Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt ertoe te regelen dat raadsheren en rechters die werkzaam zijn
bij rechtbanken, gerechtshoven, de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) en het
College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) na het bereiken van de
wettelijke ontslagleeftijd van zeventig jaar nog enige tijd kunnen worden ingezet
als raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers en wel tot de eerste
dag van de maand volgende op die waarin zij drieënzeventig jaar zijn geworden. In
de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 (hierna: de Tweede Verzamelspoedwet) bestaat al
een dergelijke regeling, maar deze komt per 15 juli 2023 te vervallen. Ik heb aan
de Eerste Kamer toegezegd te bevorderen dat deze tijdelijke regeling zal worden verlengd.1 Met dit wetsvoorstel wordt daaraan uitvoering gegeven. Voorgesteld wordt om – wederom
tijdelijk – een soortgelijke regeling in de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
(hierna: de Wrra) vast te leggen. Het inzetten van raadsheren-plaatsvervangers en
rechters-plaatsvervangers tot de leeftijd van drieënzeventig jaar draagt bij aan de
capaciteit aan rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, waardoor de achterstanden
bij de afdoening van zaken in de rechtspraak sneller kunnen worden ingelopen.

2. Uitzondering op de hoofdregel

Op grond van artikel 46h, derde lid, van de Wrra wordt een rechterlijk ambtenaar met
ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin hij de leeftijd van zeventig
jaar heeft bereikt bij koninklijk besluit op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming
ontslagen. Net als met de regeling in de Tweede Verzamelspoedwet wordt het met het
wetsvoorstel mogelijk om een rechterlijk ambtenaar die ontslagen is wegens het bereiken
van de ontslagleeftijd van zeventig jaar op eigen verzoek te benoemen tot raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger. De benoeming eindigt vervolgens op de eerste dag van de
maand volgende op die waarin de raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger
de leeftijd van drieënzeventig jaar heeft bereikt.

3. Aanleiding voor het wetsvoorstel

3.1. De regeling in de Tweede Verzamelspoedwet

Het wetsvoorstel vormt in essentie een licht gewijzigde voortzetting van de huidige
regeling in de Tweede Verzamelspoedwet. De regeling in de Tweede Verzamelspoedwet
beoogt bij te dragen aan het wegwerken van de achterstanden bij de afdoening van zaken
in de rechtspraak die als gevolg van de uitbraak van COVID-19 zijn ontstaan. Inmiddels
zijn de achterstanden ten gevolge van de uitbraak van COVID-19 grotendeels ingelopen2 en is de invloed van COVID-19 op de afdoening van zaken sterk verminderd. De in de
Tweede Verzamelspoedwet opgenomen maatregel om raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
na het bereiken van de ontslagleeftijd gedurende een periode van ten hoogste drie
jaar in te zetten, heeft effectief bijgedragen aan het inlopen van de achterstanden.
In 2021 waren 149 raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers van zeventig
jaar en ouder werkzaam in de rechtspraak. Deze raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
vertegenwoordigden daarmee ongeveer 24 fte. Geschat wordt dat zij dat jaar rond de
16.800 zaken hebben afgedaan.3 Ten tijde van het peilmoment in september 2022 waren 113 raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers werkzaam op grond van de regeling in de Tweede Verzamelspoedwet,
wat neerkomt op ongeveer 19,4 fte. Geschat wordt dat zij op jaarbasis 14.000 zaken
zullen afdoen.

3.2. Achterstanden en capaciteit in de rechtspraak

Hoewel de uitbraak van COVID-19 nauwelijks nog invloed heeft op de doorlooptijden
bij het afdoen van zaken, heeft de rechtspraak de totale achterstand in zaken nog
niet ingelopen. Al voor de uitbraak van COVID-19 bestonden er achterstanden, die door
de jaren heen zijn blijven bestaan.4 Daarnaast is het beeld dat sinds eind 2021 de achterstanden weer oplopen. Een voorbeeld
in dit verband is de seponering van 1.500 strafzaken door het Openbaar Ministerie,
omdat bij de rechtbank Gelderland door personeelstekort minder zittingscapaciteit
beschikbaar was dan nodig.5 Voor deze achterstanden zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Een van de oorzaken
is het tekort aan raadsheren en rechters.6 Dit tekort wordt door de Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad) geschat op ongeveer
200 fte.7 Door dit tekort is het vervolgens ook niet mogelijk om de achterstanden snel weg
te werken.

Het tekort aan raadsheren en rechters binnen de rechtspraak komt onder meer door hun
afgenomen inzetbaarheid voor de afdoening van zaken, bijvoorbeeld door de toenemende
complexiteit van die zaken, maar ook door de leeftijdsgebonden uitstroom.8 Steeds meer raadsheren en rechters bereiken of naderen de ontslagleeftijd van zeventig
jaar. De leeftijdsgebonden uitstroom in 2021 bestond uit ongeveer zestig raadsheren
en rechters, wat neerkomt op ongeveer 3% van het totale aantal raadsheren en rechters
binnen de rechtspraak. In 2022 wordt, met een prognose voor de laatste maanden van
dit jaar, eenzelfde leeftijdsgebonden uitstroom verwacht. De Raad voorziet verder
in de periode van 2023 tot en met 2026 een stijging van de leeftijdsgebonden uitstroom,
gelet op de leeftijdsopbouw van de raadsheren en rechters die binnen de rechtspraak
werkzaam zijn.9

Een van de belangrijkste maatregelen die de rechtspraak heeft getroffen om de capaciteit
binnen de rechtspraak structureel op te hogen, is het werven van extra raadsheren
en rechters. Daartoe zijn het aantal opleidingsplaatsen uitgebreid. Zowel in 2021
als 2022 is het gelukt om binnen de grenzen van de opleidingscapaciteit het maximale
aantal van 130 raadsheren- en rechters-in-opleiding (hierna: rio’s) te werven.10 Hiermee wordt met name de leeftijdsgebonden uitstroom opgevangen. De structurele
capaciteit aan rechterlijke ambtenaren zal in beperkte mate toenemen. De werving en
opleiding van nieuwe rechterlijke ambtenaren biedt op de korte termijn echter geen
oplossing voor het tekort aan raadsheren en rechters. De opleiding tot raadsheer of
rechter duurt gemiddeld drie jaar en legt daarnaast beslag op de tijd van raadsheren
en rechters, zodat zij minder kunnen worden ingezet voor de afdoening van zaken.11

3.3. Tijdelijk ophogen van capaciteit binnen de rechtspraak

Gelet op de achterstanden en het tekort aan raadsheren en rechters wordt voorgesteld
om het opnieuw tijdelijk mogelijk te maken om raadsheren en rechters na het bereiken
van de ontslagleeftijd van zeventig jaar in te zetten als raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers totdat zij drieënzeventig jaar worden. Hiermee blijft
de capaciteit binnen de rechtspraak tijdelijk opgehoogd, waardoor de achterstanden
sneller kunnen worden ingelopen. Het geeft de rechtspraak bovendien de tijd om in
de komende jaren de leeftijdsgebonden uitstroom op te vangen en de capaciteit aan
rechterlijke ambtenaren structureel op te hogen. Deze raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers van zeventig jaar en ouder hebben veel ervaring en kunnen
zelfstandig werken. Dat betekent dat zij als unusrechter en als lid van de meervoudige
kamer kunnen worden ingezet. Ook kunnen zij worden ingezet bij de afdoening van bewerkelijke
of moeilijke zaken. De verwachting is daarom dat de inzet van raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers een positief effect heeft op het inlopen van de achterstanden
bij de afdoening van zaken.

4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

4.1. Rechterlijke ambtenaren en leden met rechtspraak belast

Het wetsvoorstel vormt in essentie een licht gewijzigde voortzetting van de huidige
regeling in de Tweede Verzamelspoedwet over de benoeming van raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers na het bereiken van de ontslagleeftijd van zeventig jaar.
Voorgesteld wordt dat rechterlijke ambtenaren als bedoeld in artikel 1, aanhef en
onder b, onder 2° en 3°, van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: Wro) en
de leden die bij de CRvB en het CBb belast zijn met rechtspraak na het bereiken van
de ontslagleeftijd tijdelijk opnieuw benoemd kunnen worden tot raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers. Onder rechterlijke ambtenaren als bedoeld in artikel 1,
aanhef en onder b, onder 2° en 3°, van de Wro vallen, kort samengevat, de raadsheren
en raadsheren-plaatsvervangers in de gerechtshoven en de rechters en rechters-plaatsvervangers
in de rechtbanken. Met de leden met rechtspraak belast worden de raadsheren en raadsheren-plaatsvervangers
die werkzaam zijn bij de CRvB12 en het CBb13 bedoeld. Verder betreft het uiteraard een geheel vrijwillige regeling. De wettelijke
ontslagleeftijd van zeventig jaar als bedoeld in artikel 46h, derde lid, van de Wrra
wordt overigens met het wetsvoorstel niet gewijzigd.

4.2. Benoeming tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger

Aan de benoeming is de voorwaarde verbonden dat het betrokken bestuur van het gerechtshof
of de rechtbank een aanbeveling tot benoeming aan de Raad heeft gedaan uiterlijk binnen
drie maanden nadat de desbetreffende rechterlijk ambtenaar met leeftijdsontslag is
gegaan. Daarmee wordt een andere termijn gehanteerd dan die in de huidige regeling
in de Tweede Verzamelspoedwet. Gelet op de noodsituatie als gevolg van de uitbraak
van Covid-19 ten tijde van de huidige regeling was toen het uitgangspunt om zoveel
mogelijk raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers aan te trekken,
ook mensen die al eerder met leeftijdsontslag waren gegaan, en is daarom een ruimere
termijn als uitgangspunt genomen. Een dergelijke inhaalslag hoeft nu niet te worden
gemaakt.

Er is gekozen voor een termijn van uiterlijk drie maanden na het leeftijdsontslag,
zodat de raadsheren en rechters die tot de leeftijd van zeventig jaar hebben gewerkt
voor de rechtspraak behouden blijven. Daarnaast biedt de termijn van drie maanden
de raadsheer of rechter na het leeftijdsontslag nog enige bedenktijd.14 Met de termijn van uiterlijk drie maanden na het leeftijdsontslag wordt verder gewaarborgd
dat het administratieve proces voor de benoeming van de raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger kan worden opgestart en afgerond met de aanbeveling aan
de Raad.

4.3. Einde benoeming

Evenals in de huidige regeling eindigt de benoeming in de maand volgende op die waarin
de raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger de leeftijd van drieënzeventig
jaar heeft bereikt. Er is gekozen voor een termijn van drie jaar na de in artikel 46h,
derde lid, van de Wrra vastgestelde ontslagleeftijd van zeventig jaar, omdat deze
aansluit bij de in artikel 3b, tweede lid, van het Besluit rechtspositie rechterlijke
ambtenaren vastgestelde maximale termijn voor het vervullen van het ambt van onder
meer een raadsheer-plaatsvervanger en rechter-plaatsvervanger. Uit artikel 3b, eerste
lid, vloeit voort dat een raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger op
eigen verzoek tijdelijk kan worden aangewezen voor een al dan niet volledige arbeidsduur.
Uit het tweede artikellid volgt dat de termijn voor een dergelijke aanwijzing maximaal
drie jaar is.

4.4. Regeling in de Wrra

Het wetsvoorstel strekt er verder toe dat de benoeming en het ontslag van deze raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers worden geregeld in de Wrra. Deze maatregel houdt niet
langer verband met de uitbraak van COVID-19. Daarnaast zijn de beëdiging, benoeming
en ontslag van rechterlijke ambtenaren belast met rechtspraak reeds in de Wrra vastgelegd.
Om dezelfde redenen geldt in het wetsvoorstel het criterium dat raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers kunnen worden benoemd vanwege het gebrek aan capaciteit
aan rechterlijke ambtenaren belast met de rechtspraak.

4.5. Uitzondering op de Wrra

Omdat het wetsvoorstel ertoe strekt de benoeming en het ontslag van deze raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers in de Wrra te regelen, zijn de bepalingen van de Wrra,
anders dan bij de Tweede Verzamelspoedwet het geval is, onverkort van toepassing.
Wel is de toepassing van artikel 4a, eerste lid, van de Wrra uitgezonderd, zodat de
raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger bij de benoeming niet in het
bezit hoeft te zijn van een Verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG). De reden
daarvoor is dat tussen het leeftijdsontslag van de raadsheer of rechter en vervolgens
de benoeming tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger maximaal drie
tot vier maanden zal zitten. Hoewel het in de meeste gevallen strikt genomen zal gaan
om een nieuwe benoeming waarvoor een VOG vereist is, wordt het daarom als onnodig
belastend geacht om aan dat vereiste vast te houden. Hierbij wordt in aanmerking genomen
dat uit artikel 4a, tweede lid, volgt dat alleen bij een eerste benoeming een VOG
moet worden overgelegd en dat in de Wrra niet voor een regelmatig herhaalde VOG voor
rechterlijke ambtenaren is gekozen, bijvoorbeeld bij een benoeming tot een andere
rang.15

5. Verhouding tot hoger recht

5.1. Wettelijke ontslagleeftijd van zeventig jaar

Artikel 117, eerste lid, van de Grondwet bepaalt onder meer dat de leden van de rechterlijke
macht met rechtspraak belast bij koninklijk besluit voor het leven worden benoemd.
Het tweede artikellid bepaalt dat zij op eigen verzoek of wegens het bereiken van
een bij de wet te bepalen leeftijd worden ontslagen. In artikel 46h, derde lid, van
de Wrra is de wettelijke ontslagleeftijd vastgesteld op zeventig jaar.

Net als met de regeling in de Tweede Verzamelspoedwet wordt met dit wetsvoorstel niet
beoogd een voorschot te nemen op een principiële discussie over de wettelijke ontslagleeftijd.
Die verandert dan ook niet. Het wetsvoorstel voorziet en beoogt alleen tijdelijk de
capaciteit aan rechterlijke ambtenaren op te hogen om de achterstanden bij de afdoening
van zaken sneller te kunnen inlopen en de Raad de tijd te gunnen om de capaciteit
aan rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast structureel op te hogen. Daarmee
wordt in zoverre ook geen voorschot genomen op de toezegging van mijn voorganger om
te onderzoeken of er aanleiding is om bepaalde elementen van de regeling in de Tweede
Verzamelspoedwet structureel te maken.16

5.2. Een nieuwe, tijdelijke leeftijdsgrens voor de raadsheer-plaatsvervanger en rechter-plaatsvervanger

Het wetsvoorstel strekt ertoe dat de raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
die na hun leeftijdsontslag opnieuw zijn benoemd bij koninklijk besluit worden ontslagen
met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin zij de leeftijd van
drieënzeventig jaar bereiken. Deze nieuwe tijdelijke leeftijdsgrens van drieënzeventig
jaar voor raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers raakt aan het beginsel
van non-discriminatie op grond van leeftijd. Het verbod op discriminatie is neergelegd
in artikel 1 van de Grondwet, artikel 14 van en het Twaalfde Protocol bij het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens, artikel 21 van het Handvest voor de grondrechten
van de Europese Unie en artikel 2 van Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000 tot
instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep. Richtlijn
2000/78/EG is geïmplementeerd in de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd
bij de arbeid (hierna: de Wgbl).

Artikel 3, aanhef en onder c, van de Wgbl bepaalt dat het maken van onderscheid op
grond van leeftijd verboden is bij het beëindigen van een arbeidsverhouding. Uit artikel 7,
eerste lid, aanhef en onder b, volgt dat dit verbod niet geldt als het gaat over het
beëindigen van een dienstverband van rechterlijke ambtenaren in verband met het bereiken
van een bij of krachtens wet vastgestelde hogere leeftijd dan de leeftijd waarop op
grond van de Algemene ouderdomswet (hierna: de Aow) recht op ouderdomspensioen ontstaat.
Het wetsvoorstel bevat een nieuwe, tijdelijke leeftijdsgrens van drieënzeventig jaar,
waarmee onderscheid op leeftijd wordt gemaakt. Daarom moet worden getoetst worden
of dit onderscheid objectief gerechtvaardigd is door een legitiem doel en dat het
middel voor dat doel passend en noodzakelijk is. Het stellen van de leeftijdsgrens
van drieënzeventig jaar voldoet aan deze vereisten, gelet op het navolgende.

Met het stellen van de nieuwe, tijdelijke leeftijdsgrens van drieënzeventig jaar wordt
in de eerste plaats een balans bereikt tussen het waarborgen van de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht en het vaststellen van een objectieve leeftijdsgrens waarbij
de benoeming van de raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger definitief
eindigt. Dit is een legitiem doel.17 Daarnaast wordt beoogd dat raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
een periode van maximaal drie jaar na het bereiken van de wettelijke ontslagleeftijd
van zeventig jaar worden ingezet in de rechtspraak. De inzet van een raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger voor een periode van maximaal drie jaar zal naar verwachting
effectief bijdragen aan het sneller kunnen inlopen van de achterstanden bij de afdoening
van zaken.

Er is gekozen voor het middel van het stellen van een tijdelijke leeftijdsgrens van
drieënzeventig jaar voor raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers.
Dit is een passend en noodzakelijk middel. De rechterlijke onafhankelijkheid is essentieel
voor het functioneren van de Nederlandse democratische rechtsstaat en kan in dit verband
niet door een ander, minder vergaand middel dan het stellen van een leeftijdsgrens
worden geborgd, bijvoorbeeld door een tijdelijke aanstelling van een jaar die telkens
desgewenst kan worden verlengd. Een dergelijke aanstelling is gebruikelijk bij andere
beroepsgroepen die na de pensioengerechtigde leeftijd doorwerken. Ten eerste kan een
tijdelijk benoemde raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger met een tijdelijke
aanstelling niet als lid van de rechterlijke macht aan de rechtspraak deelnemen.18 Daarnaast zou een tijdelijke aanstelling raken aan de onafhankelijkheid van de rechter.
Voorkomen moet worden dat invloed kan worden uitgeoefend op de wijze waarop de raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger het ambt uitoefent. Verder is van belang dat de leeftijdsgrens
van drieënzeventig jaar ruim boven de leeftijd ligt waarop op grond van de Aow recht
op ouderdomspensioen ontstaat. Hoewel elke leeftijdsgrens op zichzelf genomen arbitrair
is, wordt met de leeftijdsgrens van drieënzeventig jaar zoveel mogelijk gewaarborgd
dat er geen geschillen zullen ontstaan over de geschiktheid van de raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger of dat de geschiktheid per geval moet worden beoordeeld.
Verder geeft de periode van ten hoogste drie jaar waarbinnen een raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger kan worden ingezet de rechtspraak de ruimte om de achterstanden
effectief sneller in te kunnen lopen. Dit kan niet worden opgelost met de werving
en opleiding van rio’s, omdat zij pas na het afronden van hun opleiding volledig inzetbaar
zijn. De gemiddelde opleidingsduur bedraagt drie jaar.

6. Financiële gevolgen

Zaken worden volgens de reguliere kostprijssystematiek afgerekend met de Raad.

7. Advies en consultatie19

7.1. De ontvangen adviezen en reacties

Een concept van dit wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn voorgelegd aan
de Hoge Raad, de Raad, het College van procureurs-generaal, de procureur-generaal
bij de Hoge Raad en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: de NVvR).
Ook is advies gevraagd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: het ATR).

De Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad (hierna tezamen: Hoge Raad
en de pg) hebben gezamenlijk een advies uitgebracht. Ook de Raad heeft een advies
uitgebracht. Zoals de Raad reeds heeft toegezegd in zijn advies, heeft de Raad nadien
een aantal punten ter verduidelijking van de memorie van toelichting uitgewerkt. Deze
punten zijn zoveel mogelijk overgenomen, maar worden vanwege hun voornamelijk tekstuele
aard niet meer in deze paragraaf besproken. Het ATR heeft te kennen gegeven af te
zien van het uitbrengen van een advies, omdat het wetsvoorstel geen (omvangrijke)
gevolgen voor de regeldruk heeft.

Met de NVvR is over dit wetsvoorstel overeenstemming bereikt. Daarnaast heeft de NVvR
aanleiding gezien om enkele opmerkingen en aanbevelingen mee te geven met het oog
op de mogelijkheid van een meer structurele regeling in de toekomst.

7.2 Opmerkingen bij het wetsvoorstel en de memorie van toelichting

De Hoge Raad en de pg merken terecht op dat raadsheren en rechters aan wie op eigen
verzoek ontslag is verleend en die vervolgens de leeftijd van zeventig jaar hebben
bereikt in het wetsvoorstel niet in aanmerking komen voor een benoeming als raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger. De huidige regeling in de Tweede Verzamelspoedwet kent
deze mogelijkheid wel.

Het wetsvoorstel vormt in essentie een licht gewijzigde voortzetting van de huidige
regeling in de Tweede Verzamelspoedwet. Het uitgangspunt van de Tweede Verzamelspoedwet
was om zoveel mogelijk raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers aan
te trekken, gelet op de noodsituatie die ten gevolge van de uitbraak van COVID-19
was ontstaan. Aan het wetsvoorstel ligt een andere probleemanalyse en een andere doelstelling
ten grondslag, wat ertoe geleid heeft dat het wetsvoorstel op bepaalde punten anders
is vormgegeven. Het wetsvoorstel strekt ertoe raadsheren en rechters die tot de leeftijd
van zeventig jaar hebben gewerkt in de rechtspraak te behouden. De verwachting is
dat met deze groep het grootste potentieel wordt aangesproken. Overigens kan een raadsheer
of rechter aan wie op eigen verzoek ontslag is verleend en die nog niet de leeftijd
van zeventig jaar heeft bereikt, worden herbenoemd als raadsheer-plaatsvervanger of
rechter-plaatsvervanger. Als deze raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger
vervolgens met leeftijdsontslag gaat, kan deze persoon ook na het bereiken van de
leeftijd van zeventig jaar gebruik maken van de regeling in het wetsvoorstel.

De NVvR adviseert om de termijn tussen het leeftijdsontslag en de aanbeveling aan
de Raad voor de benoeming tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger
overeenkomstig de daarvoor gestelde termijn in de Tweede Verzamelspoedwet te verruimen
naar zes maanden.

In artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Tweede Verzamelspoedwet is bepaald
dat uiterlijk binnen vierentwintig maanden na het leeftijdsontslag de aanbeveling
aan de Raad tot benoeming tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger
dient te worden gedaan. In het wetsvoorstel is die termijn op maximaal drie maanden
gesteld. Gelet op de doelgroep die het wetsvoorstel als uitgangspunt neemt, wordt
deze termijn als passend en geschikt geacht. De termijn van uiterlijk drie maanden
biedt de raadsheer of rechter nog enige bedenktijd. Daarbij komt dat raadsheren en
rechters zich nu al kunnen beraden of zij na het bereiken van de ontslagleeftijd van
zeventig jaar als raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger willen doorwerken,
aangezien dit op grond van de huidige regeling in de Tweede Verzamelspoedwet al een
aantal jaar mogelijk is.

De Hoge Raad en de pg wijzen erop dat wetsvoorstel voorziet in een uitzondering op
het vereiste dat een raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger van zeventig
jaar en ouder in het bezit moet zijn van een VOG van niet ouder dan drie maanden.
De pg en de Hoge Raad geven in overweging om een soortgelijke voorziening te treffen
voor de beëdiging als bedoeld in artikel 5g, eerste lid, van de Wrra.

Deze suggestie is niet overgenomen. Het vereiste van een VOG als bedoeld in artikel 4a,
eerste lid, van de Wrra ziet op een controle op het justitiële verleden van personen
die van buiten de rechtspraak afkomstig zijn en als rechterlijk ambtenaar in dienst
treden bij de rechtspraak. In het wetsvoorstel wordt een uitzondering gemaakt voor
de raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers die na hun leeftijdsontslag
opnieuw worden benoemd. Tussen het leeftijdsontslag en de herbenoeming tot raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger zal maximaal drie tot vier maanden zitten. Gelet op deze
relatief korte periode wordt het als onnodig belastend geacht om vast te houden aan
het VOG-vereiste. In het wetsvoorstel wordt geen uitzondering gemaakt voor het afleggen
van de eed als bedoeld in artikel 5g, eerste lid, van de Wrra. Indien een raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger van zeventig jaar enige tijd na het leeftijdsontslag uit
dienst is geweest en dus geen rechterlijk ambtenaar meer is, moet deze raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger bij de herbenoeming opnieuw worden beëdigd. Het afleggen
van de eed is een vereiste om het ambt van rechterlijk ambtenaar te kunnen uitoefenen.
Alleen bij een opvolgende benoeming wordt ingevolge artikel 5g, tweede lid, de raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger van zeventig jaar niet opnieuw beëdigd.

De Hoge Raad en de pg vragen zich terecht af waarom het nodig is om de bepalingen
uit hoofdstuk 2 van de Wrra van overeenkomstige toepassing te verklaren, terwijl het
wetsvoorstel ertoe strekt dat de regeling om raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
te benoemen na hun leeftijdsontslag eveneens in de Wrra wordt vastgelegd.

Hoofdstuk 2 van de Wrra is reeds van toepassing op personen die na hun leeftijdsontslag
worden benoemd tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger, omdat het
wetsvoorstel erin voorziet dit te regelen in de Wrra. Dit is aangepast in zowel het
nieuwe artikel 54a, derde lid, als in de memorie van toelichting.

Daarnaast wijzen de pg en de Hoge Raad er terecht op dat, anders dan in de memorie
van toelichting staat, artikel 2, tweede lid, van de Beroepswet en artikel 3, tweede
lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie niet zonder meer een toereikende
grondslag bieden voor de benoeming tot raadsheren-plaatsvervangers van zeventig jaar
bij de CRvB en het CBb. De primaire grondslag voor de benoemingen van raadsheren-plaatsvervangers
in de CRvB en het CBb na hun leeftijdsontslag is gelegen in artikel 4, eerste lid,
van de Beroepswet respectievelijk artikel 5, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie.

Naar aanleiding van deze opmerkingen zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
aangepast. Artikel 4, eerste lid, van de Beroepswet en artikel 5 van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie bieden geen grondslag voor de benoemingen van raadsheren-plaatsvervangers
van zeventig jaar ouder bij de CRvB respectievelijk het CBb. Weliswaar wordt in deze
artikelen de Wrra van overeenkomstige toepassing verklaard, maar in het voorgestelde
artikel 54a wordt de toepassing daarvan beperkt tot rechterlijke ambtenaren als bedoeld
in artikel 1, onder b, onder 2° en 3°, van de Wro. Daarom wordt met het wetsvoorstel
in de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie geregeld dat leden
die met rechtspraak zijn belast bij de CRvB en het CBb voor de overeenkomstige toepassing
van het nieuwe artikel 54a gelijk worden gesteld met een rechterlijk ambtenaar als
bedoeld in artikel 1, onder b, onder 2° en 3°, van de Wro.

Verder delen de Hoge Raad en de pg het in de memorie van toelichting ingenomen standpunt
dat een tijdelijke benoeming tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger
niet wenselijk wordt geacht. De Hoge Raad en de pg voegen daaraan toe dat, gelet op
artikel 117, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 116, derde lid, van de Grondwet,
een tijdelijk benoemde plaatsvervanger in de gerechtshoven en de rechtbank niet als
lid van de rechterlijke macht aan de rechtspraak kan deelnemen.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

De NVvR merkt op dat uit de memorie van toelichting blijkt dat er kennelijk weinig
inzicht is in de omvang van de effecten van de huidige regeling in de Tweede Verzamelspoedwet.
Verder valt op dat het aantal fte’s dat is gemoeid met de regeling in de Tweede Verzamelspoedwet
gering is in relatie tot het totaal aantal fte’s in de rechtspraak en dat dit aantal
bovendien lijkt terug te lopen.

Of en hoeveel raadsheren-plaatsvervangers of rechters-plaatsvervangers worden ingezet,
is afhankelijk van de betreffende gerechtshoven, rechtbanken, de CRvB en het CBb.
Daarom is geschat wat de effectiviteit van de raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
van zeventig jaar en ouder zal zijn aan de hand van het huidige aantal fte aan deze
raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers (19,4 fte) in verhouding
tot de zaken die ze jaarlijks kunnen afdoen (14.000 zaken). Het is daarbij van belang
dat het wetsvoorstel een maatregel betreft die op zichzelf genomen niet groot van
aard is en dat als doel heeft de capaciteit binnen de rechtspraak tijdelijk op te
hogen, zodat achterstanden sneller kunnen worden ingelopen.

7.3 Positie en honorering van raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers

De NVvR vraagt in algemene zin aandacht voor de rechtsstatelijke positie van raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers. Het wetsvoorstel is niet voorzien van een voorschrift
over de daadwerkelijke inzet van de raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers.
Dit behoeft echter ook buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel aandacht, gelet op
de uitspraak van de Hoge Raad van 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1996. Daarnaast
wijst de NVvR erop dat het een recente ontwikkeling is dat raadsheren-plaatsvervangers
of rechters-plaatsvervangers van zeventig jaar en ouder worden ingezet om het gebrek
aan (ervaren) rechters op te vangen. Zij kunnen dan ook worden ingezet als unusrechter
en als volwaardig lid van een meervoudige kamer. Gelet hierop zou de rechtsstatelijke
positie van deze raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers gelijk moeten
zijn aan die van raadsheren en rechters.

De NVvR constateert daarnaast dat het wetsvoorstel geen criteria bevat op grond waarvan
het bestuur van het gerecht een verzoek van een raadsheer of rechter tot benoeming
tot plaatsvervanger na het bereiken van de leeftijd van zeventig jaar toe- of afwijst.
De NVvR meent dat op grond van dezelfde rechtsstatelijke overwegingen het bestuur
steeds een dergelijk verzoek zou moeten honoreren, tenzij de raadsheer of rechter
niet meer aan de vereisten voldoet. Een afwijzing zou met redenen moeten worden omkleed.

De NVvR vraagt verder aandacht voor de honorering van raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers, ook vanuit rechtsstatelijk perspectief bezien. Het is
een aan de rechterlijke onafhankelijkheid inherente waarborg dat de bezoldiging van
rechters evenredig is aan het belang van de functie die zij uitoefenen (uitspraak
van het Hof van Justitie van 27 februari 2018, ECLI:EU:C:2018:117, punt 45). Daarnaast
wijst de NVvR erop dat bijvoorbeeld een senior rechter die wordt benoemd als rechter-plaatsvervanger
met een aanwijzing ook als senior rechter zou moeten worden beloond. In de praktijk
blijkt dat een dergelijke rechter-plaatsvervanger wordt beloond op het niveau van
een rechter. De Raad wijst verder op een vermoedelijke omissie in artikel 9, derde
lid, van de Wrra, waarin de mogelijkheid ontbreekt om een raadsheer-plaatsvervanger
met een aanwijzing aan te stellen op het niveau van een senior raadsheer. De Raad
verzoekt daarom deze mogelijkheid toe te voegen. Over de raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers zonder aanwijzing merkt de NVvR op dat de huidige vergoeding
per zitting niet in redelijke verhouding staat tot het werk wat van hen wordt verwacht.

De punten die de NVvR en de Raad aandragen, zijn fundamenteel van aard en raken niet
alleen de positie en honorering van de raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
van zeventig jaar en ouder, maar die van de plaatsvervangers in het algemeen. Dat
brengt met zich dat deze punten zich niet goed lenen om te worden geregeld in dit
wetsvoorstel, dat slechts voorziet in een tijdelijke regeling voor een afgebakende
groep raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers. De door de NVvR en
de Raad aangedragen punten dienen in breder verband nader te worden onderzocht. In
dit verband is van belang dat ik op 6 oktober 2022 tijdens het commissiedebat in de
Tweede Kamer20 heb toegezegd dat aan de invoering van dit wetsvoorstel een evaluatie wordt gekoppeld
om te onderzoeken of het mogelijk is om bepaalde elementen van de regeling in het
wetsvoorstel structureel te maken. Bezien zal worden welke van de door de NVvR en
de Raad aangedragen punten in de evaluatie worden meegenomen. Daarnaast zal ik in
breder verband hierover in gesprek gaan met de betrokken partijen.

II Artikelsgewijs

Artikel I, onder A

Sinds het aantreden van het Kabinet-Rutte III op 26 oktober 2017 valt het onderwerp
juridische beroepen, waaronder de Wrra, onder de verantwoordelijkheid van de Minister
voor Rechtsbescherming.21 Gelet hierop wordt voorgesteld om onder Onze Minister voortaan de Minister voor Rechtsbescherming
te verstaan.

Artikel I, onder B

Artikel 54a, eerste lid regelt dat rechterlijke ambtenaren als bedoeld in artikel 1,
aanhef en onder b, onder 2° en 3°, van de Wro nadat zij de ontslagleeftijd van zeventig
jaar hebben bereikt tot raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers kunnen
worden benoemd. Dat betekent dat alleen rechterlijke ambtenaren met de rechtspraak
belast die voor hun ontslagleeftijd werkzaam waren bij de gerechtshoven en de rechtbanken
voor benoeming in aanmerking komen. Het nieuwe artikel 4a van de Beroepswet en artikel 5a
van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie regelen dat ook de leden met rechtspraak
belast bij de CRvB en het CBb daarvoor in aanmerking komen. In het tweede artikellid
is geregeld dat het betrokken bestuur van het gerechtshof of de rechtbank waar de
raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger werkzaam zal zijn een aanbeveling
tot benoeming aan de Raad dient te doen. In het derde artikellid wordt artikel 4a,
eerste lid, uitgezonderd ten aanzien van de raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
die op grond van het eerste lid worden benoemd. Dat betekent dat zij bij hun benoeming
niet in het bezit hoeven te zijn van een VOG.

Artikelen II en III

Artikel 4a van de Beroepswet en artikel 5a van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
regelen dat de leden met rechtspraak belast, die werkzaam zijn bij de CRvB respectievelijk
het CBb, voor de overeenkomstige toepassing van het nieuwe artikel 54a gelijk worden
gesteld aan een rechterlijk ambtenaar als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onder 2°
en 3°, van de Wro. Weliswaar volgt uit artikel 4 van de Beroepswet en artikel 5 van
de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie dat de Wrra, uitzonderingen daargelaten,
van overeenkomstige toepassing is op de raadsheren en raadsheren-plaatsvervangers
bij de CRvB en het CBb, maar dit biedt geen grondslag voor de benoeming tot raadsheer-plaatsvervanger
na het bereiken van de ontslagleeftijd. In het nieuwe artikel 54a, eerste lid, van
de Wrra wordt de toepassing daarvan beperkt tot rechterlijke ambtenaren als bedoeld
in voormeld artikel 1, onderdeel b, onder 2° en 3°. Gelet hierop wordt in de Beroepswet
en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie geregeld dat ook de raadsheren en
raadsheren-plaatsvervangers bij de CRvB en het CBb na het bereiken van de ontslagleeftijd
van zeventig jaar kunnen worden benoemd tot raadsheer-plaatsvervanger. Dit past overigens
bij de systematiek van de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie,
aangezien in deze wetten de overeenkomstige toepassing van de Wrra is geregeld.

Artikel IV, onderdelen A, B, C

De artikelen 3.3, 5.1, en 5.4, vierde lid, van de Tweede Verzamelspoedwet komen te
vervallen, omdat de benoeming van raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
wordt geregeld in het nieuwe artikel 54a van de Wrra.

Artikel V

Dit is een omhangbepaling. Hiermee wordt verzekerd dat de benoeming van een raadsheer-plaatsvervanger
of rechter-plaatsvervanger na de inwerkingtreding van deze wet geacht wordt zijn grondslag
te vinden in artikel 54a van de Wrra, artikel 4a van de Beroepswet of artikel 5a van
de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.

Artikel VI

In dit artikel wordt geregeld dat rechterlijke ambtenaren die met rechtspraak belast
zijn en tussen de negen tot drie maanden voor de inwerkingtreding van deze wet met
leeftijdsontslag zijn gegaan alsnog op grond van artikel 54a, eerste lid, van de Wrra
kunnen worden benoemd tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger. In
afwijking van artikel 54a, tweede lid, doet het betrokken bestuur van het gerechtshof
of de rechtbank de dag na inwerkingtreding van deze wet de aanbeveling tot benoeming
van deze groep rechterlijke ambtenaren aan de Raad voor de rechtspraak. Startpunt
van deze overgangsrechtbepaling is vanaf drie maanden voor de inwerkingtreding van
de wet en het eindpunt daarvan is vastgesteld op negen maanden voor de inwerkingtreding
van de wet. Rechterlijke ambtenaren die in de drie maanden voor de inwerkingtreding
van de wet met leeftijdsontslag zijn gegaan, vallen onder de reikwijdte van artikel 54a
van de Wrra.

Een praktijkvoorbeeld: de wet treedt op 1 mei 2024 in werking. Dit betekent dat rechterlijke
ambtenaren die vanaf 1 augustus 2023 tot 1 februari 2024 met leeftijdsontslag zijn
gegaan op grond van deze overgangsrechtbepaling na inwerkingtreding van de wet alsnog
kunnen worden herbenoemd tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger.
Rechterlijke ambtenaren die vanaf 1 februari 2024 of later met leeftijdsontslag zijn
gegaan, vallen onder de reikwijdte van artikel 54a van de Wrra en kunnen dus worden
herbenoemd als het betrokken bestuur van het gerechtshof of de rechtbank de aanbeveling
tot herbenoeming uiterlijk binnen drie maanden na het leeftijdsontslag doet.

Met deze overgangsrechtbepaling wordt gewaarborgd dat ook het potentieel van deze
groep rechterlijke ambtenaren kan worden benut als de inwerkingtreding van deze wet
niet volledig aansluit op het moment dat de huidige regeling in de Tweede Verzamelspoedwet
komt te vervallen.

Artikel VII

Dit artikel bevat een horizonbepaling. In dit artikel wordt geregeld dat artikel 54a
van de Wrra, artikel 4a van de Beroepswet en artikel 5a van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie drie jaar na inwerkingtreding van deze wet zullen vervallen, tenzij
er binnen deze drie jaar een wetsvoorstel wordt ingediend dat strekt tot het regelen
van de leeftijd waarop rechterlijke ambtenaren als bedoeld in artikel 1, onderdeel
b, onder 2° en 3°, van de Wro benoemd of ontslagen kunnen worden. Hiermee wordt verzekerd
dat een eventueel daartoe strekkend wetsvoorstel zal aansluiten op deze tijdelijke
wet.

Artikel VIII

In dit artikel wordt geregeld dat de benoemingen tot raadsheren-plaatsvervangers en
rechters-plaatsvervangers op grond van artikel 54a van de Wrra, artikel 4a van de
Beroepswet of artikel 5a van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie voortduren
tot de eerste dag van de maand volgende op die waarin zij de leeftijd van drieënzeventig
jaar hebben bereikt, ook als deze artikelen zijn komen te vervallen. Dit betekent
dat de benoemingen die hebben plaatsgevonden op basis van deze wet niet komen te vervallen
als de grondslag voor dergelijke benoemingen vervalt. Dit geeft duidelijkheid aan
raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers die op grond van deze wet
worden benoemd, omdat zij er vanuit mogen gaan dat hun benoeming blijft gelden totdat
zij de leeftijd van drieënzeventig jaar bereiken. Hiervoor is gekozen om de benoemde
raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers rechtszekerheid te bieden
en om de rechtspraak zonder enige onderbreking of verstoring de mogelijkheid te gunnen
zoveel mogelijk de achterstanden bij de afdoening van zaken in te kunnen laten lopen.

Artikel IX

Dit artikel bevat een evaluatiebepaling. Hierin wordt geregeld dat de Minister voor
Rechtsbescherming binnen anderhalf jaar na inwerkingtreding van deze wet een evaluatieverslag
aan de Staten-Generaal zendt. Om te beoordelen of het mogelijk en wenselijk is om
(bepaalde elementen) van de regeling in deze wet structureel te maken, zullen in de
evaluatie de doeltreffendheid en effecten van deze wet in de praktijk worden beoordeeld.
Dat betekent dat in dit kader wordt onderzocht in hoeverre raadsheren-plaatsvervangers
en rechters-plaatsvervangers van zeventig jaar en ouder effectief bijdragen aan de
capaciteit van de rechtspraak. Ook zal bij de evaluatie aan de orde komen of en zo
ja welke criteria geformuleerd moeten worden om te bepalen wie in aanmerking komt
voor herbenoeming tot raadsheer-plaatsvervanger of rechter-plaatsvervanger en hoe
daarbij onder meer wordt omgegaan met een eventuele verminderde individuele geschiktheid
voor het rechtersambt die met ouderdom gepaard kan gaan.

De verzending van het evaluatieverslag aan de Staten-Generaal is vastgesteld op maximaal
anderhalf jaar na inwerkingtreding van de wet. Deze termijn verzekert dat de evaluatie
binnen de geldigheidsduur van deze wet is afgerond en dat eventueel tijdig met de
voorbereidingen van een meer structurele regeling kan worden gestart. Weliswaar is
de termijn van anderhalf jaar relatief kort, maar er is al enige ervaring opgedaan
met de huidige regeling in de Tweede Verzamelspoedwet. Gelet hierop is de verwachting
dat met name het meten van de effecten van deze wet, hoewel arbeidsintensief, goed
te organiseren is.

Artikel X

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze wet met ingang van de dag na de datum
van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Dit betekent dat de wet
zo spoedig mogelijk in werking zal treden, waarbij mogelijk wordt afgeweken van de
vaste verandermomenten voor de inwerkingtredingsdatum van een wet. Hiervoor is gekozen,
omdat de huidige regeling in de Tweede Verzamelspoedwet per 15 juli 2023 komt te vervallen
en het wenselijk is dat de benoemingen van raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers
na het bereiken van de ontslagleeftijd van zeventig jaar zonder enige onderbreking
kunnen blijven doorgaan.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind