Brief regering : Uitvoering van de motie van het lid Van der Graaf c.s. over bezien of het wenselijk is om fluctuaties van het ODA-budget te reduceren (Kamerstuk 36200-XVII-32)

Nr. 66 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 augustus 2023

Tijdens de behandeling van de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
op 3 november 2022 (Handelingen II 2022/23, nr. 18, items 4 en 8) is door uw Kamer de motie 36 200 XVII, nr. 32 aangenomen, ingediend door het lid van der Graaf c.s. Tevens gaat deze brief in op
de toezegging aan het lid Hammelburg gedaan tijdens het debat van 6 juli jl. over
de wijziging van de begrotingsstaat van BHOS samenhangende met de Voorjaarsnota.1 Met deze brief geef ik, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
opvolging aan beide.

Ik ga in deze brief op de volgende onderdelen in. Allereerst wordt de Nederlandse
ODA-systematiek uiteengezet, waarbij ik ook in ga op de doelmatigheid en doeltreffendheid
ervan en de werking van het zogenaamde verdeelartikel. De grote fluctuaties in de
asielinstroom zorgen niet alleen voor uitdagingen in de migratieketen, maar maakt
ook de ODA-toerekening onvoorspelbaarder. Hieronder worden de parameters die van invloed
zijn op de hoogte van het ODA-budget uiteengezet en de opties die hiermee samenhangen
om fluctuaties binnen het ODA-budget te beperken, waaronder sturen op de asielinstroom.

1. De Nederlandse ODA-systematiek

De internationale definitie van officiële ontwikkelingssamenwerking (Official Development Assistance, ODA) bepaalt de doelen, instrumenten en voorwaarden om uitgaven als ontwikkelingssamenwerking
te kwalificeren. De huidige definitie van ODA is in 1972 afgesproken binnen het Development Assistance Committee van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO/DAC).2 Het hoofddoel van ODA is de verbetering van economische ontwikkeling en welvaart
van ontwikkelingslanden. De internationale afspraak om te streven naar een minimum
percentage van 0,7% van het bruto nationaal inkomen (BNI) is vastgelegd in de VN-resolutie
2626 (XXV) welke is aangenomen op 24 oktober 1970.3 Door het formuleren van een gezamenlijke internationale definitie en gezamenlijke
richtlijnen is het mogelijk om de uitgaven van donorlanden op het gebied van ontwikkelingssamenwerking
uniform te meten en te kunnen vergelijken. De 31 DAC leden kunnen enkel ODA-uitgaven
rapporteren bij de OESO die voldoen aan de definitie en richtlijnen die door de OESO-landen
zijn vastgesteld. Donorlanden zijn echter niet verplicht alle uitgaven die als ODA
kwalificeren ook als zodanig te rapporteren.

In de periode 1975–2012 en in 2015 behaalde Nederland de internationale norm om minimaal
0,7% van het BNI aan ODA te besteden. Vanaf 2013 is het Nederlandse ODA-budget weliswaar
nog steeds gekoppeld aan de ontwikkeling van het BNI, maar vormt de 0,7% geen zelfstandige
doelstelling meer. In de verschillende regeer- en coalitieakkoorden zijn daarover
afspraken gemaakt. In onderstaande figuur is de realisatie van de Nederlandse ODA-prestatie
vanaf 1975 weergegeven, afgezet tegen het OESO-gemiddelde.

Figuur 1: ODA-prestatie van Nederland en het OESO-gemiddelde in % van het BNI vanaf
1975 t/m 2022

De kern van de Nederlandse ODA-systematiek, welke door het kabinet wordt gehanteerd,
wordt hieronder beschreven. De systematiek gaat uit van een jaarlijks totaal ODA-budget
(in jargon, het ODA-plafond) dat is gekoppeld aan de (verwachte) BNI-ontwikkeling.
Het kabinet stelt in de Startnota vast wat het uitgangspunt van de hoogte van het
ODA-budget is. De Tweede Kamer wordt jaarlijks op Prinsjesdag geïnformeerd over het
meerjarige ODA-budget en de berekening daarvan middels bijlage 6 van de HGIS-nota,
en de realisatie van de ODA-prestatie in bijlage 5 van het HGIS-jaarverslag.

Het totale ODA-budget is verdeeld over verschillende departementale begrotingen. Daarnaast
geldt een vaste toerekening binnen het ODA-budget van EU-afdrachten. Dit is zichtbaar
in bijlage 2 van de HGIS-nota. De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(BHOS) is de coördinerend Minister voor ontwikkelingssamenwerking en daarmee ook voor
het totale ODA-budget. Vakministers met ODA-budget op de departementale begroting
zijn verantwoordelijk voor uitgaven vanaf de eigen begroting. Voor 2023 is de opbouw
van het ODA-budget in tabel 1 weergegeven. De Minister voor BHOS is verantwoordelijk
voor de totale ODA-uitputting.

Tabel 1: Verdeling ODA-budget 2023

Stand Voorjaarsnota 2023 (x EUR 1 miljoen)

2023

Totaal ODA budget

6.434

   waarvan

BHOS

3.358

Buitenlandse Zaken

1.492

   wv. Apparaat

346

   wv. EU-toerekening

863

   wv. EOF

100

   wv. Programma

183

Financiën

308

Asieltoerekening (JenV en OCW)

1.186

   wv. JenV

1.149

   wv. OCW

37

Overig (OCW, LNV, IenW, overig JenV)

90

1.1 Macro-economische bijstellingen en wijzigingen van het ODA-budget

Het ODA-budget wordt twee keer per jaar gewijzigd op basis van macro-economische bijstellingen
van het BNI (zowel volume- als prijsontwikkeling). Dit gebeurt op basis van het Centraal
Economisch Plan (CEP) in het voorjaar en de Meerjarige Economische Verkenning (MEV)
in het najaar. De meerjarige effecten van deze macro-economische bijstellingen op
het ODA-budget worden in de eerste suppletoire begroting (CEP), de BHOS-begroting
(MEV) en in de tweede suppletoire begroting (MEV) gepresenteerd.

Tabel 2: technische verwerking macro-cijfers

Lopende jaar (t)

t+1 en verder

CEP

1e suppletoire begroting

1e suppletoire begroting

MEV

2e suppletoire begroting

Begroting t+1

Begrotingsmutaties vanwege macro-economische bijstellingen worden als mee- of tegenvallers
verwerkt op het verdeelartikel 5.4 van de BHOS-begroting (het bufferartikel, zie verder
deel 1.4 van deze brief). Dit betekent dat als het BNI van Nederland volgens het CPB
hoger uitkomt dan in een eerdere raming verwacht, ook het ODA-budget meestijgt. Andersom
daalt het ODA-budget bij een verlaging, ten opzichte van de eerdere raming. Door de
koppeling aan het BNI kent het ODA-budget normaliter een groei van jaar op jaar. Bij
economische (nominale) krimp is dat niet het geval. De definitieve vaststelling van
het BNI van het achterliggende jaar in het voorjaar daarna, leidt niet meer tot aanpassing
van het budget. Een hoger dan verwacht BNI doet de ODA-prestatie (i.e. het ODA-percentage)
in dat specifieke jaar zakken ten opzichte van de vorige raming en omgekeerd.

Het totale ODA-budget kan verder wijzigen door tussentijdse besluitvorming van het
kabinet. Zo heeft het kabinet in 2022 en 2023 aanvullend budget beschikbaar gesteld
vanwege de oorlog in Oekraïne. De uitgaven ten behoeve van de opvang van vluchtelingen
uit Oekraïne zijn volgens de richtlijnen van de OESO/DAC ook te kwalificeren als ODA.
Het kabinet heeft besloten om vanuit het ODA-budget eenmalig EUR 150 miljoen ter beschikking
te stellen. Dit is slechts een beperkt deel van de totale uitgaven voor deze opvang,
dat nu niet aan ODA is toegerekend.

Bij het bepalen van de ODA-prestatie van Nederland vormt het ODA-budget de grootste
factor, maar het is niet de enige. Er kunnen ook uitgaven bij de ODA-prestatie worden
gerekend die geen onderdeel zijn van het ODA-budget. Een voorbeeld hiervan is het
kwijtschelden van schulden aan ontwikkelingslanden uit hoofde van de exportkredietverzekeringen
(EKV). Deze schulden zijn ontstaan door investeringen of leveringen van Nederlandse
bedrijven aan bedrijven in ontwikkelingslanden, waarvoor de Nederlandse overheid uit
hoofde van de EKV garant staat. Als de ontvangende partij niet betaalt, resulteert
deze constructie in een schuld van de overheid van het ontwikkelingsland aan de Nederlandse
overheid. In multilateraal verband (de Club van Parijs) kan besloten worden tot schuldkwijtschelding.
In dat geval wordt het effect daarvan achteraf aan de ODA-prestatie toegevoegd.

1.2 Asieltoerekening eerstejaarsopvang

In 1988 is door het Development Assistance Committee (DAC) van de Organisation for
Economic Co-operation and Development (OECD) besloten dat eerstejaars opvang van asielzoekers
uit ontwikkelingslanden, die op de OESO/DAC lijst voor ODA-ontvangende landen staan,
als ODA mag worden gerapporteerd.4 In 1992 is dat voor de eerste keer gedaan door vijf donoren, waaronder Nederland.
De Kamerbrief «Vreemdelingenbeleid» uit 2015 van mijn ambtsvoorganger geeft duiding
aan de richtlijnen van de OESO/DAC en maakt vertaalslag naar de Nederlandse praktijk.5 Bij de Voorjaarsnota 2010 besloot het Kabinet, op advies van de 13e studiegroep begrotingsruimte, om asiel niet meer als generaal dossier te verwerken
en om de volledige eerstejaars asielopvang aan ODA toe te rekenen.6 In 2019 is de richtlijn van OESO-DAC voor de toerekening verduidelijkt wat vanaf
dat jaar leidde tot aanpassing van de toerekening.7 Tegelijkertijd is een verbetering van de toerekeningssystematiek doorgevoerd wat
leidde tot een transparantere en schokbestendiger toerekening.

Binnen het Nederlandse systeem wordt de toerekening van eerstejaarsopvang van vluchtelingen
in de kern berekend op basis van de gemiddelde COA-bezetting in een jaar waarbij per
persoon wordt bijgehouden hoeveel tijd deze zich in de opvang bevindt (met een maximum
van een jaar). Deze bezetting vermenigvuldigd met de overeengekomen COA-kosten (die
jaarlijks worden geïndexeerd) voor de eerstejaarsopvang per vluchteling bepaalt de
uiteindelijke asieltoerekening aan ODA in een jaar. Hieronder vallen ook uitgaven
zoals de uitgaven voor onderwijs, gezondheid en huisvesting/onderdak. Daarnaast wordt
de subsidie voor Vluchtelingen Werk Nederland volledig aan ODA toegerekend, voor de
rechtsbijstand en de tolken van de IND wordt 80% toegerekend aan ODA. De uiteindelijke
ODA-bijdrage in een jaar wordt op basis van nacalculatie berekend, waardoor ODA alleen
betaalt voor de werkelijk gebruikte eerstejaarsopvang. De nacalculatie van jaar t
wordt verwerkt in begrotingsjaar t+1 in de eerste suppletoire begroting. Als er onvoorziene
ontwikkelingen zijn, kan het kabinet besluiten van deze systematiek af te wijken.

Voor de berekening van de gemiddelde bezetting stelt het Ministerie van Justitie en
Veiligheid met haar partners twee keer per jaar een Meerjaren Productie Prognose (MPP).
De MPP beoogt een gemeenschappelijk toekomstbeeld voor de migratieketen en haar partners
te geven op strategisch niveau en dient als één van de bronnen voor de begrotingscyclus.
De MPP wordt periodiek bijgesteld op basis van de inzichten, onzekerheden en aannames
die op dat moment van kracht zijn voorafgaand aan de reguliere momenten in de begrotingscyclus:
Rijksbegroting, de voorjaarsnota en de najaarsnota. Deze bijstellingen van de MPP
worden in februari/maart en september opgeleverd. Hierover zijn afspraken met o.a.
het Ministerie van Financiën gemaakt. De MPP wordt dus op cyclische wijze samengesteld
en daarbij continu verbeterd. Het prognosticeren van de instroom naar Nederland is
een complex proces, waarbij rekening gehouden moeten worden met een veelvoud aan externe
factoren.

Bij deze prognoses bestaan meer onzekerheden naar gelang er verder in de tijd wordt
gekeken. Gezien het feit dat het traject voor de aankomende MPP al loopt, het maken
van een prognose complex is en de nodigde nauwkeurigheid vereist, kan de MPP niet
zomaar versneld worden. Een eventuele versnelling zal dan ten koste gaan aan de kwaliteit
van de prognoses. Voor meer informatie omtrent (de totstandkoming van) de MPP verwijs
ik naar het gepubliceerde protocol.8

Indien deze prognose na een periodieke bijstelling naar boven wordt bijgesteld, stijgt
de raming voor de kosten voor de eerstejaarsopvang, en daarmee de ODA-toerekening
ook. Bij een MPP die naar beneden wordt bijgesteld, geldt dit vice versa. Het kabinet
heeft besloten de hogere uitgaven aan reguliere eerstejaarsopvang conform overeengekomen
systematiek binnen de kaders van het ODA-budget in, met uitzondering van de opvang
van vluchtelingen uit Oekraïne. In onderstaande figuur wordt zichtbaar gemaakt wat
het percentage is van de kosten voor eerstejaarsopvang van vluchtelingen in relatie
tot het totale ODA-budget. De jaren 2023 en verder betreffen een prognose. De asieltegenvaller
als gevolg van de meest recente MPP is tot en met 2026 ingeboekt.

Figuur 2: Asieltoerekening als percentage van het ODA-budget. *prognose waarbij de
recente asieltegenvaller t/m 2026 is ingeboekt.

1.3 Andere fluctuaties

Naast de fluctuaties in het BNI en de asieltoerekening zijn er ook andere factoren
die effect hebben op het totaal van het ODA-budget of delen daarvan. Naast de budgetten
op de BHOS-begroting staan er ODA-budgetten op andere begrotingen (zie tabel 1). Bijstellingen
op ODA-budgetten van andere departementen worden ook verwerkt via het verdeelartikel
5.4 op de BHOS-begroting op de reguliere begrotingsmomenten. Als een ODA-budget op
een ander departement deels niet wordt besteed, leidt dit tot een positieve mutatie
op het verdeelartikel en vice versa. Dit zijn veelal technische bijstellingen die
via de HGIS-nota worden verwerkt. Een voorbeeld hiervan is de bijdrage vanuit het
ODA-budget aan het apparaatsbudget van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de
Loon- en Prijsbijstelling daarop die via het verdeelartikel wordt verwerkt.

Daarnaast is een deel van de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie toerekenbaar
aan ODA. In het huidige coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is de ODA-toerekening van de EU-afdrachten vastgesteld op EUR 863 miljoen per jaar.
Dit is een vast bedrag dat onderdeel is van het ODA-plafond en meetelt in de Nederlandse
ODA-prestatie.

1.4 Werking verdeelartikel 5.4

Mede vanwege het fluctuerende ODA-budget en om de inzichtelijkheid van de BHOS begroting
te verbeteren is met ingang van begrotingsjaar 2017 het artikelonderdeel 5.4 (Nog
te verdelen i.v.m. wijzigingen BNI en/of toerekeningen) gecreëerd, ook wel het «verdeelartikel»
of «bufferartikel» genoemd.9 BHOS verwerkt BNI-fluctuaties op dit artikelonderdeel. Daarnaast verwerkt BHOS op
dit verdeelartikel asielfluctuaties, bijstellingen op ODA-budgetten van andere departementen
en tot slot kan hier overprogrammering worden geregistreerd. Overprogrammering houdt
in dat er meer programma’s of bijdragen worden gepland dan waarvoor budget beschikbaar
is. Om de kabinetsdoelen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking te behalen en
tot volledige uitputting van ODA-middelen te komen werkt BHOS met een overprogrammering.

De uitvoering van het beleid leert dat bijvoorbeeld (geo)politieke ontwikkelingen
en uitvoeringsmogelijkheden in de landen waarin programma’s worden uitgevoerd gedurende
het jaar kunnen leiden tot vertragingen in de uitputting van de ODA-middelen. Indien
er sprake is van overprogrammering is dat zichtbaar als een negatieve stand op het
verdeelartikel. Sinds de coronapandemie is er geen gebruik gemaakt van overprogrammering
op het verdeelartikel. Hiervoor zijn twee redenen: ten eerste had de economische onzekerheid
ten tijde van en direct na de coronapandemie grote fluctuaties in de macro-economische
prognoses tot gevolg. Ten tweede was er onzekerheid ten aanzien van de asieluitgaven
na de coronapandemie. Dit vroeg om een voorzichtige benadering, wat heeft geresulteerd
in een relatief ruime buffer op het verdeelartikel vanaf 2021.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Het kabinet beoogt uiteraard een doelmatig en doeltreffend OS-beleid te voeren. De
Algemene Rekenkamer bevestigt een doelmatig en doeltreffend BHOS-beleid in het meest
recente rapport over begrotingsjaar 2022.10 Het verwerken van BNI-fluctuaties, asielfluctuaties en technische bijstellingen op
ODA-budgetten via het verdeelartikel 5.4 vergroot de doelmatigheid van het langjarig
OS-beleid. Het verdeelartikel bevordert de doelmatigheid omdat wijzigingen in het
totaal van het ODA-budget of in separate onderdelen ervan (zoals uitgaven aan eerstejaarsopvang
vluchtelingen) niet direct leiden tot aanpassing van het budget van de lopende BHOS-programma’s
die door het parlement zijn geautoriseerd. Dit zorgt voor zoveel mogelijk rust in
de uitvoering van het beleid en daarmee een doelmatige en doeltreffende uitvoering
van OS-programma’s en uitgave van Nederlandse ODA-middelen. Dit biedt bijvoorbeeld
in belangrijke mate (financiële) zekerheid aan meerjarige programma’s en de realisatie
van de daarin vastgelegde doelen en resultaten waarmee de overheid zich ook betrouwbaar
toont.

Voorwaarde voor een goede werking van deze systematiek is wel dat de fluctuaties niet
te groot zijn ten opzichte van de opgebouwde buffer. Als een negatieve bijstelling
veel groter is dan het saldo op het verdeelartikel, zal een ombuiging binnen het ODA-budget
aan de orde zijn. Maar ook in dat geval zal de buffer een belangrijk deel van de schok
dempen. Een eventuele grote positieve mutatie in de tweede helft van een lopend begrotingsjaar,
zoals bij de MEV, wordt vaak besteed door bestaande programma’s en (multilaterale)
partners van extra middelen te voorzien.

Wanneer er geen verdeelartikel zou bestaan, zou iedere positieve dan wel negatieve
mutatie direct gevolgen hebben voor de budgetten op de beleidsartikelen van de BHOS-begroting
en daarmee op de OS-programma’s. Het langjarig plannen van beleid is daarmee minder
goed gewaarborgd en dientengevolge minder doelmatig en doeltreffend en zal dus ook
tot minder beleidsresultaten leiden. De Algemene Rekenkamer heeft in het verantwoordingsonderzoek
2020 het bufferartikel als volgt schematisch weergegeven.

Figuur 3: Illustratie werking verdeelartikel 5.4, overgenomen van het Verantwoordingsonderzoek
2020 van de Algemene Rekenkamer.1

1 Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020 Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, bijlage bij Kamerstuk 35 830 XVII, nr. 2.

2. Parameters ODA-systematiek

De ODA-systematiek kent enkele parameters die de omvang van het ODA-budget en de ODA-prestatie
beïnvloeden. De keuzes die daarin worden gemaakt, zijn een politieke afweging met
het oog op de realisatie van het voorgenomen beleid. Eventuele eenmalige ophogingen
van het ODA-budget zoals die de afgelopen jaren zijn voorgekomen als gevolg van een
kabinetsbesluit, zijn reeds uitzonderingen binnen de huidige systematiek en daarom
niet in dit overzicht meegenomen.

1) Beperken kosten eerstejaars asielopvang

Maatregelen gericht op het beperken van de kosten voor eerstejaars asielopvang zorgen
voor een lagere ODA toerekening. Een van de opties is het treffen van maatregelen
om te sturen op de instroom. Daarnaast wordt ingezet op het verder op orde brengen
van de asielopvang. De inzet is dat deze maatregelen bijdragen aan een doelmatiger
opvang en lagere kosten voor ODA.

2) Uitgaven eerstejaars asielopvang in Nederland

Er zijn verschillende modaliteiten denkbaar op welke wijze eerstejaarsopvang van vluchtelingen
kan worden gefinancierd. De uitgaven die als ODA kwalificeren kunnen bijvoorbeeld
volledig betaald worden uit het bestaande ODA-budget (dit is de huidige systematiek
waartoe het kabinet besloten heeft, met uitzondering van de opvang van vluchtelingen
uit Oekraïne), maar ook in het geheel niet of slechts gedeeltelijk.

In de huidige systematiek worden stijgingen en dalingen van de uitgaven voor de eerstejaarsopvang
vluchtelingen uit ontwikkelingslanden – via het bufferartikel – opgevangen binnen
het beschikbare ODA-budget, uitzonderingen daargelaten. ODA-budget dat hieraan wordt
uitgegeven kan niet worden ingezet voor andere doelen op de BHOS-begroting. Daardoor
ontstaat fluctuatie van het budget dat aan OS-programma’s kan worden uitgegeven.

Varianten hierin zijn bijvoorbeeld een nader vast te leggen plafond voor de toerekening
aan ODA van uitgaven voor eerstejaarsopvang of dat de uitgaven voor eerstejaarsopvang
geheel buiten het ODA-budget worden gehouden. Ook in dat laatste geval kunnen deze
uitgaven als ODA-uitgaven gerapporteerd worden aan de OESO waardoor ze ook meegenomen
worden bij het berekenen van de Nederlandse ODA-prestatie (zie ook parameter 4). Effect
van beide varianten is dat het budget dan op een van de begrotingsmomenten elders
op de Rijksbegroting moet worden gevonden om de uitgaven aan eerstejaarsopvang te
dekken en dat de ODA-prestatie mogelijk meer zal fluctueren.

Aangaande de ODA-toerekening eerstejaarsasielopvang en de doelmatigheid van de asielketen
zijn in de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH) nummer 14 in april 2020 twee
beleidsopties uitgewerkt om de doelmatigheid van de asielketen te verhogen.11 Uitgangspunt van beide opties is dat één ministerie zowel beleids- als budgetverantwoordelijk
is. Optie 1 betreft het centreren van de verantwoordelijkheden bij het Ministerie
van JenV. Het ODA-budget wordt in deze variant eenmalig structureel verlaagd waarmee
het losknippen van de budgettaire relatie tussen ODA en de asielrekening budgetneutraal
wordt opgelost. Het budget dat op de begroting van JenV staat wordt ook niet meer
toegerekend aan het ODA-budget op de BHOS-begroting. Dit kan nog wel gerapporteerd
worden als ODA, als onderdeel van de Nederlandse ODA-prestatie.

Tegenvallers daarboven moeten op de JenV begroting worden gecompenseerd dan wel generaal.
Het rapport stelt daarvoor het instellen van een reserve voor. Optie 2 betreft een
grootschalige reorganisatie van de asielketen naar Buitenlandse Zaken. Hier zitten
ook nadelen aan, zoals de vraag of de kosten van een reorganisatie opwegen tegen de
potentiële doelmatigheidswinst.

3) Mate van koppeling aan de economische ontwikkelingen

In Nederland is het ODA-budget conform besluit van het kabinet gekoppeld aan de ontwikkeling
van het BNI (zowel volume- als prijsontwikkeling) waarmee top down een totaal ODA-budget (het plafond) wordt vastgesteld dat meebeweegt met de conjunctuur.
De basis hiervoor is de genoemde VN-norm van 0,7% van het BNI. Deze koppeling is niet
wettelijk vastgelegd, maar is het resultaat van politieke afspraken. In het huidige
coalitieakkoord is opgenomen dat met de verhoging van het ODA-budget bewogen wordt
naar de internationale norm. Een mogelijk alternatief is het voor een kabinetsperiode
vastleggen van de omvang van het ODA-budget. Effect hiervan is dat het budget minder
fluctueert, terwijl de ODA-prestatie als percentage van het BNI meer zal fluctueren.

4) Manier van bijstellen

Het ODA-budget in Nederland volgt de (verwachte) ontwikkeling van het BNI. Dit resulteert
in fluctuaties van het budget gedurende het uitvoeringsjaar, terwijl de feitelijke
vaststelling van het BNI pas plaatsvindt in het voorjaar van het daarop volgende uitvoeringsjaar.
Het is mogelijk hier varianten op te ontwikkelen waarbij het budget met een vertraging
de feitelijke BNI-ontwikkeling volgt. Dit betekent bijvoorbeeld dat voor het CEP of
de MEV (of beide) enkel de jaren t+x worden bijgesteld, niet het lopende jaar (t).
Effect hiervan is meer budgettaire rust in het uitvoeringsjaar, maar grotere budgettaire
sprongen in de jaren daarna. Tevens kan dit leiden tot een grotere afwijking van de
geprognosticeerde ODA-prestatie in het voorjaar en de uiteindelijk behaalde ODA-prestatie
op het eind van het jaar.

5) Top-down of bottom-up systematiek

De Nederlandse systematiek is dat er een ODA-plafond (het ODA-budget) wordt vastgesteld
door het kabinet op grond van een berekening. Daarbinnen wordt een aantal toerekeningen
en uitgaven gefinancierd. Dit zorgt ervoor dat een verschuiving op een van de uitgaven/toerekeningen
altijd leidt tot verdringing elders. Bij het overschrijden van dit plafond, door bijvoorbeeld
onverwacht hogere kosten voor eerstejaarsopvang, moet er een keuze worden gemaakt
of om het in de ODA uitgaven in te passen, of om het ODA-budget (en dus de ODA-prestatie)
te verhogen met generale middelen. Het is als alternatief ook mogelijk om een al dan
niet aan het BNI gekoppeld ODA-budget vast te stellen dat zich alleen richt op Nederlandse
OS-inspanningen in het buitenland terwijl andere budgetten (bv asieltoerekening en
de EU-toerekening) daar als resultante bij worden opgeteld om de totale Nederlandse
ODA-prestatie te bepalen, een zogenaamde bottom-up benadering. De koppeling tussen
vrij inzetbaar budget voor OS-programma’s en de gerealiseerde ODA-prestatie wordt
daarmee losser.

Tot slot

Het kabinet erkent dat elke systematiek voor- en nadelen heeft en dat elke systematiek
het resultaat is van verschillende perspectieven en belangen en de gekozen systematiek
betreft grotendeels een politieke keuze. Voorop staat dat het kabinet doelmatigheid
en doeltreffendheid voorwaardelijk acht bij de besteding van middelen. De beschreven
parameters en de richtlijnen vanuit de OESO/DAC tegen elkaar afwegende is het kabinet
van mening dat de huidige Nederlandse werkwijze met de buffer passend is bij de ODA-systematiek
zoals beschreven in deel 1 van deze brief. Daarin is een balans gevonden waarbij het
ODA-budget is gekoppeld aan de ontwikkeling van het BNI, waardoor het budget over
de langere termijn gemiddeld toeneemt, terwijl fluctuaties in de uitgaven voor eerstejaarsasielopvang binnen het ODA-budget worden opgevangen. Als er onvoorziene ontwikkelingen
zijn, kan het kabinet besluiten daarvan af te wijken. Uiteraard ben ik bereid om,
als die behoefte bestaat, een technische briefing te faciliteren over de ODA-systematiek.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, E.N.A.J. Schreinemacher