsvoorstel: meer dan 250 werknemers, een jaarlijkse omzet
van 40 miljoen euro of meer, en een balanstotaal van 20 miljoen euro of meer. Afgemeten
aan deze omzet- en balanstotaalcriteria zou het aandeel van de kosten van gepaste
zorgvuldigheidsverplichtingen dan jaarlijks naar schatting respectievelijk 0,6% en
1,2% bedragen.
De initiatiefnemers begrijpen de zorg met betrekking tot kosten. Cijfermatige onderbouwing
per bedrijfsgroep is echter niet mogelijk, daarvoor zijn de verschillen tussen ondernemingen
binnen dergelijke groepen ook te groot. Deze hangen bijvoorbeeld af van hoe complex
de keten is en hoe ver een onderneming al is met verantwoord ondernemen.
Dit wetsvoorstel vereist dat een onderneming voldoende middelen beschikbaar stelt
voor de uitvoering van het beleid (artikel 2.2.2, derde lid). Daarbij is toegelicht
dat bij de afweging van de risico’s en het stellen van prioriteiten acht mag worden
geslagen op de inkomsten van de onderneming en dientengevolge de hoogte van het budget
voor gepaste zorgvuldigheid.99 Verder wijzen de initiatiefnemers op de mogelijkheden tot sectorale samenwerking
om de lasten en uiteindelijk de kosten zoveel mogelijk te verlagen (zie artikel 2.1.2,
derde lid (nieuw). Ook de eerdergenoemde subsidieregeling en het IMVO-steunpunt dragen
aan de verlaging van de kosten bij.100
68.
De leden van de CDA-fractie maken zich ernstig zorgen over de regeldruk die dit wetsvoorstel
direct en indirect met zich meebrengt. Zeker voor kleine ondernemingen in de toeleveringsketen
van de ondernemingen met administratieve verplichtingen. De leden van de CDA-fractie
vragen zich af hoe deze kleine ondernemers worden beschermd van doorschuivende administratieve
verplichtingen van de grote bedrijven.
In lijn met de OESO-richtlijnen betekent het voldoen aan de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid niet dat de verantwoordelijkheid daarvoor kan worden afgeschoven op
zakenrelaties. In een zakelijke relatie blijft elke onderneming zelf verantwoordelijk
voor het analyseren van de eigen waardeketen en aanpakken van nadelige gevolgen. Dit
laatste kan met zich brengen dat een onderneming een zakelijke relatie juist gaat
ondersteunen bij de aanpak van risico’s (zie artikel 2.4.4).
Om elke schijn van afschuiven weg te nemen wordt de bepaling in artikel 2.2.2, vijfde
lid, die ziet op het opnemen van voorwaarden ter verkrijging van garanties van zakenrelaties
over het naleven van de gedragscode uit artikel 2.2.1, derde lid, onder b, door de
initiatiefnemers geschrapt. Het artikellid was oorspronkelijk zo opgesteld om aan
te sluiten bij de conceptrichtlijn. Omdat hierin een risico schuilt op het afschuiven
waar de leden van de CDA-fractie op doelen, komt dit lid te vervallen. Zie onderdeel
I van de Nota van wijziging.
69.
Door ATR wordt ingeschat dat de gevolgen voor de regeldruk erg groot zullen zijn en
deze zetten vraagtekens bij de proportionaliteit hiervan, omdat nog niet duidelijk
is of wetgeving voldoende zal bijdragen aan het tegengaan van nadelige gevolgen van
activiteiten van ondernemingen in het buitenland. De leden van de CDA-fractie erkennen
het belang van het verplichten van IMVO, echter vraagt het zich af of er andere manieren
zijn die mogelijk voor minder regeldruk zorgen. De leden van de CDA fractie vragen
welke alternatieven de indieners hebben overwogen.
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III is door de coalitiepartijen afgesproken
te wachten op de uitkomsten van een evaluatie van vijf jaar convenantenbeleid, voordat
besloten zal worden of ook wet- en regelgeving nodig is om de naleving van de OESO-richtlijnen
te bevorderen. Onder de projectnaam «IMVO-maatregelen in perspectief» zijn verschillende
onderzoeken naar het IMVO-beleid uitgevoerd en is een evaluatierapport van het convenantenbeleid
verschenen. Op 10 juli 2020 stuurde de toenmalige Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking het rapport van de convenantenevaluatie naar de Tweede
Kamer. In het najaar van 2019 heeft de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook een evaluatie uitgebracht van het Nederlandse
(I)MVO-beleid. Beide evaluatieonderzoeken adviseren om wetgeving als instrument aan
het beleid toe te voegen om betere naleving van de OESO-richtlijnen te bewerkstelligen,
omdat het alternatief van de convenanten in de praktijk onvoldoende werkte. Het initiatief
tot dit wetsvoorstel is mede genomen op grond van deze conclusies.
Ook is binnen het huidige kabinet overeenstemming over de noodzaak van nationale wetgeving.101
Het verplichten van IMVO op een manier die zorgt voor minder regeldruk, zou kunnen
door alleen een algemene zorgplicht in te stellen. Die kent immers geen administratieve
verplichtingen. Dit initiatiefvoorstel kent een algemene zorgplicht om ondernemingen
die niet onder de specifieke bepalingen van hoofdstuk 2 vallen toch aan te kunnen
spreken op de plichten die internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen met
zich brengt. Deze benadering zou als voordeel hebben dat ondernemingen niet aan veel
specifieke regels behoeven te voldoen, maar wel aangesproken kunnen worden op hun
verplichting nadelige gevolgen in hun keten voor de mensenrechten of het milieu in
een land buiten Nederland te voorkomen, of deze te beperken, dan wel te herstellen.
Nadeel is dat deze manier alleen civielrechtelijk te handhaven is, door het aanspannen
van een rechtszaak door betrokkenen. Het verandert feitelijk niet veel aan wat er
nu ook al mogelijk is. In het kader van dit wetsvoorstel is deze zorgplicht vooral
bedoeld om duidelijk te maken dat alle ondernemingen de verplichting hebben rekening
te houden met mensenrechten en milieu in hun productieketen en niet alleen grote bedrijven
die volgens de bepalingen van dit wetsvoorstel gehouden zijn aan specifieke verplichtingen
in het kader van het proces van gepaste zorgvuldigheid. Kleinere ondernemingen kunnen
alleen ter verantwoording geroepen worden in geval een betrokkene een zaak aanspant
omdat deze meent dat er rechten geschonden zijn. De rechter moet vervolgens bepalen
of dat inderdaad zo is.
Het nadeel van de specifieke verplichtingen met toezicht op de naleving is dat ze
voor meer regeldruk zorgen. Om deze regeldruk zoveel mogelijk te kunnen beperken,
zijn deze verplichtingen alleen van toepassing verklaard op grote ondernemingen. Ook
is in artikel 2.1.2 van dit wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen dat ondernemingen
tezamen met andere ondernemingen aan de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid voldoen.
Deze mogelijkheid voor samenwerking wordt bovendien bij nota van wijziging uitgebreid,
naar samenwerking met andere organisaties en entiteiten. Hierdoor kunnen de lasten
en waarschijnlijk ook de kosten verlaagd worden. Het kabinet heeft hiervoor een subsidieregeling
opengesteld bij RVO.102 Daarnaast voorziet het kabinet in een IMVO-steunpunt dat ondernemingen adviseert
over de toepassing van gepaste zorgvuldigheid.
70.
De gevolgen zullen ook afhankelijk zijn van de grootte van de productieketens. De
leden van de CDA-fractie vragen zich af of er onderzoek is gedaan naar de lengte van
de Nederlandse productieketens t.o.v. de productieketens in andere landen. Heeft Nederland
als klein land en groot handelsland langere productieketens dan landen welke al verder
zijn op het gebied van gepaste zorgvuldigheidswetgeving en kunnen de indieners hier
voorbeelden van geven hoe dit in verschillende sectoren zit?
Dat Nederland als klein land en als handelsland langere productieketens zou hebben
dan andere landen die verder zijn met gepaste zorgvuldigheidswetgeving, kan niet zonder
meer gesteld worden. De lengte van de waardeketen hangt af van de schakels die er
tussen een onderneming in Nederland en haar toeleveranciers zitten. Dit is verschillend
voor iedere onderneming en kan zelfs binnen sectoren per onderneming verschillen.
Een textielbedrijf bijvoorbeeld, kan direct contact met een textielfabriek in het
buitenland hebben, maar kan ook via tussenhandel producten afnemen. In het initiatiefvoorstel
wordt met deze verschillen rekening gehouden door middel van het uitgangspunt van
proportionaliteit. Zie meer uitgebreid het antwoord over proportionaliteit bij vraag
79.
71.
De kosten die deze wetgeving met zich meebrengt zijn voor zowel kleine als grote ondernemingen
substantieel. De leden van de CDA-fractie vragen zich af wie volgens de indieners
de verschillende kosten moeten gaan maken en kunnen deze ondernemingen deze kosten
wel alleen dragen. De indieners geven aan dat deze kosten nu al gemaakt worden door
werknemers en samenlevingen in het buitenland en dat ze deze kosten proportioneel
houden. De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe dit wetsvoorstel gaat voorkomen
dat de kosten niet teruggeschoven worden in de keten en alsnog gedragen gaan worden
door werknemers en samenlevingen in het buitenland met kleine winstmarges. De leden
van de CDA-fractie vragen zich af hoe voorkomen gaat worden dat deze samenlevingen
opnieuw hard geraakt worden door de normoplegging van het westen.
Zie voor het antwoord op de deze vraag de uitgebreide beantwoording van een soortgelijke
vraag over de kosten in 67. Voor de vraag over de proportionaliteit wordt verwezen
naar het antwoord op vraag 79.
72.
De indieners geven duidelijk aan dat hoe kleiner de risico’s, hoe lager de kosten
zullen zijn voor de ondernemingen. De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe
deze wet gaat voorkomen dat bedrijven hun risico’s gaan verkleinen door elders te
gaan publiceren en hiermee dus de samenlevingen en werknemers uiteindelijk alsnog
niet helpen. Hoe wordt voorkomen dat de werkgevers in de betreffende samenlevingen
tegen de Nederlandse bedrijven zeggen voor jou 10 textielafnemers in andere landen
die hier niet aan hoeven te voldoen? Hoe wordt voorkomen dat deze wetgeving onvoldoende
zijn doel behaald?
In lijn met de OESO-richtlijnen behoort een onderneming de nadelige gevolgen voor
mensenrechten of het milieu om een activiteit te voorkomen of te beperken of zich
hiervoor in te spannen, afhankelijk of een onderneming bijdraagt aan of gelinkt is
aan een nadelig gevolg. Als dit geen of onvoldoende resultaat oplevert, komt beëindiging
van die activiteit als laatste optie in zicht (zie het gebruik van het woord «uiteindelijk»
in artikel 2.4.4, tweede lid). Dat kan betekenen dat voor een activiteit een andere
zakenrelatie in hetzelfde of een ander land wordt gezocht. Dit initiatiefvoorstel
schrijft, in navolging van de OESO-richtlijnen, voor dat ook bij het nemen van zo’n
beslissing rekening gehouden dient te worden met de gevolgen voor betrokkenen of zakenrelaties
(zie artikel 2.4.4, derde lid). Als een onderneming overgaat tot het beëindigen van
een zakenrelatie dan behoort dit op verantwoorde wijze gebeuren en behoort de onderneming
te kunnen aantonen dat de eigen inspanningen geen resultaat hebben opgeleverd.
Daarnaast is dit initiatiefvoorstel onderdeel van een ontwikkeling binnen Europa naar
Europese IMVO-wetgeving. Hierdoor zullen op termijn alle grote ondernemingen op de
Europese markt die onder de reikwijdte vallen moeten voldoen aan gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen.
Dit maakt het lastiger voor ondernemingen in productielanden om zich te onttrekken
aan de eisen die worden gesteld op het gebied van mensenrechten en milieu door Europese
ondernemingen. Tot slot zien de initiatiefnemers nu al ondernemingen die met succes
hoge standaarden hebben en waar het lukt om goede afspraken te maken met ondernemingen
in productielanden, zoals de ondernemingen die zijn aangesloten bij MVO-Nederland.
73.
Kunnen de indieners toelichten wat volgens hen meer impact heeft, een nationale wetgeving
of een Europese wetgeving die geldt voor minimaal alle lidstaten?
Uiteraard zal er meer invloed uitgaan van Europese wetgeving die in alle lidstaten
geldt. Maar de initiatiefnemers vonden dat niet meer gewacht kon worden met nationale
wetgeving, omdat de initiatiefwet Wet zorgplicht kinderarbeid al vier jaar wacht op
invoering. Ook willen de initiatiefnemers met dit voorstel bewerkstelligen dat de
Europese wetgeving die er komt zo effectief en ambitieus mogelijk is en willen zij
gelijk speelveld creëren voor de ondernemingen die nu al aan hun IMVO-verplichtingen
voldoen. Zie ook de beantwoording van de vragen 10 en 15.
74.
De zorgvuldigheidsverplichting wordt met dit wetsvoorstel grondig uitgebreid. Hierdoor
zullen op veel meer gronden dan heden civielrechtelijke processen gestart kunnen worden.
De indieners geven aan dat ze verwachten dat het er niet veel zullen zijn. Waar is
deze verwachting op gebaseerd als de gronden waarop een procedure kan worden gestart
toch een stuk uitgebreid worden?
Van te voren is het moeilijk om met zekerheid iets te zeggen over het aantal zaken
dat zal worden aangespannen. Dit zal in belangrijke mate afhangen van de vraag hoe
actief betrokkenen de middelen die deze wet aanreikt in civiele zaken zullen gaan
gebruiken.
Wel willen de initiatiefnemers benadrukken dat maatschappelijke zorgplicht nu al wordt
aangenomen in de jurisprudentie, waardoor op dit moment op basis van eenzelfde soort
zorgplicht rechtszaken aangespannen kunnen worden. Tot op heden heeft dit niet geleid
tot een groot aantal zaken. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat zowel in Nederland
als in de ons omringende landen zeer weinig schendingen voor de civiele rechter worden
gebracht.103 Ook verwachten de initiatiefnemers niet dat veel rechtszaken voor de bestuursrechter
worden gebracht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) schat
in haar advies over dit voorstel in, dat het niet om tientallen zaken per jaar zal
gaan.104 De ABRS is ook hoger beroepsrechter inzake de Houtverordening en heeft sinds 3 maart
2013 slechts drie uitspraken gedaan.105 In het advies van de Raad voor de rechtspraak van 8 maart 2023 over het initiatiefvoorstel
wordt ook aangegeven dat de Raad geen substantiële aantallen extra zaken verwacht.106
75.
Het initiatiefvoorstel wijkt af van andere voorstellen om strafrechtelijke handhaving
in te stellen. Kunnen de indieners verklaren waarom voor een dergelijk streng en ingrijpende
vorm van handhaving te kiezen? Wat zijn de overwegingen geweest om deze handhaving
toe te voegen terwijl de andere voorstellen het niet hebben?
Gezien de grote belangen die alle betrokkenen in de waardeketen hebben bij naleving
van de bepalingen van dit wetsvoorstel, achten de initiatiefnemers een strafrechtelijke
component in toezicht en handhaving op zijn plaats. Dit ontbreekt inderdaad in andere
voorstellen. Daarom hebben zij besloten de overtreding van één specifieke bepaling
als een economisch delict te bestempelen. Het gaat om de overtreding van artikel 2.6.1,
eerste lid (nieuw), van het wetsvoorstel. Niet-naleving van de rapportageverplichting
wordt aangemerkt als een economisch delict. Dit betekent dat een onderneming die niet
aan de jaarrapportageverplichtingen van artikel 2.6.1 voldoet, een overtreding begaat.
Uit de combinatie van artikel 1, onder 4°, Wed met de artikelen 2, vierde lid, en
6, Wed volgt dat dan een maximale celstraf mogelijk is van zes maanden, een taakstraf
en een geldboete van de vierde categorie (maximaal € 20.250).
De initiatiefnemers achten deze maximale boete voor overtreding van dit specifieke
artikel niet onredelijk streng of ingrijpend, gezien de belangen van alle betrokkenen
in de waardeketen. Er is vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor gekozen om strafrechtelijke
handhaving alleen mogelijk te maken ten aanzien van schending van dit artikel, omdat
van deze verplichting het meest eenduidig is vast te stellen of een onderneming eraan
heeft voldaan of niet. Het sluit bovendien aan bij de bestaande strafbaarstelling
van het niet voldoen aan financiële rapportageverplichtingen.
76.
De leden van de SP-fractie zien dat een veelgebruikt argument tegen deze wetgeving
het gelijke speelveld, ofwel het «Level playing field» is. Het argument hierbij is
dat Nederlandse bedrijven aan bepaalde plichten moeten voldoen die hun positie ten
opzichte van andere Europese of Internationale concurrenten zou verslechteren. Wat
vinden de indieners van dit argument? Wat zijn hun verwachtingen van de gevolgen van
deze wetgeving betreffende het gelijke speelveld?
Op dit moment worden juist de koplopers, de vele ondernemingen die al belangrijke
stappen richting IMVO zetten, geremd door een ongelijk speelveld. Als zij bijvoorbeeld
bedingen dat arbeiders in hun waardeketen voldoende betaald worden, ondervinden ze
nadeel ten opzichte van concurrenten die wel gebruik maken van (te) goedkope arbeid.
Dit initiatiefvoorstel creëert een gelijk speelveld voor alle ondernemingen. Een koploper
zal niet meer weggeconcurreerd kunnen worden door de goedkope productiekosten van
een achterblijver.
77.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners in te gaan op de zorgen geuit
door het MKB dat grote ondernemingen verplichtingen en verantwoordelijkheden onder
deze wet zouden kunnen afschuiven op het MKB. Zij vragen de indieners of het voorkomen
hiervan nu voldoende ondervangen wordt in het wetsvoorstel.
Dit initiatiefvoorstel legt gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen op aan grote ondernemingen.
Zij behoren de verantwoordelijkheid die deze met zich brengen niet af te schuiven
op toeleveranciers die niet onder de reikwijdte van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel
vallen.
De bepaling in artikel 2.2.2, vijfde lid, die ziet op het opnemen van voorwaarden
ter verkrijging van garanties van zakenrelaties over het naleven van de gedragscode
uit artikel 2.2.1, derde lid, onder b, is oorspronkelijk zo opgesteld om aan te sluiten
bij de conceptrichtlijn. Omdat hierin een risico schuilt op het afschuiven waar de
vraagstellers op doelen, wordt dit lid geschrapt. Zie onderdeel I van de Nota van
wijziging.
78.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners nader toe te lichten hoe
bedrijven in de praktijk kunnen worden ondersteund bij het in kaart brengen van de
risico’s in de waardeketen en het voldoen aan de voorschriften in dit wetsvoorstel.
De totstandkoming van het beleidsdocument dient te gebeuren in samenspraak met betrokkenen,
zoals werknemers, experts en zakenrelaties. Hierdoor worden ondernemingen verplicht
om te rade te gaan bij betrokkenen voor het in kaart brengen van de risico’s op nadelige
gevolgen in haar activiteiten en die van haar zakenrelaties. Werknemers hebben zicht
op de gevolgen van de activiteiten die zij verrichten en mogelijk ook ideeën over
het voorkomen van nadelige gevolgen. Experts kunnen worden ingeschakeld door ondernemingen
bij het in kaart brengen van de risico’s door rondetafelgesprekken of expertsessies
te organiseren.
Daarnaast heeft de Sociaal Economische Raad (SER) voor het verrichten van onderzoek
naar risico’s het Stappenplan IMVO risicomanagement opgesteld. Ook is er voor het
MKB een speciaal stappenplan risicomanagement ontwikkeld. Voor vragen, informatie
en advies over het toepassen van gepaste zorgvuldigheid, kunnen ondernemingen terecht
bij het IMVO-steunpunt. Daarnaast is er de risicochecker van MVO Nederland en is er
een subsidieregeling voor sectorale samenwerking opengesteld door het kabinet bij
de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).107
79.
Zij vragen de indieners nader in te gaan op de elementen van proportionaliteit bij
de uitvoering van dit wetsvoorstel.
Proportionaliteit is een belangrijk uitgangspunt in dit initiatiefvoorstel, dat de
initiatiefnemers hieronder graag willen uiteenzetten. Het geldt allereerst voor het
middel van wetgeving zelf. Op grond van de evaluaties van het IMVO-beleid tot nu toe
is geconcludeerd dat het middel wetgeving nodig was om het gestelde doel, naleving
van de OESO-richtlijnen, te bewerkstelligen, aangezien de vrijwillige maatregelen
tot dan toe te weinig effect hebben laten zien. De belangen die de OESO-richtlijnen
beogen te beschermen zijn naar het inzicht van de initiatiefnemers dermate groot dat
wetgeving een proportioneel middel is.
Vervolgens zijn de verplichtingen die voortvloeien uit de uitvoering van het proces
van gepaste zorgvuldigheid alleen opgelegd aan grote bedrijven. De reden daarvoor
is dat de administratieve last die deze verplichtingen met zich brengt, relatief minder
drukt op grote ondernemingen dan op kleinere. Dit is een belangrijk element van de
proportionaliteit die dit initiatiefvoorstel kenmerkt.
De verplichtingen voortvloeiende uit het proces van gepaste zorgvuldigheid zoals die
zijn neergelegd in de bepalingen van hoofdstuk 2 van dit initiatiefvoorstel zijn ook
gebaseerd op het principe van proportionaliteit. Ondernemingen die met verschillende
gesignaleerde risico’s in hun keten te maken hebben, mogen hier een prioritering in
aanbrengen. Niet alle risico’s dienen meteen aangepakt te worden. De meest ernstige
en meest waarschijnlijke moeten prioriteit krijgen. Ook dit is een element van de
proportionaliteit die dit wetsvoorstel kenmerkt, zoals blijkt uit artikel 2.4.1, vierde
lid.
De proportionaliteit blijkt verder ook uit het feit dat in de wettekst verschillende
keren staat dat voor de eisen die worden gesteld aan ondernemingen geldt dat deze
«redelijkerwijs» uitvoerbaar moeten zijn. Dit is te zien aan artikel over de zorgplicht,
en voor de bepalingen over het plan van aanpak en de artikelen voor de beëindiging
van een eigen activiteit en de beïnvloeding van een zakenrelatie.
Een ander element van de proportionaliteit in dit initiatiefvoorstel tenslotte is
de manier waarop in het toezicht is voorzien. In de bevoegdheden van de beoogd toezichthouder,
zoals opgenomen in hoofdstuk 3, staat positief toezicht opgenomen, zoals het geven
van voorlichting of informatie over zogeheten «best practices» van andere ondernemingen.108 Maar ook in de handhavingsbevoegdheden is rekening gehouden met de toepassing van
een zogeheten interventieladder door de toezichthouder. De toezichthouder zal niet
meteen naar de zwaarste bestuurlijke sanctie grijpen, maar bijvoorbeeld beginnen met
het opvragen van informatie, het eventueel geven van een aanwijzing om te eindigen
met het geven van een bestuurlijke boete. Hoogleraar Scheltema concludeerde dan ook
dat in het initiatiefvoorstel terecht een vorm van toezicht wordt geïntroduceerd waarbij
niet alleen wordt gesanctioneerd, maar ook wordt gestimuleerd.109
Zie ook het hiermee verband houdende antwoord op vraag 158.
80.
Alle goede intenties ten spijt, signaleren de leden van de Groep Van Haga dat de indieners
een juridisch probleem in andere landen tracht op te lossen door de Nederlandse ondernemer
in te zetten als detective, getuige en verdachte en dat allemaal tegelijkertijd. Tel
daarbij op de kosten, de regeldruk en de enorme risico’s die ermee gepaard gaan. Wie
zou het nog in zijn hoofd halen te ondernemen in dit land? Daarnaast vragen de leden
van de Groep Van Haga zich af hoeveel bedrijven Nederland potentieel zullen verlaten
door deze initiatiefwet en hoeveel schade dit zal aanrichten. Dergelijke wetgeving
heeft wat deze leden betreft een schadelijk effect en er is het ongeziene leed. Nederland
wordt als vestigingsland steeds minder aantrekkelijk en de bedrijven die hier blijven
zullen minder snel nieuwe investeringen doen. Wat deze leden betreft is deze schade
niet volledig in kaart te brengen, maar net zo goed van impact op onze economie.
Veel Nederlandse ondernemingen zijn al voortvarend en ambitieus bezig met IMVO-beleid.
De handel van de toekomst is duurzaam en eerlijk, zij lopen dan ook voorop met dit
toekomstbestendige verdienmodel. Met dit initiatiefvoorstel beogen de initiatiefnemers
dan ook juist het creëren van een gelijk speelveld. Zij zijn zich ervan bewust dat
dit extra regeldruk met zich brengt, maar wijzen de vraagsteller erop dat ook het
voorliggende voorstel in de Europese Commissie dit effect zal hebben. De kosten kunnen
worden gedrukt door samen te werken, deze mogelijkheid is dan ook expliciet opgenomen
in het wetsvoorstel en bij nota van wijziging zelfs verruimd. Zie onderdeel E van
de Nota van wijziging.
81.
Deze wetgeving zal geen van deze misstanden op lossen, de Nederlandse ondernemer en
de Nederlandse economie hard treffen voor wat niet meer zal zijn dan een symbolisch
gebaar met marginaal effect. In de praktijk zullen alleen grotere bedrijven deze extra
kosten aankunnen en überhaupt de juridische afdelingen hebben om zich in te dekken.
Schijnbaar onbedoeld zal deze wetgeving die erop is gericht misstanden inzake arbeid
uit te bannen het tegenovergestelde bereiken. Misstanden verdwijnen bij aanwezigheid
van concurrentie en betere alternatieven. Deze wetgeving werpt een drempel op die
zal resulteren in minder concurrentie en dus minder alternatieven. Hoe helpt dat de
arbeider in Bangladesh?
Misstanden ontstaan nu juist door concurrentie in de spreekwoordelijke «race to the
bottom». Bijvoorbeeld lonen onder de drempel van een leefbaar loon maken productie
goedkoper, waardoor het minder aantrekkelijk is om te ondernemen met respect voor
mens en milieu. Wetgeving als het onderhavige wetsvoorstel probeert die «race to the
bottom» nu juist te stoppen door het stellen van randvoorwaarden. De regeldruk en
kosten kunnen zo laag mogelijk gehouden worden door de mogelijkheid tot samenwerken
te bieden.
De arbeider in Bangladesh is hierbij geholpen doordat de inzet van ondernemingen kan
bijdragen aan betere werkomstandigheden. De eindevaluatie van het IMVO convenant kleding
en textiel laat bijvoorbeeld een effect zien op de veiligheid van de werkomgeving.
Helaas door de vrijblijvendheid nog in een veel te klein deel van de sector, maar
vooruitgang is dus zeker te boeken.110
Daarnaast zien de initiatiefnemers dat steeds meer economisch machtige landen momenteel
werken aan de codificatie van OESO-richtlijnen of dit al hebben gedaan, zoals Duitsland,
Frankrijk en het VK. Daarmee zijn de minimum mensenrechtenstandaarden, voldoende arbeidsomstandigheden
en loon eerder de norm dan de uitzondering aan het worden. Als voorbeeld van hoe eerder
in de geschiedenis verbetering is gebracht in sociale omstandigheden kan teruggekeken
worden naar de invoering van wetgeving in Nederland om de rechten en standaarden rond
(kinder)arbeid wettelijk te introduceren. Dit kan gelden als een schoolvoorbeeld van
de verandering die wetgeving teweeg brengt voor de leefomstandigheden van arbeiders
en hun kinderen.
82.
De leden van de BoerBurgerBeweging-fractie verzoeken de indieners van het wetsvoorstel
Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen de volgende vragen te beantwoorden:
– Welke garanties hebben bedrijven in Nederland in Europa wat betreft het «level playing
field»?
– Geeft deze wet Nederlandse bedrijven een nadeel op de vrije markt ten opzichte van
Europese / internationale bedrijven die elders gevestigd zijn?
– In hoeverre is rekening gehouden met de machtspellen die gespeeld kunnen worden met
schaarse grondstoffen (bijvoorbeeld de markt van zeldzame aardmetalen bij de productie
van accu’s)?
Level playing field Momenteel ervaren bedrijven die voortvarend aan de slag zijn met het uitbannen van
mensenrechtenschendingen en schade aan het milieu een ongelijk speelveld. Door de
introductie van wetgeving voor alle ondernemingen, wordt het speelveld dus gelijkgetrokken
en wordt de economie en het investeringsklimaat toekomstbestendig. Daarmee zijn niet
alleen mens en milieu gebaat, maar ook ondernemingen zullen daar een voordeel uit
halen.
Buitenlandse ondernemingen Daarnaast zal de wet ook gelden voor ondernemingen buiten Nederland die wel actief
zijn op de Nederlandse markt. Als deze ondernemingen in Nederland producten willen
afzetten of diensten willen leveren, zullen zij net als de Nederlandse concurrentie,
aan de verplichtingen van deze wet dienen te voldoen. Op die manier zal de wet niet
leiden tot een concurrentienadeel ten opzichte van ondernemingen buiten de EU.
Machtspellen Met betrekking tot machtsspellen zien de initiatiefnemers geen direct verband met
het initiatiefvoorstel. Wat schaarse grondstoffen zoals zeldzame aardmetalen voor
de productie van accu’s betreft, zal wetgeving als in dit voorstel ook eisen stellen
ten aanzien van gepaste zorgvuldigheid in de waardeketens van accu’s die op de Nederlandse
markt afgezet worden. Op het gebied van zeldzame metalen geldt nu overigens ook al
de conflictmineralenverordening.111
83.
In hoeverre is rekening gehouden met de complexiteit van bedrijfsvoering wat betreft
milieukwesties? Zijn termen zoals milieu volledig afgebakend in deze wet? Weten bedrijven
waar ze precies aan toe zijn?
De initiatiefnemers sluiten zich wat betreft milieuprincipes aan bij de al vastgestelde
OESO-richtlijnen. Deze zijn in lijn met eerdere principes en doelen die zijn neergelegd
in de Akkoord van Parijs inzake milieu en ontwikkelingen112. In de herziene versie OESO-richtlijnen worden internationale verdragen, conventies
etc. genoemd in lijn waarmee bedrijven behoren te handelen.113
Voorbeelden van nadelige gevolgen zijn: «Aantasting van het ecosysteem door aantasting
van de grond, uitputten van de watervoorraden en/of verwoesten van oerbossen en de
biodiversiteit. Biologische chemische of fysieke risico's van producten of diensten
waarbij de veilige grenzen worden overschreden. Watervervuiling (bijv. door het lozen
van afvalwater zonder adequate infrastructuur voor de behandeling van afvalwater)114. Deze voorbeelden zijn niet uitputtend, de invloed van bedrijvigheid op het milieu
varieert. Om inzicht te krijgen in de invloed van een onderneming op het milieu is
een milieueffectenrapportage opgenomen in de gepaste zorgvuldigheid.
Op dit moment is het al mogelijk voor ondernemingen om gebruik te maken van het Nationaal
Contactpunt voor de OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen, dat een voorlichtingsfunctie
heeft en van het IMVO-steunpunt. Ook door middel van sectorale samenwerking kunnen
bedrijven van elkaar leren hoe om te gaan met de mogelijke gevolgen van bedrijvigheid
op het milieu. De initiatiefnemers onderschrijven het belang van de aanwezigheid van
voldoende handvatten voor ondernemingen om duidelijkheid te krijgen over de invulling
van de OESO-richtlijnen, ook wat betreft milieu. Daarom zijn zij ook blij met de subsidieregeling
die door het kabinet is opgesteld.115
5.2. Gevolgen voor overheden
84.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers om uit te leggen waarom
het aantal strafrechtelijke vervolgingen niet in te schatten is bij dit voorstel.
Waarop wordt dan de aanname gebaseerd dat dit er niet veel zullen zijn? Daarnaast
de vraag aan de initiatiefnemers waarom eventuele strafrechtelijke vervolging te rechtvaardigen
is. Ook de vraag om te taxeren wat de afschrikwekkende werking kan zijn van eventuele
strafrechtelijke vervolging als gevolg van misstanden in handelsketens voor ondernemers
in het buitenland om actief te zijn in Nederland.
Enkele specifieke gedragingen die beschouwd kunnen worden als een schending van IMVO-normen
kunnen nu al strafrechtelijk vervolgd worden. Het gaat op grond van een beschrijving
van de praktijk niet om een groot aantal zaken. Het aantal strafrechtelijke vervolgingen
zoals dat voort zou kunnen vloeien uit het van kracht worden van dit wetsvoorstel
is nu niet in te schatten omdat nog niet valt aan te geven hoeveel van de naar schatting
2000 Nederlandse bedrijven ook na aanwijzingen of waarschuwingen van de toezichthouder,
niet aan de rapportageverplichting zoals beschreven in artikel 2.6.1 van dit wetsvoorstel,
zal willen voldoen.
In het kader van de strafrechtelijke vervolging van de schending van de al bestaande
financiële rapportageverplichting voor grote bedrijven, is er vooralsnog één zaak
bekend waarin een onderneming tot een boete werd veroordeeld.116
Strafrechtelijke vervolging is volgens de initiatiefnemers te rechtvaardigen op grond
van de grote belangen van de verschillende betrokkenen in de waardeketen. De meeste
bepalingen uit hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel worden bestuursrechtelijk gehandhaafd.
Om uitdrukking te geven aan de potentiële ernst van schendingen van de belangen van
betrokkenen in de waardeketen, is er echter ook voor gekozen om een strafrechtelijke
component toe te voegen aan de handhaving.
Daarnaast is er het aspect van investeerdersbescherming. De initiatiefnemers hebben
er bewust voor gekozen juist het niet voldoen aan de rapportageverplichting te beschouwen
als een economisch delict. Grote ondernemingen kennen ook financiële rapportageverplichtingen.
Als zij hier niet aan voldoen, wordt dit gezien als een economisch delict omdat hun
investeerders daarmee de informatie onthouden wordt waarop zij hun beslissingen kunnen
baseren. Hetzelfde geldt voor het niet voldoen aan de rapportageverplichting in het
kader van het gepaste zorgvuldigheidsbeleid. Niet rapporteren over het beleid ten
aanzien van de aanpak van gesignaleerde risico’s in de waardeketen van een onderneming,
onthoudt investeerders ook belangrijke informatie die hun investeerdersbelangen kan
raken.
Daarom bepaalt artikel 3.2.5 dat wanneer een onderneming niet voldoet aan de rapportageverplichting
dit als een economisch delict beschouwd kan worden en strafrechtelijk vervolgd.
Misstanden in de waardeketen van een onderneming, of dit nu een buitenlandse of een
Nederlandse onderneming is, kunnen op zichzelf dus geen grond zijn voor strafrechtelijke
vervolging van de onderneming. Wanneer een onderneming niet rapporteert over haar
gepaste zorgvuldigheidsbeleid en de manier waarop (risico’s op) misstanden worden
aangepakt, kan dit als een economisch delict beschouwd worden.
6. Uitvoering en toezicht
6.1. Wettelijke zorgplicht
85.
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat tijdens de ronde tafel over onderhavig
wetsvoorstel op 18 januari jl. zorgen werden geuit over de exacte invulling van de
wettelijke zorgplicht. Er zou onduidelijkheid bestaan over hoe deze zorgplicht exact
ingevuld zou moeten worden door bedrijven. De leden van de GroenLinks-fractie zijn
benieuwd naar de zienswijze van de initiatiefnemers en hoe de zorgplicht in onderhavig
wetsvoorstel zich verhoudt tot reeds geldende dergelijke plichten.
De initiatiefnemers hebben ervoor gekozen een algemene zorgplicht in de wet op te
nemen in navolging van de breed aangenomen motie-Voordewind. Deze zorgplicht moet
duidelijk maken dat alle ondernemingen die buitenlandse handel bedrijven, rekening
dienen te houden met en zorg dienen te dragen voor mensenrechten en het milieu. Deze
zorgplicht geeft daarmee een nadere invulling aan een ongeschreven, maar al bestaande
maatschappelijke zorgplicht die overeenkomstig de OESO-richtlijnen op iedere onderneming
rust en in de Nederlandse jurisprudentie is aangenomen op grond van artikel 6:162
BW. Omdat deze zorgplicht alleen civielrechtelijk gehandhaafd zal worden (en nadrukkelijk
niet bestuursrechtelijk door de toezichthouder of strafrechtelijk), sluit deze zorgplicht
aan bij de al bestaande zorgplicht.
Wat de exacte invulling van deze zorgplicht betreft merken de initiatiefnemers op
dat deze zorgplicht een vangnet is voor situaties waarin er geen specifieke andere
regels gelden, zoals de regels opgenomen in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel of in
andere regels die buitenlandse handel reguleren. De exacte invulling van deze zorgplicht
verschilt daarmee per situatie.
Neem als voorbeeld de regels opgenomen in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel. Deze regels
zijn alleen van toepassing op grote ondernemingen. Daarmee is de exacte invulling
van deze zorgplicht anders voor grote ondernemingen dan voor middelgrote of kleine
ondernemingen. Grote ondernemingen vallen onder de verplichting de zes stappen van
gepaste zorgvuldigheid te doorlopen. Voldoen zij aan deze verplichting, dan wordt
doorgaans ook voldaan aan de algemene zorgplicht.
Middelgrote of kleine ondernemingen vallen daarentegen niet onder de verplichtingen
van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel om de zes stappen van gepaste zorgvuldigheid
te doorlopen. Wel geldt de algemene zorgplicht voor deze ondernemingen. De initiatiefnemers
zijn van mening dat dit belangrijk is, omdat alle ondernemingen die buitenlandse handel
bedrijven, ongeacht hun omvang, te maken hebben met risico’s op nadelige gevolgen
voor mensenrechten en het milieu wanneer zij deelnemen aan het internationale handelsverkeer.
Daar moeten deze ondernemingen rekening mee houden en, waar mogelijk, zorg voor dragen.
De manier waarop ondernemingen invulling geven aan deze algemene zorgplicht moet echter
wel in evenredige verhouding staan tot, onder meer, de nadelige gevolgen, de marktpositie
en de omvang van de onderneming.
Terecht stellen de leden van de GroenLinks-fractie de vraag hoe deze algemene zorgplicht
zich verhoudt tot al geldende soortgelijke plichten. Voor de formulering van de zorgplicht
in dit wetsvoorstel is aansluiting gezocht bij bestaande algemene zorgplichten zoals
die zijn geformuleerd in de Wet bodembescherming, de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet.
De zorgplicht uit de Wet bodembescherming, bijvoorbeeld, geldt al sinds 1994 en is
juist (bij amendement) ingevoerd om ondernemingen meer rechtszekerheid te bieden.
De initiatiefnemers hebben er vertrouwen in dat ook deze algemene zorgplicht niet
tot rechtsonzekerheid zal leiden.
86.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners in hoeverre de zorgplicht
in dit wetsvoorstel een codificatie is van de reeds bestaande maatschappelijke zorgplicht
die rust op ondernemingen. Hou verhoudt zich het voldoen aan de verplichtingen van
hoofdstuk 2 van het voorstel tot het voldoen aan de zorgplicht?
Voor het antwoord op deze vragen verwijzen de initiatiefnemers de leden van de ChristenUnie-fractie
graag naar het antwoord op vraag 85.
6.2. Toezichthouder
87.
De kwalitatieve beoordeling van het proces van gepaste zorgvuldigheid wordt gelaten
bij de toezichthouder en de rechter, zo constateren de leden van de VVD-fractie. Kunnen
de initiatiefnemers een casus schetsen van een milde overtreding, ernstige overtreding
en een zeer ernstige overtreding en hoe deze kwalitatieve beoordeling wordt gemaakt?
Nederlandse toezichthouders hebben veel ervaring met toezicht houden op zogenaamde
«open norm» wetgeving, zoals de algemene zorgplicht. Dit initiatiefvoorstel geeft
al een veel gedetailleerdere invulling aan hoe bedrijven deze algemene zorgplicht
moeten invullen. Waar het gaat om gepaste zorgvuldigheid, zijn drie elementen in het
toezicht van groot belang:117
1. Doel van het toezicht is dat het lerend vermogen van ondernemingen wordt bevorderd:
dat betekent dat de toezichthouder start met informatieve en coöperatieve stappen
richting een onderneming. Pas als blijkt dat deze moedwillig niet verbetert, niet
in actie wil komen, of bewust de IMVO normen schendt, dan kan de toezichthouder kiezen
voor meer correctieve maatregelen of sancties. Dit wordt ook wel de interventieladder
genoemd, waarin de toezichthouder van begint met lichte sancties en kan eindigen met
zware sancties.
2. De wereldwijde IMVO-normen zijn zeer in ontwikkeling, bijvoorbeeld binnen de OESO.
Daarom zijn het juist open normen, waardoor ze in de toepassing ervan vorm krijgen
en op die manier maatwerk kunnen bieden aan ondernemingen. Ook deze wettelijke norm
zal nader ingevuld moeten worden in de komende jaren (zoals veel wetgeving) door o.a.
deze internationale ontwikkeling en de uitspraken en onderzoeken van de toezichthouder
en/of rechter (jurisprudentie). Ook met het formuleren van «best practices» kan de
norm verder worden geconcretiseerd.
3. Ten slotte is de context waarin een onderneming – de positie in de keten, de bedrijfsgrootte,
de ernst en omvang van eventuele schendingen en de betrokkenheid van de onderneming
daarbij – van groot belang voor het toezicht. De toezichthouder dient situationeel
toezicht te houden.
De kwaliteit van het proces van gepaste zorgvuldigheid wordt uiteindelijk beoordeeld
op de mate waarin ondernemingen zorgdragen voor het beëindigen en herstellen van daadwerkelijke
nadelige gevolgen in hun waardeketen. De toezichthouder moet daar in redelijkheid
en billijkheid op toezien. Een onderneming kan beargumenteren waarom het een bepaalde
stap van gepaste zorgvuldigheid op de gegeven manier heeft uitgevoerd. In een verbetertraject
kunnen bijvoorbeeld concrete afspraken worden gemaakt die specifiek aansluiten bij
de context of grootte van de onderneming.
De toezichthouder en de rechter dienen in de beoordeling rekening te houden met de
specifieke context waarin een onderneming opereert. Fictieve situaties bieden daarom
maar een zeer beperkt inzicht. Een situatie waar als voorbeeld aan gedacht kan worden
is een misstand waarbij een aantal werknemers of mensen in de gemeenschap overlijden.
Zo’n gebeurtenis dient als allereerste geprioriteerd te worden. Overlijden is een
zeer ernstige nadelig gevolg en uiteraard onomkeerbaar. Mocht een onderneming niet
kunnen verantwoorden waarom het risico op dodelijke ongevallen niet is geprioriteerd
en aangepakt dan is een onderneming in overtreding van de wet (en niet vanwege het
feit dat deze misstand voorkomt in de keten). Wat een onderneming vervolgens aan een
dergelijke misstand moet doen, hangt af van of de onderneming het nadelige gevolg
zelf veroorzaakt: mensen overlijden bijvoorbeeld door een ernstig bedrijfsongeval
in de eigen fabriek. Dit is een voorbeeld van een zeer ernstige casus.
Het ligt anders in de situatie dat een ongeval gebeurt bij een toeleverancier. Dan
is het de vraag of de Nederlandse onderneming eraan bijgedragen heeft (doordat de
Nederlandse onderneming bijvoorbeeld onmogelijke eisen gesteld heeft aan de toeleverancier
wat bijdraagt tot het nadelige gevolg).
Een derde situatie kan zijn of een onderneming er weliswaar direct mee verbonden is,
maar niet daaraan bijgedragen heeft. Dit kan het geval zijn wanneer een institutionele
belegger een minderheidsaandeel heeft in een onderneming waarbij een ongeluk op de
werkvloer voorkomt.
88.
De indieners geven aan dat het naar schatting om meer dan 2000 ondernemingen gaat
waar toezicht op gehouden moet worden. De leden van de CDA-fractie vragen zich af
in hoeverre het uitvoeren van gedegen toezicht haalbaar is. De Raad van State was
kritisch over de handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid. Hoe haalbaar is het om al
deze ondernemingen door de hele keten gedegen te controleren? Is het mogelijk om administratief
jaarlijks door alle jaarrapportages heen te gaan en de gehele keten hierop te controleren?
Kan de toezichthouder zonder actieve hulp van de ondernemingen zo ver in de keten
controleren? En is hier daadwerkelijk wel zicht op te krijgen?
Het is niet de bedoeling dat de toezichthouder de hele keten van 2000 ondernemingen
direct gaat controleren. De toezichthouder zal ook niet jaarlijks door alle jaarrapportages
heen gaan. De toezichthouder gaat werken aan de hand van een prioriteitenbeleid.118 De toezichthouder stelt een plan van aanpak op waarin hij een indeling maakt. Op
basis van deze indeling kan de toezichthouder vervolgens prioriteiten stellen voor
het toezicht. De indeling gebeurt allereerst op basis van sectoren en typen ondernemingen.
Verdere relevante aspecten voor deze indeling zijn de grootte van de onderneming,
de invloed in de waardeketen en informatie over het bestaande gedrag op het gebied
van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Gaat het om een zogenoemde koploper, behoort het tot de middengroep of is het een
achterblijver? Het belangrijkst voor de prioritering is uiteraard een inschatting
van de risico’s op nadelige gevolgen voor mensenrechten, arbeidsrechten en milieu.
Op basis van deze indeling en de risico-inschatting voor een voorliggende periode
zal de toezichthouder zich vervolgens allereerst richten op die ondernemingen en eventueel
te onderscheiden sectoren waar de ernstigste risico’s spelen en waar het meeste effect
van toezicht en handhaving te behalen valt. Voor dat laatste is de inschatting van
de invloed die ondernemingen kunnen aanwenden in de eigen waardeketen richting gevend.
Naast de systematiek van het prioriteitenbeleid zullen concrete signalen over schendingen
een belangrijke rol spelen bij de handhaving en het toezicht. Signalen over schendingen
van rechten en belangen waar dit initiatiefvoorstel op ziet kunnen komen uit onderzoeksrapporten,
berichten in de media of concrete bezwaren van betrokkenen. Tot betrokkenen worden
niet alleen diegenen gerekend die rechtstreeks geraakt kunnen zijn in hun belangen,
maar ook maatschappelijke organisaties die als doel hebben hun belangen te behartigen.
Als voorbeeld hiervan zou kunnen dienen een land waar op plantages werknemers gedwongen
worden onbeschermd met landbouwgif te werken. Een lokale maatschappelijke organisatie
zou dit zelf aan kunnen kaarten bij de toezichthouder in Nederland, of via een Nederlandse
organisatie die daarmee in contact staat. Een dergelijke gemotiveerd bezwaar kan voor
de toezichthouder aanleiding zijn onderzoek in te stellen naar de melding als de plantage
deel uitmaakt van de productieketen van de onderneming die de producten in Nederland
verkoopt.
De toezichthouder heeft een bijzondere controlerende taak waar het gaat om het beëindigen
en herstellen van daadwerkelijke nadelige gevolgen op mensenrechten en milieu door
ondernemingen als onderdeel van hun verplichting tot gepaste zorgvuldigheid. Een goed
functionerend herstelmechanisme is immers van direct belang voor de benadeelde betrokkenen,
maar ook indirect van belang voor het zelflerend vermogen van de onderneming en het
voorkomen van meldingen bij de toezichthouder.
Elk jaar rapporteert de toezichthouder over de uitvoering van het toezicht in een
jaarverslag. Dit verslag heeft een belangrijke functie in het prioriteitenbeleid zelf.
Rapportage kan meer bekendheid geven aan de «best practices» bij ondernemingen en
de bad practices.119 Dit draagt bij aan de verhoging van de naleving van de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid door alle ondernemingen.
De Afdeling Advisering van de Raad van State zet in haar advies haar reserves uiteen
over de handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid, waarbij zij specifiek wijst op de
open normstelling en de ruime reikwijdte van het originele voorstel als de zorgelijke
elementen voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Daarbij verwijst de Afdeling
ook specifiek naar het belang van rechtszekerheid van onderneming. De initiatiefnemers
erkennen het belang van duidelijke normstelling voor effectieve handhaving en hebben
daarom op basis van het advies van de Raad het initiatiefvoorstel aangepast, zodat
tegemoet gekomen wordt aan deze zorgen.
Door het aanpassen van de normstelling wordt er meer duidelijkheid geboden aan zowel
onderneming als toezichthouder, waarmee de handhaafbaarheid vergemakkelijkt wordt.
De normstelling wordt nu niet langer overgelaten aan de toezichthouder, maar wordt
wettelijk geregeld, waardoor de toezichthouder verder ontlast zal worden.
Daarnaast heeft de Raad van State ook adviezen gegeven over de uitvoerbaarheid. Dit
heeft echter specifiek betrekking op de rol van ondernemingen, niet de rol van de
toezichthouder, en is door de initiatiefnemers ondervangen door in het initiatiefvoorstel
meer uitwerking te geven aan de beschrijving in de artikelen van de stappen die een
onderneming ten minste moet zetten.
89.
De leden van de CDA-fractie vragen zich daarnaast af hoe de medewerking van derde
landen bij toezicht of onderzoek eruit moet komen te zien. Hoe rijmt dit met inmenging
van binnenlandse aangelegenheden als de overheid dit niet wilt?
De toezichthouder houdt in principe toezicht op het gedrag van ondernemingen die op
de Nederlandse markt actief zijn. Om te beoordelen of deze ondernemingen zich aan
de wet houden kan de toezichthouder een uitgebreid palet aan handhavings- en toezichtsbevoegdheden
hanteren, van het opvragen van informatie tot het betreden van plaatsen al dan niet
met apparatuur en de sterke arm (zie titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht).
Daarnaast kan de toezichthouder ingediende gemotiveerde bezwaren gebruiken als een
belangrijke informatiebron (zie artikel 3.1.3). Ook kan de toezichthouder informatie
vergaren over de activiteiten van ondernemingen in het buitenland door in gesprek
te gaan met buitenlandse toezichthouders en onderzoek te laten uitvoeren. Verschillende
uitspraken van het Nederlandse Nationaal Contactpunt (NCP) voor de OESO-Richtlijnen
over de naleving daarvan door ondernemingen in het buitenland bewijzen dat het wel
degelijk mogelijk is om hier vanuit Nederland uitspraken over te doen.
Of handhaving op lokaal niveau adequaat functioneert, is daarbij van ondergeschikt
belang. Het zijn de ondernemingen in Nederland die onder de wet vallen en die door
de toezichthouder aangesproken kunnen worden op het al dan niet naleven van de voorschriften;
zij dienen zich tegenover de toezichthouder daarover te verantwoorden. Daarbij mag
ook de nodige bewijsvoering van hen worden verlangd. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State heeft zich in de uitspraak van 28 oktober 2020 ook uitgelaten
over de bewijsvoering: «Voor een effectieve toepassing van de bepalingen die samenhangen
met de zorgvuldigheidsverplichting en met het oog op de rechtszekerheid, acht de Afdeling
bestuursrechtspraak het wenselijk een bewijsvermoeden te hanteren. Degene die voor
de eerste maal hout of houtproducten op de interne markt heeft geleverd en daarmee
marktdeelnemer wordt, wordt vermoed die hoedanigheid gedurende twee jaar te behouden.
Het staat hem echter vrij het bewijs te leveren dat hij die hoedanigheid eerder heeft
verloren, bijvoorbeeld door aannemelijk te maken dat de eerste levering een éénmalig
of anderszins incidenteel karakter had». 120 Deze «verplaatsing van de bewijslast» was eerder ook bepleit door de advocaat-generaal
bij de Afdeling bestuursrechtspraak in zijn conclusie over dezelfde zaak.121
Doordat er bewijsvoering wordt verlangd van ondernemingen zelf die actief zijn op
de Nederlandse markt (zie ook artikel 3.2.6, tweede lid (nieuw)), het grote instrumentarium
dat de toezichthouder kan hanteren (zowel op basis van het initiatiefvoorstel als
op basis van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt en titel 5.2 van de Algemene
wet bestuursrecht) en het actieve klachtenmechanisme is medewerking van derde landen
bij toezicht of onderzoek geen noodzakelijke factor.
90.
De leden van de ChristenUnie-fractie zouden graag een nadere toelichting willen op
de vraag hoe het klachtenmechanisme van het NCP zich verhoudt tot de toezichthouder.
Alle landen die de OESO-richtlijnen onderschrijven, beschikken over een Nationaal
Contactpunt (NCP). Een NCP heeft als kerntaken ondernemingen bekend te maken met de
OESO-richtlijnen en de toepassing ervan te bevorderen, alsook het behandelen van meldingen
van personen, maatschappelijke organisaties en ondernemingen die een meningsverschil
hebben over de toepassing van de OESO-richtlijnen.122
Het Nationaal Contactpunt Nederland heeft daarom twee taken, die omschreven kunnen
worden als informatievoorziening over de OESO-richtlijnen en de toepassing ervan en
het behandelen van meldingen van personen, maatschappelijke organisaties en ondernemingen
die een meningsverschil hebben over de toepassing van de OESO-richtlijnen. Het NCP
treed dus alleen reactief in werking in het geval van een melding en houdt geen toezicht
op de keten van bedrijven.
De toezichthouder daarentegen heeft een bijzondere controlerende taak, waar het gaat
om het beëindigen en herstellen van daadwerkelijke nadelige gevolgen op mensenrechten
en milieu door ondernemingen als onderdeel van hun verplichting tot gepaste zorgvuldigheid.
De toezichthouder voert deze taak niet alleen uit in het geval van een gemotiveerd
bezwaar of klacht, maar controleert pro-actief mogelijke schendingen van de OESO-richtlijnen
door ondernemingen in hun keten. Hierbij gaat het zowel om positief toezicht, als
toezicht in repressieve zin. Tot dit laatste behoren bijvoorbeeld de bevoegdheden
om een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te leggen en deze beide besluiten
openbaar te maken. Tot het positieve toezicht behoort het geven van voorlichting aan
ondernemingen, niet alleen over de verplichtingen maar ook over de «best practices»
van andere ondernemingen.
Naast het feit dat de toezichthouder dus niet afhankelijk is van een klachtenprocedure
om gepaste zorgvuldigheid te handhaven, heeft de toezichthouder ook meer instrumenten
om handhaving uit te voeren. Dit in tegenstelling tot het NCP, die het mandaat heeft
om te bemiddelen bij (vermeende) schendingen van de OESO-richtlijnen, maar niet het
mandaat om te oordelen over geschillen met betrekking tot de naleving van de IMVO-convenanten
gemaakte afspraken, zoals ook bleek uit de evaluatie van de NCP in 2019.123 Daar komt bij dat de effectiviteit van de NCP afhankelijk is van de capaciteit en
dat er in de afgelopen jaren een toename is van het aantal klachten, waardoor de effectiviteit
van de afhandeling van de klachten gedaald is. De toezichthouder zou dit probleem
kunnen ondervangen, doordat de klachten die binnenkomen bij het NCP de signalerende
rol van de toezichthouder kunnen verlichten.
7. Advies en consultatie
7.1. Voorbereidingsfase
91.
A. De indieners geven aan dat zij er van overtuigd zijn dat «dergelijke wetgeving
op Europees niveau zou moeten gelden om een optimaal gelijk speelveld te creëren en
een maximaal effect te bereiken». Verder verwijzen zij ook naar de kracht van de ontwikkeling
van nationale wetgeving, om die vervolgens in te zetten voor het bespoedigen en ambitieuzer
maken van de Europese wetgeving. Zij noemen in dit kader ook onder andere de Franse
en Duitse wetgeving. De leden van de Volt-fractie merken echter op dat tussen dit
voorstel, en de Franse en Duitse voorstellen grote verschillen zitten in het niveau
van ambitie voor IMVO-wetgeving. Hoe zal dit voorstel er dan toch voor zorgen dat
een gelijk speelveld voldoende gewaarborgd blijft?
De initiatiefnemers zijn er ook van overtuigd dat dergelijke wetgeving op Europees
niveau zou moeten gelden om een optimaal gelijk speelveld te creëren en een maximaal
effect te bereiken. Ook in het Coalitieakkoord is opgenomen dat Europese wetgeving
zal worden nagestreefd. Zij zijn echter ook van mening dat dit doel eerder bereikt
wordt door te beginnen met nationale wetgeving. Zij hopen met dit initiatiefwetsvoorstel,
samen met bestaande nationale wetgeving op dit terrein zoals bijvoorbeeld in Frankrijk
en Duitsland, en de andere voorstellen waar in diverse Europese landen aan wordt gewerkt,
bij te dragen aan de totstandkoming van een kritische massa aan wetgeving en voorstellen
om zo het Europese wetgevingstraject te bespoedigen en kwalitatief ten goede te beïnvloeden.
Dit geldt naar hun overtuiging ook nu er een voorstel ligt voor een Europese richtlijn
die gepaste zorgvuldigheid in het bedrijfsleven verplicht wil stellen. Een ambitieuze
nationale wet kan er naar verwachting eerder zijn dan het moment dat de Europese richtlijn
overeengekomen en van kracht wordt en zal het proces daartoe kunnen beïnvloeden. Daarnaast
is de Wet zorgplicht kinderarbeid, een nationale wet die raakt aan het voorliggende
voorstel, al in 2019 aangenomen door het parlement maar nog steeds niet in werking
getreden. De initiatiefnemers vonden dat ze daarom niet langer konden wachten met
het opstellen van een brede nationale wet.
90.
B. Daarnaast vragen de leden van de Volt-fractie zich af wat de consequenties zijn
voor het gelijke speelveld, mocht Europese wetgeving uiteindelijk toch de OESO-richtlijnen
niet als ondergrens opnemen? Hoe ondervangt dit voorstel deze zorgen van ondernemers?
Door een hoog ambitieniveau in de lidstaten wordt een stimulans aan Brussel gegeven
om ook daar te komen tot ambitieuze wetgeving. Op die manier wordt het speelveld verder
gelijk getrokken.
Daarnaast ervaren ondernemingen die al voortvarend aan de slag zijn met het uitbannen
van mensenrechtenschendingen en schade aan het milieu nu juist een ongelijk speelveld.
Introductie van wetgeving zorgt daarom voor het gelijktrekken van het speelveld. Het
is daarom van belang dat het kabinet blijft inzetten op de volledige implementatie
van de OESO-richtlijnen in het Europese voorstel wat op zijn beurt weer leidt tot
ambitieuze wetgeving in omringende landen.
7.2. Consultatiefase
92.
Kijkend naar de consultatiefase en de belanghebbenden waarmee gesproken is, vragen
de leden van de VVD-fractie aan de initiatiefnemers of zij objectief kunnen verklaren
dat er met een breed scala aan bedrijven is gesproken over deze wet. Met hoeveel en
welke bedrijven per sector (zoals kleding en textiel, banken, voedingsmiddelen, metaal,
energie) is er gesproken (niet meegerekend belangenorganisaties)?
De initiatiefnemers kunnen hier niet alle ondernemingen waarmee zij gesproken hebben
bij name noemen. Dat hebben de initiatiefnemers niet alleen voor het initiatiefvoorstel
gedaan, maar ook over de eerder door hen uitgebrachte initiatiefnota.
Wel kan aangegeven worden welke vertegenwoordigers van sectoren zij hebben gesproken.
Het gaat om ondernemingen uit de textielindustrie, de land- en tuinbouw, de maritieme
sector (waaronder bijvoorbeeld ook baggerbedrijven vallen), consumentengoederen, voedingsmiddelen,
halffabrikaten, de metaalsector, de financiële sector, verzekeringsmaatschappijen,
pensioenfondsen, handelsbedrijven, elektronica, chemische bedrijven, retail, dienstverleningssector
en accountants. Daarnaast hadden zij al voor indiening bij de Tweede Kamer advies
gevraagd aan VNO-NCW en zijn er inmiddels gesprekken geweest met vertegenwoordigers
van het MKB en van MVO-Nederland.
93.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers hoe de adviezen van het
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) normaliter op waarde worden geschat. Welke
afweging met bijbehorende argumentatie is er gemaakt bij het advies van het ATR om
het voorstel niet in te dienen? Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie of de
initiatiefnemers het ATR willen vragen een nadere inschatting te maken van de administratieve
lasten die zullen volgen door dit wetsvoorstel.
De initiatiefnemers hechten waarde aan elk advies en ook zeker aan het advies van
de ATR. De verschillende adviezen die door het ATR zijn gegeven, zijn grondig bestudeerd
en waar mogelijk verwerkt in het voorliggende wetsvoorstel. In paragraaf 7.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting worden de ingebrachte adviezen behandeld.
In paragraaf 7.2.2.2 wordt uitgebreid ingegaan op het advies van het ATR.124 Hier is beargumenteerd waarom de initiatiefnemers het wetsvoorstel wel hebben ingediend.
Kort samengevat komt dit er op het volgende neer: het ATR had geadviseerd om het wetsvoorstel
niet in te dienen omdat onvoldoende duidelijk zou zijn wat de gevolgen voor de lastendruk
zouden zijn, en daarnaast zou het risico bestaan dat ondernemingen zich verplaatsen
naar landen waar minder hoge eisen gesteld worden aan de omstandigheden bij de productie.
Voor het laatste punt is opgemerkt dat verschillende onderzoeken hebben uitgewezen
dat IMVO-wetgeving geen factor is in de besluitvorming van ondernemingen over de vestigingsplaats.
De initiatiefnemers hebben daarnaast bij het ATR aangegeven dat een aanpassing is
doorgevoerd door de wet van toepassing te maken op alle ondernemingen die op de Nederlandse
markt actief zijn, ook buitenlandse ondernemingen, zoals beschreven in paragraaf 7.2.1.3
van de memorie van toelichting.125 Er geldt bovendien al IMVO-wetgeving in landen als Frankrijk en Duitsland.
Voor het eerste punt is opgemerkt dat er inmiddels onderzoek beschikbaar is naar de
administratieve lasten die volgen uit dit wetsvoorstel. De initiatiefnemers zien daarom
geen meerwaarde in het vragen van een nadere inschatting aan het ATR met betrekking
tot de kosten. Dit is uitgebreid onderzocht in het rapport van SIRA.126 De resultaten van dit onderzoek hebben de initiatiefnemers gesterkt in keuze om de
reikwijdte van het voorstel te begrenzen op grote ondernemingen. Voor deze categorie
zijn de lasten immers relatief kleiner en het totaal aan administratieve lasten voor
het Nederlandse bedrijfsleven wordt hiermee beperkt. Daarnaast zijn mogelijkheden
tot samenwerking opgenomen in het voorstel en bij nota van wijziging verruimd om de
lasten per onderneming nog verder te kunnen beperken. Zie onderdeel E van de Nota
van wijziging.
7.3. Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
94.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers of de Raad van State nogmaals
om advies gevraagd kan worden naar aanleiding van de dan wel niet opgenomen wijzigingen.
Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie waarom meerdere aspecten uit het advies
van de Raad van State niet zijn overgenomen, zoals de suggesties om gebruik te maken
van convenanten en het wetsvoorstel te beperken tot rapportageverplichtingen. Graag
een toelichting waarom deze voorstellen van de Raad van State niet zijn overgenomen
door de initiatiefnemers.
Het merendeel van het advies van de Raad van State overgenomen. Ook in het wetgevingsrapport
van Bureau Wetgeving is geconcludeerd dat het wetsvoorstel grotendeels langs de lijnen
van het advies van de Raad van State is aangepast en wordt verwezen naar tabel 7.3
in het algemeen deel van de memorie van toelichting. 127
Het gebruik van convenanten als alternatief voor wetgeving hebben de initiatiefnemers
inderdaad niet overgenomen. Eerder was immers ook door de SER en het kabinet aangegeven
dat wetgeving noodzakelijk was, omdat de praktijk met convenanten niet de gewenste
resultaten had opgeleverd. De aanbeveling van de Raad van State is in zoverre wel
overgenomen dat aan het wetsvoorstel artikel 2.1.2 is toegevoegd op grond waarvan
ondernemingen ook gezamenlijk uitvoering mogen geven aan de verplichtingen van gepaste
zorgvuldigheid. Zo’n gezamenlijke uitvoering kan zijn oorsprong vinden in een bestaand
convenant, maar dat is geen vereiste. Juist om de administratieve lasten zo laag mogelijk
te houden is gekozen voor een zo laag mogelijke drempel voor gezamenlijke uitvoering
van de verplichtingen.
De aanbeveling om de verplichting te beperken tot de rapportageverplichting werd door
de Raad van State gedaan vanwege het ontbreken – op het moment van uitbrengen van
het advies in juli 2021 – van Europese consensus. Ten opzichte van de afspraken in
convenanten vonden de initiatiefnemers een beperking tot de rapportageverplichting
een achteruitgang. Toen ook nog uit het commissievoorstel van februari 2022 bleek
dat ook op Europees niveau sprake zou zijn van alle zes verplichtingen van gepaste
zorgvuldigheid, hebben zij dat als ondersteuning voor hun eerdere voorstel gezien.
Op grond van het bovenstaande zien de initiatiefnemers dan ook geen reden om het wetsvoorstel
nog een keer voor te leggen voor advies aan de Raad van State. Zij hebben immers grotendeels
voldaan aan het eerste advies en aan de tekst van de conceptrichtlijn.
95.
De Raad van State adviezen zijn grotendeels overgenomen in het huidige wetsvoorstel.
Hierdoor is het wetsvoorstel op veel punten veranderd, en uitgebreid. De Raad van
State had grote bezwaren tegen het wetsvoorstel en de leden van de CDA-fractie vragen
zich af in hoeverre de bezwaren met alle wijzigingen behandeld zijn. De Raad van State
is niet geconsulteerd op het nieuwe wetsvoorstel. Zijn de indieners bereid een nieuw
Raad van State advies aan te vragen op basis van de vele wijzigingen die in de gewijzigde
wet zitten?
Voor het antwoord op deze vraag verwijzen de initiatiefnemers naar het uitgebreide
antwoord op de soortgelijke vraag hierover van de leden van de VVD-fractie, vraag
94.
96.
De leden van de Volt-fractie vinden het positief te lezen dat de indieners de adviezen
van de Raad van State en nagenoeg alle aanbevelingen van de Afdeling hebben overgenomen.
Toch merken zij op dat er zeker bij ondernemers nog veel onzekerheid heerst over de
strafrechtelijke handhaving, specifiek wanneer het gaat om de persoonlijke strafrechtelijke
aansprakelijkheid van een bestuurder van een onderneming bij het niet naleven van
de rapportageverplichting. Bedrijven en ondernemers hebben daarom aangegeven dat zij
zich zorgen maken over de overname van het advies van de Raad van State op dit specifieke
punt. Kunnen de indieners daarom verder uitweiden over hoe zij tegemoet gekomen zijn
aan het Advies van de Raad van State met betrekking tot strafrechtelijk ingrijpen?
De Afdeling Advisering van de Raad van State stelt dat een strafbepaling zo duidelijk
mogelijk moet zijn (lex certa-beginsel of «bepaaldheidsgebod»). Het moet voorzienbaar
zijn welke gedragingen leiden tot het opleggen van een straf en welke niet. Om die
reden hebben de initiatiefnemers in reactie op het advies van de Afdeling besloten
artikel 3.6 (in de aangepaste versie van het wetsvoorstel artikel 3.2.5) aan te passen.
In dit artikel wordt artikel 1, onder 4, van de Wet op de economische delicten (Wed)
gewijzigd. In dat onderdeel van de Wed wordt nu artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw)
van de Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen toegevoegd. Hiermee wordt
alleen de niet-naleving van de rapportageverplichting aangemerkt als een economisch
delict. Hiervoor is gekozen, omdat de rapportageverplichting de meest eenduidige norm
in het wetsvoorstel is, waarbij niet snel misverstand kan ontstaan over de vraag of
de bepaling is nageleefd of niet. Bovendien wordt hierdoor aangesloten bij de al bestaande
strafbaarstelling van niet-naleving van de publicatieverplichtingen op grond van de
richtlijn jaarrekening. In artikel 1, onder 4, van de Wed, is eerder ook artikel 2:392a
van het Burgerlijk Wetboek opgenomen. Op deze manier wordt naar het oordeel van de
initiatiefnemers de strijdigheid met het lex certa-beginsel voorkomen.
Voor het antwoord op de vraag over de persoonlijke strafrechtelijke aansprakelijkheid
van een bestuurder van een onderneming bij het niet naleven van de rapportageverplichting,
wijzen de initiatiefnemers op artikel 51, eerste en tweede lid, van het Wetboek van
Strafrecht. Op grond van deze artikelleden kunnen strafbare feiten worden begaan door
natuurlijke personen en rechtspersonen. Als een strafbaar feit wordt begaan door een
rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene
straffen en maatregelen, als zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken
tegen:
– die rechtspersoon, dan wel
– hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede hen die feitelijke leiding hebben
gegeven aan de verboden gedraging, of
– tegen deze genoemden tezamen. Omdat dit al is geregeld in artikel 51 van het Wetboek
van Strafrecht hoeft dit geen afzonderlijke regeling meer in deze wet.
Zoals in de inleidende tekst van deze Nota naar aanleiding van het verslag al opgemerkt,
willen de initiatiefnemers de relatie die ten onrechte is gelegd tussen de verantwoordelijkheid
van een bestuurder voor het beleid van gepaste zorgvuldigheid en zijn rapportageverplichting
aan de raad van het bestuur – beide opgenomen om aan te sluiten bij de conceptrichtlijn
– in combinatie met de strafbaarstelling van het niet rapporteren door een onderneming,
door een aantal wijzigingen wegnemen. Verantwoordelijkheid voor de in- en uitvoer
van het beleid voor gepaste zorgvuldigheid wordt opgelegd aan het bestuur en niet
aan een bestuurder. Als gevolg van deze wijziging wordt ook de rapportageplicht van
de bestuurder aan de raad van bestuur geschrapt en diens monitoringsverantwoordelijkheid.
Aan de vermelding van artikel 2.6.1 in de Wet op de economische delicten, wordt het
eerste lid (nieuw), toegevoegd. Alleen het niet rapporteren door de onderneming is
strafbaar. Zie onderdeel Z van de Nota van wijziging.
8. Overgangsrecht en inwerkingtreding
97.
Voor veel ondernemingen zal het erg veel tijd en inzet kosten om de gehele keten en
de zorgplicht in kaart te krijgen. De ondernemingen krijgen volgens de indieners de
tijd om orde op zaken te stellen. De leden van de CDA-fractie vragen zich af in hoeverre
de initiatiefnemers ondernemingen een maximale tijd willen geven middels het systeem
van uitgestelde werking.
De leden van de CDA-fractie merken terecht op dat de implementatie van onderhavig
wetsvoorstel een aantal handelingen vereist van diverse ondernemingen. De initiatiefnemers
achten het ook van belang dat ondernemingen daartoe in staat worden gesteld. Daarom
dient aan de verplichting tot opstelling van beleid, tot vaststelling van een beleidsdocument
en gedragscode en tot opneming van het beleid in het managementsysteem en het reguliere
bedrijfsproces, bedoeld in artikel 2.2.1, eerste tot en met derde lid, uiterlijk een
half jaar na inwerkingtreding van deze wet te worden voldaan.
Aan de verplichting tot uitvoering van een risico-analyse, bedoeld in artikel 2.3.1,
en tot het opstellen van een plan van aanpak, bedoeld in artikel 2.4.1, dient uiterlijk
negen maanden na inwerkingtreding van het wetsvoorstel te worden voldaan.
Aan de verplichting tot monitoring, bedoeld in artikel 2.5.1, tot opstelling van een
rapportage, bedoeld in artikel 2.6.1, tot het hebben van een herstelmechanisme, bedoeld
in artikel 2.7.1, en het nemen van herstelmaatregelen, bedoeld in artikel 2.7.2, dient
uiterlijk een jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel te worden voldaan.
Het gaat hier inderdaad om maximale termijnen. Ook hebben de initiatiefnemers uitgestelde
werking gegeven aan de handhavende bevoegdheden van de toezichthouder. Tezamen vinden
de initiatiefnemers dit een zorgvuldige manier van invoering van nieuwe wettelijke
verplichtingen.
II. ARTIKELSGEWIJS DEEL
Hoofstuk 1. Algemene bepalingen
Artikel 1.1 Begripsbepalingen
98.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers hoe de normen uit de OESO-Richtlijnen,
die open zijn geformuleerd in het kader van vrijwillige aanbevelingen, en als zodanig
niet een-op-een toepasbaar in het kader van een wettelijke verplichting, vertaald
worden in deze initiatiefwet. De leden van de VVD-fractie constateren dat er ook in
OESO-verband discussie is over leveranciers en afnemers. De leden van de VVD-fractie
vragen aan de initiatiefnemers waarom zij deze discussie in de OESO niet afwachten.
Dit wetsvoorstel wil de naleving van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen
wettelijk verankeren (pagina 3). Naar verwachting publiceert de OESO de herziene versie
van de OESO-richtlijnen bij de OESO Ministeriële Conferentie in juni 2023. De leden
van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers hoe het wetsvoorstel zich verhoudt
tot wijzigingen bij de herziene versie van de OESO-richtlijnen. Is een dergelijke
directe koppeling ook terug te vinden in de IMVO-wetgeving van bijvoorbeeld Frankrijk
en Duitsland?
De discussie in de OESO is niet afgewacht, omdat in artikel 1.1 een zogeheten dynamische
verwijzing is opgenomen dat de OESO-richtlijnen van toepassing zijn met inbegrip van
wijzigingen die gaan gelden met ingang van de dag waarop aan die wijzigingen uitvoering
moet zijn gegeven.128 De recente herziening van de OESO-richtlijnen werkt daardoor door in dit initiatiefvoorstel.
De Loi de Vigilance en de Lieferkettengezetz bevatten geen directe verwijzing naar
de OESO-richtlijnen, maar wel naar de stappen van gepaste zorgvuldigheid uit de OESO-
richtlijnen.
99.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat indieners hebben in het
wetsvoorstel hebben gekozen voor de term «samenspraak» in plaats van de in de OESO-richtlijnen
gebruikte term «betekenisvolle betrokkenheid». Betekenisvolle betrokkenheid houdt
in dat belanghebbenden, waaronder vrouwenrechtenorganisaties, vakbonden en omliggende
gemeenschappen, proactief betrokken moeten worden in alle stappen van het gepaste
zorgvuldigheidsproces. Belanghebbende hebben zelf het beste inzicht in risico’s, de
mogelijke aanpak en oplossingen. Om betekenisvolle betrokkenheid beter te verankeren
in het wetsvoorstel, is het van belang te definiëren wat samenspraak precies inhoudt.
Kunnen de indieners toelichten waarom er voor een brede definitie van samenspraak
is gekozen, in plaats van betekenisvolle betrokkenheid? Zijn de indieners bereid om
samenspraak te definiëren als «het betekenisvol betrekken van betrokkenen via interactieve
processen waarbij er sprake is van tweerichtingsverkeer in de communicatie en goede
wil»? Zijn de indieners tevens bereid om toe te voegen dat bedrijven in situaties
waar het inheemse volkeren betreft «Free Prior and Informed Consent (FPIC)» in lijn
met de VN-Verklaring over de Rechten van Inheemse Volkeren moeten toepassen?
De omschrijving «in samenspraak met» is niet nader gedefinieerd, zodat er verschillende
manieren zijn om daaraan invulling te geven.129 Daaronder wordt dus ook verstaan dat ondernemingen zich moeten inspannen om (interne
en externe) betrokkenen betekenisvol te betrekken bij de uitwerking van hun gepaste
zorgvuldigheid.130
Het volwaardig betrekken van inheemse gemeenschappen gaat hand in hand met verantwoord
ondernemen. Werkzaamheden waarin het risico bestaat op uitbuiting van mens en milieu
behoren afgestemd te worden met de meest direct betrokken gemeenschappen. De initiatiefnemers
zijn van mening dat de toepassing van «Free Prior and Informed Consent» nuttig zou
kunnen zijn als richtlijn voor een plan van aanpak voor ondernemingen die in een dergelijke
situatie verkeren. Echter verschillen de situaties van ondernemingen te zeer waardoor
dit niet altijd mogelijk zal zijn. Daarom nemen de initiatiefnemers de toepassing
van «Free Prior and Informed Consent» verder niet op in de verplichtingen.
100.
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de begrippen a, e, n en s in overeenstemming
zijn met het gangbare rechtspersonenrecht? Deze leden vragen ook waarom gekozen is
voor de huidige definiëring van begrip b) «betrokkene», zodat ook «entiteiten wiens
belangen kunnen worden aangetast» en «een organisatie die als statutair doel heeft
het belang van mensenrechten of het milieu te behartigen» onder deze definitie vallen?
Is dit niet te ruim en onbepaald; kan hier niet al te eenvoudig een beroep op gedaan
worden, zo vragen de leden van de SGP-fractie?
Voor de begrippen in artikel 1.1, bestuurder, gemachtigde vertegenwoordiger, raad
van bestuur en zakenrelaties, is aangesloten bij de tekst in de conceptrichtlijn,
omdat deze begrippen in alle lidstaten gaan gelden.131 Als alleen gekozen was voor aansluiting bij het Nederlandse rechtspersonenrecht,
zouden er verschillen in toepassing van deze begrippen kunnen ontstaan. Dit laatste
te meer, omdat de deze begrippen ook van toepassing gaan worden op landen die geen
lid zijn van de Europese Unie. Verschillen in toepassing leiden niet tot het gewenste
gelijk speelveld tussen Nederlandse ondernemingen en ondernemingen in het buitenland.
Ook voor het begrip «betrokkene» in artikel 1.1 is aangesloten bij de tekst van de
conceptrichtlijn.132 De zinsnede «entiteiten van wie de rechten of belangen rechtstreeks worden aangetast
of kunnen worden aangetast» is afkomstig uit de begripsomschrijving in dat onderdeel
van de conceptrichtlijn. De zinsnede «een organisatie die als statutair doel heeft
het belang van mensenrechten of het milieu te behartigen» is afkomstig uit Nederlandse
jurisprudentie, waarmee niet alleen aan natuurlijke personen, maar ook aan organisaties
het recht toekomt voor een bepaald belang op te komen, zowel bij bestuursorganen als
bij de rechter. Dit wordt als een belangrijke versterking van de procespositie van
individuele betrokkenen gezien, om hun recht op herstel te bewerkstelligen. Het recht
op herstel, is de derde pijler van de United Nations Guiding Principles voor business
en human rights, die door Nederland worden onderschreven.
Desalniettemin zijn bij nota van wijziging wijzigingen in het begrippenkader opgenomen
voor een betere aansluiting op het Nederlandse rechtspersonenrecht. De initiatiefnemers
hebben deze wijzigingen opgesteld na overleg met hoogleraren ondernemingsrecht. Zie
onderdeel A van de Nota van wijziging.
101.
In lijn hiermee vragen de leden van de SGP-fractie of de «omgekeerde bewijslast» in
artikel 3.2.6, onder 2, ook onverkort op de hierboven genoemde categorieën van «betrokkenen»
betrekking heeft, of dat er onderscheid wordt gemaakt tussen organisaties en particulieren?
Hebben organisaties niet meer mogelijkheden dan particulieren om in de bewijslast
te voorzien? Zijn de initiatiefnemers bereid de initiatiefwet op dit punt te wijzigen?
Zie voor het antwoord op deze vraag het uitgebreide antwoord bij vraag 176.
102.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de WVDIO geen onderscheid maakt tussen het
eigen handelen van een onderneming en het handelen van andere actoren in de waardeketen?
Zou een dergelijk onderscheid niet proportioneel en gerechtvaardigd zijn?
Anders dan de leden van de SGP-fractie veronderstellen wordt er in het wetsvoorstel
wel rekening gehouden tussen de eigen activiteiten van een onderneming en de activiteiten
van zakenrelaties. In artikel 2.3.1. staat dat een onderneming de potentiële en daadwerkelijke
risico’s op nadelige gevolgen voor mensenrechten, klimaatverandering en het milieu
in haar activiteiten
en die van haar zakenrelaties moet onderzoeken, verzamelen en analyseren. Daarbij moet een onderneming bepalen
welke betrokkenheid de onderneming heeft bij de geïdentificeerde risico’s om de juiste
aanpak te bepalen. In artikel 2.4.1. staat beschreven voor een adequate aanpak van
de gevonden risico’s waarbij maatregelen worden genomen om risico’s aan te pakken
en te voorkomen en waarbij invloed op zakenrelaties wordt uitgeoefend bij gevonden
potentiële en daadwerkelijke risico’s bij hen. Hiermee wordt dus een onderscheid gemaakt
tussen het eigen handelen en het handelen van zakenrelaties. Dit onderscheid wordt
ook gemaakt in artikel 2.4.3. en artikel 2.4.4. In artikel 2.4.3. staat beschreven
wat een onderneming moet doen als de inspanningen van een onderneming om de nadelige
gevolgen van een eigen activiteit geen resultaat oplevert. En in artikel 2.4.4. staat dat de onderneming haar invloed
op de zakenrelatie aan moet wenden om als een nadelig gevolg zich voordoet bij een activiteit van een zakenrelatie. Net als door de leden van de SGP-fractie wordt dat onderscheid door de initiatiefnemers
proportioneel en gerechtvaardigd geacht. Dit laatste te meer, omdat gepaste zorgvuldigheid
geen afschuiven van verantwoordelijkheid betekent. Niet van de zakenrelatie naar de
onderneming, maar ook niet van de onderneming naar de zakenrelatie.
Artikel 1.2 Zorgplicht voor iedere onderneming
103.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers wat de concrete betekenis
is van de passage «weten of redelijkerwijs kunnen vermoeden dat de eigen activiteit
of die van zakenrelaties nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten of het
milieu in een land buiten Nederland»?
De initiatiefnemers hebben bij de formulering van de algemene zorgplicht aangesloten
bij al bestaande wettelijke zorgplichten. Daarbij hebben de initiatiefnemers gezien
dat de formulering «weten of redelijkerwijs kunnen vermoeden dat (...)» kenmerkend
is voor een zorgplicht in het bestuursrecht.
Ook formuleringen zoals «redelijkerwijs kan worden gevraagd (...)» en «zoveel mogelijk
(...)» zijn kenmerkende formuleringen voor een zorgplicht in het bestuursrecht. Deze
formuleringen bieden de mogelijkheid tot maatwerk. In navolging van het wetgevingskwaliteitsbeleid
zijn dit bovendien gebruikelijke formuleringen om ruimte te laten ontstaan voor dynamiek
en innovatie. Regels zijn door dergelijke formuleringen minder specifiek, en dus kunnen
nieuwe concepten ontstaan, kunnen nieuwe technieken eerder worden ingezet en kan kennis
van de professionals beter worden toegepast. De verantwoordelijkheid van een deugdelijke
uitvoering van de zorgplicht komt meer bij de onderneming te liggen.
De concrete betekenis die aan deze formuleringen toekomt, hangt daarmee af van het
specifieke geval. Relevante factoren bij de manier waarop ondernemingen invulling
geven aan deze formulering in een concreet geval, zijn de betreffende potentiële of
daadwerkelijke nadelige gevolgen, de marktpositie en de omvang van de onderneming.
Deze factoren worden momenteel ook al meegewogen in huidige onderzoeken naar meldingen
van vermeende schendingen van de OESO-richtlijnen bij het Nederlands Nationaal Contactpunt
voor die richtlijnen. Als een moedermaatschappij bijvoorbeeld direct gekoppeld kan
worden aan een nadelig gevolg dat is veroorzaakt door een dochtermaatschappij, wordt
van die moedermaatschappij verwacht dat zij een rol speelt in het bieden van herstel.
Door de grootte van de moederonderneming en door haar positie ten opzichte van de
dochtermaatschappij is de moedermaatschappij namelijk in staat om invloed uit te oefenen,
en dit wordt in een specifiek geval van haar verwacht omdat dit redelijkerwijs van
een moedermaatschappij gevraagd kan worden.
104.
Artikel 1.2 schrijft voor dat wanneer de zorgplicht onvoldoende mogelijk is, zij verplicht
de activiteiten achterwege te laten of de relatie te verbreken voor zover redelijkerwijs
van haar kan worden gevraagd. De leden van de CDA-fractie vragen zich af welke minimumnorm
hiervoor gehanteerd moet worden. Daarnaast vragen de leden van de CDA-fractie zich
af of er een minimum tijd of maximum tijd verbonden gaat zijn aan de periode waarin
bedrijven mogen proberen de omstandigheden te verbeteren.
Onder de algemene zorgplicht moeten ondernemingen die buitenlandse handel bedrijven
rekening houden met en, waar mogelijk, zorg dragen voor mensenrechten en het milieu.
De manier waarop ondernemingen invulling geven aan deze algemene zorgplicht moet in
evenredige verhouding staan tot, onder meer, de nadelige gevolgen, de marktpositie
en de omvang van de onderneming. Deze factoren zijn van belang bij het naleven van
de drie verplichtingen uit het eerste lid van artikel 1.2, onderdelen a tot en met
c.
De drie verplichtingen uit het eerste lid van artikel 1.2, onderdelen a tot en met
c, komen in een concreet geval op «getrapte wijze» te rusten op een onderneming. De
verplichting uit onderdeel c om de activiteiten achterwege te laten of de relatie
te verbreken, bijvoorbeeld, komt in een concreet geval pas op de onderneming te rusten
als de nadelige gevolgen onvoldoende kunnen worden voorkomen door het naleven van
de verplichtingen uit onderdelen a of b. Als de getroffen maatregelen op grond van
de verplichtingen uit onderdelen a of b daarentegen voldoende effectief zijn, is daarmee
al voldaan aan de algemene zorgplicht in dat concrete geval en is de verplichting
uit onderdeel c in dat concrete geval niet van toepassing.
Terecht stellen de leden van de CDA-fractie de vraag welke minimumnorm er vervolgens
gehanteerd moet worden voor deze toepassing van de verplichtingen uit het eerste lid
van artikel 1.2, onderdelen a tot en met c. De initiatiefnemers merken in dit verband
op dat de verplichtingen zo geformuleerd zijn dat deze ruimte bieden voor maatwerk.
Dit geldt ook voor de maximumtijd die verbonden gaat zijn aan de periode waarin bedrijven
moeten proberen de omstandigheden te verbeteren. In een concreet geval moeten deze
factoren in samenhang worden bezien met de nadelige gevolgen, de marktpositie en de
omvang van de onderneming, om zo tot effectieve maatregelen leiden. De minimum tijd
is altijd zo snel mogelijk, en de maximum tijd hangt af van de concrete omstandigheden
van het geval. In de uitspraak tegen Shell waarin een algemene zorgplicht werd aangenomen133, werd die plicht ook geschonden geacht omdat het elf dagen heeft geduurd voordat
een lek in een oliepijpleiding gedicht was, hetgeen tot het wegstromen van zeker 64.000
liter ruwe olie heeft geleid en aanzienlijk beperkt had kunnen worden als Shell eerder
maatregelen had getroffen.
105.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie achten het van groot belang dat het
realiseren van een leefbaar loon en inkomen expliciet genoemd wordt in de wettekst.
Zijn de indieners bereid om het niet voorzien in een leefbaar loon of inkomen op te
nemen in de lijst van nadelige gevolgen voor mensenrechten?
Om de begrippen mensenrechten of milieu in het kader van buitenlandse handel nader
te verduidelijken is in artikel 1.2, tweede lid (oud)/artikel 2.1.2, tweede lid (nieuw),
een aantal rechten opgesomd. Als een van deze rechten wordt geschonden is in ieder
geval sprake van een nadelig gevolg voor de mensenrechten of het milieu.
De opsomming in het tweede lid is ontleend aan veelvuldig voorkomende schendingen
bij het voeren van buitenlandse handel, zoals de beperking van de vrijheid van vereniging
of collectieve onderhandeling, het verrichten van activiteiten met gebruikmaking van
discriminatie, dwangarbeid, kinderarbeid, onveilige arbeidsomstandigheden, slavernij
of uitbuiting.
Door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de aanhef van het tweede
lid wordt benadrukt dat ook andere rechten, dan de rechten die worden opgesomd in
dit lid, kunnen leiden tot het verzaken van de algemene zorgplicht. De opsomming in
dit lid is dus bewust niet uitputtend bedoeld. De opsomming is ook niet uitputtend
gemaakt, om het artikel toekomstbestendig te maken waardoor ook nieuwe mensenrechten
kunnen gaan vallen onder de verplichtingen van dit artikel. Met andere woorden, het
niet opgenomen zijn van een recht in de opsomming, zoals het recht op leefbaar loon
of leefbaar inkomen, betekent dus niet dat dit recht niet beschermd wordt door dit
wetsvoorstel.
106.
De leden benadrukken dat mensenrechten- en milieuactivisten en gemeenschappen over
de hele wereld onderdrukking ervaren gelinkt aan commerciële activiteiten. Zijn de
indieners bereid de volgende misstanden toe te voegen aan de lijst met mistanden met
betrekking tot belanghebbenden onder artikel 1.2.2: het niet verstrekken van bedrijfsactiviteiten
aan en consultaties met betrokkenen (waaronder free, prior and informed consent),
het innemen van land en eigendom, ontheemding, intimidaties en schijnprocessen, vrijheidsbeneming,
foltering, onmenselijke behandeling, marteling en moord en geen toegang tot justitie
en herstel voor slachtoffers? Kan artikel 1.2.2, gelet op de verwijzing naar landroof
in de Memorie van Toelichting, zo gelezen worden dat er sprake is van nadelige gevolgen
voor de mensenrechten of het milieu wanneer er in de waardeketen sprake is van landroof?
Kan artikel 1.2.2 voorts zo gelezen worden dat ook in ieder geval van nadelige gevolgen
voor de mensenrechten of het milieu sprake is als er in de waardeketen sprake is van
aantasting van de fysieke en psychische integriteit van landrechtenactivisten en de
ongeoorloofde belemmering van hun legitieme activiteiten?
Zoals in antwoord op vraag 105 al is aangegeven, is de opsomming in artikel 1.2, tweede
lid (oud)/artikel 2.1.2, tweede lid (nieuw), vooral ontleend aan veelvuldig voorkomende
schendingen bij het voeren van buitenlandse handel, terwijl de door de leden van de
PvdD-fractie genoemde misstanden, zoals ontheemding, vrijheidsbeneming, foltering,
onmenselijke behandeling, marteling en moord, zich ook zonder een relatie met internationale
handel kunnen voordoen in een land.
Desalniettemin geldt ook voor deze lijst met misstanden dat het niet opgenomen zijn
van zo’n recht in de opsomming dus niet betekent dat het recht niet beschermd wordt
door dit wetsvoorstel. Steeds zal getoetst moeten worden of een recht, waarvan iemand
beweert dat het geschonden is, als mensenrecht of voorschrift voor de bescherming
van het milieu kan worden aangemerkt. Ook zal getoetst moeten worden of die schending
zich, hetzij potentieel, hetzij feitelijk, voordoet in de waardeketen van een onderneming.
107.
De leden van de SGP-fractie vragen wanneer een onderneming «redelijkerwijs kan vermoeden»
dat haar activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten of het milieu
in een land buiten Nederland? Wat gebeurt er wanneer dit vermoeden volgens «betrokkenen»
aanwezig was, of kan zijn geweest, terwijl de onderneming dit ontkent? Waar ligt de
bewijslast, zo vragen deze leden?
Voor het antwoord op de vraag wanneer een onderneming redelijkerwijs kan vermoeden
dat haar activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten of het milieu
in een land buiten Nederland, verwijzen de initiatiefnemers de leden van de SGP-fractie
graag naar het antwoord op vraag 103.
Voor een betrokkene geldt dat als die betrokkene schade heeft geleden door een nadelig
gevolg voor mensenrechten of het milieu en vermoedt dat dit door een gebrek aan gepaste
zorgvuldigheid van een onderneming komt, deze betrokkene een civiele rechtsvordering
kan instellen tegen deze onderneming. Volgens het initiatiefwetsvoorstel moet degene
die een rechtsvordering instelt om een nadelig gevolg als bedoeld in artikel 2.1.2,
tweede lid, te voorkomen, te beperken, te beëindigen of de schade ervan te laten vergoeden,
voldoende concrete feiten en omstandigheden aanvoeren die erop wijzen dat een onderneming
in strijd handelt met haar verplichtingen op grond van hoofdstuk 2. Op grond van artikel
3.2.6, tweede lid (nieuw), van het initiatiefvoorstel dient de onderneming voldoende
feitelijke gegevens te verstrekken ter motivering van haar betwisting, om de eiser
voldoende aanknopingspunten te bieden voor het nader onderbouwen en, zo nodig, bewijzen
van de door hem gestelde feiten.
De bewijslast ligt daarmee eerst bij de betrokkene, als eisende partij. De betrokkene
moet voor de rechter voldoende concrete feiten en omstandigheden stellen die erop
wijzen dat een onderneming in strijd handelt met haar verplichtingen op grond van
hoofdstuk 2. Pas als de rechter ook van dat vermoeden overtuigd is, dient de onderneming
voldoende feitelijke gegevens te verstrekken ter motivering van haar betwisting, om
de eiser voldoende aanknopingspunten te bieden voor het nader onderbouwen en, zo nodig,
bewijzen van de door hem gestelde feiten. Een dergelijke verlichting van de bewijslast
achten de initiatiefnemers passend om de onevenredige positie van een betrokkene ten
opzichte van een grote onderneming enigszins te nivelleren. Ook willen de initiatiefnemers
hiermee een juridische barrière wegnemen voor partijen om hun recht op rechtsherstel
te kunnen effectueren, zoals eerder geconstateerd door het College van de Rechten
van de Mens.
Nu doet zich in de praktijk vaak het probleem voor dat de feiten die de eiser nodig
heeft om zijn vordering te onderbouwen zich bevinden in het domein van de gedaagde.
Denk bijvoorbeeld aan de patiënt die de arts verwijt tijdens de operatie een beroepsfout
te hebben gemaakt. De arts beschikt vaak over de informatie die de patiënt nodig heeft
om zijn vordering op de arts te onderbouwen. Voor dit probleem heeft de Hoge Raad
een oplossing gevonden binnen het bestaande wettelijke stelsel. 134 De oplossing is geen bewijslastomkering maar een bewijslastverlichting voor de eiser.
Die verlichting komt erop neer dat de eiser moet onderbouwen dat en waarom de gedaagde
is tekortgeschoten of onrechtmatig heeft gehandeld. Aan die stelplicht heeft de eiser
in beginsel snel voldaan, terwijl juist aan de betwisting van die feiten door de gedaagde
partij zware eisen worden gesteld: deze moet ter onderbouwing van haar verweer voldoende
feitelijke gegevens verstrekken ter motivering van haar betwisting. Voldoet de gedaagde
partij niet aan deze zogenoemde verzwaarde betwistingslast (of verzwaarde motiveringsplicht),
dan kan de rechter daaruit de gevolgtrekkingen verbinden die hij nodig acht. Met andere
woorden: de rechter kan de feiten die eiser stelt vanwege onvoldoende gemotiveerde
betwisting als vaststaand aannemen.
108.
De leden van de van de SGP-fractie vragen ook of de formulering «wat volgens ongeschreven
recht in maatschappelijk verkeer betaamt» (zie ook de jurisprudentie rond de uitspraken
tegen Shell) ondernemingen voldoende rechtszekerheid biedt, zowel wat betreft de algemene
zorgplicht in artikel 1.2 als de gepaste zorgvuldigheidsverplichting in hoofdstuk
2?
De formulering «wat volgens ongeschreven recht in maatschappelijk verkeer betaamt»
volgt uit artikel 6:162, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek en is één van de gronden
voor het instellen van een onrechtmatige daadsactie. Deze (open) formulering wordt
vervolgens in de jurisprudentie toegepast op specifieke gevallen.
In artikel 1.2 van dit wetsvoorstel komt deze formulering niet voor. Wel is het zo
dat de voorgestelde algemene zorgplicht aansluit bij de rechterlijke toepassing van
de formulering «wat volgens ongeschreven recht in maatschappelijk verkeert betaamt»
voor ondernemingen die buitenlandse handel bedrijven, overeenkomstig hetgeen wordt
voorgeschreven in de OESO-richtlijnen.
De algemene zorgplicht, en meer nog de genoemde zes stappen van de gepaste zorgvuldigheidsverplichting
in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel, kaderen concreter in wat van ondernemingen verwacht
mag worden. Het wordt hierdoor duidelijker wat de verantwoordelijkheden van ondernemingen
zijn bij hun activiteiten in de waardeketen waarin zij werkzaam zijn. Door de zorgplicht
in de wet op te nemen, en voor grote ondernemingen tevens de zes stappen van de gepaste
zorgvuldigheidsverplichting in hoofdstuk 2 voor te schrijven, zal er meer rechtszekerheid
geboden worden aan ondernemingen.
Net als de huidige ongeschreven zorgplicht die volgt uit de formulering «wat volgens
ongeschreven recht in maatschappelijk verkeer betaamt» uit artikel 6:162, tweede lid,
van het Burgerlijk Wetboek, wordt ook deze geschreven zorgplicht civielrechtelijk
gehandhaafd op grond van dat artikel, maar dan op grond van de formulering «doen of
nalaten in strijd met een wettelijke plicht» uit hetzelfde tweede lid. Doordat in
het wetsvoorstel een geschreven, wettelijke zorgplicht wordt opgenomen, oftewel wordt
gecodificeerd, volstaat het aantonen van een schending van de norm tot gepaste zorgvuldigheid,
en hoeft niet ook het bestaan van de norm (nogmaals) aangetoond te worden.
Wel moet, om een vordering tot onrechtmatige daad te laten slagen, ook aan de andere
vereisten uit artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek worden voldaan: – dat de handeling
te wijten is aan de schuld van de pleger van dat handelen, schuld in de zin van verwijtbaarheid,
waarvoor geen rechtvaardiging bestaat; – dat het handelen toerekenbare schade heeft
veroorzaakt; – waarbij er causaal verband is tussen de schade en dat handelen; – en
de geschonden norm dient ter bescherming van het getroffen belang (relativiteit).
109.
Voorts vragen de leden van de SGP-fractie waarom gekozen is voor een focus op nadelige
gevolgen in een land «buiten Nederland»? Is ook overwogen de bepalingen inzake een
zorgplicht voor alle ondernemingen alleen betrekking te laten hebben op hun activiteiten
buiten de EU, namelijk in het licht van de bestaande en vergaande wet- en regelgeving
binnen de Europese Unie op terreinen als arbeids- en milieunormen? Bestaan er bijvoorbeeld
concrete aanwijzingen dat «nadelige gevolgen» ook binnen de EU (in voldoende ernstige
mate) voorkomen? Zijn de initiatiefnemers bereid het initiatiefvoorstel op dit punt
alsnog aan te passen?
De zinsnede «in een land buiten Nederland» en niet «buiten de Europese Unie» is niet
uitsluitend opgenomen met het oog op misstanden binnen de Europese Unie. De zinsnede
is vooral bedoeld om ondernemingen bij al hun activiteiten, hetzij in de Europese
Unie, hetzij wereldwijd, zorgvuldigheidsnormen in acht te laten nemen. Desalniettemin
bestaan er helaas voorbeelden van nadelige gevolgen binnen de Europese Unie, zoals
blijkt uit het tweede voorbeeld in de «position paper» van het MVO-platform voor het
rondetafelgesprek van 18 januari jl. Daarin beschrijft het platform het voorbeeld
van moderne slavernij op tomatenplantages in Italië, die deel uitmaken van de waardeketen
van Nederlandse supermarkten.135 Maar ook in Nederland doen zich misstanden jegens arbeidsmigranten voor, variërend
in mate van ernst van het niet uitbetalen van vakantiegeld, discriminatie en onveilige
arbeidsomstandigheden tot aan huisjesmelkerij en arbeidsuitbuiting.136 Deze laatste misstanden kunnen niet met een beroep op deze wet worden aangepakt,
maar het voorbeeld van de moderne slavernij in Italië wel.
Ook in de Duitse en de Franse wet voor gepaste zorgvuldigheid is geregeld dat de regels
van toepassing kunnen zijn op buitenlandse ondernemingen, waarbij geen onderscheid
wordt gemaakt tussen Europees of niet-Europees. Op grond van deze overwegingen passen
de initiatiefnemers het wetsvoorstel op dit punt niet aan.
110.
De leden van de SGP-fractie begrijpen dat de in artikel 1.2, onder 2, opgesomde «nadelige
gevolgen» ten minste gekozen is voor c) dwangarbeid, d) kinderarbeid en i) slavernij.
Zij vragen echter waarom ook de overige begrippen zijn opgenomen? Concreet hebben
zij hierover de volgende vragen. Ten eerste vragen de leden van de SGP-fractie wanneer
er precies sprake is van nadelig gevolg b) «discriminatie»? Zijn de bepalingen in
artikel 1 van de Nederlandse Grondwet leidend voor de beoordeling van activiteiten
van actoren in waardenketens ver buiten Nederland die volgens hun eigen (nationale)
wetgeving of internationale (OESO-richtlijnen) niet noodzakelijkerwijs voldoen aan
de kwalificatie «discriminatie», maar slechts volgens een specifiek Nederlands-rechtelijk
kader? In hoeverre biedt het opnemen van dit begrip ruimte voor fundamentele (en legitieme)
culturele of levensbeschouwelijke verschillen tussen Nederland en andere landen waar
actoren binnen de waardeketens actief zijn? Is opnemen van dit begrip noodzakelijk
en proportioneel ten opzichte van het doel dat de wet beoogt?
Bij het begrip discriminatie moet inderdaad gedacht worden aan de gronden genoemd in artikel 1 van de Grondwet,
zoals discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras,
geslacht, handicap, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook. In de opsomming
van discriminatie in onderdeel b, van het tweede lid, van artikel 1.2 (oud)/artikel
2.1.2, tweede lid (nieuw), is bewust afgezien van het toevoegen van deze gronden,
omdat daardoor juist de reikwijdte van dit begrip zou kunnen worden beperkt. Op deze
manier is het begrip meer toekomstbestendig gemaakt.
Maar het verbod van discriminatie is niet alleen een Nederlands-rechtelijke verworvenheid,
maar een mensenrecht dat in alle mensenrechtenverdragen is neergelegd.137 Ook op het niveau van de Europese Unie is er een aantal richtlijnen die discriminatie
door werkgevers en door aanbieders van goederen en diensten wil voorkomen en bestrijden.138 Dit geeft aan hoe wezenlijk het verbod van discriminatie wordt geacht: het vormt
de basis voor een eerlijke en rechtvaardige behandeling ongeacht iemands woonplaats,
afkomst of nationaliteit. Het verbod van discriminatie, ofwel het recht op gelijke
behandeling, komt in het geding als onderscheid wordt gemaakt in de arbeidsvoorwaarden
en -omstandigheden van buitenlandse werknemers en Nederlandse werknemers, terwijl
ze hetzelfde werk doen. Het opnemen van dit recht wordt door de initiatiefnemers dan
ook noodzakelijk geacht. De proportionaliteit zal mede bepaald worden door de omstandigheden
waarin een toekomstige schending zich in de waardeketen van een onderneming voordoet.
111.
Ten tweede vragen de leden van de SGP-fractie of en hoe causaal is vast te stellen
dat een onderneming – groot of klein – bijdraagt aan of zorgt voor e) «klimaatverandering»?
Is het, alleen al in termen van attributie, en daarmee van rechtszekerheid, niet wenselijk
om het begrip klimaatverandering weg te laten en de wet in plaats daarvan alleen het
begrip «milieuschade» expliciet op te nemen, en dit begrip daarbij te voorzien van
een glasheldere definitie?
In navolging van de conceptrichtlijn van de Europese Commissie is aan de begripsbepalingen
het begrip klimaatverandering toegevoegd. In de risicoanalyse is ook klimaatverandering
betrokken. Dit is toegevoegd, omdat de conceptrichtlijn van de Europese Commissie
ook de verplichting heeft opgenomen dat ondernemingen een klimaatplan opstellen. In
het wetsvoorstel wordt deze verplichting een onderdeel van de voorschriften voor gepaste
zorgvuldigheid. Hiertoe was een nieuw artikel 2.4.2 toegevoegd.139 Inmiddels hebben de initiatiefnemers besloten de verplichting voor een afzonderlijk
klimaatplan te laten vervallen en de inhoudelijke normen daarvan op te nemen in het
plan van aanpak op grond van artikel 2.4.1. Zie de onderdelen M en N van de Nota van
wijziging.
Voor de definitie van klimaatverandering is aangesloten bij artikel 1 van het VN-Verdrag
voor klimaatverandering. Onder klimaatverandering wordt verstaan een verandering in
het klimaat die direct of indirect wordt toegeschreven aan menselijke activiteit,
die de samenstelling van de atmosfeer wijzigt en die naast natuurlijke klimaatwisselingen
wordt waargenomen gedurende vergelijkbare perioden. Ook staat in artikel 1.1. dat
milieuschade een klimaataspect heeft. Volgens de OESO-richtlijnen is ook broeikasgassenuitstoot
een voorbeeld van schade aan het milieu. Ondernemingen behoren in hun waardeketen
activiteiten aan te moedigen die broeikasgassenuitstoot verminderen.140
In artikel 2.4.2. tweede lid (oud) stond dat een onderneming ook doelstellingen in
het klimaatplan op moet nemen voor de reductie van broeikasgasemissie, als er potentiële
of daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen voor klimaatverandering zijn gevonden.
De reductienorm van netto-broeikasgasemissie van tenminste 55% in 2030 ten opzichte
van de niveaus in 1990, was afkomstig uit artikel 4, eerste lid, eerste zin, van de
Europese klimaatwet. In deze Europese verordening is een norm opgenomen die gaat gelden
voor de uitstoot door Europese ondernemingen binnen Europa, maar zou volgens de initiatiefnemers
ook moeten gelden voor de reductie van emissies in andere continenten. Met deze verplichting
wordt ook aangesloten bij artikel 15, tweede lid, van de conceptrichtlijn. Daarin
wordt weliswaar verwezen naar het Akkoord van Parijs, maar de Europese Klimaatwet
is opgesteld om te kunnen voldoen aan de afspraken uit dat akkoord.141
Inmiddels is artikel 2.4.2 geschrapt en zijn de klimaatverplichtingen voortaan opgenomen
in de verplichtingen tot het opstellen van een plan van aanpak, in artikel 2.4.1.
Daarin wordt geen concreet getal meer opgenomen voor de reductie van emissie van broeikasgassen,
maar moeten wel absolute streefcijfers daarvoor worden opgenomen in relatie tot de
risico’s. Met deze laatste wijziging sluiten de initiatiefnemers aan bij de wijzigingsvoorstellen
van het Europees Parlement op de conceptrichtlijn en bij de rest van de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid. Ook is de klimaatdoelstelling beter toegespitst op de
eigen onderneming.
112.
De leden van de SGP-fractie vragen ten derde naar de definitie van begrip g) «onveilige
arbeidsomstandigheden»? Is dit niet een al te breed begrip, en verdient dit geen aanscherping
tot bijvoorbeeld «levensgevaarlijke arbeidsomstandigheden»? Geldt ook hiervoor niet
dat verschillen tussen landen groot zijn, en dat «lossere» arbeidsomstandighedenregelgeving
dan die in Nederland geldt, niet per definitie zorgt voor «nadelige gevolgen» in de
zin van de doelstelling van deze wet?
De begripsbepalingen in artikel 1.1. zijn onder meer ontleend aan de OESO-richtlijnen
plus de daarbij behorende Handreiking, de conceptrichtlijn en andere internationale
bepalingen op het terrein van de due diligence, zoals de Guiding Principles on Business
and Human Rights van de Verenigde Naties, de Conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie
(International Labour Organisation, ILO) en de Europese Klimaatwet.
In de OESO-richtlijnen is opgenomen dat ongeacht het land of de specifieke context
waarin ondernemingen opereren, als minimum uitgangspunt gerefereerd dient te worden
aan de internationaal erkende mensenrechten die zijn opgenomen in de International
Bill of Human Rights, bestaande uit de Universele Verklaring van de Rechten van de
Mens en de voornaamste instrumenten die de Verklaring codificeren: het Internationale
Verdrag voor Burger en Politieke Rechten en het Internationale Verdrag voor Economische,
Sociale en Culturele Rechten, en naar de principes voor fundamentele rechten die zijn
opgenomen in de Verklaring voor Fundamentele Arbeidsnormen en -Rechten van de Internationale
Arbeidsorganisatie (ILO) uit 1998.142 In deze Verklaring van de ILO staan de fundamentele arbeidsrechten, namelijk:
a) vrijheid van vereniging en de effectieve erkenning van het recht om collectief te
onderhandelen;
b) het afschaffen van alle vormen van dwangarbeid of verplichte arbeid;
c) de effectieve afschaffing van kinderarbeid, en
d) de afschaffing van de discriminatie op het vlak van tewerkstelling en beroep.143
Ook staat in de OESO-richtlijnen beschreven dat het falen van een Staat om hetzij
relevante nationale wetgeving te handhaven, dan wel internationale mensenrechtenverplichtingen
te implementeren, of het feit dat een Staat in strijd met zulke wetgeving of internationale
verplichtingen handelt, niets afdoet aan de verwachting dat ondernemingen de mensenrechten
respecteren. In landen waar nationale wetgeving en regelgeving conflicteren met internationaal
erkende mensenrechten behoren ondernemingen manieren zien te vinden om deze zo goed
mogelijk in acht te nemen zonder zichzelf in een situatie te plaatsen waarin zij nationale
wetgeving schenden.144
113.
Ten vierde vragen de leden van de SGP-fractie waarom is gekozen voor het opnemen van
het begrip h) «overtreding van voorschriften voor dierenwelzijn»? Achten de initiatiefnemers
dit naar aard en ernst gelijkwaardig aan bijvoorbeeld de begrippen «dwangarbeid» of
«slavernij»? Zo nee, wat rechtvaardigt het opnemen van dit begrip in de WVDIO?
In de OESO-richtlijnen is opgenomen dat ondernemingen dierenwelzijn moeten respecteren.145 In lijn hiermee is dierenwelzijn opgenomen in het initiatiefvoorstel.
De OESO-richtlijnen geven geen rangorde aan welke negatieve gevolgen ernstiger zijn
dan andere negatieve gevolgen. Bij gepaste zorgvuldigheid in lijn met de OESO-richtlijnen
kan een onderneming prioriteren welke nadelige gevolgen als eerste worden aangepakt.
Deze prioritering wordt gedaan op basis van ernst en waarschijnlijkheid (zie artikel
2.3.1, vierde lid). De onderneming maakt zelf de prioritering in samenspraak met betrokkenen,
experts en zakenrelaties. Dat kan ertoe leiden dat dierenwelzijn een lagere prioriteit
krijgt dan de door de leden van de SGP-fractie genoemde dwangarbeid of slavernij.
114.
Zijn de initiatiefnemers bereid de initiatiefwet aan te passen rondom de bovengenoemde
vier definities, ook in het licht van onder meer artikel 16 van het EU-Handvest over
de ondernemersvrijheid? En wanneer de huidige opsomming van «nadelige gevolgen» (onverhoopt)
geheel gehandhaafd wordt, worden ze dan ten minste allemaal helder gedefinieerd in
artikel 1.1, «begripsbepalingen», zo vragen de leden van de SGP-fracties?
Uit de beantwoording van de vragen 110 tot en met 113 volgt dat de initiatiefnemers
de bovengenoemde vier definities niet zullen schrappen. Allereerst niet, omdat in
bovenstaande antwoorden de meerwaarde van deze begrippen en daardoor de noodzaak is
aangegeven. Maar ook niet, omdat schrappen er niet toe leidt dat de activiteiten van
ondernemingen niet getoetst zouden worden aan die begrippen. Deze begrippen maken
immers deel uit van de bredere begrippen «mensenrechten, inclusief arbeidsrechten,
of milieu» waarnaar in artikel 1.2, eerste lid (oud), en in een groot aantal artikelen
in hoofdstuk 2 wordt verwezen.
De initiatiefnemers hebben eerder al afgezien van het definiëren van de begrippen
in de begripsbepalingen in artikel 1.1, omdat deze begrippen alleen in artikel 1.2,
tweede lid (oud)/artikel 2.1.2, tweede lid (nieuw), worden genoemd. Begrippen die
slechts één keer voorkomen in een regeling worden niet in begripsbepalingen gedefinieerd.146 In plaats daarvan zijn deze begrippen in de artikelsgewijze toelichting van artikel
1.2, tweede lid (oud)/artikel 2.1.2, tweede lid (nieuw) uitgebreid toegelicht en voorzien
van verwijzingen naar bestaande omschrijvingen van die begrippen in verdragen of andere
Nederlandse wetten.147 Ook na heroverweging naar aanleiding van de vragen van de leden van de SGP-fractie
zien de initiatiefnemers geen noodzaak voor het opnemen van begripsbepalingen.
Artikel 1.3 Toepassingsbereik ondernemingen in het buitenland
115.
De leden van de VVD-fractie constateren dat in artikel 1.3 het toepassingsbereik van
de wet ook wordt uitgebreid tot ondernemingen in het buitenland. Hoe gaat dit artikel
in de praktijk effectief gehandhaafd worden? Welke mogelijkheden zijn erom te handhaven?
En waarom streven de initiatiefnemers naar een forse verstoring van het gelijke speelveld?
De keuze om ook buitenlandse ondernemingen onder het toepassingsbereik te laten vallen,
leidt juist tot een gelijker speelveld en niet tot een forse verstoring van het gelijke
speelveld. Deze keuze is gemaakt op grond van de adviezen van zowel VNO-NCW en het
MVO Platform als de ATR148. Er is hiervoor gekozen opdat er op geen oneerlijke concurrentie tussen Nederlandse
en buitenlandse ondernemingen zou ontstaan. Daar zou sprake van zijn als Nederlandse
ondernemingen die op de Nederlandse markt leveren, wel aan de vereisten van dit wetsvoorstel
zouden moeten voldoen, maar buitenlandse ondernemingen die op de Nederlandse markt
producten of diensten leveren, niet.
Buitenlandse ondernemingen die onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen, dienen
een gemachtigde vertegenwoordiger aan te wijzen. Deze vertegenwoordiger dient te kunnen
samenwerken met en te voldoen aan de verzoeken van de toezichthouder voor het toezicht
op de naleving van de regels bij of krachtens hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel. Op
deze manier wordt de handhaving door de toezichthouder vergemakkelijkt.
116.
Artikel 1.3 gaat over het toepassingsbereik op ondernemingen in het buitenland. De
leden van de CDA-fractie begrijpen voor eerlijke concurrentie op onze markt, wat zeer
belangrijk is, ook buitenlandse ondernemingen aan de eisen moeten voldoen. Echter
vragen de leden van de CDA-fractie zich af wat de risico’s zijn dat toeleveranciers
besluiten zich terug te trekken van de Nederlandse markt, of hier meer zicht op is
en of er risicoanalyses zijn gemaakt.
Er is onderzoek gedaan naar het risico dat productieketens verlegd worden. De initiatiefnemers
verwijzen hiervoor naar het onderzoek «Zorgplichten van Nederlandse ondernemingen
inzake internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen» dat het kabinet eerder
heeft laten uitvoeren.149 Dit onderzoek was ten behoeve van de vorige versie van het Nationaal Actieplan voor
bedrijfsleven en mensenrechten (NAP) uit 2014 en is uitgevoerd door het Utrecht Centre
for Accountability and Liability Law van de Universiteit Utrecht. In het onderzoek
zijn verschillende experts geraadpleegd over de impact van IMVO-regelgeving en mogelijkheden
voor aansprakelijkstelling op het vestigingsklimaat in een land. Volgens de geïnterviewde
experts (afkomstig uit het bedrijfsleven, de wetenschap en ngo’s) is de IMVO-regelgeving
geen factor voor bedrijven bij hun besluit zich te vestigen in een bepaald land. Bovendien
is Nederland niet het eerste en enige land waar nationale wetgeving om IMVO te bevorderen
voorbereid wordt of al van kracht is. Dit betekent dat het verleggen van bedrijfsactiviteiten
steeds lastiger zal worden.150
Hoofdstuk 2. Gepaste zorgvuldigheid
§ 2.1 Algemeen
117.
De leden van de VVD-fractie lezen dat dit voorstel de hele waardeketen «upstream en
downstream» (leveranciers en afnemers) omvat. Dat is volgens de leden van de VVD-fractie
een ondoenlijke verplichting voor bedrijven omdat de afnemersketen qua aard oneindig
is, maar ook in tijd en doelgroep. De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers
waarom afnemers/downstream zijn meegenomen in deze initiatiefwet. Hoe kan een realistische
uitvoering hierbij plaatsvinden?
Bedrijfsgerelateerde nadelige gevolgen voor mens, milieu en klimaat doen zich niet
alleen voor in de toeleveringsketen of de eigen onderneming, maar ook als het product
of de dienst de onderneming heeft verlaten, in de zogenaamde downstreamketen van een
bedrijf. Dit kan betrekking hebben op de levering van goederen en diensten aan eindgebruikers
en consumenten, hoe deze goederen en diensten door andere bedrijven of overheden worden
gebruikt, maar ook op de omstandigheden voor werknemers in de distributie en logistiek
of de gevolgen van de verwijdering van producten aan het einde van hun levensduur.
Het internationale normenkader waar dit initiatiefvoorstel op is gebaseerd, wordt
gevormd door de UNGP's en de OESO-richtlijnen. De OESO-richtlijnen stellen dat een
onderneming gepaste zorgvuldigheid moet toepassen op de eigen ondernemingen en op
de zakenrelaties. In de OESO-richtlijnen staat beschreven dat onder zakenrelaties
valt: «relationships with business partners, sub-contractors, franchisees, investee companies,
clients, and joint venture partners, entities in the supply chain which supply products
or services that contribute to the enterprise’s own operations, products or services
or which receive, license, buy or use products or services from the enterprise, and
any other non-State or State entities directly linked to its operations, products
or services. [...] Business relationships include relationships beyond contractual,
«first tier» or immediate relationships». 151
Het internationale normenkader voorziet in een op risico gebaseerde aanpak van gepaste
zorgvuldigheid, waarbij moet worden nagegaan welke daadwerkelijke of potentiële gevolgen
een onderneming via een zakelijke relatie in de waardeketen kan veroorzaken, ertoe
kan bijdragen of er rechtstreeks mee in verband kan worden gebracht waaronder downstream.
Veel ondernemingen doen dit al. Zij passen bijvoorbeeld processen aan, zoals anti-omkopings-
en corruptieprocedures, zodat er meer rekening kan worden gehouden met de gevolgen
voor de mensenrechten, het milieu of het klimaat of zij ontwikkelen een verantwoorde
aanpak voor de marketing van producten.152
De downstreamverplichting, is net als de upstreamverplichting, niet oneindig qua aard,
tijd of doelgroep. Ook hier geldt dat ondernemingen via een risicogerichte benadering
moeten bepalen welke misstanden ze eerst aanpakken. Dit prioriteren gebeurt op basis
van de ernst en waarschijnlijkheid van het risico. Daarnaast bepaalt de relatie van
de onderneming met het risico of de misstand welke acties een onderneming dient te
verrichten. In het onderzoek dat ondernemingen moeten doen naar hun waardeketen, kan
het voorkomen dat de ernstigste risico's downstream zitten, dus nadat een product
of dienst de onderneming heeft verlaten. Dit betekent dat de onderneming prioriteit
moet geven aan de downstream effecten van de keten alvorens over te gaan tot de upstream
effecten.
Zie verder ook het antwoord op vraag 125 en 134.
118.
De leden van de SP-fractie willen de indieners vragen hoe de initiatiefwet ervoor
zorgt dat ondernemingen die actief zijn of zakenrelaties hebben in conflict- en hoogrisicogebieden
verhoogde gepaste zorgvuldigheid zoals voorgeschreven door de UN Guiding Principles
toepassen? Zijn de indieners bereid om in de wet een verplichting tot verhoogde gepaste
zorgvuldigheid op te nemen voor ondernemingen met activiteiten of zakenrelaties in
conflict- en hoogrisicogebieden, als ook een bepaling die stelt dat ondernemingen
die zelf of via hun zakenrelaties betrokken zijn bij situaties van gewapend conflict
ook de risico’s op bijdragen aan schendingen van het internationaal oorlogsrecht dienen
mee te nemen in de stappen van gepaste zorgvuldigheid?
De initiatiefnemers hebben er nadrukkelijk voor gekozen om, in tegenstelling tot de
Europese wetgeving die nu wordt voorbereid, geen onderscheid te maken tussen verschillende
sectoren om te benadrukken dat de richtlijnen universeel dienen te gelden. Er zit
ook een risico in het specifiek benoemen van bepaalde sectoren, namelijk dat het de
focus op andere sectoren mogelijk verkleint. De initiatiefnemers zijn van mening dat
de systematiek van de gepaste zorgvuldigheidseisen, die risicogerelateerd is, er toe
leidt dat ondernemingen met activiteiten of zakenrelaties in conflict- en hoogrisicogebieden
meer ernstige risico’s zullen moeten adresseren in hun gepaste zorgvuldigheidsbeleid
en meer actie zullen moeten ondernemen om deze risico’s weg te nemen, te verkleinen
of anderszins aan te pakken, dan ondernemingen in niet conflict- en hoogrisicogebieden.
119.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat het wetsvoorstel geen
verplichting bevat voor overheden tot het toepassen van gepaste zorgvuldigheid bij
de inkoop van producten en diensten. Wat de leden betreft zou de overheid het goede
voorbeeld moeten geven. Misstanden, mensenrechtenschendingen en milieuschade komen
óók voor in de productieketens van de Rijksoverheid, gemeenten en bestuursorganen
zoals Staatsbosbeheer of Rijkswaterstaat. Zijn de indieners bereid ook publiekrechtelijke
rechtspersonen op te nemen in de reikwijdte, zodat ook de overheid zelf verplicht
wordt gepaste zorgvuldigheid toe te passen bij de inkoop van producten en diensten?
De initiatiefnemers zijn het eens met de vragensteller dat de overheid het goede voorbeeld
zou moeten geven door ook in de gehele keten te voldoen aan de OESO-richtlijnen. Overheden
hebben echter in de overtuiging van de initiatiefnemers een zodanig andere rol en
werkwijze dan ondernemingen dat dit wetsvoorstel hier niet goed op toepasbaar is.
Er is overigens wel beleid voor Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI). Dat richt
zich richt op verantwoorde waardeketens. MVI gaat ook over circulariteit, vermindering
van CO2-uitstoot, en het aannemen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en
dergelijke. Ook zijn veel gemeenten al bezig met Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven
en Inkopen (MVOI).
Hoewel de initiatiefnemers het met de vragenstellers eens zijn dat overheden een voorbeeldfunctie
vervullen, zien wij dusdanige verschillen tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke
organen in hun werkwijzen dat hier bij deze wetgeving is gekozen voor een focus op
ondernemingen.
120.
Wat de leden van de Partij voor Dieren-fractie betreft moet het wetsvoorstel niet
alleen gelden voor grote bedrijven met 250+ medewerkers, maar voor alle bedrijven.
In de OESO-richtlijnen geldt gepaste zorgvuldigheid wel voor alle bedrijven, waarbij
proportionaliteit in acht wordt genomen. Zijn de indieners het ermee eens dat de OESO-richtlijnen
voldoende voorzien in principes van proportionaliteit om ook van MKB-bedrijven te
verwachten dat zij gepaste zorgvuldigheid implementeren? Waarom hebben de indieners
ervoor gekozen om op dit punt af te wijken van de OESO-richtlijnen? Zijn zij het met
de leden eens dat rechtenschendingen plaatsvinden in alle waardeketens, ongeacht de
grootte van het bedrijf? In een aantal industrieën is het MKB zelfs oververtegenwoordigd,
zoals de textielindustrie. Zijn de indieners bereid om de reikwijdte te verbreden
tot alle bedrijven die in Nederland gevestigd zijn of producten op de Nederlandse
markt afzetten?
De initiatiefnemers zijn het eens met de leden van de Partij voor de Dieren dat de
OESO-richtlijnen in principe voor alle ondernemingen gelden. Zij zijn het ook met
hen eens dat de OESO-richtlijnen in zichzelf het principe van proportionaliteit herbergen.
Om tegemoet te komen aan de zorgen over hoge administratieve lasten die er omtrent
gepaste zorgvuldigheidswetgeving leven, hebben de initiatiefnemers echter besloten
de eisen van het proces van gepaste zorgvuldigheid alleen aan de categorie grote ondernemingen
als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de richtlijn jaarrekening voor te schrijven.
De richtlijn jaarrekening legt aan grote ondernemingen al eisen op voor wat betreft
de financiële rapportage. Deze verplichtingen drukken relatief minder zwaar op grote
ondernemingen dan op middelgrote en kleine. In lijn hiermee gaan de initiatiefnemers
ervan uit dat de administratieve verplichtingen die voortvloeien uit hoofdstuk 2 van
dit wetsvoorstel relatief een minder grote last zullen betekenen voor deze categorie
van ondernemingen. Omdat administratieve lasten relatief zwaarder drukken op kleinere
ondernemingen, hebben de initiatiefnemers de verplichtingen van hoofdstuk 2 beperkt
tot de categorie van grote ondernemingen.
De initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat schendingen ook plaatsvinden in de
ketens van middelgrote en kleine bedrijven. Om die reden hebben zij voorzien in een
algemene zorgplicht die voor alle bedrijven geldt. Op basis van die zorgplicht kunnen
schendingen die in de ketens van deze bedrijven voorkomen toch geadresseerd worden,
maar dan via de civielrechtelijke weg. Deze zorgplicht brengt echter geen administratieve
lasten met zich.
Het initiatiefvoorstel voorziet verder in een evaluatiebepaling die voorschrijft dat
na vijf jaar de werking van de wet geëvalueerd wordt (zie artikel 4.1). Hierbij zal
nadrukkelijk worden gekeken naar de lastendruk voor ondernemingen en hierin wordt
ook meegenomen wat, met de resultaten vanuit grote ondernemingen, de lastendruk voor
middelgrote ondernemingen zal zijn.
Op basis van de uitkomsten van deze evaluatie na vijf jaar zal worden bezien of de
gepaste zorgvuldigheidsplicht uit deze wet ook voor bedrijven vanaf 50 werknemers
zouden kunnen gelden. Tenzij uit die evaluatie blijkt dat de toepassing van hoofdstuk
2 en de daarop gebaseerde regelgeving op middelgrote ondernemingen die activiteiten
verrichten in een land buiten Nederland niet opportuun zal zijn, zal hoofdstuk 2 na
zes jaar ook in werking treden voor deze categorie van ondernemingen (zie artikel
4.4, vierde en vijfde lid).
121.
Voorts lezen de leden dat «samenspraak» niet in de uitwerking van elke stap van het
gepaste zorgvuldigheidsproces genoemd wordt. Waarom is niet bij elke stap opgenomen
dat er samenspraak moet plaatsvinden met betrokkenen? Zijn de indieners het ermee
eens dat dit wel het geval zou moeten zijn? Is overwogen om dit op deze wijze in het
wetsvoorstel op te nemen? Zo ja, welke afweging is gemaakt om dit niet te doen?
De omschrijving «in samenspraak met betrokkenen» is opgenomen bij nagenoeg elke stap
waarbij de mening van anderen dan die van de onderneming een toegevoegde waarde heeft.
Bijvoorbeeld om tot meer ideeën voor het opstellen van het beleidsdocument te komen,
zoals geregeld in artikel 2.2.1, tweede lid, of voor het prioriteren van geconstateerde
risico’s, zoals geregeld in artikel 2.3.1, vierde lid, onderdeel b, of de uitvoering
van het plan van aanpak, zoals geregeld in artikel 2.4.1, derde lid. Ook is de visie
van betrokkenen van belang bij de beëindiging van een eigen activiteit, zoals geregeld
in artikel 2.4.3, tweede lid, onderdeel e, of de beïnvloeding van een zakenrelatie,
zoals de regels in artikel 2.4.4, derde lid, onderdeel e. Betrokkenen spelen ook een
belangrijke rol bij de monitoring, zoals geregeld in artikel 2.5.1, tweede lid (nieuw),
onderdeel c, en het bieden van herstel, zoals geregeld in artikel 2.7.2, eerste lid.
Alleen bij het opstellen van de rapportage spelen betrokkenen geen rol, omdat dit
een interne terugblik vergt van de onderneming zelf. Maar bij de rapportage is wel
een publicatieverplichting opgenomen. De initiatiefnemers herkennen zich dan ook niet
in het door de leden van de Partij voor Dieren-fractie geschetste beeld dat betrokkenen
niet bij alle stappen zijn betrokken. Zij vinden dan ook dat er geen noodzaak is tot
aanpassing van het voorstel.
122.
De leden van de SGP-fractie vragen allereerst of de «nadelige gevolgen» zoals opgesomd
onder artikel 1.2, onder 2, gelijkelijk van toepassing zijn op hoofdstuk 2? Zo ja,
gaan de initiatiefnemers dit nader specificeren in de wetstekst?
De nadelige gevolgen, zoals opgesomd in artikel 1.2, tweede lid (oud)/artikel 2.1.2,
tweede lid (nieuw), kunnen zich inderdaad ook voordoen door de niet-naleving van de
verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid in hoofdstuk 2. Zowel de zorgplicht als
de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid beogen het schenden van alle mensenrechten
en het milieu tegen te gaan. Om die reden wordt zowel in artikel 1.2, eerste lid (oud)/enig
lid, het begrippenpaar «mensenrechten of het milieu» gebruikt, als in de artikelen
2.2.1, 2.3.1, 2.4.1, 2.4.3, 2.4.4 en 2.7.2.
Bij de algemene zorgplicht is in artikel 1.2, tweede lid (oud)/artikel 2.1.2, tweede
lid (nieuw), een aantal mensenrechten bij name genoemd, omdat die het vaakst worden
geschonden bij het bedrijven van internationale handel. Deze opsomming is bedoeld
om het begrippenpaar «mensenrechten of het milieu» nadere inkleuring te geven. Maar
ook andere mensenrechten kunnen worden geschonden; bijvoorbeeld het recht op godsdienstvrijheid
of het recht op vrijheid van meningsuiting.
Door de zinsnede «van nadelige gevolgen voor de mensenrechten of het milieu is in
ieder geval sprake als» in artikel 1.2, tweede lid (oud)/artikel 2.1.2, tweede lid
(nieuw), gelden deze voorbeelden ook voor nadelige gevolgen voor mensenrechten of
het milieu als bedoeld in hoofdstuk 2. Om dit laatste te benadrukken en de algemene
zorgplicht te verlichten, zijn de voorbeelden overgebracht naar artikel 2.1.2, tweede
lid (nieuw). Zie de onderdelen B en E van de Nota van wijziging.
123.
De leden van de SGP-fractie vragen of overwogen is de bepalingen in de initiatiefwet
inzake gepaste zorgvuldigheid voor grote ondernemingen alleen gericht te laten zijn
op activiteiten buiten de EU in plaats van «buiten Nederland», namelijk in het licht
van de bestaande wet- en regelgeving binnen de Europese Unie op terreinen als arbeids-
en milieunormen? Bestaan er bijvoorbeeld aanwijzingen dat «nadelige gevolgen», ondanks
de in de EU bestaande normen, ook binnen de EU in dusdanig ernstige mate voorkomen
dat de WVDIO ook voor activiteiten in dat gebied van toepassing dient te zijn?
Zie voor het antwoord op deze vraag het antwoord bij nr. 109 op dezelfde vraag van
de leden van de SGP-fractie.
124.
De leden van de SGP-fractie vragen of de initiatiefnemers, in lijn met het Commissievoorstel
voor een richtlijn voor gepaste zorgvuldigheid voor bedrijven, overwogen hebben om
de reikwijdte van de bepalingen inzake gepaste zorgvuldigheid (al dan niet in eerste
instantie) te beperken tot ondernemingen van ten minste 500 werknemers en een netto
omzet van 150 miljoen euro per jaar? Dit zijn immers ondernemingen met de (potentieel)
grootste schadelijke «voetafdruk», oftewel ondernemingen waar het grootste effect
en de meeste «winst» te behalen valt rond hetgeen de wet beoogt?
Alle ondernemingen, ongeacht hun omvang, hebben te maken met risico’s op nadelige
gevolgen wanneer zij deelnemen aan het internationale handelsverkeer. Kleinere ondernemingen
zijn daar niet van uitgesloten, maar in sommige sectoren – zoals de kledingindustrie
– zelfs oververtegenwoordigd. Dat is ook de reden dat de OESO-richtlijnen en de UN
Guiding Principles on Human Rights gelden voor alle ondernemingen. Daarnaast past
de reikwijdte in het voorliggende voorstel ook bij het advies van de SER.153 Ook sluit het voorstel aan op de bestaande reikwijdte van de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Deze richtlijn vereist van grote bedrijven dat ze rapporteren over zaken als
CO2-uitstoot en het sociaal kapitaal, maar ook over de gevolgen die het handelen van
een onderneming heeft op biodiversiteit en mensenrechtenschendingen in de keten. De
initiatiefnemers hebben in de conceptrichtlijn voor gepaste zorgvuldigheid geen reden
gezien om af te wijken van de reikwijdte van de CSRD.
125.
Hoe duiden de initiatiefnemers kritiek vanuit het bedrijfsleven op het feit dat artikel
2.1.1, lid 3, een verplichting jegens de gehele waardeketen omvat (dus «upstream»
én «downstream»; leveranciers én afnemers), wat niet werkbaar en uitvoerbaar is omdat
de afnemersketen naar haar aard oneindig is in tijd en in doelgroep? Zijn de initiatiefnemers
bereid de initiatiefwet te herzien rond het «downstream»-aspect, ook in het licht
van onder meer artikel 16 van het EU-Handvest inzake ondernemersvrijheid? En is het
überhaupt niet wenselijk om de discussie die hierover in OESO-verband plaatsvindt
af te wachten?
De UNGP’s en OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen zijn voor dit wetsvoorstel
als uitgangspunt genomen en ook opgenomen in de begripsbepalingen. Gepaste zorgvuldigheid
in de OESO-richtlijnen is, net als in het voorstel van de initiatiefnemers van toepassing
op de volledige waardeketen, waar ook «downstream» onder valt. Dit is, omdat in sommige
sectoren de zwaarste risico’s voorkomen in de downstream waardeketen. Voorbeelden
hiervan zijn:
– Surveillance technologie, gebruikt voor staatssurveillance die ingaat tegen mensenrechten;
– Machines voor mijnbouw, die bijdragen aan zware milieuschade;
– Toevoer van pesticide, die de gezondheid van de bevolking schade kunnen berokkenen
in gebieden waar zij gebruikt worden;
– Financieren van een plantage, waar mensen onder dwang uitgezet zijn zonder eerlijke
compensatie.
Mochten de OESO-richtlijnen worden aangepast, dan zullen deze wijzigingen automatisch
doorwerken in het initiatiefvoorstel.
De initiatiefnemers begrijpen de zorgen van de SGP-fractie inzake de uitvoerbaarheid
van «downstream» gepaste zorgvuldigheid. Het aanpakken van schendingen van gepaste
zorgvuldigheid downstream gebeurt momenteel echter al in verscheidende sectoren, zoals de conflictmineralen
en wordt door de OESO gemonitord.154 Ook in Nederland zijn verschillende vormen te vinden van «downstream» gepaste zorgvuldigheid. Zo bevestigde het Nationaal Contactpunt (NCP) in 2015 de downstream-verantwoordelijkheid van een bedrijf dat medicijnen verkocht die gebruikt werden voor
dodelijke injecties voor de doodstraf.155
In 2019 bevestigde het NCP dat banken een verantwoordelijkheid hebben om gepaste zorgvuldigheid
toe te passen in de downstream waardeketen met betrekking tot de gevolgen voor het klimaat van hun investeringen
en financiële diensten.156
Zie verder ook de beantwoording van vraag 36. Daarin wordt onderbouwd waarom strijdigheid
met artikel 16 van het EU-handvest inzake ondernemersvrijheid niet aan de orde is.
126.
De leden van de SGP-fractie vragen of de initiatiefnemers verwachten dat per ministeriële
regeling regels zullen worden opgesteld voor uitwerking van de details van hoofdstuk
2, waaronder de voorschriften van administratieve of veranderende aard? Zo ja, maakt
dit het niet onduidelijk voor het parlement als medewetgever over welke exacte regels
zij beslist, omdat de precieze gevolgen van de wet (onder andere met het oog op rechtszekerheid
van bedrijven) nog niet integraal te overzien zijn?
Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering, om regels te stellen bij algemene
maatregel van bestuur, of delegatie aan een Minister, om regels te stellen bij ministeriële
regeling, is inderdaad een manier van regelgeving die op grotere afstand staat van
het parlement. Daarom moeten de delegatie in de delegerende wet zo concreet en nauwkeurig
mogelijk worden begrensd, waardoor het parlement er uitdrukkelijk mee kan instemmen
(of niet).157 Het zogeheten primaat van de wetgever is evenwel niet zo vergaand dat het parlement
bij alle onderdelen van een regeling rechtstreeks moet worden betrokken. Lang niet
alle onderdelen van de regeling zijn van zo’n betekenis dat directe parlementaire
invloed op de vaststelling daarvan in de rede ligt. De mogelijkheid die het parlement
heeft het regeringsbeleid achteraf te controleren, is dan voldoende.
Voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister gelden beperkingen. Delegatie
van regelgevende bevoegdheid aan een Minister is alleen toegestaan als het wordt beperkt
tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling,
voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien
is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.158 Bij deze beperkingen is in de formulering van artikel 2.1.1, vijfde lid (nieuw),
dan ook bewust aangesloten.
127.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de kosten zijn voor kleine en grote ondernemingen
van naleving van de wetsbepalingen. Concreter: klopt het dat die kosten neerkomen
op een bedrag van 900 euro eenmalig voor kleine ondernemingen, en 23.600 euro eenmalig
voor grote ondernemingen? Klopt het bovendien dat er daarnaast jaarlijks terugkerende
kosten zijn die neer kunnen komen op zo’n 11.480 euro tot zelfs 33.400 euro voor kleine
ondernemingen en 235.900 euro tot zelfs 332.920 euro voor grote ondernemingen? Indien
de geschatte bedragen hiervan afwijken, hoe hoog zijn ze dan, zo vragen de leden van
de SGP-fractie?
Dit zijn inderdaad de kosten zoals ze zijn berekend door SIRA Consulting. De initiatiefnemers
vermelden daarbij nog dat het uiteraard een schatting betreft en dat deze kosten nog
gedrukt kunnen worden door middel van samenwerking, een mogelijkheid die expliciet
is opgenomen is het wetsvoorstel (artikel 2.1.2, derde lid (nieuw)), waarvan bij nota
van wijziging de werking is verruimd tot andere organisaties en entiteiten. Zie onderdeel
E van de Nota van wijziging.
§ 2.2 Beleid (stap 1)
128.
Klopt het dat de «lokale taal» zoals genoemd onder 2.2.1.4 in de wettekst in dit geval
verwijst naar alle talen die van belang zijn voor betrokkenen die mogelijk gevolgen
ondervinden van de activiteiten van een onderneming, waarbij niet alleen wordt gedacht
aan officiële talen in specifieke landen, maar ook lokale, inheemse talen, waar relevant,
zo vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie.
Omdat het om activiteiten in het buitenland gaat, is inderdaad in diverse artikelen
ook voorgeschreven dat het niet alleen in de Nederlandse taal wordt gepubliceerd,
maar ook in het Engels en in een lokale taal. Het klopt dat daarbij niet gedacht wordt
aan officiële talen in specifieke landen, maar juist aan lokale talen. Het gaat er
immers om dat betrokkenen in de omgeving van (de activiteit van) een (dochter-)onderneming
of een zakenrelatie, op de hoogte zijn van het beleid inzake gepaste zorgvuldigheid
van de onderneming. Dat kunnen ook inheemse talen zijn.
De publicatieplicht in de Engelse en de lokale taal is toegevoegd, omdat dit bijdraagt
aan de versterking van de positie van betrokkene, waar de Afdeling advisering van
de Raad van State in haar advies om vroeg.159
129.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom het van grote ondernemingen gevraagde beleidsdocument
ook een «gedragscode» moet bevatten (artikel 2.2.1, onder 3 b) en waarom de WVDIO
een bepaling bevat over het beschikbaar stellen van voldoende «middelen» (artikel
2.2.2, onder 3)? Waarom is een dergelijk detailniveau noodzakelijk en proportioneel,
zo vragen deze leden? Zijn de initiatiefnemers bereid de initiatiefwet op dit punt
aan te passen?
De gedragscode is opgenomen in artikel 2.2.1, derde lid, onder b, om hiermee aan te
sluiten bij de Europese conceptrichtlijn.160 De conceptrichtlijn schrijft een gedragscode voor, waarin de regels en beginselen
worden beschreven die door de werknemers en dochterondernemingen van de onderneming
moeten worden nageleefd. De initiatiefnemers hebben de gedragscode opgenomen, omdat
gedragscodes vaker gebruikt worden in bedrijfssectoren die al aan gepaste zorgvuldigheid
doen, zoals bijvoorbeeld de Code duurzaam beleggen van het Verbond van verzekeraars.
Omdat daardoor het risico op het doorschuiven van de verplichtingen naar andere (en
kleinere) ondernemingen toeneemt, hebben de initiatiefnemers wel besloten artikel
2.2.2, vijfde lid te schrappen. Hiermee willen de initiatiefnemers tegemoet komen
aan bezwaren geuit door de leden van de SGP-fractie en MKB-Nederland tegen dit lid.
De bepaling dat de onderneming hiertoe voldoende middelen beschikbaar dient te stellen
vloeit logisch voort uit de verplichting beleid op te stellen voor gepaste zorgvuldigheid
en het daarbij behorende beleidsdocument (zie artikel 2.2.2, derde lid). Zonder voldoende
middelen ter beschikking te stellen kan een onderneming niet voldoen aan de verplichting
van artikel 2.2.1. De verplichting is dus bedoeld om de ondernemingen meer houvast
te bieden. De mate waarin iets voldoende zal worden geacht door de toezichthouder,
hangt af van het aantal potentiële en daadwerkelijke risico’s die een onderneming
heeft gevonden. Hoe meer risico’s, hoe hoger het budget zal zijn, waarbij overigens
wel geprioriteerd mag worden. Niet alles hoeft tegelijkertijd te worden aangepakt
(zie artikel 2.4.1, vierde lid).
130.
Bij lid 2 van artikel 2.2.1 staat dat het beleidsdocument tot stand komt in samenspraak
met in ieder geval betrokkenen, experts en zakenrelaties. Op wie doelen de indieners
met experts, zo vragen de leden van de Volt-fractie.
Zie voor het antwoord op deze vraag, het antwoord op vraag 2.
131.
Bij lid 5 in artikel 2.2.2 staat: «Een onderneming neemt, waar relevant, in overeenkomsten
met zakenrelaties voorwaarden op ter verkrijging van garanties van de zakenrelatie
over het naleven van de gedragscode...» Kunnen de indieners aangeven welke uitzonderingen
er zijn waarom het niet relevant zou zijn voor een onderneming om deze voorwaarden
op te nemen in overeenkomsten met zakenrelaties?
De initiatiefnemers hebben de gedragscode opgenomen, omdat gedragscodes vaker gebruikt
worden in bedrijfssectoren die al aan gepaste zorgvuldigheid doen, zoals bijvoorbeeld
de Code duurzaam beleggen van het Verbond van verzekeraars. Omdat daardoor het risico
op het doorschuiven van de verplichtingen naar andere (en kleinere) ondernemingen
toeneemt, hebben de initiatiefnemers inmiddels besloten artikel 2.2.2, vijfde lid
te schrappen. Hiermee willen de initiatiefnemers tegemoet komen aan bezwaren geuit
door de leden van de SGP-fractie en MKB-Nederland tegen dit lid. Zie ook het antwoord
op vraag 129.
§ 2.3 Onderzoek (stap 2)
132.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers of er nog een impact analyse
komt ten aanzien van de administratieve lasten. Zo ja, wanneer is deze gereed? Zo
nee, wat zijn de verwachtingen ten aanzien van de administratieve lasten voor bedrijven
en voor de toezichthouder (zoals de verplichting in artikel 2.3.1.2.c of de plicht
om informatie te verschaffen in het Nederlands, Engels en een lokale taal?
Er is al onderzoek gedaan naar de gevolgen van gepaste zorgvuldigheidswetgeving voor
de lastendruk voor ondernemingen door het Bureau SIRA.161 Het Nederlandse regeldruk-onderzoek schat de structurele kosten in op een bedrag
van maximaal 33.400 euro per jaar voor kleine ondernemingen tot maximaal 235.900 euro
per jaar voor grote ondernemingen. In dit onderzoek zijn verschillende vormen van
regelgeving geanalyseerd. De hierboven genoemde bedragen zijn de gebaseerd op het
scenario van invoering van brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving, zoals die in het
wetsvoorstel. Dit omvat ook kosten als die van de door de vragenstellers genoemde
informatieverplichting. De netto-kosten hiervan worden geschat op 28.560 euro.162 Dit bedrag maakt onderdeel uit de 235.900 euro aan totale geschatte structurele kosten
voor grote ondernemingen.
Aanvullend willen de initiatiefnemers nog wijzen op een factsheet die voor de Tweede
Kamer is gemaakt door onderzoekers van Nyenrode Business Universiteit.163 Hieruit concluderen de onderzoekers dat vooroplopen met deze wetgeving in Europa
concurrentievoordelen kan opleveren, maar ook dat het risico op extra regeldruk vrij
beperkt is. Dit komt met name omdat er al verplichtingen zijn waar bedrijven zich
ook nu aan moeten houden zoals de op grond van de Houtverordening en de Conflictmineralenverordening
en het Nederlands Model Bilateraal Investeringsverdrag. Dit maakt het verschil tussen
deze wetgeving en de huidige situatie kleiner dan doorgaans wordt gedacht.
De kosten voor de toezichthouder worden geschat op 2,5 tot 3 miljoen per jaar.164
133.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de initiatiefnemers kunnen
bevestigen dat van bedrijven wordt verwacht, zoals omschreven in de OESO-richtlijnen,
dat zij bij de analyse, beoordeling en prioritering van mensenrechtenrisico’s betrokkenen
consulteren, waaronder arbeiders, vakbonden, mensenrechtenverdedigers en maatschappelijke
organisaties.
De initiatiefnemers kunnen deze vraag inderdaad bevestigend beantwoorden, onder verwijzing
naar de artikelen 2.3.1, tweede lid, onder c, en vierde lid, onder b, en 2.4.1, derde
lid, van het initiatiefvoorstel. In deze artikelleden staat dat een onderneming zowel
de analyse als de prioritering verricht in samenspraak of samenwerking met betrokkenen,
experts en zakenrelaties.
134.
De leden van de SGP-fractie vragen naar een definitie van «de gehele waardeketen»
die onderzocht en geanalyseerd dient te worden? Waarom is gekozen voor zowel «upstream»
als «downstream» activiteiten, en in hoeverre zijn nadelige gevolgen in de dagelijkse
realiteit van «downstream» doorverkoping et cetera «redelijkerwijs kenbaar»?
De initiatiefnemers definiëren de waardeketen in artikel 1.1 als het «geheel aan eigen
activiteiten, diensten, producten, productielijnen, toeleveringsketen, afnemers van
een onderneming, alsook de activiteiten van haar zakenrelaties». In combinaties met
de definities van zakenrelaties in art. 1.1 als het «geheel aan eigen activiteiten,
diensten, producten, productielijnen, toeleveringsketen, afnemers van een onderneming,
alsook de activiteiten van haar zakenrelaties» en van gepaste zorgvuldigheid in art.
1.1: «het doorlopende proces waarin een onderneming de potentiële en daadwerkelijke
nadelige gevolgen van haar activiteiten en die van haar zakenrelaties voor de mensenrechten
en het milieu in een land buiten Nederland onderzoekt, voorkomt, beperkt of beëindigt,
en waarmee zij verantwoording kan afleggen over haar aanpak van die gevolgen als integraal
onderdeel van haar besluitvormingsproces en risicobeheerssysteem, in overeenstemming
met de principes en normen van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen»,
bepalen deze leden van artikel 1.1 de precieze afbakening van de ketenverantwoordelijkheid
voor gepaste zorgvuldigheid, zoals opgenomen in hoofdstuk 2.
Dit is gebaseerd op de UNGP’s en de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen.
Ketenverantwoordelijkheid betekent dat een onderneming al het mogelijke doet om in
de gehele keten verantwoord ondernemen mogelijk te maken en te bevorderen. Specifiek
wordt met verantwoordelijkheid voor de «gehele waardeketen» bedoeld dat een onderneming
breed onderzoek dient te verrichten naar haar eigen activiteiten, diensten, producten,
productielijnen, toeleveringsketen, afnemers van een onderneming, alsook de activiteiten
van haar zakenrelaties, kortom: in de gehele waardeketen.
Voor de redenen waarom ook de «downstream» beschouwd dient te worden en voor wat betreft
de vragen over de redelijkheid en de kenbaarheid daarvan, zie ook de antwoorden op
de vragen 117 en 125.
135.
Wanneer zijn gegevens over onbedoelde gevolgen überhaupt «redelijkerwijs kenbaar»?
Is dat voor een onderneming bijvoorbeeld ook het geval wanneer in een kleine, lokale
taalgroep gecommuniceerd wordt dat er (mogelijk) sprake is van «nadelige gevolgen»
door een toeleverancier van een toeleverancier (en dit kan nog vaker doorgaan) van
de onderneming?
Met «redelijkerwijs kenbaar en relevant» wordt bedoeld dat die rapporten goed vindbaar
en leesbaar zijn en dat zij ook betrekking hebben op de activiteiten of producten
van de onderneming of het land waarin die activiteiten worden verricht of die producten
worden vervaardigd. Omdat de verplichtingen van dit wetsvoorstel niet nieuw zijn,
maar voor een deel ook al bestaan op grond van convenanten, is er in Nederland al
veel informatie (online) beschikbaar over de mensenrechten- en milieusituatie in andere
landen. Via de websites van de Rijksoverheid, de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
en de Sociaal-economische Raad zijn niet alleen rapporten beschikbaar, maar ook «tools»,
zoals de risicochecker of het starten van een actueel leveranciersoverzicht.165
136.
Gelet op het feit dat zakenrelaties voor korte tijd (minder dan een jaar) kunnen worden
aangegaan, maar ook dat risico’s op nadelige gevolgen voor mensenrechten, klimaatverandering
en het milieu heel snel (minder dan een jaar) concrete impact kunnen hebben, vragen
de leden van de Volt-fractie of er genoeg reden is om aan te nemen dat de jaarlijkse
frequentie voor het onderzoeken, verzamelen en analyseren van de potentiële en daadwerkelijke
risico’s uit lid 1 van artikel 2.3.1 effectief zal zijn om deze risico’s te voorkomen?
Is het niet effectiever om naast de jaarlijkse risicoanalyse deze analyse ook te doen
bij het aangaan van elke nieuwe zakenrelatie?
Gepaste zorgvuldigheid is inderdaad een doorlopend proces, zoals opgenomen in de begripsbepaling
van gepaste zorgvuldigheid in artikel 1.1. In artikel 2.2.1 staat dat een onderneming
in het beleidsdocument zich moet uitspreken om mensenrechten en het milieu te respecteren.
Dit betekent dat een onderneming er goed aan doet ook bij het aangaan van nieuwe zakenrelaties
een goede analyse te verrichten.
137.
In Artikel 2.3.1 lid 2b staan een aantal factoren genoemd waarop ondernemingen extra
dienen te letten, zoals bijvoorbeeld risicofactoren die verband houden met de sector,
de geografie of het product. Dit zijn allen stabiele elementen, maar zouden de indieners
hier ook situatie-gebonden factoren aan toe kunnen voegen zoals bijvoorbeeld politieke
stabiliteit?
De initiatiefnemers erkennen dat ook situatie-gebonden factoren een risico kunnen
zijn voor werkomstandigheden, mensenrechten en milieu, zoals politieke instabiliteit,
verandering in wet- en regelgeving en conflict. Deze veranderende factoren en mogelijke
daarmee gepaard gaande risico’s voor mensenrechten, werkomstandigheden en milieu komen
echter tot uiting in de risicofactoren zoals beschreven in het initiatiefvoorstel.
Daarom is in artikel 2.3.1, tweede lid, onder b en c, opgenomen dat bedrijven rekening
dienen te houden met de sector, geografie166 en product- en ondernemingsgebonden risicofactoren in zoverre die gegevens voor de
onderneming redelijkerwijs kenbaar en relevant zijn en dat deze gegevens verzameld
moeten worden uit klachten, rapporten van betrokkenen, experts, internationale en
maatschappelijke organisaties, media, nationale mensenrechteninstituten en overheden.
Mogelijke situatie-gebonden risicofactoren zullen daarin ook terugkomen en zijn daarom
gedekt in het initiatiefvoorstel.
138.
In de OESO-richtlijnen staat: «i. Besteed bij het vaststellen van de gevolgen voor
mensenrechten speciale aandacht aan potentiële negatieve gevolgen voor individuen
uit groepen of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn of een hoge kans op marginalisering
hebben. Houd ook rekening met de mogelijk verschillende gevolgen voor mannen en vrouwen.»
De leden van de Volt-fractie vragen de indieners daarom of er ook van bedrijven wordt
verwacht dat zij in de analyse en beoordeling van risico’s naar gender uitgesplitste
data verzamelen om de verschillende en vaak disproportionele risico’s voor vrouwen
en kwetsbare groepen te identificeren?
Dit wordt inderdaad verwacht van bedrijven in het proces van gepaste zorgvuldigheid.
Bij het vaststellen van de gevolgen voor mensenrechten behoren ondernemingen speciale
aandacht te besteden aan potentiële nadelige gevolgen voor individuen uit groepen
of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn of een hoge kans op marginalisering hebben.
Hierbij behoren zij ook rekening te houden met de mogelijk verschillende gevolgen
voor mannen en vrouwen.167
§ 2.4 Aanpak nadelige gevolgen (stap 3)
139.
De leden van de VVD-fractie constateren dat dit voorstel een eis bevat van een klimaatplan.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers waarom onduidelijk is wat
van bedrijven precies gevraagd wordt, en of het om een inspanning per bedrijf of op
nationaal niveau gaat. Wat wordt er op dit punt concreet van bedrijven gevraagd?
Aangezien de initiatiefnemers de afzonderlijke verplichting tot het opstellen van
een klimaatplan bij nota van wijziging laten vervallen en vervangen door inhoudelijke
klimaatverplichtingen in het plan van aanpak, wordt deze vraag in dat licht beantwoord.
Zie onderdelen M en N van de Nota van wijziging.
Elke onderneming dient een plan van aanpak op te stellen. Als zij risico’s op nadelige
gevolgen van haar activiteiten voor klimaatverandering heeft aangetroffen, dient zij
daar doelstellingen voor op te nemen in het plan van aanpak in de vorm van absolute
streefcijfers. De initiatiefnemers hebben het concrete getal voor de reductienorm,55%,
laten vervallen (zie artikel 2.4.1, tweede lid, nieuw).
Daarbij geldt dan ook dat als het niet mogelijk is om alle risico’s op nadelige gevolgen
direct aan te pakken, zij dat mag doen op basis van prioritering (zie artikel 2.4.1,
vierde lid). De inspanningsverplichting voor het klimaat geldt dus op individueel
niveau, maar daarbij mag geprioriteerd worden.
140.
De leden van de VVD-fractie constateren dat het tweede lid van artikel 2.4.2 een reductie-eis
per bedrijf van tenminste 55% netto-broeikasemissie bevat ten opzichte van de niveaus
in 1990. De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat door het steeds verder dalende
CO2-plafond voor bedrijven die onder ETS vallen, bedrijven met de grootste CO2-uitstoot
gezamenlijk een reductie van meer dan 55% realiseren, en op de meest kosten efficiënte
wijze. De leden van de VVD-fractie zijn voorts van mening dat een nationale verplichting
per bedrijf dit systeem doorkruist. De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers
waarom zij de ambitie van het dalende CO2-plafond voor bedrijven die onder ETS vallen,
willen doorkruizen. Ook vragen de leden van de VVD-fractie hoe deze reductie-eis gecontroleerd
gaat worden.
Hoewel de conceptrichtlijn verplicht tot het opstellen van een apart klimaatplan,
wijken de initiatiefnemers daar omwille van de vermindering van de regeldruk vanaf.
Zie ook over dit onderwerp het algemene deel van de Nota naar aanleiding van het verslag
en onderdelen M en N van de Nota van wijziging.
De tekst van artikel 2.4.1, tweede lid, onderdeel c (nieuw) is ontleend aan het tekstvoorstel
van het Europees Parlement voor het klimaatplan in de conceptrichtlijn. Door daarbij
aan te sluiten vervalt het concrete streefcijfer van 55% en wordt het precieze getal
aan de onderneming zelf overgelaten, net als de doelstellingen in onderdeel b, van
het tweede lid van artikel 2.4.1. De onderneming mag hierin ook prioriteren, zoals
geregeld in het vierde lid van artikel 2.4.1, maar die streefcijfers moeten wel in
redelijke verhouding staan tot potentiële en daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen
voor mensenrechten, het milieu en klimaatverandering. De genoemde verplichting doorkruist
het nationale systeem niet, maar is lijn daarmee en beide kunnen elkaar daarom zelfs
versterken. Het is echter niet de bedoeling dat er sprake is dubbele rapportageverplichtingen
op klimaatinspanningen, zodat dubbel werk voorkomen wordt. Daarom is de afzonderlijke
klimaatplanverplichting komen te vervallen door de voorgestelde nota van wijziging.
Zie onderdeel N van de Nota van wijziging.
141.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers waarom de initiatiefnemers
willen dat volgens art. 2.4.4.1.c ondernemingen verplicht worden tot publieke «naming
and shaming» van zakenpartners. Wat vinden de initiatiefnemers hier moreel van? Wat
is de motivatie van de initiatiefnemers dat hierdoor geen grote civielrechtelijke
schadeclaims ingediend zullen worden?
Anders dan de leden van de VVD-fractie veronderstellen worden ondernemingen door artikel
2.4.4, eerste lid, onder c, niet verplicht tot «naming and shaming». Het genoemde
onderdeel c is slechts één van de mogelijkheden die opgesomd worden om op de zakenrelatie
invloed uit te oefenen om een gevolg voor mensenrechten of het milieu te voorkomen,
te beperken of te beëindigen. Of een onderneming hiertoe overgaat zal afhangen van
de omstandigheden van het geval. Als het nadelige gevolg ernstig is en onomkeerbare
schade toebrengt aan mensenrechten en het milieu, kan dat op enig moment een rechtvaardiging
zijn om over te gaan tot publicatie.
Het omgekeerde kan namelijk ook gebeuren. Dat de onderneming zelf slecht in het nieuws
komt, omdat de misstanden bij zijn zakenrelatie door anderen zijn gepubliceerd. Als
dan blijkt dat de onderneming ervan wist, maar geen invloed heeft uitgeoefend op de
zakenrelatie om de nadelige gevolgen te voorkomen, te beperken of te beëindigen, kan
dit tot negatieve publiciteit voor deze onderneming leiden.
142.
In artikel 2.4.1. wordt de taakverdeling en invloed op zakenrelaties en externen besproken.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe de invloed op zakenrelaties en de taakverdeling
met externen eerlijk en evenredig plaats zal vinden. Hoe zorgen we dat het bedrijf
de bijkomende taken niet afschuift naar andere ondernemingen en zakenrelaties?
Deze wet gaat uit van een inspanningsverplichting van de onderneming zelf om gepaste
zorgvuldigheid toe te passen in de bedrijfsvoering. In het OESO-stappenplan voor het
toepassen van gepaste zorgvuldigheid wordt ook beschreven dat de onderneming zelf
een risicoanalyse moet uitvoeren. Daarnaast vereist artikel 2.4.1, tweede lid, dat
in het opstellen van het plan van aanpak specifiek moet worden ingegaan op de verantwoordelijkheden
van de eigen organisatie en medewerkers, externen en zakenrelaties. De taakverdeling
tussen ondernemingen en hun zakenrelaties komt in onderling overleg tot stand. De
verantwoordelijkheid ligt echter bij de onderneming die aan de bepalingen van dit
wetsvoorstel dient te voldoen. De onderneming kan een taakverdeling afspreken met
een zakenrelatie, maar blijft dus zelf verantwoordelijk voor het feit of die taak
is uitgevoerd. In die zin kan de verantwoordelijkheid niet afgeschoven worden. Wanneer
hier aanleiding voor is, zal uiteindelijk de toezichthouder beoordelen of een onderneming
haar verantwoordelijkheid voldoende genomen heeft of niet.
143.
De leden van de CDA-fractie vinden het goed dat ook klimaatgevolgen meegenomen in
de IMVO wetgeving, echter zien zij hier ook moeilijkheden in de potentiële en daadwerkelijke
nadelige gevolgen te traceren voor een onderneming. Wordt er voor klimaatrisico’s
en maatregelen volledig teruggevallen op de jurisprudentie van de Klimaatwet en de
definities daarin?
Het klimaatplan zoals was voorgesteld in artikel 2.4.2 is vooral terug te leiden op
artikel 15 van de conceptrichtlijn. Artikel 15 heeft als herkomst de Green Deal van
de Europese Unie. 168 De reductienorm in het tweede lid van artikel 2.4.2 was terug te voeren op de tussendoelstelling
voor de reductie van broeikasgas uit artikel 4, eerste lid, eerste zin, van de Europese
Klimaatwet. Het daarin genoemde streefgetal is 55% van de netto-emissie ten opzichte
van de niveaus in 1990. De Europese klimaatwet geldt weliswaar voor de uitstoot van
gassen binnen Europa, maar ondernemingen zouden ook in andere delen van de wereld
hiernaar kunnen streven.
De Nederlandse Klimaatwet biedt een kader voor de ontwikkeling van beleid gericht
op het onontkoombaar en stapsgewijs terugdringen van de emissies van broeikasgassen
in Nederland door de (rijks-)overheid. Het klimaatplan zoals voorgesteld in die wet
bevat de hoofdzaken van het door de Minister die het aangaat te voeren klimaatbeleid.169 Dit klimaatplan beoogt vooral het terugdringen van de emissies van broeikasgassen
in Nederland, terwijl het klimaatplan in het initiatiefvoorstel vooral de reductie
van broeikasgassen in het buitenland beoogt. De klimaatplannen van de ondernemingen
kunnen uiteraard een bijdrage kan leveren aan het beleid van de (rijks-)overheid om
de uitstoot terug te dringen. Of de uitleg van dezelfde begrippen in de jurisprudentie
elkaar in de toekomst zullen beïnvloeden durven de initiatiefnemers niet te beweren,
maar uitsluiten doen zij dat evenmin.
Overigens vervalt in Nota van wijziging de verplichting tot het opstellen van een
afzonderlijk klimaatplan. De inhoudelijke verplichtingen worden voortaan opgenomen
in het plan van aanpak. Zie onderdelen M en N van de Nota van wijziging en het antwoord
bij vraag 140.
144.
In artikel 2.4.3 wordt de mogelijkheid tot het beëindigen van activiteiten gegeven.
Zoals eerder aangegeven is het voor de leden van de CDA-fractie denkbaar dat er bij
zorgen om risico’s af te kunnen wentelen overgegaan wordt tot uiteindelijke beëindiging
van sociaal economische activiteiten. Hoe zien de indieners voor zich wanneer sociaaleconomische
belangen bij de overweging tot beëindiging mogelijk zwaarder wegen dan de dreiging
op IMVO risico’s zoals aangegeven wordt in het artikel? Hoe moet de afweging gemaakt
gaan worden? Is dit proportioneel en hoe verhoudt zich dit tot bijvoorbeeld een SDG8?
Kunnen zij dit nader duiden.
De achtste Duurzame Ontwikkelingsdoelstelling (SDG 8) streeft naar de afschaffing
van dwangarbeid, de uitbanning van slavernij en mensenhandel, het verbod op de ergste
vormen van kinderarbeid waaronder het werven en inzetten van kindsoldaten, en het
beëindigen van alle vormen van kinderarbeid tegen 2025. Dit is een van de doelen die
met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd.
Bij het nemen van het besluit tot beëindiging van een eigen activiteit dient een onderneming
volgens het tweede lid van het door de CDA-leden aangehaalde artikel in ieder geval
rekening gehouden te worden met de:
a. mate waarin die activiteit essentieel is voor de onderneming;
b. juridische gevolgen van voortzetting of beëindiging;
c. mate waarin de beëindiging invloed heeft op de nadelige gevolgen;
d. gegevens over de mogelijke negatieve, sociale en economische gevolgen van de beëindiging
voor betrokkenen of zakenrelaties; en
e. visie van betrokkenen, experts en zakenrelaties op de beëindiging.
Sociale en economische gevolgen dienen dus expliciet betrokken te worden bij de afweging
of een activiteit beëindigd dient te worden of niet. Afhankelijk van de situatie en
het gewicht dat aan de andere genoemde factoren moet worden gegeven, zouden die sociale
en economische gevolgen dus ook dermate zwaarwegend kunnen zijn dat de eigen activiteit
niet beëindigd wordt.170 De initiatiefnemers hopen hiermee de zorgen van de CDA-fractie op dit punt te hebben
weggenomen.
145.
De leden van de SP-fractie constateerden dat een aantal bedrijven en koepelorganisaties
zich zorgen maakt over de manier waarop toezicht en handhaving is geregeld op het
gebied van milieu en klimaatschade. Kunnen de indieners hier verder op reflecteren?
Onder welke omstandigheden of scenario’s zal er worden gehandhaafd op deze schade?
Wat kunnen de gevolgen voor de bedrijven hieromtrent zijn?
De initiatiefnemers hebben begrip voor de zorgen van ondernemingen en koepelorganisaties
over de manier waarop wordt toegezien en gehandhaafd als het aankomt op het onderdeel
milieuschade. Tegelijkertijd willen de initiatiefnemers erop wijzen dat handhaving
hierop altijd proportioneel zal zijn en vanuit een basis van redelijkheid en billijkheid.
Er moet sprake zijn structureel willens en wetens handelen door ondernemingen waarbij
er geen bereidheid is tot herstelbetalingen voordat er sprake kan zijn van mogelijke
sancties. Wel is het zo dat herstelbetalingen en schadevergoedingen makkelijker kunnen
worden afgedwongen via de rechterlijke weg met deze wetgeving dan zonder. Op de vraag
over de gevolgen is geen eenduidig antwoord te geven omdat dit afhangt van de aard
van de overtreding. Maar te denken valt aan bestuurlijke boetes of schriftelijke excuses
en herstelbetalingen. Als een activiteit van een onderneming milieuschade veroorzaakt,
hoeft de activiteit niet beëindigd te worden, mits de onderneming voldoende maatregelen
neemt om de milieuschade te beëindigen en te voorkomen (bijvoorbeeld door beveiligingssystemen
of luchtfilters in te voeren of het gebruik van andere materialen).
146.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn verbaasd over het feit dat in het
wetsvoorstel een emissiereductiedoelstelling van slechts 55% is opgenomen. Dit is
lager dan de doelstelling van 60% die in het coalitieakkoord is afgesproken. Kunnen
de indieners toelichten waarom zij voor 55% hebben gekozen? Kunnen de indieners voorts
toelichten waarom er in de wettekst geen verwijzing naar de 1.5 graad en het Parijs
Akkoord is opgenomen, zoals in het commissievoorstel voor de Directive on corporate
sustainability due diligence wel het geval is?
Met de bepalingen van artikel 2.4.2 over een klimaatplan hebben de initiatiefnemers
aan willen sluiten bij de conceptrichtlijn. De reductienorm van netto-broeikasgasemissie
van tenminste 55% in 2030 ten opzichte van de niveaus in 1990, is afkomstig uit artikel
4, eerste lid, eerste zin, van de Europese klimaatwet. In deze Europese verordening
is een norm opgenomen die gaat gelden voor de uitstoot door Europese ondernemingen
binnen Europa, maar zou volgens de initiatiefnemers ook moeten gelden voor de reductie
van emissies in andere continenten.
In het coalitieakkoord is ook het doel gesteld om voor 2030 tot tenminste 55% CO2
reductie te komen. Om dit doel ook zeker te halen, is afgesproken om het beleid te
richten op een hogere opgave, wat neerkomt op circa 60% reductie in 2030. Met dit
initiatiefwetsvoorstel werd aangesloten bij de doelstelling van tenminste 55% CO2
reductie, wat ook de norm in de Europese klimaatwet is.
Inmiddels is artikel 2.4.2 geschrapt en zijn de klimaatverplichtingen voortaan opgenomen
in de verplichtingen tot het opstellen van een plan van aanpak, in artikel 2.4.1.
Daarin wordt geen concreet getal meer opgenomen voor de reductie van emissie van broeikasgassen,
maar moeten wel absolute streefcijfers daarvoor worden opgenomen in relatie tot de
risico’s. Met deze laatste wijziging sluiten de initiatiefnemers aan bij de wijzigingsvoorstellen
van het Europees Parlement op de conceptrichtlijn en bij de rest van de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid. Ook is de klimaatdoelstelling beter toegespitst op de
eigen onderneming. Zie onderdelen M en N van de Nota van wijziging.
Zie ook het antwoord op de vraag 111 en 140.
147.
De leden maken zich ook zorgen om het feit dat het wetsvoorstel stuurt op absolute
reductie en niet op netto reductie. Kunnen de indieners reageren op het recente onderzoek
van Milieudefensie (oktober 2022, Milieudefensie) waaruit blijkt dat voor de CO2-compensatieplannen
van Shell alleen al net zoveel gecompenseerd moet worden als 85% van de totale uitstoot
van Nederland? Zijn de indieners het ermee eens dat netto reductie niet werkt, een
korte termijn oplossing is en vaak ten koste gaat van de lokale bevolking in zuidelijke
landen? Zijn de indieners het ermee eens dat emissiereductie de voorkeur verdient
boven compensatie? Zijn de indieners bereid de concept herziening van de OESO-Richtlijnen
te volgen, waarin een mitigatiehiërarchie is toegepast in de te nemen maatregelen
waarbij eerst pogingen moeten worden ondernomen om emissie uitstoot te reduceren,
dan offsetting en dan pas compensatie als laatste redmiddel?
De OESO-richtlijnen zijn de basis van het voorliggende wetsvoorstel. Dit betekent
dat herzieningen in de OESO-richtlijnen ook doorwerking hebben in de uitvoering van
de wet. Als de door de vraagstellers genoemde mitigatiehiërarchie onderdeel wordt
van de OESO-richtlijnen, dan zal deze doorwerken in de uitvoering van deze wet.
Inmiddels is artikel 2.4.2 geschrapt en zijn de klimaatverplichtingen voortaan opgenomen
in de verplichtingen tot het opstellen van een plan van aanpak, in artikel 2.4.1.
Daarin wordt geen concreet getal meer opgenomen voor de reductie van emissie van broeikasgassen,
maar moeten wel absolute streefcijfers daarvoor worden opgenomen in relatie tot de
risico’s. Met deze laatste wijziging sluiten de initiatiefnemers aan bij de wijzigingsvoorstellen
van het Europees Parlement op de conceptrichtlijn en bij de rest van de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid. Ook is de klimaatdoelstelling beter toegespitst op de
eigen onderneming. Zie onderdeel M van de Nota van wijziging.
Zie ook het antwoord op de vraag 111, 140 en 146.
148.
De leden vragen zich af waarom de hele waardeketen niet staat genoemd in het klimaatartikel.
Kunnen de indieners dit toelichten, gezien dit in de rest van de wettekst wel staat
genoemd maar in de klimaatparagraaf niet. Klopt het dat dit ervoor kan zorgen dat
scope 3 niet wordt meegenomen? Waarom is er niet voor gekozen dat de klimaatplannen
ook geïmplementeerd moeten worden, zoals in de Raadspositie Corporate Sustainability
Due Diligence wel het geval is?
Anders dan de leden van de Partij voor de Dieren-fractie veronderstellen zag het opstellen
van het klimaatplan wel op de bredere scope 3. In artikel 2.4.2, eerste lid (oud),
stond immers dat een onderneming een klimaatplan dient op te stellen om de risico’s
op nadelige gevolgen van haar activiteiten en die van haar zakenrelaties te voorkomen, te beperken of te beëindigen. De initiatiefnemers hebben bij het opstellen
van dit artikel acht geslagen op het verzoek van de leden van de Commissie BHOS aan
de Minister voor BHOS om in Brussel te pleiten voor het brengen van het klimaatplan
onder de verplichtingen van gepaste zorgvuldigheid en niet apart daarvan te regelen.
171 Inmiddels hebben de initiatiefnemers de inhoudelijke verplichtingen van het klimaatplan
opgenomen in het artikel 2.4.1 over het plan van aanpak. Deze wijziging brengt met
zich dat de klimaatdoelstellingen van een onderneming ook behoren tot de verplichtingen
van gepaste zorgvuldigheid en daarom ook ziet op de activiteiten van zakenrelaties.
Dit laatste volgt uit artikel 2.4.1, eerste lid, aanhef.
149.
Voorts benadrukken de leden van de Partij voor de Dieren-fractie dat het van belang
is dat bedrijven hun eigen inkoop- en handelspraktijken analyseren en waar nodig aanpassen
als onderdeel van het voorkomen, beperken en herstellen van nadelige gevolgen. Het
gaat hier dan onder meer om het betalen van fatsoenlijke inkoopprijzen aan leveranciers
en het hanteren van redelijke levertijden en andere inkoopvoorwaarden. Zijn de indieners
bereid de eigen inkoop- en handelspraktijken van een bedrijf onderdeel uit te laten
maken van de risico-analyse en indien nodig het plan van aanpak om nadelige gevolgen
te voorkomen?
Anders dan de leden van de Partij voor de Dieren-fractie veronderstellen moeten ondernemingen
op grond van het initiatiefvoorstel hun eigen inkoop- en handelsbeleid wel analyseren
en waar nodig aanpassen. Een onderneming zorgt voor de invoering van het beleid, waaronder
de invoering in het managementsysteem en het reguliere bedrijfsproces (zie artikel
2.2.2, eerste lid (nieuw)). Bij doorvoering in het reguliere bedrijfsproces kan worden
gedacht aan het inkoopbeleid, het investeringsbeleid, het personeels- of opleidingsbeleid,
maar ook aan administratieve systemen en het afzetbeleid.172 De inkoop en afzet van grondstoffen of producten kunnen bovendien in de omschrijving
van de waardeketen worden gelezen. Op deze manier maken deze onderdelen dus wel onderdeel
uit van het wetsvoorstel.
150.
De leden van de SGP-fractie zijn kritisch op het opnemen van een apart klimaatplan
onder artikel 2.4.2. Zij vragen waarom dit noodzakelijk is, wat het apart uitlichten
van «klimaat» boven de andere «nadelige gevolgen» rechtvaardigt, en waarom dit thema
niet kan worden opgenomen in het algemene plan van aanpak onder artikel 2.4.1? Op
dit punt vragen zij de initiatiefnemers om een toelichting die verder gaat dan een
verwijzing naar het Europese voorstellen op dit vlak. De leden van de SGP-fractie
vragen ook of artikel 2.4.2, nog los van de doelmatigheid, niet tevens onwenselijk
is met het oog op verdere toename van de toch al aanzienlijke administratieve belasting
voor ondernemingen? Zijn de initiatiefnemers daarom bereid dit artikel te laten vervallen?
Met de verplichting tot een klimaatplan werd aangesloten bij artikel 15, eerste lid,
van de conceptrichtlijn van de Europese Commissie. Dit sloot ook aan bij de wens van
het kabinet zoals verwoord in het coalitieakkoord om nationale IMVO-wetgeving in te
voeren die rekening houdt met implementatie van mogelijke EU-regelgeving. Volgens
de OESO-richtlijnen is broeikasgassenuitstoot een voorbeeld van schade aan het milieu.
Ondernemingen behoren in hun waardeketen activiteiten aan te moedigen die broeikasgassenuitstoot
verminderen. De initiatiefnemers zijn echter gevoelig voor de argumenten van de SGP-fractie
over de extra administratieve gevolgen die dit aparte plan met zich brengt. Zij laten
bij nota van wijziging de afzonderlijke plicht voor een klimaatplan vervallen, maar
nemen de voorschriften voor de inhoud daarvan over in het artikel voor het plan van
aanpak. Met andere woorden zij laten artikel 2.4.2 vervallen en nemen de verplichtingen
voor de inhoud op in artikel 2.4.1. Zie de onderdelen M en N van de Nota van wijziging.
Zie ook het antwoord op de vragen 111, 140 en 143.
151.
Lid 2 van Artikel 2.4.3 biedt een maas in de voorgestelde wet, zo constateren de leden
van de Volt-fractie. Hoe voorkomen de indieners dat ondernemingen dit artikel aan
zullen grijpen om hun verantwoordelijkheden te ontlopen door het belang van de activiteit
voor de onderneming uit te vergroten en de mate waarin de beëindiging invloed heeft
op de nadelige gevolgen te bagatelliseren?
Artikel 2.4.3, tweede lid, somt aandachtspunten op waarmee bij het besluit tot beëindiging
van een eigen activiteit door een onderneming rekening wordt gehouden, zoals de mate
waarin die activiteit essentieel is voor de onderneming of de mate waarin de beëindiging
nadelige gevolgen heeft voor betrokkenen. Het artikellid is geenszins bedoeld als
een maas in de wet, maar om te benadrukken dat het beëindigen van een eigen activiteit
door een onderneming niet lichtvaardig kan of moet worden genomen, maar na zorgvuldige
afweging van de daarbij betrokken belangen waaronder die van betrokkenen of zakenrelaties.
Als door de aanleg van een waterput in een dorp gewerkt moet worden in een beschermd
natuurgebied, hoeft de activiteit niet meteen beëindigd te worden. Daardoor zou immers
de gemeenschap verstoken kunnen blijven van een goede watervoorziening. Wel zullen
voorzorgsmaatregelen genomen moet worden ter voorkoming van milieuschade in het natuurgebied.
Ook het achteraf bieden van (natuur-) herstel kan een mogelijkheid zijn om de activiteit,
de aanleg van een waterput, toch doorgang te kunnen laten vinden.
§ 2.6 Rapportage (stap 5)
152.
Wat vinden de indieners van het idee om in de wet op te nemen, of duidelijker op te
nemen dat bedrijven naast de jaarlijkse rapportage ook op tijdige en toegankelijke
wijze communiceren met betrokkenen die direct betrokken zijn, zo vragen de leden van
de SP-fractie.
Ondernemingen die onder de reikwijdte van hoofdstuk 2 vallen, moeten onder deze wet
inderdaad voldoen aan een jaarlijkse rapportage (tenzij zij al voldoet aan de verplichting
tot het opstellen van een duurzaamheidsrapportage als bedoeld in artikel 2, onderdeel
18 van de richtlijn jaarrekening). Ondernemingen moeten jaarlijks publiceren over
hun proces van gepaste zorgvuldigheid. Deze publicatieverplichting sluit aan bij de
verplichtingen die al gelden op basis van de EU-richtlijn inzake niet-financiële informatie.
Vanaf het verslagjaar 2017 moeten grote ondernemingen op basis van deze richtlijn
in een aparte paragraaf van het jaarverslag rapporteren over beleid, resultaten en
risicobeheersing op het gebied van milieu, sociale-en personeelsaspecten, diversiteit,
mensenrechten en bestrijding van omkoping en corruptie. Ondernemingen hoeven de rapportage
over het proces van gepaste zorgvuldigheid niet uit te brengen als zij al voldoet
aan de verplichting tot het opstellen van een duurzaamheidsrapportage als bedoeld
in artikel 2, onderdeel 18 van de richtlijn jaarrekening. Deze uitzondering is bij
nota van wijziging toegevoegd, zie onderdeel R, om zo de regeldruk voor ondernemingen
die onder de reikwijdte van beide richtlijnen vallen te verminderen.
Ook zijn hier al belangrijke communicatieverplichtingen bij geboden. Communicatie
is een belangrijk aspect van gepaste zorgvuldigheid. De informatie moet publiekelijk
gemaakt worden, opdat alle relevante doelgroepen (zoals bijv. medewerkers, investeerders
en consumenten) en in het bijzonder betrokkenen, toegang hebben tot de informatie.
De informatie moet voldoende zijn om aan te tonen dat de reactie van de onderneming
op de nadelige gevolgen die de onderneming heeft veroorzaakt of waaraan ze heeft bijgedragen,
adequaat is. Bij de communicatie mag voldoende rekening worden gehouden met de vertrouwelijkheid
van commerciële informatie en andere concurrentie – en veiligheidsoverwegingen (zie
de aanhef van artikel 2.6.1, tweede lid, (nieuw)). De initiatiefnemers zijn van mening
dat de communicatie met direct betrokkenen hierbij al vrij goed is geborgd in het
onderliggende wetsvoorstel.
153.
Voorts zijn de leden van de Partij voor de Dieren-fractie groot voorstander van het
strafrechtelijk vervolgen van personen die grootschalige schade toebrengen aan de
natuur en leefomgeving (ecocide), of mensenrechten of dierenwelzijn schenden. Strafrechtelijke
vervolging zorgt ervoor dat bedrijven en bestuurders zonder intrinsieke motivatie
ertoe worden aangezet de wet na te leven. De leden zijn blij met de bepaling die het
uitblijven van rapportage strafbaar maakt (stap 5 van gepaste zorgvuldigheid), maar
vinden dat dit zou moeten worden uitgebreid naar overtreding van de verplichting om
gepaste zorgvuldigheid in het beleid van de onderneming te integreren (stap 1) en
het opstellen van een plan van aanpak om misstanden te voorkomen, beperken en te herstellen
(stap 3). Waarom hebben de indieners hier niet voor gekozen? Zijn zij bereid dit alsnog
te doen?
In de eerste versie van dit wetsvoorstel was strafrechtelijke vervolging mogelijk
bij het herhaaldelijk niet naleven van de verplichting die eigen activiteiten die
schadelijke gevolgen veroorzaken of daar aan bijdragen, te beëindigen, en voor het
niet bieden van herstel.
De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft hierover opgemerkt dat een strafbepaling
zo duidelijk mogelijk moet zijn (lex certa-beginsel of «bepaaldheidsgebod»). Het moet
voorzienbaar zijn welke gedragingen leiden tot het opleggen van een straf en welke
niet. Voor bovengenoemde bepalingen vond de Afdeling dat onvoldoende duidelijk. In
het algemeen acht zij de rapportageverplichting wel duidelijk. Om die reden hebben
de initiatiefnemers in reactie op het advies van de Afdeling besloten artikel 3.6
(in de aangepaste versie van het wetsvoorstel artikel 3.2.5) aan te passen. In dit
artikel wordt artikel 1, onder 4, van de Wet op de economische delicten (Wed) gewijzigd.
In dat onderdeel van de Wed wordt nu artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), van de Wet
verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen toegevoegd. Hiermee wordt alleen
de niet-naleving van de rapportageverplichting aangemerkt als een economisch delict.
Hierdoor wordt aangesloten bij de al bestaande strafbaarstelling van niet-naleving
van de publicatieverplichtingen op grond van de richtlijn jaarrekening. In artikel
1, onder 4, van de Wed, is eerder ook artikel 2:392a van het Burgerlijk Wetboek opgenomen.
Op deze manier wordt naar het oordeel van de initiatiefnemers de strijdigheid met
het lex certa-beginsel voorkomen en daarmee komen zij tegemoet aan de kritiek van
de Afdeling op dit punt. De initiatiefnemers gaan het aantal bepalingen dat strafrechtelijk
gehandhaafd kan worden daarom niet weer uitbreiden, maar hebben wel bij nota van wijziging
het eerste lid (nieuw) toegevoegd achter de vermelding van artikel 2.6.1 in de Wed,
zodat duidelijk is dat alleen de onderneming strafbaar is.
154.
Met het oog op de strafbaarstelling rond rapportage (zie artikel 3.2.5) vragen de
leden van de SGP-fractie de initiatiefnemers wanneer strafbaarstelling daadwerkelijk
van toepassing zal zijn? Artikel 3.2.5 heeft in formele zin slechts betrekking op
de rapportageplicht in artikel 2.6.1, maar artikel 2.6.1 somt op haar beurt in materiële
zin een scala aan verplichtingen op. Wat gebeurt er wanneer een bestuurder (ofwel
onderneming) weliswaar haar rapportageplicht heeft gedaan, maar in die rapportage
een (aantal) van de in artikel 2.6.1 opgesomde «stappen» heeft «overgeslagen» of anderszins
in materiële zin in gebreke blijft?
Met de bestuurder van een onderneming gebeurt niets, omdat de rapportageverplichting
op grond van artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), op de onderneming rust. De initiatiefnemers
achten het volgende scenario voor een onderneming plausibel. Als een onderneming niet
gerapporteerd heeft, zal bij gebleken niet-naleving door de toezichthouder eerst contact
worden opgenomen met de onderneming. De rapportageverplichting is immers ook onderdeel
van het toezicht van de toezichthouder, zoals geregeld in 3.1.1, tweede lid, in combinatie
met artikel 3.2.2, eerste lid, en 3.2.3, eerste lid. De toezichthouder kan dan besluiten
tot het geven van voorlichting of het geven van een aanwijzing. Mocht een onderneming
nog steeds niet aan de rapportageverplichting voldoen, kan worden overgegaan tot het
geven van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete. Als een onderneming,
ondanks het opleggen van deze sancties, nog steeds niet rapporteert, kan de toezichthouder
deze zaak voorleggen aan het Openbaar Ministerie (OM). Het OM kan overgaan tot vervolging,
maar kan ook besluiten tot het seponeren van de zaak. In de bij vraag 178 nog te bespreken
strafrechtszaak op basis van de Houtverordening, is ook eerst door de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) handhavend opgetreden, voordat de zaak werd voorgelegd
aan het OM. 173 Dit scenario geldt niet in het geval een onderneming niet over een of meer van de
onderdelen of stappen van artikel 2.6.1, tweede lid (nieuw) rapporteert.
§ 2.7 Herstel (stap 6)
155.
De leden van de VVD-fractie constateren dat het in artikel 2.7.1 geschetste herstelmechanisme
niet synchroon loopt met de eis van «remedy» in de OESO-Richtlijnen. «Herstel» lijkt
aan te sturen op een volledig terugbrengen van een tevoren bestaande situatie, terwijl
«remedy» gericht is op een acceptabele beslechting van een geschil. De leden van de
VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers waarom dit niet synchroon loopt. En de
leden van de VVD-fractie vragen waarom niet helder is wat de relatie is tussen het
herstelmechanisme en de civiele rechtsgang.
In de OESO Due Diligence Handreiking staat onder meer beschreven: «Probeer de getroffen
persoon of personen (weer) in de situatie te brengen waarin deze zou of zouden hebben
verkeerd indien de negatieve gevolgen zich niet zouden hebben voorgedaan».174 In artikel 2.7.2. van het initiatiefvoorstel staat beschreven op welke manieren herstel
geboden kan worden, dit is niet beperkt tot het volledig terugbrengen van een tevoren
bestaande situatie.
Twee casussen kunnen de relatie tussen het herstelmechanisme en de civiele rechtsgang
verduidelijken.175 De eerste casus betreft een grote onderneming die wel een risico-analyse heeft gemaakt,
maar verzuimt een plan van aanpak op te stellen (zoals voorgeschreven door artikel
2.4.1). Een betrokkene als bedoeld in artikel 1.1 kan dan een klacht indienen bij
de onderneming (op grond van artikel 2.7.1, tweede lid). Als onderneming deze klacht
niet in behandeling neemt, kan de betrokkene een gemotiveerd bezwaar hierover indienen
bij de toezichthouder (op grond van artikel 3.1.3, eerste lid) en/of een vordering
instellen op grond van onrechtmatige daad (OD) tegen de onderneming bij de civiele
rechter (op grond van artikel 6:162 van het BW in samenhang met artikel 3.2.6).
De tweede casus betreft een grote onderneming die milieuschade heeft veroorzaakt door
tientallen lekkages van olie uit een pijpleiding. Het gat in de pijpleiding is inmiddels
gedicht, maar er vindt geen sanering van de vervuilde bodem plaats. Een betrokkene
als bedoeld in artikel 1.1 kan dan een klacht indienen bij de onderneming (op grond
van artikel 2.7.1, tweede lid). Volgens dit artikel behoort de grote onderneming een
goed functionerend herstelmechanisme te hebben of hieraan mee te werken. Dit herstelmechanisme
moet onder andere eenvoudig toegankelijk zijn voor de betrokkene, er moet een openbaar
beschikbare beschrijving (in de lokale taal) van de procedure voor de indiening en
behandeling van klachten zijn en de bestuurder die verantwoordelijk is behoort een
gesprek te hebben met de klagende betrokkene over ernstige nadelige gevolgen. De grote
onderneming dient de klacht in behandeling te nemen en, en zo nodig, herstel te bieden
zoals omschreven in artikel 2.7.2. derde lid. Als de onderneming wel deze klacht in
behandeling neemt, maar uiteindelijk geen sanering van de bodem verricht, kan de betrokkene
een gemotiveerd bezwaar hierover indienen bij de toezichthouder (op grond van artikel
3.1.3, eerste lid) en een vordering instellen op grond van onrechtmatige daad tegen
de onderneming bij de civiele rechter (op grond van artikel 6:162 van het BW in samenhang
met artikel 3.2.6).
Uit beide casussen blijkt dat een betrokkene zowel een klacht kan indienen bij een
onderneming als een civiele vordering tegen haar kan instellen. Aangezien het indienen
van een klacht laagdrempeliger is, er hoeft immers geen griffiegeld betaald te worden
noch procesvertegenwoordiging te worden ingeschakeld, is de verwachting dat een betrokkene
eerder een klacht indient dan een civiele rechtsvordering instelt. Dit blijkt ook
uit wetenschappelijk onderzoek. Uit dit onderzoek blijkt dat zowel in Nederland als
in de ons omringende landen zeer weinig schendingen voor de rechter worden gebracht.176
Hoe beter het klachtmechanisme van een onderneming werkt, hoe minder rechtsvorderingen
zullen worden ingesteld. Ondernemingen doen er dus goed aan een goed klachtenmechanisme
in te stellen of aan een bestaand klachtenmechanisme deel te nemen.
156.
De leden van de PvdA-fractie lezen in artikel 2.8 Herstelmaatregelen in punt c dat
«als er een direct verband bestaat tussen een nadelig gevolg en de activiteiten van
een zakenrelatie van een onderneming» de onderneming eerst haar invloed probeert aan
te wenden om de gevolgen te voorkomen of te beperken of dat de zakenrelatie beëindigd
wordt. Is het niet zo dat als de zakenrelatie beëindigd wordt dit ook een negatieve
impact kan hebben op de werknemers in kwestie?
Dat klopt. In artikel 2.4.3 staat dan ook dat bij het nemen van het besluit tot beëindiging
van een eigen activiteit in ieder geval rekening gehouden wordt met de:
a. mate waarin die activiteit essentieel is voor de onderneming;
b. juridische gevolgen van voortzetting of beëindiging;
c. mate waarin de beëindiging invloed heeft op de nadelige gevolgen;
d. gegevens over de mogelijke negatieve, sociale en economische gevolgen van de beëindiging
voor betrokkenen of zakenrelaties; en
e. visie van betrokkenen, experts en zakenrelaties op de beëindiging.
De afweging van belangen of aandachtspunten kan ertoe leiden, dat een andere oplossing
gekozen wordt voor het beëindigen van de nadelige gevolg dan door het beëindigen van
een activiteit. Het kan er bijvoorbeeld toe leiden dat de activiteit wel wordt beëindigd,
maar pas op termijn. Daarom staat er in het eerste lid ook het woord «uiteindelijk».
Bijvoorbeeld nadat de juridische voorwaarden daarvoor in acht zijn genomen en/of de
sociale en economische gevolgen daarvan voor betrokkenen of de zakenrelatie worden
beperkt door aanvullende maatregelen.177
157.
De leden van de SGP-fractie vragen door wie en op basis waarvan een beslissing genomen
zal worden over de te nemen herstelmaatregelen zoals opgesomd in artikel 2.7.2, onder
3?
Artikel 2.7.2, derde lid, somt een aantal voorbeelden van herstelmaatregelen op, die
een onderneming op grond van artikel 2.7.2, eerste lid, kan bieden, als haar onderneming
nadelige gevolgen voor mensenrechten of het milieu heeft veroorzaakt, eraan heeft
bijgedragen of ermee in een direct verband staat. De «wie» is in dit geval dus de
onderneming en «de basis daarvoor» is gelegen in de mate van betrokkenheid van die
onderneming bij een nadelig gevolg voor mensenrechten of het milieu.
Hoofdstuk 3. Toezicht en handhaving
§ 3.1 Toezicht
158.
De leden van de SP-fractie merkten op bij het Rondetafelgesprek dat een aantal sprekers
deze Wet een «lerende» wet noemden waarin bedrijven niet direct zware straffen opgelegd
krijgen maar waarin ook samen met een toezichthouder wordt gekeken naar mogelijke
verbeteringen. Op welke manier komt dit terug in deze wetgeving? Kunnen de indieners
ingaan op een gebruikelijke procedure wanneer er sprake zou zijn van het niet navolgen
van de OESO-richtlijnen?
Zoals de leden van de SP-fractie terecht opmerken houdt het initiatiefvoorstel in
diverse artikelen rekening met het «lerende» vermogen van de ondernemingen om aan
de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid te gaan voldoen.
Dat is allereerst verdisconteerd in de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid
zelf, zoals opgenomen in hoofdstuk 2. Zo houdt artikel 2.4.1, vierde lid, rekening
met het feit dat een onderneming niet alle potentiële en daadwerkelijke risico’s op
nadelige gevolgen direct kan aanpakken, maar deze zal prioriteren op basis van de
ernst en mate van waarschijnlijkheid waarin zij zich zullen voordoen.
Vervolgens wordt rekening gehouden met het lerende vermogen van ondernemingen in de
bevoegdheden van de beoogd toezichthouder, zoals opgenomen in hoofdstuk 3. De toezichthouder
zal ook positief toezicht houden, zoals het geven van voorlichting of informatie over
«best practices» van andere ondernemingen.178 Maar ook in de handhavingsbevoegdheden is rekening gehouden met de toepassing van
een zogeheten interventieladder door de toezichthouder. De toezichthouder zal niet
meteen naar de zwaarste bestuurlijke sanctie grijpen, maar bijvoorbeeld beginnen met
het opvragen van informatie, het eventueel geven van aanwijzing om te eindigen met
het geven van een bestuurlijke boete.
Ten slotte is ook in hoofdstuk 4 rekening gehouden met het lerend vermogen van ondernemingen.
In artikel 4.4 is aan de verschillende verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid
uitgestelde werking gegeven en volgt uit artikel 4.5 dat de toezichthouder pas een
half jaar na inwerkingtreding van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 3.2.1
tot en met 3.2.3 kan beschikken. De civielrechtelijke bepaling en de strafrechtelijke
bepaling, geregeld in artikel 3.2.5 respectievelijk 3.2.6, treden pas na een jaar
in werking.
159.
De leden van de SGP-fractie vragen of met de woorden «het bepaalde bij of krachtens
deze wet» (onder artikel 3.1.1, onder 1) bedoeld wordt dat de toezichthouder ook toezicht
houdt op de naleving van artikel 1.2 en 1.3 (de algemene zorgplicht)? Zo ja, wat is
de aard van dit toezicht?
De leden van de SGP-fractie vragen terecht naar het verband tussen artikel 3.1.1,
eerste lid, en het toezicht op de algemene zorgplicht, in artikel 1.2, en de buitenlandse
ondernemingen, in artikel 1.3 (oud)/2.1.3 (nieuw). Met de woorden «het bepaalde bij
of krachtens deze wet» is bewust gekozen om het toezicht van de toezichthouder ruimer
te laten zijn, dan alleen het repressieve toezicht op de naleving van hoofdstuk 2.
De toezichthouder kan ook positief toezicht houden en voorlichting geven aan ondernemingen,
die weliswaar niet onder de reikwijdte van artikel 2.1.2, eerste lid, vallen, maar
die aan de algemene zorgplicht willen voldoen of vrijwillig aan de verplichtingen
van gepaste zorgvuldigheid willen voldoen. Ook kan de situatie zich voordoen dat iemand
op grond van artikel 3.1.3 een gemotiveerd bezwaar tegen een onderneming indient,
die bij nader onderzoek van de toezichthouder uiteindelijk niet onder de reikwijdte
van hoofdstuk 2 blijkt te vallen. In dat geval is de toezichthouder niet bevoegd om
een bestuursrechtelijke sanctie op te leggen, maar wel om voorlichting te geven aan
die onderneming.
Omdat de bevoegdheden tot oplegging van een bestuursrechtelijke sanctie wel gekoppeld
zijn aan de verplichtingen van hoofdstuk 2 is er geen repressief toezicht op de naleving
van de algemene zorgplicht, zoals ook geduid is in tabel 2.1.2 in het artikelsgewijze
deel van de memorie van toelichting.179
160.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de bepaling in artikel 3.1.3, namelijk dat
«een ieder» het recht heeft om een gemotiveerd bezwaar in te dienen bij de toezichthouder,
zich verhoudt tot de beperktere definitie van «betrokkene» in artikel 1.1, onder b?
Op grond van artikel 3.1.3, eerste lid, heeft een ieder het recht om gemotiveerde
bezwaren voor te leggen aan de toezichthouder, als hij op grond van objectieve omstandigheden
het vermoeden heeft dat een onderneming de regels bij of krachtens hoofdstuk 2 niet
naleeft. Met dit lid is aangesloten bij de conceptrichtlijn.180 De conceptrichtlijn geeft aan natuurlijke en rechtspersonen het recht om bij de toezichthoudende
autoriteit gemotiveerde bezwaren in te dienen. De conceptrichtlijn bezigt hier dus
niet het begrip belanghebbende, maar heeft bewust gekozen voor een grotere kring van
personen die een gemotiveerd bezwaar kunnen indienen bij de toezichthouder.
Het begrippenpaar natuurlijke en rechtspersonen is in artikel 3.1.3, eerste lid, vervangen
door het begrip »een ieder», omdat dit beter aansluit bij de terminologie in de Nederlandse
wetgeving.
161.
Wordt de beoogde toezichthouder, de Autoriteit Consument en Markt (ACM), voorzien
van voldoende mensen en middelen om effectief toezicht te kunnen houden? Op welke
wijze wordt ook betrokkenheid van andere toezichthouders, zoals wellicht het College
voor de Rechten van de Mens, geborgd, zo vragen de leden van de SGP-fractie?
De beoogde toezichthouder, de ACM, zou op basis van risicogericht en signaal-gedreven
markttoezicht een team van ongeveer 20 tot 25 mensen (voltijds) nodig hebben om de
taak in het kader van onderhavig wetsvoorstel uit te kunnen voeren. Binnen de kaders
die dit budget en de formatiesterkte stellen, kunnen aan de hand van het prioriteitenbeleid
de juiste prioriteiten gesteld worden.
Aanhoudende de bandbreedte van het aantal benodigde FTE’s, worden de kosten voor toezicht
geschat op tussen de 2,5 mln. en 3 mln.181 Zoals aangegeven in het coalitieakkoord voorzag het kabinet ook een nationale wet
gericht op gepaste zorgvuldigheid. De voorziene uitgaven door het kabinet voor het
toezicht op de nationale wet zouden de uitgaven voor het toezicht door de beoogd toezichthouder
moeten dekken. Mochten de uitgaven niet gedekt kunnen worden onder artikel 1.1 van
de begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dan stellen de initiatiefnemers
voor om de verdere dekking te zoeken onder artikel 1.3 van de begroting.
In het kader van dit wetsvoorstel is er geen betrokkenheid van andere toezichthouders
geregeld. Op enkele specifieke terreinen zoals het toezicht op de verordening conflictmineralen
(belegd bij de ILT) of het toezicht op de naleving van de houtverordening (belegd
bij de NVWA) zijn er raakvlakken of zelfs overlappende werkterreinen tussen de beoogde
toezichthouder en deze toezichthouders. Aangezien de taken van deze toezichthouders
op een veel specifieker terrein zijn gericht, licht het voor de hand dat eventuele
schendingen van deze verordeningen door deze toezichthouders gehandhaafd worden en
niet door de toezichthouder in het kader van dit wetsvoorstel.
Dit vergt afstemming tussen de toezichthouders die niet ongebruikelijk is. Wat het
College voor de Rechten van de Mens (CRvM) betreft zal dan ook gebruik worden gemaakt
van het aanbod tot samenwerking met het CRvM als het gaat om de afstemming op het
terrein van discriminatie.
§ 3.2 Handhaving
162.
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat artikel 3.2.5 (strafbaarstelling),
jo. artikel 2.6.1 (rapportageplicht), jo. artikel 2.2.2.1 (beleggen verantwoordelijkheid
voor de rapportage bij een bestuurder) leidt tot een persoonlijke strafrechtelijke
aansprakelijkheid van een bestuurder van een onderneming. De leden van de VVD-fractie
vragen aan de initiatiefnemers hoe acceptabel, uitvoerbaar en handhaafbaar de initiatiefnemers
dit achten vanwege de vage normen en het Lex Certa-beginsel. Hier is overigens ook
door de Raad van State naar verwezen.
In het commissievoorstel voor de richtlijn van 23 februari 2022 stonden drie verplichtingen
voor bestuurders:
– een zorgplicht, in artikel 25, eerste lid,
– een verplichting om de aansprakelijkheid van bestuurders te regelen, in artikel 25,
tweede lid, en
– de verplichting in artikel 26, tweede lid, om de verantwoordelijkheid om de bedrijfsstrategie
aan te passen en om rekening te houden met de geïdentificeerde risico’s en het nemen
van maatregelen te nemen overeenkomstig de artikelen 7 tot en met 9 van de richtlijn.
Van deze drie verplichtingen hebben de initiatiefnemers alleen de laatste, de verantwoordelijkheid,
overgenomen.
Om te voorkomen dat uit door de leden van de VVD-fractie genoemde artikelen de indruk
zou kunnen ontstaan dat het niet rapporteren van de bestuurder aan de raad van bestuur
ook strafbaar is, wordt artikel 2.6.1 door de initiatiefnemers bij nota van wijziging
aangepast. De rapportageverplichting van een bestuurder aan de raad van bestuur vervalt.
Aan het eerste lid is ook toegevoegd dat een onderneming niet hoeft te rapporteren,
als zij al voldoet aan de verplichting tot het opstellen van een duurzaamheidsrapportage
als bedoeld in artikel 2, onderdeel 18, van de richtlijn jaarrekening. Zie onderdeel
R van de Nota van wijziging.
In artikel 3.2.5 dat de strafbaarstelling regelt wordt achter de vermelding van 2.6.1
«eerste lid» toegevoegd. Daarmee wordt alleen de niet-nakoming door de onderneming
van deze rapportageverplichting aangemerkt als een economisch delict. Ook wordt de
verantwoordelijkheid voor de in- en uitvoer van het gepaste zorgvuldigheidsbeleid
niet meer bij de bestuurder gelegd, maar bij de onderneming.
163.
De Nederlandse rechtsspraak is overbelast. Door de wijzigingen in art 3.2.6 lid 1
van de Wvdio ontstaat de kans dat het aantal rechtszaken dat in Nederland wordt aangebracht
van elders in de wereld aanzienlijk toeneemt. Hebben de initiatiefnemers een beeld
van de impact die dit gaat hebben op het rechtssysteem en de doorlooptijden van rechtszaken?
Wat willen de initiatiefnemers doen om nog verdere overbelasting van de rechtsspraak
te voorkomen?
Anders dan de leden van de VVD-fractie verwachten de initiatiefnemers niet dat artikel
3.2.6, eerste lid, tot een toename van het aantal rechtszaken voor de civiele rechter
in Nederland zal leiden.
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat zowel in Nederland als in de ons omringende
landen zeer weinig schendingen voor de rechter worden gebracht.182 Ook het College voor de Rechten van de Mens (CRvM) constateerde eerder dat betrokkenen
te weinig toegang hebben tot rechtsherstel, omdat zij veel juridische barrières ondervinden.
Gedacht kan hierbij worden aan de bevoegdheid van Nederlandse rechters om zich uit
te spreken over schendingen die hebben plaatsgevonden in het buitenland, maar ook
over de ontvankelijkheid van belangenorganisaties. Ook het gebrek aan toegang tot
informatie en de bewijspositie bleek een belangrijke barrière voor rechtsherstel.183 Daarom adviseerde het CRvM dan ook positief over dit initiatiefvoorstel en ook specifiek
over artikel 3.2.6.184
De initiatiefnemers verwachten ook niet veel rechtszaken voor de bestuursrechter.
Hoeveel bestuursrechtelijke zaken er zullen zijn, valt op dit moment niet in te schatten.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) schat in haar advies
over dit wetsvoorstel in, dat het niet om tientallen zaken per jaar zal gaan.185 De ABRS is ook hoger beroepsrechter op basis van de Houtverordening en heeft sinds
3 maart 2013 slechts drie uitspraken gedaan.186 In het advies van de Raad voor de rechtspraak van 8 maart 2023 over het initiatiefvoorstel
wordt ook aangegeven dat de Raad geen substantiële aantallen extra zaken verwacht.187
164.
In artikel 3.2.5 wordt gesproken over de strafbaarheidstelling waaruit volg dat een
maximale celstraf mogelijk is van zes maanden, een taakstraf en een geldboete. Dit
roept veel vragen op bij de leden van de CDA-fractie. Betekent dit artikel dat bestuurders
hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor een misstand in hun toeleveringsketen?
Betekent dit dat, hoewel tot op heden er alleen geldboetes zijn opgelegd, een bestuurder
mogelijk een celstraf van maximaal zes maanden kan krijgen? Hoe wordt hierin proportionaliteit
gewaarborgd en duidelijk over gecommuniceerd met ondernemingen?
Artikel 3.2.5 leidt er niet toe dat bestuurders hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden
gesteld voor een misstand in hun waardeketen. Dit wordt niet alleen door ons beweerd,
maar ook door experts in het aansprakelijkheidsrecht.188
De verplichting om te rapporteren berust op de onderneming en niet naleving van die
verplichting wordt aangemerkt als een economisch delict. Hiermee sluiten de initiatiefnemers
bij een al bestaande strafbaarstelling van niet rapporteren in het bestuursverslag
van ondernemingen.189 De gedachte achter die bestaande strafbaarstelling heeft te maken met de informatievoorziening
aan toekomstige en bestaande investeerders in ondernemingen. Deze investeerders hebben
het recht om te weten welke risico’s een onderneming heeft bij de bedrijfsvoering
en in de waardeketen.
In de systematiek van de Wet op de economische delicten (Wed) bestaat een maximale
straf altijd uit drie onderdelen: een maximale celstraf, een taakstraf of een geldboete
van een bepaalde categorie (zie artikel 6, eerste lid, Wed). De laagst mogelijke maximale
straf is gekozen voor het niet rapporteren op grond van artikel 2.6.1, eerste lid
(nieuw). Uit de combinatie van artikel 1, onder 4°, Wed met de artikelen 2, vierde
lid, en 6, Wed volgt dat een maximale celstraf mogelijk is van zes maanden, een taakstraf
en een geldboete van de vierde categorie. De rechter bepaalt uiteindelijk de precieze
straf en neemt daarbij de omstandigheden van de voorliggende casus in ogenschouw.
Tot nog toe is alleen een geldboete opgelegd voor niet rapporteren, maar in theorie
en in antwoord op de tweede vraag van de leden van de CDA-fractie had dus ook een
celstraf van maximaal zes maanden kunnen worden opgelegd voor de niet-rapportage.190 Zie ook het antwoord op vraag 165.
165.
De leden van de SP-fractie constateren dat er veel te doen is om het mogelijke gevolg
dat bestuurders het niet naleven van deze wetgeving een celstraf opgelegd kunnen krijgen.
Kunnen de indieners reflecteren op een situatie waarin dit zou kunnen gebeuren en
wat hiervoor zou moeten gebeuren, voordat er sprake kan zijn van een mogelijke celstraf?
Hoe groot achten de indieners de mogelijkheid dat dit kan gebeuren?
De initiatiefnemers achten de kans dat er celstraf wordt opgelegd zeer klein. In Nederland
zijn, op grond van overtredingen van gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen van de
Houtverordening, tot nog toe vooral bestuursrechtelijke sancties opgelegd of taakstraffen.
In de eerdergenoemde strafzaken waarin taakstraffen werden opgelegd, heeft de rechtbank
vooral laten meewegen dat de Nederlandse bestuurders van de onderneming – vanwege
problemen met de toezichthouder NVWA – een Tsjechische onderneming hadden opgericht
waaraan de lopende bestellingen van teakhout uit Myanmar konden worden overgedragen.191
166.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat er sprake is van strafbaarstelling als in de
vijf jaar voorafgaand aan de overtreding, op grond van die wet, een bestuurlijke boete
of een last onder twee keer is opgelegd voor overtreding van die artikelen voor een
onderneming. Wat betekent dit precies voor de strafbaarstelling van ondernemers? Kunnen
zij, zoals ze vrezen, in de gevangenis belanden voor misstanden in hun keten? Kunnen
de initiatiefnemers een scenario schetsen waarin dit aan de orde is?
De vraag van de leden van de PvdA-fractie heeft betrekking op het strafrechtartikel
uit het wetsvoorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State.
De initiatiefnemers zullen de vraag beantwoorden in het licht van het aangepaste strafrechtartikel
3.2.5. Zoals hiervoor al betoogd heeft artikel 3.2.5 alleen betrekking op de rapportageplicht
uit artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw). Ondernemingen kunnen op grond van dat artikel
niet in de gevangenis belanden voor misstanden in hun waardeketen. Tot nog toe is
in Nederland voor het schenden van een rapportageplicht alleen een geldboete opgelegd.
De initiatiefnemers kunnen dan ook geen scenario bedenken waarin wel een celstraf
zou kunnen worden opgelegd.
167.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben vernomen dat rondom onderhavig wetsvoorstel
specifieke zorgen zijn geuit vanuit bedrijven over de strafrechtelijke gevolgen van
de wet. Specifiek uiten grote bedrijven en de vertegenwoordiging van deze sector –
wetende VNO-NCW – in media en gedurende de ronde tafel hun zorgen dat onderhavig wetsvoorstel
ervoor zorgt dat bestuurders van grote bedrijven strafrechtelijk kunnen worden vervolgd
bij het niet naleven van onderhavig conceptwetsvoorstel. Kunnen de initiatiefnemers
toelichten welke vorm van bestuurlijke aansprakelijkheid is geregeld en wanneer er
sprake is van strafrechtelijke vervolging??
Voor het antwoord op deze vraag verwijzen de initiatiefnemers naar het eerdere antwoord
op een soortgelijke vraag van de VVD-fractie, onder nummer 162.
168.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn tevens benieuwd of de initiatiefnemers nader
kunnen toelichten waarom zij voor de huidige constructie van toezicht en handhaving
hebben gekozen?
Het gekozen handhavingsstelsel van strafrecht, civielrecht en het bestuursrecht achten
de initiatiefnemers noodzakelijk om te voldoen aan het vereiste uit artikel 20 van
de concept-richtlijn dat de sancties «doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend»
moeten zijn om de juiste naleving van de verplichtingen te stimuleren. De bestuursrechtelijke
sancties zijn bovendien direct herleidbaar op artikel 18, vijfde lid, en artikel 20,
derde en vierde lid, van de conceptrichtlijn. In deze artikelleden wordt voorgeschreven
over welke bevoegdheden de toezichthoudende autoriteiten moeten beschikken. Het civielrechtelijke
artikel 3.2.6 is opgenomen, omdat in de conceptrichtlijn ook civielrechtelijke aansprakelijkheid
voor de bestuurder was opgenomen. Die aansprakelijkheid hebben de initiatiefnemers
niet geregeld, maar wel de versterking van de procespositie van betrokkenen. Voor
dit laatste wordt al langer gepleit door het College voor de Rechten van de Mens (CRvM),
de Advocaat-Generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak en ook de Afdeling advisering
van de Raad van State192. De strafrechtelijke handhaving sluit aan bij de bestaande strafbaarstelling van
het niet publiceren door ondernemingen van een bestuursverslag.
169.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de last onder bestuursdwang (artikel 3.2.1)
alleen van toepassing is op artikel 2.7.2, derde lid, onder a? Betreft het de handhaving
hier een inspannings- of resultaatverplichting?
Op grond van artikel 18, vijfde lid, onderdeel c, van de conceptrichtlijn dient de
toezichthoudende autoriteit onder meer te beschikken over de bevoegdheid om tussentijdse
maatregelen vast te stellen om het risico van ernstige en onherstelbare schade te
voorkomen.
De Nederlandse last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen
en vermeldt de termijn waarbinnen zij moeten worden uitgevoerd.193 Wordt de last niet uitgevoerd dan is de toezichthouder bevoegd bestuursdwang toe
te passen, dat wil zeggen om de last door feitelijk handelen op kosten van de overtreder
ten uitvoer te leggen.194 De initiatiefnemers hadden de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang
beperkt tot handhaving van artikel 2.7.2, derde lid, onder a, omdat op grond van dit
lid herstel kan worden geboden door «concrete maatregelen te nemen» om de nadelige
gevolgen te voorkomen, te beperken of te beëindigen. Naar hun oordeel sluit de last
onder bestuursdwang dus het beste aan op «het nemen van herstelmaatregelen» zoals
omschreven in artikel 18, vijfde lid, onderdeel c, van de conceptrichtlijn.
Met de handhaving van de voorschriften voor het nemen van herstelmaatregelen door
middel van een last onder bestuursdwang is in het milieurecht al ervaring opgedaan.
Als voorbeeld kan gedacht worden aan de situatie dat de toezichthouder – als de omstandigheden
daartoe aanleiding geven – ter voorkoming van milieuschade, zelf herstelmaatregelen
treft op kosten van de onderneming. Te denken valt hierbij aan het tegenhouden of
in bewaring nemen van afvalstoffen, aan het stopzetten van lekkages uit pijpleidingen
of het stopzetten van een productieproces door verzegeling van een fabrieksgebouw
als zich daarin onveilige arbeidsomstandigheden voordoen.195 Voor de toepassing van een last onder bestuursdwang maakt het niet uit of er sprake
is van een inspannings- of resultaatverplichting. In de last wordt immers duidelijk
omschreven wat van de overtreder verwacht wordt.
De initiatiefnemers hebben inmiddels besloten de last onder bestuursdwang te laten
vervallen. Van meerdere kanten was hiertoe geadviseerd, omdat bestuursdwang in het
buitenland moeilijk te effectueren is voor de toezichthouder. Zie onderdeel V van
de Nota van wijziging.
170.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de last onder dwangsom en bestuurlijke boete
(artikelen 3.2.2 en 3.2.3) alleen van toepassing zijn op artikelen 2.2.1 tot en met
2.7.2? Heeft de handhaving hier betrekking op een inspannings- of resultaatverplichting?
De artikelen 2.2.1 tot en met 2.7.2 behelzen alle verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid.
Het merendeel daarvan is een inspanningsverplichting, maar er zijn ook resultaatsverplichtingen.
Door de artikelen 3.2.2 en 3.2.3 wordt de toezichthouder bevoegd gemaakt tot het opleggen
van zowel een last onder dwangsom als een bestuurlijke boete voor alle verplichtingen
ongeacht hun aard. Hiervoor is gekozen in navolging van de aanbevelingen van de advocaat-generaal
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hij deed in een zaak over
de handhaving van de Houtverordening diverse handhavingsaanbevelingen aan de wetgever.
Zo bepleitte hij ook het gebruik van bestuurlijke boetes, naast de last onder dwangsom.
«Als bijvoorbeeld vast staat dat een onderneming (herhaaldelijk) hout heeft geïmporteerd
zonder de voorschriften voor gepaste zorgvuldigheid in acht te nemen, moet dat verleden
effectief beboet kunnen worden, in plaats van niets anders kunnen doen dan een last
opleggen voor de toekomst en lang gaan zitten wachten (en moeten controleren)». Alleen
dan [met verschillende handhavingsinstrumenten voor de toezichthouder] wordt volgens
hem voldaan aan de eis van het Unierecht196 dat sancties «doeltreffend, afschrikkend en evenredig» moeten zijn.197
171.
Waarom bedraagt de op te leggen bestuurlijke boete ten hoogste 10% van de netto-omzet,
zo vragen de leden van de SGP-fractie? Beamen de initiatiefnemers dat dit voor grote
ondernemingen neerkomt op gigantische bedragen in relatieve en absolute zin, en dat
een dergelijke boete het voortbestaan van ondernemingen kan bedreigen? Zo ja, achten
de initiatiefnemers dat proportioneel? Waarom is de hoogte van de boete niet gerelateerd
aan bijvoorbeeld de winst of aan de omvang van de «nadelige gevolgen», zo vragen deze
leden? Zijn de initiatiefnemers bereid deze bepaling te heroverwegen in het licht
van de gewenste balans tussen doelmatigheid en proportionaliteit?
Gekozen is voor het maximum van ten hoogste 10% van de netto-omzet. Hierdoor wordt
aangesloten bij zowel artikel 20, derde lid, van de conceptrichtlijn als bij de aanbeveling
van de advocaat-generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
om niet alleen met herstelsancties te werken in gepaste zorgvuldigheidssystemen, maar
ook met bestuurlijke boetes die tot een hoger bedrag kunnen oplopen dan het voordeel
van (in dit geval) houtlevering zonder te voldoen aan gepaste zorgvuldigheid. 198
Dit betekent niet dat altijd een boete met de omvang van dit bedrag zal worden opgelegd,
het gaat immers om een maximum. De toezichthouder houdt bij de oplegging rekening
met de ernst van de overtreding, de verwijtbaarheid aan de onderneming en de grootte
van de onderneming, zodat de handhaving inderdaad proportioneel is. De ACM heeft haar
zogeheten boetebeleid vastgelegd in beleidsregels, die ook gepubliceerd zijn199 en inzichtelijk zijn op haar website. Om de proportionaliteit te benadrukken hebben
de initiatiefnemers in de toelichting ook gewezen op het bestaande artikel 5:46 van
de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan een toezichthouder een lagere bestuurlijke
boete kan opleggen, als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke
boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.200
Overwegende het bovenstaande zien de initiatiefnemers geen reden af te wijken van
het genoemde maximale percentage in deze bepaling. Het maximale percentage zal immers
niet in alle gevallen toegepast worden. Er zijn echter ook gevallen denkbaar waarin
dat percentage proportioneel kan zijn, gezien de grootte van het voordeel dat een
onderneming als gevolg van een schending genoten kan hebben.
172.
De leden van de SGP-fractie vragen of het openbaar maken van bestuursrechtelijke sancties
(op grond van artikel 3.2.4) niet een inbreuk kan zijn op het grondrecht van bescherming
van de persoonlijke levenssfeer? Is het ook in dit opzicht niet wenselijk om handhaving
niet op de «bestuurder» maar de «(grote) onderneming» te richten, zo vragen deze leden?
Met het regelen van de openbaarmaking van bestuursrechtelijke sancties wordt voldaan
aan de verplichting hiertoe in artikel 20, vierde lid, van de conceptrichtlijn. Deze
verplichting is niet ongebruikelijk, ook in de Verordening conflictmineralen werd
dit van lidstaten verwacht. In artikel 4 van de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen
is hier dan ook gevolg gegeven. Hetzelfde artikel is opgenomen in het initiatiefvoorstel
onder nummer 3.2.4 (oud). Zowel bij artikel 4 van de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen
als bij artikel 3.2.4 is getoetst aan artikel 8 van het Europese Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM) dat de eerbiediging van het privéleven beschermt.
Beide artikelen hebben eerder ook de toets van de Afdeling advisering van de Raad
van State aan artikel 8 EVRM doorstaan, omdat de beperking voldoet aan de beperkingsgronden
van artikel 8.201
Zoals in andere antwoorden (nrs. 52, 60, 66, 162, 164 en 165) al is aangegeven heeft
de bestuursrechtelijke handhaving van deze wet geen betrekking op bestuurders, maar
op de onderneming. De verplichtingen richten zich tot de onderneming en daardoor zullen
ook de sancties aan de onderneming worden opgelegd. Omdat het hier ook nog om een
grote ondernemingen gaat, zal er niet zo snel sprake zijn van vermenging van de gegevens
over de onderneming met de persoonsgegevens van de bestuurders. Bij micro-ondernemingen,
met een personeelsbestand van minder dan 10 medewerkers, zou daar eerder sprake van
kunnen zijn, maar die vallen niet onder het toezicht van de toezichthouder.
Hoogleraar Scheltema acht openbaarmaking van een sanctie mogelijk effectiever dan
de (geldelijke) sanctie zelf, zeker in consumentenmarkten waarin de vraag daardoor
kan worden beïnvloed. Het effect van een dalende vraag kan volgens hem om veel hogere
bedragen gaan de sanctie zelf.202
Ook de Autoriteit Persoonsgegevens heeft in haar advies geen bezwaren geuit tegen
deze wijze van openbaarmaking, wel adviseerde zij te kiezen voor één openbaarheidsregime
en artikel 3.2.4 te schrappen. De initiatiefnemers hebben besloten het openbaarheidsregime
van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt van toepassing te verklaren op
deze wet, omdat de ACM met dit regime de meeste ervaring heeft opgedaan. Zie de onderdelen
U en Y van de Nota van wijziging.
173.
De leden van de SGP-fractie vragen of de initiatiefnemers nader kunnen ingaan op de
noodzaak, meerwaarde en proportionaliteit van de strafbaarstelling (artikel 3.2.5)?
Geldt ook voor deze bepaling de omkering van bewijslast? Waarom is deze bepaling gericht
tegen de bestuurder terwijl de WVDIO in de kern betrekking heeft op het tegengaan
van onbedoelde gevolgen van activiteiten door (grote) ondernemingen? Zijn de initiatiefnemers
bereid de bepalingen in de initiatiefwet op dit punt te herzien en de strafbaarstelling
te laten vervallen?
Het antwoord op de vraag over de meerwaarde van de strafbaarstelling wordt gegeven
in het antwoord onder nummer 177.
De strafbepaling is niet gericht tot de bestuurder. Alleen op de onderneming rust
op grond van artikel 2.6.1, eerste lid (nieuw), de rapportageplicht. De rapportageplicht
van de bestuurder aan de raad van bestuur is een interne aangelegenheid van een onderneming
en vervalt bij nota van wijziging. De initiatiefnemers zijn niet van plan om de strafbaarstelling
te laten vervallen, maar wel om het artikel bij nota van wijziging zo aan te passen
dat geen onduidelijkheid over de strafbaarstelling van de bestuurder kan bestaan.
Zie onderdeel Z nota van wijziging.
De vraag over de omkering van de bewijslast kan ontkennend worden beantwoord. De voorgestelde
verlichting van de bewijslast geldt op grond van artikel 3.2.6, tweede lid (nieuw),
alleen voor een civielrechtelijke rechtsvorderingen en niet voor de strafbaarstelling.
174.
Beamen de initiatiefnemers voorts dat deze strafbaarstelling zorgt voor een extra
zware verantwoordelijkheid om de rechtszekerheid voor ondernemingen (en hun bestuurders)
te garanderen, inclusief glasheldere definities en normen? Waarom is die rechtszekerheid
volgens de initiatiefnemers voldoende geborgd, zo vragen de leden van de SGP-fractie?
De rechtszekerheid is volgens de initiatiefnemers geborgd, omdat de strafbaarstelling
alleen ziet op het niet voldoen aan de rapportageverplichting van artikel 2.6.1, eerste
lid (nieuw). Dit is een duidelijke resultaatsverplichting, waaraan je als onderneming
wel of niet hebt voldaan. Bovendien sluit het artikel 3.2.5 aan bij een bestaande
strafbaarstelling in het rechtspersonenrecht waarbij nu ook niet is gebleken dat er
sprake van rechtsonzekerheid zou zijn. Nu de initiatiefnemers artikel 3.2.5 bij nota
van wijziging aanpassen, zien zij ook geen rechtsonzekerheid meer voor de bestuurders.
Zie onderdeel Z van de Nota van wijziging.
175.
Heeft de civielrechtelijke handhaving (artikel 3.2.6) betrekking op de algemene zorgplicht
(artikelen 1.2 en 1.3) of (ook) op hoofdstuk 2, zo vragen de leden van de SGP-fractie?
Artikel 3.2.6, waarin bepalingen zijn opgenomen over de civielrechtelijke rechtsvordering,
was zowel van toepassing op rechtsvorderingen voor de handhaving van de naleving van
de algemene zorgplicht als de handhaving van de naleving van de verplichtingen van
hoofdstuk 2. Mede door de kamervragen hierover en de opmerkingen van de Raad voor
de rechtspraak is dit artikel aangepast.203 Het is alleen nog van toepassing op rechtsvorderingen voor handhaving van de verplichtingen
van hoofdstuk 2. Zie onderdeel AA van de Nota van wijziging.
176.
De leden van de SGP-fractie vragen voorts, inzake civielrechtelijke handhaving, of
ook voor alle in artikel 3.2.6 genoemde partijen de omgekeerde bewijslast geldt? Hoe
wordt de rechtspositie van ondernemingen gewaarborgd, wanneer ook de daar genoemde
stichting of vereniging genoeg heeft aan een «redelijk vermoeden» van onbedoelde gevolgen
om op basis daarvan ondernemingen te eisen aan te tonen dat dit niet het geval is?
Mag van dergelijke entiteiten geen eigen bewijslast gevraagd worden, zeker in vergelijking
met particulieren? Zijn de initiatiefnemers bereid de bepalingen in de initiatiefwet
op dit punt te herzien?
De verlichting van bewijslast, zoals nu voorgesteld in artikel 3.2.6, tweede lid (nieuw),
geldt voor «degene die een rechtsvordering instelt». Dit kunnen ook degenen zijn die
genoemd worden in 3.2.6, eerste lid, maar die artikelleden houden op zich geen verband
met elkaar.
Het kunnen ook natuurlijke personen zijn of andere rechtspersonen dan stichtingen
of verenigingen, die schade ondervinden als gevolg van het niet nakomen van een verplichting
op grond van hoofdstuk 2 van deze wet. Anders dan de leden van de SGP-fractie veronderstellen
is het aantonen van een «redelijk vermoeden» voor stichtingen en verenigingen niet
eenvoudiger dan voor particulieren. Ook stichtingen en verenigingen hebben immers
geen inzage in documenten die aan kunnen tonen dat een onderneming nalatig is geweest
of juist verkeerd heeft gehandeld. Uit het al vaker genoemde arrest van het Gerechtshof
te Den Haag blijkt dat de Nigeriaanse boeren, ondanks de steun van Milieudefensie,
veel moeite hebben moeten doen om aan te tonen dat de onderneming al op 26 juni 2005
wist van het gat in de pijpleiding en dat pas op 7 juli 2005 dichtte, waardoor inmiddels
64.000 liter olie in de bodem was gelekt.204
Bij het doordenken van het voorstel van de SGP vroegen de initiatiefnemers zich ten
slotte nog af of er wel toezicht kan worden gehouden door de rechter op een dergelijke
beperking. Niet valt uit te sluiten dat bij een beperking van dit recht tot natuurlijke
personen er «achter de schermen» toch ondersteuning plaatsvindt door een organisatie,
die verborgen blijft voor een rechter of de wederpartij.
Gezien ook de steun van het College voor de Rechten van de Mens voor dit onderdeel
van het initiatiefvoorstel205 en de aanbevelingen van Advocaat-generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak206 alsmede van de Afdeling advisering van de Raad van State207
om de bewijspositie van betrokkenen te versterken, passen de initiatiefnemers dit
onderdeel van het wetsvoorstel niet aan zoals voorgesteld door de leden van de SGP-fractie.
Wel passen zij het aan, zoals voorgesteld door onder meer de Raad voor de rechtspraak.
Zie onderdeel AA van de Nota van wijziging.
177.
De indieners geven aan dat «uit de combinatie van artikel 1, onder 4°, Wed met de
artikelen 2, vierde lid, en 6, Wed volgt dat een maximale celstraf mogelijk is van
zes maanden, een taakstraf en een geldboete van de vierde categorie», zo constateren
de leden van de Volt-fractie. Er is echter tot nu nooit meer dan een geldboete opgelegd.
Ondernemers geven echter aan dat de mogelijkheid tot celstraf zou kunnen leiden tot
minder risicovol ondernemen en een daling van investeringen in bijvoorbeeld ontwikkelingslanden.
Kunnen in dat licht de indieners uiteenzetten wat de meerwaarde is van het mogelijk
opleggen van een cel- of taakstraf? Hebben zij enkele voorbeelden van mogelijke scenario’s
waarin een cel- of taakstraf opgelegd zou kunnen worden? Zal deze wet, als gevolg
van de strafbaarstelling, naar hun verwachting invloed hebben op risicovol ondernemen
en investeringen in ontwikkelingslanden?
De meerwaarde van strafbaarstelling als zodanig is onder meer gelegen in de bevoegdheden
van het openbaar ministerie en de negatieve connotatie verband houdend met een strafrechtelijke
veroordeling.
Het openbaar ministerie beschikt over andere bevoegdheden voor het achterhalen van
informatie over overtredingen dan de toezichthouder. Een scenario zou kunnen zijn
dat de toezichthouder bij herhaald niet rapporteren door een onderneming – ondanks
het opleggen van een last onder dwangsom of bestuurlijke boete – de zaak kan voorleggen
aan het Openbaar Ministerie. Hoewel de strafrechtelijke geldboete (maximaal € 20.000)
veel lager is dan de maximale bestuursrechtelijke boete (maximaal 10% van de omzet)
kan een strafrechtelijke veroordeling toch zwaarder aanvoelen.
In een recente zaak heeft de strafrechter wel een taakstraf opgelegd voor het leiding
geven aan het (opzettelijk) importeren van illegaal hout uit Myanmar. De strafbaarstelling
hiervan in Nederlandse regelgeving heeft bij de implementatie van de Houtverordening
plaatsgevonden. Door eerder opgelegde lasten onder dwangsom van de NVWA voor het niet
voldoen aan de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid ten aanzien van de import
van hout bleken bestuurders van een Nederlandse onderneming een Tsjechische onderneming
te hebben opgericht, omdat de handel in Nederland niet meer mogelijk was vanwege het
meningsverschil met de NVWA.208
Of strafbaarstelling alleen gevolgen zal hebben voor risicomijdend gedrag van ondernemingen
en het afzien van investeringen durven de initiatiefnemers niet te beweren. Het gekozen
handhavingsstelsel van strafrecht, civielrecht en het bestuursrecht achten zij wel
noodzakelijk om te voldoen aan het vereiste uit artikel 20 van de conceptrichtlijn
dat de sancties «doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend» moeten zijn om de juiste
naleving van de verplichtingen te stimuleren. Gedragsverandering van ondernemingen
is nu eenmaal een gewenst effect van dit initiatiefvoorstel en onder omstandigheden
kan dat met zich brengen dat een onderneming afziet van bepaalde activiteiten. Zo
zag een Nederlandse ondernemer af van de levering van graszoden aan de voetbalstadions
in Qatar vanwege de mensenrechtensituatie rondom de bouw daarvan, ook al liep hij
daardoor een miljoenendeal mis.209
Hoofdstuk 4. Slotbepalingen
Artikel 4.1 Evaluatie
178.
A. De leden van de VVD-fractie lezen dat deze wet iedere vijf jaar zou worden geëvalueerd.
Waarop is deze vijfjaarlijkse evaluatie gebaseerd? Is iedere vijf jaar voldoende kijkend
naar de mogelijk impact voor ondernemers in Nederland en in het buitenland? Op welke
key performance indicator zal deze wet iedere vijf jaar getoetst worden?
B. In de evaluatiebepalingen staat dat er na 5 jaar een beleidsevaluatie plaatsvindt,
zo constateren de leden van de BBB-fractie. Hier bestaat de optie dat na evaluatie
deze wet ook gaat gelden voor bedrijven vanaf 50 werknemers. Aangezien de initiatiefnemers
de procentuele kosten voor kleine bedrijven kleiner dan 250 erkennen, hoe voorziet
de wet in de toekomst de bedrijven vanaf 50 werknemers tegemoet te komen in de kosten?
Want berekeningen laten nu zien dat de kosten hoog zijn voor kleine bedrijven.
178A De keuze om de wet na een periode van vijf jaar te evalueren lijkt de initiatiefnemers
een goede balans tussen het nemen van voldoende tijd om ervaring op te doen met de
werking van de wet in de praktijk aan de ene kant en de noodzaak om te monitoren ten
einde tijdig te kunnen bijsturen aan de andere. Ook de Aanwijzingen voor de regelgeving
achten de termijn van vijf jaar de meest redelijke termijn voor een evaluatie.210
Doel van de evaluatie is om te bezien of de wet ertoe leidt dat de OESO-richtlijnen
door ondernemingen meer in de praktijk gebracht worden en welke effecten dit heeft
op hun waardeketen. Bij de evaluatie zal echter ook gekeken worden hoe de administratieve
lastendruk in de praktijk uitwerkt voor de bedrijven die de zes stappen uit het proces
van gepaste zorgvuldigheid dienen uit te voeren. Ook dient de bestuurlijke last voor
de toezichthouder bij de evaluatie betrokken te worden.
Er zal niet slechts naar één key performance indicator gekeken worden, maar naar verschillende aspecten, waarbij in elk geval gedacht dient
te worden aan de mate waarin de wet nageleefd wordt, de effecten op de waardeketen
en de administratieve lasten in de praktijk.
178B De administratieve last wordt ook betrokken bij de beoordeling van de vraag
of de verplichtingen van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel ook opgelegd kunnen worden
aan middelgrote bedrijven, met een werknemersaantal tussen de 50 en 250.
De relatief lagere administratieve lasten voor grote bedrijven zijn de belangrijkste
reden geweest om de reikwijdte van dit wetsvoorstel in eerste instantie te begrenzen
op ondernemingen die aan twee van de volgende drie criteria voldoen: 250 of meer werknemers,
een jaarlijkse omzet van 40 miljoen euro of meer, of een balanstotaal van 20 miljoen
euro of meer.
Wanneer de evaluatie na vijf jaar een beeld oplevert van de administratieve lasten
in de praktijk, kan aan de hand daarvan beoordeeld worden of het mogelijk is om gepaste
zorgvuldigheid ook verplicht te maken voor middelgrote ondernemingen. Daarbij geldt
dat de kosten voor ondernemingen die in hoog-risicosectoren opereren hoger zullen
zijn, dan die voor ondernemingen die met weinig risico’s in hun keten te maken hebben.
Juist in het geval van ondernemingen die in risicosectoren opereren, kan de wettelijke
verplichting tot gepaste zorgvuldigheid dan ook gerechtvaardigd zijn voor middelgrote
ondernemingen.
De evaluatie kan overigens ook gegevens op leveren over de vraag hoe de administratieve
lasten in de praktijk beperkt kunnen worden, bijvoorbeeld door «best practices» met
elkaar te delen of samenwerkingsverbanden aan te gaan.
Artikel 4.3 Intrekking Wet zorgplicht kinderarbeid
179.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat met het indienen van deze wet, de Wet zorgplicht
kinderarbeid wordt ingetrokken. Klopt het dat de Wet zorgplicht kinderarbeid voor
alle bedrijven gold en niet alleen voor bedrijven vanaf 250 medewerkers? Wordt er
met de initiatiefwet voor gezorgd dat er helemaal geen sprake meer kan zijn van kinderarbeid?
De Wet zorgplicht kinderarbeid zou inderdaad van toepassing zijn op «elke in Nederland
gevestigde onderneming» ongeacht de grootte.211 Maar er zou bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ook vrijstelling kunnen
worden verleend aan categorieën ondernemingen.212
De vraag of het initiatiefvoorstel ervoor gaat zorgen dat kinderarbeid niet meer voorkomt,
durven de initiatiefnemers niet stellig te beweren. Wel is het zo dat de Wet zorgplicht
kinderarbeid minder verplichtingen inzake gepaste zorgvuldigheid stelde aan ondernemingen
dan het initiatiefvoorstel doet. Ondernemingen hoefden alleen een verklaring op te
stellen dat zij gepaste zorgvuldigheid betrachten om te voorkomen dat goederen of
diensten met behulp van kinderarbeid tot stand komen, onderzoek daarnaar te verrichten
en – bij een redelijk vermoeden van kinderarbeid – een plan van aanpak op te stellen.213 Het initiatiefvoorstel daarentegen sluit aan bij de zes stappen van de OESO-richtlijnen,
waardoor ook het doorvoeren van gepaste zorgvuldigheid in de bedrijfssystemen, monitoring,
rapportering en het bieden van herstel tot de verplichtingen behoren. De zes verplichtingen
tezamen zullen voor meer effectiviteit van het beleid inzake gepaste veelvuldigheid
zorgen dan de verplichtingen uit de Wet zorgplicht kinderarbeid.
Artikel 4.4 Uitgestelde werking artikelen hoofdstuk 2
180.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom nu al wordt voorgesorteerd op het laten
gelden van de bepalingen onder hoofdstuk 2 voor middelgrote ondernemingen? Kan in
dit licht verduidelijkt worden wat in artikel 4.4, onder 4, precies verstaan wordt
onder de formulering «(niet) opportuun»? Verdient een dergelijke ingrijpende keuze
niet een meer eigenstandige politieke beoordeling en discussie, meer losstaand van
een vooraf vastgesteld evaluatiemoment? Zijn de initiatienemers bereid de bepaling
in artikel 4.4, onder 4, te laten vervallen?
Met de formulering «niet opportuun» wordt in het verband van artikel 4.4, vierde lid,
bedoeld de situatie dat de evaluatie zodanige feiten zou opleveren over in elk geval
de naleving, de effecten op de waardeketen en/of de administratieve lasten voor de
ondernemingen die onder de verplichtingen van de wet vallen, dat die ernstige vragen
op zouden roepen over de kans dat uitbreiding van de reikwijdte naar middelgrote ondernemingen
succesvol zou verlopen.
De initiatiefnemers zouden het wel wenselijk achten dat uiteindelijk ook middelgrote
ondernemingen wettelijk verplicht worden tot gepaste zorgvuldigheid in hun waardeketen.
Het is niet alleen zo dat de OESO-richtlijnen in principe voor alle ondernemingen
gelden, maar daarnaast geldt dat ook veel middelgrote ondernemingen te maken hebben
met risico’s op nadelige gevolgen voor mens en milieu in hun waardeketens.
De initiatiefnemers vinden echter dat er eerst ervaring opgedaan moet worden met de
uitwerking van dit wetsvoorstel in de praktijk voordat middelgrote ondernemingen ook
onder de verplichtingen daarvan zouden komen te vallen. Dat is wat beoogd wordt met
artikel 4.4, vierde lid, en de initiatiefnemers zouden deze bepaling daarom niet willen
laten vervallen.
181.
Op pagina’s 13 en 14 refereren de initiatiefnemers aan bestaande wetgeving en wetgevingsvoorstellen
in andere EU-lidstaten. Aan bod komt dat hiertussen verschillen bestaan. Logischerwijze
leidt dit tot verschillende wijzen waarop niet-Europese ketenpartners dienen te rapporteren
aan bedrijven uit verschillende Europese landen. De leden van de VVD-fractie vragen
aan de initiatiefnemers hoe dit wetsvoorstel rekening houdt met de regeldruk van kleine
ondernemers in ontwikkelingslanden die leveren aan bedrijven uit meerdere Europese
landen.
De verantwoordelijkheid om te rapporteren in het kader van het gepaste zorgvuldigheidsbeleid
ligt bij de ondernemingen die onder de verplichtingen van dit wetsvoorstel vallen,
niet bij kleine ondernemingen in ontwikkelingslanden die producten of diensten aan
hen leveren. Om aan hun rapportage- en monitoringsverplichtingen te voldoen kan het
wel nodig zijn dat deze ondernemingen informatie op moeten vragen aan hun leveranciers
in ontwikkelingslanden.
Ondernemingen kunnen in het zakelijk verkeer verschillende eisen stellen aan de leveranciers
van diensten of producten die ze willen afnemen. Verzoeken om bepaalde informatie
kunnen ook onderdeel zijn van hun zakelijke overeenkomsten. Eventuele kosten die dit
met zich brengt kunnen daarvan onderdeel worden. Dit kan volgens de initiatiefnemers
niet benoemd worden als regeldruk. Regeldruk hangt samen met het toezicht dat door
een toezichthouder wordt uitgeoefend en daarvan is geen sprake richting kleine ondernemingen.
182.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers een overzicht te geven
van de belangrijkste verschillen tussen deze initiatiefwet, de Duitse en Franse wetgeving
en het voorstel van de Europese Commissie voor de Corporate Sustainability Due Diligence
Directive.
Bij de Kamerbrief van 22 mei 2023 heeft het kabinet een overzicht gevoegd met de belangrijkste
verschillen en overeenkomsten tussen het voorstel van de Commmissie voor de conceptrichtlijn,
de positie van de Raad, het initiatiefvoorstel, Loi de Vigilance en Lieferkettengesetz.214 Zie ook het antwoord bij de vragen 22, 35 (met overzicht) en 183.
183.
Het wetsvoorstel maakt strafrechtelijke handhaving van een bepaalde verplichting voor
gepaste zorgvuldigheid mogelijk (pagina 43). Strafrechtelijke aansprakelijkheid kan
leiden tot defensief gedrag van bedrijven dat niet is gericht op het oplossen van
de mensenrechtenschending maar enkel op compliance, des te meer voor bedrijven die
zakendoen in ontwikkelingslanden en opkomende markten. De leden van de VVD-fractie
vragen aan de initiatiefnemers hoe zij ervoor zorgen dat impact daadwerkelijk wordt
gemaakt.
Omdat de strafrechtelijke handhaving alleen ziet op de rapportageverplichting zou,
uitgaande van de stelling van de vraagstellers dat strafrechtelijke aansprakelijkheid
kan leiden tot defensief gedrag dat niet gericht is op het oplossen van de mensenrechtenschending,
maar enkel op het voldoen aan de voorgeschreven verplichtingen, zou dat in dit geval
betekenen dat een onderneming uit vrees voor strafrechtelijke vervolging jaarlijks
gaat rapporteren over haar beleid en maatregelen voor gepaste zorgvuldigheid.
Om te kunnen rapporteren over de zes stappen van het gepaste zorgvuldigheidsproces
en daarmee te voldoen aan deze verplichting, zal een onderneming ook daadwerkelijk
aandacht moeten besteden aan deze stappen. Daarmee sorteert dit wetsvoorstel al het
effect dat daarmee wordt beoogd.
Wanneer betrokkenen menen dat in de praktijk niet voldaan is aan een van deze stappen
waar de onderneming over rapporteert, kunnen zij dit melden bij de toezichthouder.
Wanneer deze daar reden toe ziet, kan hij de onderneming hierop aanspreken. De eventuele
handhaving daarvan zal dan echter bestuursrechtelijk zijn.
De mogelijkheid dat de rapportageplicht ook strafrechtelijk gehandhaafd kan worden,
draagt er zo aan bij dat ook aan de andere stappen uit het proces van verplichte zorgvuldigheid
zoals dit wetsvoorstel die voorschrijft, door een onderneming in acht genomen zullen
worden.
184.
Zoals omschreven op pagina 13, is de Franse Loi de la Vigilance sinds 2017 van kracht.
De leden van de VVD-fractie vragen aan de initiatiefnemers in hoeverre zij gekeken
hebben naar best/worst practices ten behoeve van het Nederlandse wetsvoorstel. Wat
is wel dan wel niet overgenomen, en waarom?
In 2020 is in Frankrijk een evaluatie uitgevoerd van de Loi de Vigilance.215 Uit deze evaluatie is naar voren gekomen dat de grootste kracht in de wet zit in
het stroomlijnen van de gepaste zorgvuldigheidswetgeving met de relevante benchmarks,
zoals de OESO-richtlijnen, en deze ook afdwingbaar te maken, zodat zij daadwerkelijk
geïmplementeerd worden. Dit schept duidelijkheid voor bedrijven, komt het gelijke
speelveld ten goede en vermindert de regeldruk op bedrijven. Dit is dan ook de reden
dat de initiatiefnemers ervoor hebben gekozen om de OESO-richtlijnen als uitgangspunt
te nemen voor het initiatiefvoorstel.
De evaluatie geeft aan dat het grootste zwaktepunt ligt in de onduidelijke en ongelijke
interpretatie van de wet zelf, de onleesbaarheid en zichtbaarheid van de uitvoering
in de rapportage en het gebrek aan een goed werkend notificatiemechanisme. Daarbij
wordt ook duidelijk ingegaan op het gebrek aan harmonisatie zowel in als tussen sectoren.
Dit komt deels doordat kleinere dochterondernemingen alleen onder de wet vallen als
zij gecontracteerd zijn door een zeer grote onderneming. Het gevolg hiervan is dat
sommige bedrijven in de sector wel moeten rapporteren, terwijl andere dit niet hoeven.
Dit ondermijnt een gelijk speelveld en draagt sterk bij aan het gebrek aan duidelijkheid
en harmonisatie voor de uitvoering van de wet. De initiatiefnemers hebben om dit probleem
te voorkomen gekozen om in het initiatiefvoorstel uit te gaan van grote ondernemingen,
in plaats van louter zeer grote ondernemingen.
Verder stelt de evaluatie dat ondanks de goede stappen in de handhaving van de wet
er daar ook nog grote stappen gezet moeten worden. Het systeem waarbij het maatschappelijk
middenveld verantwoordelijk is gemaakt voor de handhaving schiet daarin te kort. De
evaluatie dringt dan ook aan op het aanstellen van een overheidssinstelling om als
toezichthouder te fungeren voor de implementatie van de wet. De initiatiefnemers hebben
daarom ook het voorstel gedaan om te werken met een toezichthouder (zie artikel 3.1.1
en volgende).
185.
De initiatiefnemers willen toezicht beleggen bij ACM en stellen dat «binnen de meest
aangewezen afdeling van de ACM-capaciteit en specifieke expertise opgebouwd dienen
te worden» (pagina 25). Toezicht zou naast repressief ook positief stimulerend moeten,
door bedrijven voor te lichten over gepaste zorgvuldigheid (pagina 46). Sinds kort
kunnen ondernemers ook terecht bij het IMVO-steunpunt van RVO. De leden van de VVD-fractie
vragen hoe beide voorlichtende rollen zich tot elkaar verhouden. Hoe zorgen de initiatiefnemers
ervoor dat werk niet dubbel wordt gedaan?
De voorlichtende taak van het IMVO-steunpunt bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO) bestaat inderdaad sinds kort en is veel ruimer van aard dan de voorlichtende
taak van de ACM. Het IMVO-steunpunt is er voor alle ondernemingen, ook als zij straks
niet aan de verplichtingen van gepaste zorgvuldigheid hoeven te voldoen. De voorlichting
die door de ACM gegeven wordt, is gekoppeld aan de toezichthoudende taak op basis
van deze wet. Dat betekent dat de ACM in het geval van een ingediend gemotiveerd bezwaar
een onderneming gericht kan voorlichten over de manier waarop een gesignaleerd probleem
kan worden opgelost. De initiatiefnemers beogen ook de mogelijkheid dat ondernemingen
zelf vragen kunnen stellen aan de ACM over hun gepaste zorgvuldigheidsproces. Het
IMVO-steunpunt van de RVO vervult deze rol nu al, omdat er ook een groot aantal ondernemingen
is dat vrijwillig aan gepaste zorgvuldigheid wil doen. Als in de praktijk zou blijken
dat deze rol naar tevredenheid vervuld wordt door dit steunpunt, zullen dergelijke
vragen als vanzelf minder aan de ACM gesteld worden. Deze kan zich dan meer richten
op het geven van voorlichting naar aanleiding van concrete, bij haar ingediende gemotiveerde
bezwaren.
186.
Tijdens het rondetafelgesprek over het wetsvoorstel was de inschatting van de Inspectie
Leefomgeving en Transport dat de voorspelde 20 – 25 fte aan benodigde capaciteit bij
de ACM (Memorie van Toelicht, p.40) onvoldoende zal blijken. De leden van de VVD-fractie
vragen aan de initiatiefnemers hoe zij zorgen voor voldoende uitvoeringscapaciteit
en hoe zij gaan voorkomen dat de handhaving van de wet het belangrijke werk van de
ACM op andere terreinen gaat hinderen, in het bijzonder omdat een aantal essentiële
onderdelen van de wet (zoals de zorgplicht) niet duidelijk afgebakend zijn.
De initiatiefnemers hechten eraan te benadrukken dat handhaving van de algemene zorgplicht
niet tot de taak van de toezichthouder behoord. De algemene zorgplicht, die ook al in
bestaande jurisprudentie wordt aangenomen, kan alleen civielrechtelijk gehandhaafd
worden.
Tijdens het rondetafelgesprek heeft de spreker namens de Inspectie Leefomgeving en
Transport aangegeven dat het voor de afdeling van de ACM «een klus» zal zijn om met
25 mensen toezichtsdruk te organiseren. Daarbij is ook opgemerkt dat dit afhangt van
de manier waarop het toezicht ingericht wordt. De initiatiefnemers beogen gericht
toezicht aan de hand van een prioriteitenbeleid. Daarbij is het niet de bedoeling
dat alle ondernemingen systematisch gecontroleerd gaan worden. Het toezicht gebeurt
op basis van risicoanalyses en goed gemotiveerde bezwaren. Binnen deze kaders is de
benodigde omvang van de afdeling die met deze taak belast zal worden voldoende ingeschat.
Samenwerkingsverbanden en sectorovereenkomsten kunnen bovendien aanvullend werken
op de taak van de toezichthouder. In de mogelijkheid voor samenwerking in artikel
2.1.2 wordt daar ook rekening mee gehouden en is dit artikel ook uitgebreid met de
mogelijkheid tot samenwerking met andere organisaties en entiteiten. Zie onderdeel
E van de Nota van wijziging.
Om dit te benadrukken is artikel 3.1.1, vierde lid, bij nota van wijziging aangevuld,
zodat de toezichthouder bij het houden van toezicht rekening kan houden met de gezamenlijke
uitvoering van de verplichtingen, bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden en/of sectorovereenkomsten.
Zie onderdeel U van de Nota van wijziging.
III. OVERIG
187.
De leden van de BoerBurgerBeweging-fractie verzoeken de indieners van het wetsvoorstel
Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen de volgende vragen te beantwoorden:
Hoe komt het dat de kostenberekeningen van de OESO en het Nederlandse regeldruk-onderzoek
grote verschillen kent? De OESO schat de kosten in tussen de 11.480 euro tot 332.920
euro. Het Nederlandse regeldruk-onderzoek schat de kosten tussen de 33.400 euro voor
kleine bedrijven en 235.900 euro voor grotere bedrijven. Hoe kan het verschil tussen
deze kosten zo uiteenlopen, hoe kan het dat kleine onderneming volgens Nederlands
onderzoek 3x zoveel moeten uitgeven? (zie stafnotitie 18 januari 2023)
Het verschil in de beide kostenberekeningen kan liggen aan de verschillende methodes
die de OESO en het onderzoeksbureau dat door de Nederlandse regering is ingeschakeld
hebben gehanteerd. Het OESO-onderzoek baseert zich op Amerikaanse gegevens over de
kosten die ondernemingen maken als gevolg van de Dodd-Frank Act.216 Het Nederlandse regeldrukonderzoek hanteert de methode die is voorgeschreven in het
Integraal Afwegingskader (inmiddels vervangen door het Beleidskompas).217 De cijfers in dit onderzoek zijn gebaseerd op de kosten die brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving
met zich brengt. De Dodd-Frank Act is beperkter in doelstelling. Dit kan een verklaring
zijn voor de verschillende cijfers.
189.
Aangezien de kosten procentueel gezien hoger liggen voor kleinere bedrijven/middelgrote
bedrijven dan bij grotere bedrijven, hoe voorziet deze wet erin dat het concurrentieverschil
tussen bedrijven die afhankelijk zijn beperkt blijft? *Hiervan kan ook sprake zijn wanneer de grens ligt op 250 medewerkers tegenover een
bedrijf met 10.000 werknemers.
Vanwege de verschillen in de regeldruk hebben de initiatiefnemers de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid alleen van toepassing verklaard op grote ondernemingen.
Kleine ondernemingen en middelgrote ondernemingen vallen vooralsnog buiten de reikwijdte.
Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid tot samenwerking tussen ondernemingen
en organisaties en entiteiten. Door middel van een IMVO steunpunt en een subsidiebeleidskader
voorziet het kabinetsbeleid ook in ondersteuning van ondernemingen.
Dat een onderneming met 10.000 werknemers bepaalde schaalvoordelen heeft boven een
onderneming met 250 werknemers valt ook in het kader van dit wetsvoorstel niet helemaal
uit te sluiten. Andersom is ook mogelijk, omdat het binnen een onderneming met 10.000
medewerkers door de grootte ook moeilijker kan zijn om de bedrijfsprocessen aan te
passen (zoals voorgeschreven door artikel 2.2.2, eerste lid).
IV. Afsluiting
Tot slot maken de initiatiefnemers graag van de gelegenheid gebruik om te reageren
op diverse adviezen die recent zijn uitgebracht over het wetsvoorstel. Adviezen zijn
ontvangen van het College voor de Rechten van de Mens218 (hierna: CRvM), de Raad voor de rechtspraak219 (hierna: Raad) en de Autoriteit Persoonsgegevens220 (hierna: AP). De initiatiefnemers danken deze instanties voor de genomen moeite.
Omdat het wetsvoorstel al is ingediend, kan de memorie van toelichting niet meer worden
aangepast naar aanleiding van het wetgevingsadvies van het CRvM, de Raad en de AP.
De initiatiefnemers reageren daarom in deze paragraaf op de wetgevingsadviezen van
deze instanties. Daarnaast wordt op adviezen die tot aanpassing van de tekst van het
wetsvoorstel hebben geleid ook gereageerd in de (toelichting van de) Nota van wijziging.
1. Advies College voor de Rechten van de Mens
Het CRvM merkt op dat het initiatiefwetsvoorstel onder meer beoogt om grote Nederlandse
bedrijven te dwingen tot een serieuzer naleving van de OESO-richtlijnen en om de geconstateerde
juridische barrières, met name in de sfeer van bewijsvoering, te verminderen. Vanuit
deze beide perspectieven juicht het CRvM het wetsvoorstel toe. De initiatiefnemers
zijn verheugd dat het CRvM de komst van het wetsvoorstel toejuicht.
Verduidelijken en verstevigen mensenrechtelijk kader
Het CRvM adviseert allereerst om het mensenrechtelijk kader te verduidelijken en te
verstevigen. De suggesties die het CRvM doet, beogen de reikwijdte van het voorstel,
dat bescherming van mensenrechten centraal stelt, te preciseren ten behoeve van de
rechtszekerheid van zowel door bedrijfsactiviteiten getroffen individuen als van internationaal
actieve Nederlandse bedrijven. De initiatiefnemers onderschrijven deze doelstelling
en wensen daarom als volgt op de adviespunten van het CRvM te reageren.
Het CRvM raadt aan om het mensenrechtelijk kader te voorzien van een verdere verduidelijking.
In het bijzonder doelt het CRvM daarbij op juridische bronnen die in de Nederlandse
rechtsorde niet alleen qua mensenrechtenbescherming bekender zijn, maar ook een duidelijke
juridisch bindende status hebben. Het CRvM wijst op enerzijds door Nederland geratificeerde
VN-verdragen, zoals het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten
(IVBPR), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten
(IVESCR) en het VN-Kinderrechtenverdrag, en anderzijds de in Raad van Europa verband
aangegane bindende verplichtingen zoals neergelegd in het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM) en het (Herzien) Europees Sociaal Handvest ((H)ESH). Deze
verdragen zijn inderdaad de verdragen waar de initiatiefnemers op doelen in de memorie
van toelichting. Andere verdragen waar de initiatiefnemers op doelen staan (eveneens)
opgesomd in de bijlage bij de conceptrichtlijn.
In het verlengde daarvan adviseert het CRvM om een aanvullende uitleg te verstrekken
over de mensenrechtelijke verplichtingen die in het geding zijn bij «een activiteit
met nadelige gevolgen voor de mensenrechten» bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, van
het wetsvoorstel. De mensenrechtelijke verplichtingen die de initiatiefnemers in die
bepaling bedoelen, volgen uit de (bestaande) bindende instrumenten waar in de alinea
hierboven naar wordt verwezen. In het geval van kinderarbeid kan bijvoorbeeld worden
verwezen naar de artikelen 7 en 8, derde lid, van het IVBPR, artikel 10, derde lid
van het IVESCR, artikel 32 van het VN-Kinderrechtenverdrag, artikel 3 van het EVRM,
artikel 7 van het (H)ESH en de artikelen 4, 5 en 24 van het EU-Handvest.
Tot slot adviseert het CRvM in dit verband om een nadere uitleg te geven over de mensenrechtelijke
garanties aan de kant van bedrijven, waaronder artikel 16 van het EU-Handvest over
de ondernemersvrijheid. De initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat de verplichtingen
uit het wetsvoorstel zich eveneens verhouden tot grondrechten van ondernemingen, waaronder
artikel 16 van het EU-Handvest. Voor een uiteenzetting van deze verhouding verwijzen
de initiatiefnemers naar wat zij in reactie op vraag 36 hierover hebben opgemerkt.
Mechanismen ten aanzien van toezicht en handhaving
Het tweede adviespunt van het CRvM ziet op mechanismen ten aanzien van toezicht en
handhaving. Daartoe merkt het CRvM op dat het belangrijk is dat de positie van het
CRvM wordt meegenomen in de samenwerking van de ACM met andere Nederlandse toezichthouders221 waar het gaat om discriminatie in een bedrijfsketen. Dit belang onderschrijven de
initiatiefnemers. Van het aanbod tot samenwerking met het CRvM als het gaat om de
afstemming met de ACM op het terrein van discriminatie zal dan ook gebruik worden
gemaakt.
2. Advies Raad voor de rechtspraak
Bestuursrechtelijke aspecten
De Raad adviseert om in artikel 2.4.3, eerste lid, van het wetsvoorstel de term «uiteindelijk»
te verduidelijken omdat de term niet voldoende duidelijk maakt wanneer de activiteit
moet worden beëindigd. De initiatiefnemers hebben ervoor gekozen om de term «uiteindelijk»
in deze bepaling op te nemen omdat de afweging van de in het tweede lid genoemde belangen
of aandachtspunten ertoe kan leiden dat de activiteit wordt beëindigd, maar pas op
termijn. Bijvoorbeeld nadat de juridische voorwaarden voor het beëindigen van de activiteit
in acht zijn genomen, of de sociale en economische gevolgen van het beëindigen van
de activiteit voor betrokkenen of de zakenrelatie worden beperkt door aanvullende
maatregelen.
Met betrekking tot artikel 3.2.1 van het wetsvoorstel adviseert de Raad om te verduidelijken
wanneer artikel 2.7.2, derde lid, onder a van het wetsvoorstel overtreden is en welke
vorm de toe te passen bestuursdwang dan zal hebben. De initiatiefnemers hebben ervoor
gekozen om artikel 3.2.1 te laten vervallen omdat het effectueren van een last onder
bestuursdwang in het buitenland voor de toezichthouder problematisch kan zijn.
Voorts adviseert de Raad om te definiëren wat onder «herstelmechanisme» wordt verstaan,
nu tegen overtreding van artikel 2.7.1 van het wetsvoorstel met een last onder dwangsom
kan worden opgetreden en er een boete voor kan worden opgelegd. De initiatiefnemers
hebben de toezichthouder inderdaad belast met een bijzondere controlerende taak waar
het gaat om het beëindigen en herstellen van daadwerkelijke nadelige gevolgen op mensenrechten
en milieu door ondernemingen als onderdeel van hun verplichting tot gepaste zorgvuldigheid.
Een goed functionerend herstelmechanisme is immers van direct belang voor de benadeelde
betrokkenen, maar ook indirect van belang voor het zelflerend vermogen van de onderneming
en het voorkomen van meldingen bij de toezichthouder. Volgens artikel 2.7.1 van het
wetsvoorstel behoort een grote onderneming daarom een goed functionerend herstelmechanisme
te hebben of hieraan mee te werken. Het herstelmechanisme is meer dan alleen het hebben
van een klachtenprocedure. Met een klachtenprocedure zal het wel beginnen, maar het
omvat ook het in behandeling nemen van klachten, het horen van betrokkenen, het serieus
nemen van hun klachten en – zo nodig – het bieden van herstel.
Civielrechtelijke aspecten
Ten aanzien van artikel 3.2.6, tweede lid, heeft de Raad voorgesteld om enerzijds
voldoende concrete feiten en omstandigheden te eisen en anderzijds de slotzinsnede van artikel 150 van
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering toe te voegen. Zo kan de rechter steeds
op maat de bewijslast verdelen, waarbij wel een omkering van de bewijslast het uitgangspunt
is. De initiatiefnemers beschouwen de opmerkingen van de Raad als steun voor de noodzaak
van dit artikel en hebben het artikellid aangepast, na overleg met hoogleraren tevens
plaatsvervangend rechters.
Strafrechtelijke aspecten
Het eerste strafrechtelijke aspect waarop de Raad adviseert is de samenloop van de
bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en de noodzaak van de strafrechtelijke
handhaving. De Raad acht het in dat verband wenselijk dat de noodzaak voor het aanmerken
van het overtreden van artikel 2.6.1 van het wetsvoorstel als economisch delict nader
wordt toegelicht. Daarbij zou volgens de Raad ook aandacht kunnen worden besteed aan
de toegevoegde waarde van strafrechtelijke handhaving bezien vanuit overwegingen van
effectiviteit van de handhaving en mede gelet op het gegeven dat het strafrechtelijke
systeem zwaar overbelast is. De noodzaak van strafbaarstelling als zodanig is volgens
de initiatiefnemers voornamelijk gelegen in de bevoegdheden van het openbaar ministerie
en de negatieve connotatie verband houdend met een strafrechtelijke veroordeling.
Voor een uiteenzetting hiervan verwijzen de initiatiefnemers naar wat zij in reactie
op vraag 177 hebben opgemerkt. Daarbij hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om
de strafbaarstelling als economische overtreding te kwalificeren en niet als economisch misdrijf. De reden hiervoor is dat het overtreden van de jaarrapportageverplichtingen van
artikel 2.6.1 van het wetsvoorstel niet zo ver reikt dat dit een kwalificatie als
economisch misdrijf rechtvaardigt, noch de daaraan verbonden strafmaxima. De kwalificatie
als economische overtreding is voldoende om de hiervoor genoemde toegevoegde waarde
van strafrechtelijke handhaving te realiseren.
De Raad heeft geadviseerd de vergelijking tussen de strafbaarstelling in het wetsvoorstel
en die van artikel 2:392a BW nader toe te lichten. In reactie op vraag 177 hebben
de initiatiefnemers onder andere opgemerkt dat zij het gekozen handhavingsstelsel
van strafrecht, civiel recht en bestuursrecht noodzakelijk achten om te voldoen aan
het vereiste uit artikel 20 van de conceptrichtlijn dat sancties tegen inbreuken op
de verplichtingen uit de conceptrichtlijn «doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend»
moeten zijn. De initiatiefnemers denken namelijk dat het gekozen handhavingsstelsel
de juiste naleving van de verplichtingen stimuleert en dat strafrechtelijke sancties
daarom passend zijn tegen inbreuken op die verplichtingen. Om deze reden achten de
initiatiefnemers de vergelijking met artikel 2:392a BW in de memorie van toelichting
dan ook op zijn plaats. De initiatiefnemers verwachten namelijk dat als de conceptrichtlijn
wordt vastgesteld, dan wordt voorzien (blijft worden voorzien) in strafrechtelijke
sancties op de uit de conceptrichtlijn voortvloeiende (rapportage)verplichtingen.
Daarmee zou namelijk worden aangesloten bij de strafbaarstelling van artikel 2:392a
BW, op grond waarvan tegen inbreuken op rapportageverplichtingen die voortvloeien
uit EU-richtlijnen die eveneens verplichten tot het opnemen van informatie in het
bestuursverslag al strafrechtelijke sancties bestaan.222
De Raad heeft voorts het advies gegeven om te verhelderen of de strafrechtelijke handhaving
van artikel 2.6.1 van het wetsvoorstel alleen bedoeld is in geval van herhaalde overtredingen.
De initiatiefnemers hebben dat niet zo bedoeld. Een enkele overtreding van artikel
2.6.1 van het wetsvoorstel kan al als economisch delict gekwalificeerd worden. Wel
verwachten de initiatiefnemers dat in de praktijk aan strafrechtelijke handhaving
een bestuursrechtelijk handhavingstraject door de toezichthouder met herhaalde overtredingen
van artikel 2.6.1 van het wetsvoorstel vooraf zal gaan.
De laatste opmerking van de Raad met betrekking tot de strafbaarstelling van artikel
2.6.1 van het wetsvoorstel ziet ook op de bedoeling van de initiatiefnemers, namelijk
of bedoeld is om alle vier de artikelleden strafbaar te stellen. De initiatiefnemers
hebben ervoor gekozen om alleen het niet rapporteren door de onderneming strafbaar
te stellen door in artikel 3.2.5 van het wetsvoorstel aan de vermelding van artikel
2.6.1 van het wetsvoorstel het eerste lid (nieuw) van dat artikel toe te voegen. Met
de strafbaarstelling van alleen artikel 2.6.1, eerste lid, van het wetsvoorstel wordt
het belang van de strafrechtelijke component in de toezicht en handhaving voldoende
geborgd en wordt tegelijkertijd de duidelijkheid verschaft dat alleen de onderneming
strafrechtelijk aansprakelijk gesteld kan worden.
Voor de in de memorie van toelichting genoemde mogelijkheid tot het starten van een
bijzondere klachtprocedure op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering
(Sv) geeft de Raad in overweging om nader in te gaan op wie als rechtstreeks belanghebbende
in de zin van dat artikel kan worden aangemerkt. De initiatiefnemers wijzen erop dat
uit de parlementaire geschiedenis van artikel 12 Sv blijkt dat onder het begrip «(rechtstreeks)
belanghebbende» in de zin van dat artikel moet worden verstaan diegene die bij instelling
of voortzetting van de vervolging een redelijk belang heeft.223 Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad kan slechts diegene die door het achterwege
van een strafvervolging getroffen is in een belang dat hem bepaaldelijk aangaat, worden
aangemerkt als (rechtstreeks) belanghebbende in de zin van artikel 12 Sv.224 Dit in ogenschouw genomen, merken de initiatiefnemers op dat toekomstige en bestaande
investeerders als (rechtstreeks) belanghebbende in de zin van artikel 12 Sv aangemerkt
kunnen worden omdat deze investeerders het recht hebben om te weten welke risico’s
een onderneming heeft bij de bedrijfsvoering en in de waardeketen. Het belang van
deze informatievoorziening is eveneens de gedachte achter de bestaande strafbaarstelling
van niet rapporteren in het bestuursverslag van ondernemingen.225
Overige aspecten
Met betrekking tot de toepasselijkheid van de wet op buitenlandse ondernemingen heeft
de Raad gevraagd om verduidelijkingen van de begrippen «activiteit» en «product».
De initiatiefnemers doelen met het begrip «activiteit» op iedere activiteit in verband
met de productie van goederen of de verlening van diensten door een (buitenlandse)
onderneming. Dit begrip komt daarmee een ruime betekenis toe. Niet alleen omvat dit
begrip de handelingen en diensten van een (buitenlandse) onderneming, zoals het verrichten
van bouw- of sloopactiviteiten, mijnbouwactiviteiten of baggeractiviteiten, ook omvat
dit begrip de voorbereidingshandelingen die aan deze activiteiten vooraf gaan. Maar
ook het exporteren en importeren van producten en het niet-handelen van een (buitenlandse)
onderneming, vooral in een situatie waarin dat wel geboden is, valt onder het begrip
«activiteit». Ook aan het begrip «product» komt een ruime betekenis toe. Het begrip
omvat zowel het eindproduct dat een (buitenlandse) onderneming op de Nederlandse markt
afzet als de deelproducten die de (buitenlandse) onderneming eerder in het productieproces
heeft gebruikt bij de vervaardiging van dat eindproduct.
De Raad verwacht geen substantiële aantallen extra zaken ten gevolge van dit wetsvoorstel.
Wel stelt de Raad dat de uit dit wetsvoorstel voortvloeiende zaken voor alle betrokken
rechtsgebieden naar verwachting complex en (zeer) bewerkelijk zijn. De initiatiefnemers
zijn blij dat de Raad de verwachting van de initiatiefnemers deelt dat het wetsvoorstel
niet tot veel rechtszaken zal leiden. Dit sluit aan bij de bevindingen uit wetenschappelijk
onderzoek waaruit blijkt dat zowel in Nederland als in de ons omringende landen zeer
weinig schendingen voor de civiele rechter worden gebracht.226 Ook verwachten de initiatiefnemers niet dat veel rechtszaken voor de bestuursrechter
worden gebracht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) schat
in haar advies over dit voorstel in, dat het niet om tientallen zaken per jaar zal
gaan.227 De ABRS is ook hoger beroepsrechter inzake de Houtverordening en heeft sinds 3 maart
2013 slechts drie uitspraken gedaan.228
3. Advies Autoriteit Persoonsgegevens
Openbaarmaking persoonsgegevens in handhavings- en boetebesluiten
De AP adviseert om te verduidelijken welke persoonsgegevens, van wie en waarom in
een handhavings- of boetebesluit (kunnen) worden opgenomen. De betreffende bepalingen
waarop kan worden gehandhaafd of waarvoor een boete kan worden opgelegd, zijn immers
gericht aan ondernemingen en niet aan natuurlijke personen. De initiatiefnemers zijn
het met de AP eens dat er om die reden niet snel sprake zal zijn van openbaarmaking
van persoonsgegevens, nu het bij de toepassing van een boete of last onder dwangsom
om grote bedrijven gaat en er bij openbaarmaking van opgelegde sancties dus niet snel
sprake zal zijn van vermenging van de gegevens over de onderneming met de persoonsgegevens
van de bestuurders.
Openbaarmakingsclausules
Daarnaast adviseert de AP om de openbaarmakingsclausules in artikel 3.2.4 van het
wetsvoorstel te schrappen. De initiatiefnemers stellen voorop dat openbaarmaking van
de handhavings- en boetebesluiten belangrijk is. Openbaarmaking kan het effect van
de boete of last onder dwangsom vergroten omdat dit tot publicitaire schade voor de
betrokken onderneming kan leiden. De publicitaire schade kan voor een onderneming
zwaarder wegen dan het betalen van een boete of een dwangsom. De initiatiefnemers
achten openbaarmaking bovendien nuttig om consumenten te informeren en zodoende publieke
bewustwording van misstanden in productieketens te bevorderen. Om deze redenen vinden
de initiatiefnemers het belangrijk dat er openbaarmakingsclausules van toepassing
zijn op het wetsvoorstel. Om doublure tussen twee openbaarmakingsregimes te voorkomen,
hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om het voorstel van AP te volgen. Artikel
3.2.4 (oud) is geschrapt en het openbaarheidsregime uit de Instellingswet ACM van
toepassing te laten zijn (zie ook artikel 3.1.1, derde lid).
De voorzitter van de commissie, Wuite
De griffier van de commissie, Meijers
De initiatiefnemers, Van der Graaf, Jasper van Dijk, Thijssen, Van der Lee, Koekkoek, Hammelburg
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.J.F. van der Graaf, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Joris Thijssen, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Marieke Koekkoek, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Tom van der Lee, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
J.J. (Jasper) van Dijk, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
A.R. Hammelburg, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.