Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
36 277 Tijdelijke regels over de instelling van een begrotingsfonds voor het landelijk gebied en de natuur (Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur)
Nr. 7 VERSLAG
Vastgesteld op 23 februari 2023
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), belast met het
voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te
brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.
De voorzitter van de commissie, Geurts
De griffier van de commissie, Jansma
Inhoudsopgave
blz.
A.
Inbreng wetgevingsrapporteurs
2
Paragraaf 3.2 Hoofdlijnen van het fonds
2
Paragraaf 4.1 Doelstelling
4
Paragraaf 4.2 Reikwijdte
5
Paragraaf 4.3 Meerjarenprogramma en besluitvorming
5
Paragraaf 5.1 Budgettaire aspecten
8
Paragraaf 5.2 Begrotingsaspecten
8
Paragraaf 5.3 Verhouding tot Grondwet en het budgetrecht van de Staten-Generaal
8
Paragraaf 9 Advies en consultatie
9
Artikelsgewijze toelichting
9
B.
Inbrengen van de fracties voor het Verslag
10
I.
ALGEMEEN DEEL
10
Hoofdstuk 1 Inleiding
11
Hoofdstuk 2 Aanleiding
11
Hoofdstuk 3 Achtergrond, nut en hoofdlijnen van het fonds
11
Paragraaf 3.1 Achtergrond en nut van het fonds
12
Paragraaf 3.2 Hoofdlijnen van het fonds
14
Hoofdstuk 4 Doel, reikwijdte en besluitvorming
16
Paragraaf 4.1 Doelstelling
17
Paragraaf 4.2 Reikwijdte
21
Paragraaf 4.3 Meerjarenprogramma en besluitvorming
22
Hoofdstuk 5 Begroting van het fonds
25
Paragraaf 5.1 Budgettaire aspecten
25
Paragraaf 5.2 Begrotingseigenschappen
25
Hoofdstuk 7 Gevolgen van het wetsvoorstel
26
Paragraaf 7.2 Regeldrukeffecten
26
Hoofdstuk 9 Advies en consultatie
26
II.
ARTIKELEN
26
Artikel 2 Instelling, doel en bereik van het fonds
26
Artikel 3 Andere uit het fonds te financieren maatregelen
27
Artikel 11 Evaluatiebepaling
27
A. Inbreng wetgevingsrapporteurs
De wetgevingsrapporteurs voor het wetsvoorstel Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk
gebied en natuur (TwT), de leden Van Campen (VVD) en Bromet (GroenLinks) hebben met
belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij maken graag gebruik van het
mandaat dat aan hen is verleend om namens de commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) vragen van verdiepende en verduidelijkende aard te stellen aan de regering over
het wetsvoorstel. Zij hebben daarbij onder meer het oog op verschillende kwaliteitsaspecten
van het wetsvoorstel, de wijze waarop het wetsvoorstel raakt aan het budgetrecht van
de Kamer en de navolging van verplichte en onverplichte adviezen die bij de totstandkoming
van het wetsvoorstel zijn gegeven.
Paragraaf 3.2 Hoofdlijnen van het fonds
In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat toegewerkt wordt naar een stevige
monitoring en een effectief ritme van verantwoording en evaluatie, waarbij waar mogelijk
wordt aangesloten bij bestaande monitoringsverplichtingen. Als voorbeeld wordt de
monitoring ten behoeve van de omgevingswaarden voor stikstofdepositie ingevolge de
Wet natuurbescherming (Wnb) en later de Omgevingswet genoemd.
De rapporteurs verzoeken de regering dit voornemen nader toe te lichten. Ook hebben
zij een aantal specifieke vragen over monitoring, verantwoording en evaluatie.
Voor wat betreft monitoring is het de rapporteurs opgevallen dat de wet zelf na vier
jaar wordt geëvalueerd, maar dat deze geen bepalingen bevat over monitoring van de
realisatie van de nagestreefde doelen. Zij vragen of de regering mogelijkheden ziet
om wettelijk te verankeren dat monitoring van het doelbereik plaatsvindt. Hoe en door
wie wordt de in de memorie van toelichting voorgenomen monitoring uitgevoerd en met
welke frequentie? De rapporteurs vragen of de regering een rol ziet voor de Ecologische
Autoriteit bij de monitoring van het doelbereik. Zo ja, welke rol precies en is overwogen
dit op te nemen in het wetsvoorstel? Krijgen de uitkomsten van de monitoring een plek
in het Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied en/of de verantwoording van rijksuitgaven
in het Jaarverslag of wordt de Kamer daar anderszins over geïnformeerd? De rapporteurs
vragen of de regering van plan is om in het meerjarenprogramma, naast informatie over
de voortgang van de getroffen maatregelen, ook indicatoren op te nemen die inzicht
bieden in de voortgang die wordt geboekt bij de realisatie van de doelen die met het
Transitiefonds worden nagestreefd. Als dat het geval is, vernemen de rapporteurs graag
welke indicatoren de regering daarvoor in gedachten heeft. Mocht dat niet het geval
zijn, dan horen zij graag waarom niet en vragen zij of de regering op een later moment
wel verwacht dergelijke indicatoren op te stellen.
In de Wnb is opgenomen dat de Minister van LNV de Staten-Generaal informeert over
de voortgang van de stikstofaanpak. Dit biedt echter geen waarborg dat de Kamer tijdig
over deze monitoringsgegevens beschikt, terwijl deze nodig kunnen zijn voor het beoordelen
van het meerjarenprogramma en de ontwerpbegroting. Op welke wijze is de regering voornemens
zeker te stellen dat de Kamer over voldoende actuele voortgangsinformatie beschikt
om het meerjarenprogramma te beoordelen? Is in dit kader overwogen om bepalingen in
de TwT op te nemen die vergelijkbaar zijn met artikel 4, derde en vierde lid, van
de Wet Mobiliteitsfonds? Deze bepalingen schrijven voor dat het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) inzicht biedt in de verhouding tussen de
uitgaven van het fonds en uitgaven via andere begrotingen van de rijksbegroting en
dat het meerjarenprogramma een overzicht van de wijzigingen ten opzichte van het voorgaande
jaar en de status van de gefinancierde projecten bevat.
Wat betreft de verantwoording vragen de rapporteurs of verantwoording uitsluitend
plaatsvindt in het kader van het Jaarverslag of dat ook andere momenten of modaliteiten
zijn voorzien. Op welke wijze kunnen de resultaten aanleiding geven tot het bijstellen
van het meerjarenprogramma? Wat kan bijstelling betekenen voor de gebiedsprogramma’s
die door de provincies worden vastgesteld? De rapporteurs vragen de regering of zij
een mogelijk dilemma ziet in het verkrijgen van grip op de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de maatregelen en tegelijkertijd het behouden van flexibiliteit voor medeoverheden
en gebiedspartners bij de besteding van de financiële middelen.
Een deel van het beleid zal worden uitgevoerd door provincies, gemeenten of waterschappen.
De Algemene Rekenkamer (ARK) merkt op dat in het verleden is gebleken dat verantwoording
hierover – die getrapt moet worden samengesteld uit informatie van provincies en gemeenten
– gevoelig is voor fouten. De ARK beveelt aan vooraf voldoende aandacht te besteden
aan de afspraken die met provincies en gemeenten worden gemaakt over verantwoording,
bijvoorbeeld door een arrangement van eenduidige, geoperationaliseerde indicatoren
met hen af te spreken. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat deze aanbeveling
wordt meegenomen in de verdere ontwikkeling van de aanpak.
De rapporteurs vragen allereerst hoe de Kamer over deze verdere ontwikkeling en de
opvolging van deze aanbeveling en de in het advies van de ARK genoemde aandachtspunten
zal worden geïnformeerd. In welke mate hebben de aanbevelingen van de ARK een plek
gekregen in de «Spelregels Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied» (hierna:
Spelregels), die recent zijn gepubliceerd op www.aanpakstikstof.nl? Ziet de regering nog andere risico’s voor een toereikende verantwoording over de
uitgaven? Zo ja, hoe gaat zij die ondervangen of beheersen? Zo nee, waarom niet?
Het wetsvoorstel bevat tot slot een generieke evaluatiebepaling die inhoudt dat binnen
vier jaar na inwerkingtreding de Minister voor Natuur en Stikstof een verslag over
de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk aan het parlement stuurt
(artikel 11 (Evaluatiebepaling)). Kan de regering meer inzicht geven in hoe deze evaluatie
eruit zal komen te zien? In de memorie van toelichting wordt gesproken over een ritme
van (verantwoording en) evaluatie. Betekent dit dat de regering voornemens is vaker
te evalueren dan het (enige) wettelijk voorgeschreven moment van vier jaar na inwerkingtreding?
Zo ja, hoe vaak dan?
Paragraaf 4.1 Doelstelling
De rapporteurs vragen welke bijdrage de regering met het Transitiefonds precies beoogt
te leveren aan de realisatie van de doelstellingen die in de wet worden genoemd. Ook
willen zij graag weten hoe die bijdrage zich verhoudt tot de bijdrage die andere beleidsprogramma’s,
zoals het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en het Programma Water en
Bodem Sturend, leveren aan de realisatie van de wettelijk vastgelegde doelstellingen.
De rapporteurs constateren dat de TwT beoogt bij te dragen aan doelstellingen die
onder meer in 2027 (Kaderrichtlijn Water (KRW)) en 2030 (klimaat en stikstof) moeten
worden gerealiseerd. Is ook overwogen om tussendoelen te stellen ter bevordering van
de monitoring van het doelbereik? In de kabinetsreactie op het rapport «Wat wel kan»
heeft het kabinet aangegeven het advies met betrekking tot het vaststellen van ijkmomenten
in 2025 en 2028 voor het realiseren van de doelstelling voor stikstof verder uit te
werken. Is overwogen deze ijkmomenten op te nemen in dit wetsvoorstel en zo nee, waarom
niet? De rapporteurs stellen vast dat het fonds wordt ingericht voor de periode 2024–2035.
De rapporteurs vragen welke doelstellingen specifiek in de periode 2031–2035 met het
fonds worden nagestreefd. De Klimaatwet kent daarnaast doelstellingen die in 2050
moeten worden gerealiseerd. Hoe wordt bepaald welke bijdrage de maatregelen die gefinancierd
worden uit het Transitiefonds daaraan leveren? Is het de verwachting dat er na de
financieringshorizon van het Transitiefonds nog een klimaatopgave resteert voor het
landelijk gebied om de doelstelling van de (gewijzigde) Klimaatwet voor 2050 te halen?
Eén van de doelstellingen van het begrotingsfonds is de financiering van maatregelen
met het oog op de verduurzaming van de landbouw gelet op het bereiken van de andere
doelstellingen van het fonds (de opgaven natuur, water en klimaat). Het begrip verduurzaming
van de landbouw is niet in het wetsvoorstel gedefinieerd. De memorie van toelichting
verwijst naar de brief die de Minister van LNV de Kamer op 25 november 2022 heeft
gestuurd over de uitwerking van het toekomstbeeld voor de landbouw (Kamerstuk 30 252, nr. 77). De rapporteurs stellen vast dat deze doelstelling hiermee nog nadere uitwerking
behoeft. Kan de regering nader toelichten hoe en wanneer deze nadere uitwerking zal
plaatsvinden?
Paragraaf 4.2 Reikwijdte
Het is de rapporteurs niet duidelijk wat de «gebiedsgerichte aanpak» precies omvat.
Dat is wel van belang omdat de Minister voor Natuur en Stikstof onder meer moet beoordelen
of de te financieren maatregelen in overeenstemming zijn met een gebiedsgerichte aanpak
voor het integraal bereiken van de doelen van het fonds (artikel 5, derde lid, aanhef
en onderdeel a). Ook andere dan landbouw- en natuurmaatregelen die in «uitzonderlijke
gevallen» uit het Transitiefonds kunnen worden gefinancierd moeten onderdeel zijn
van of aansluiten op de gebiedsgerichte aanpak (artikel 3, onderdeel a, onder 2).
Het wetsvoorstel bevat echter geen definitie van gebiedsgerichte aanpak en in de memorie
van toelichting en het nader rapport wordt dit begrip niet eenduidig toegelicht. Zo
vermeldt de memorie van toelichting onder meer dat de gebiedsgerichte aanpak «voor
een belangrijk deel vorm krijgt in het NPLG» (paragraaf 3.1). Het nader rapport stelt
dat het gaat om een mix van gebiedsgerichte en landelijke maatregelen en dat daartoe
de maatregelen behoren die provincies in hun gebiedsprogramma’s opnemen, evenals maatregelen
die onderdeel zijn van de gebiedsgerichte aanpak maar om redenen van subsidiariteit
of efficiëntie door de rijksoverheid worden uitgevoerd. En in de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 3 staat dat de formulering gebiedsgerichte aanpak doelt op de in voorbereiding
zijnde provinciale gebiedsprogramma’s.
De rapporteurs vragen waar de gebiedsgerichte aanpak gelet op het bovenstaande precies
uit bestaat. Anders gezegd, in welke plannen en programma’s krijgt de gebiedsgerichte
aanpak nu precies vorm? Wordt dit op enig moment in één document samengebracht, bijvoorbeeld
in het Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied?
Tegen deze achtergrond vragen de rapporteurs waarom artikel 1 («Begripsbepalingen»)
geen definitie van gebiedsgerichte aanpak bevat. Is zo wel voldoende duidelijk waaraan
maatregelen moeten worden getoetst om voor financiering uit het fonds in aanmerking
te komen?
Paragraaf 4.3 Meerjarenprogramma en besluitvorming
Bij het fonds hoort een samenhangend stelsel van kaders en afspraken om tot zorgvuldige
beoordeling van gebiedsprogramma’s, maatregelpakketten en toedeling van middelen te
komen. Daarbij staat het regulier opstellen van een meerjarenprogramma, waarvan de
jaarlijkse begroting wordt afgeleid en dat steeds tegelijk met de begroting wordt
aangeboden, onder meer centraal. De rapporteurs vragen op welke periode het Meerjarenprogramma
Transitie Landelijk Gebied steeds betrekking zal hebben. Hoe ver wordt vooruitgekeken?
De ARK adviseert de structuur van het meerjarenprogramma herkenbaar terug te laten
komen in de begroting van het Transitiefonds. Ook adviseert de ARK in het meerjarenprogramma
op landelijk niveau inzicht te geven in de concrete doelstellingen en indicatoren
en de manier waarop deze zijn gekoppeld aan financiële middelen. In de memorie van
toelichting wordt opgemerkt dat deze adviezen worden meegenomen in de verdere ontwikkeling
van de aanpak. De rapporteurs vragen of hierbij aan deze adviezen van de ARK opvolging
zal worden gegeven en zo nee, waarom niet.
Het is de rapporteurs opgevallen dat in het wetsvoorstel staat dat de Minister zich
kan laten bijstaan door een of meer adviseurs (artikel 10 (Onafhankelijk advies)),
terwijl in de toelichting staat dat de Minister externe expertise zal betrekken, in
ieder geval van de Ecologische Autoriteit, bij de toetsing op een doeltreffende en
doelmatige besteding van middelen. De rapporteurs vragen waarom niet is gekozen voor
een wettelijke verplichting voor de Minister om zich door bepaalde adviseurs bij te
laten staan.
De regering streeft naar een robuust mechanisme van besluitvorming (paragraaf 4.3).
In dat kader zijn de Spelregels opgesteld. Wat is de juridische status van deze Spelregels?
Zijn deze bindend voor de partijen die aanspraak willen maken op gelden uit het Transitiefonds
en/of de fondsbeheerder? Zullen de Spelregels (deels) vastgelegd worden in lagere
regelgeving op grond van artikel 8, tweede lid, TwT? Hoe wordt de Kamer in dat geval
betrokken?
In een reactie op het wetsvoorstel heeft het Interprovinciaal Overleg (IPO) van 25 mei
2022 gevraagd of de spelregels nog geconsulteerd worden bij (onder andere) het IPO.
Zijn de betrokken partijen geconsulteerd voor publicatie van de spelregels? Zo ja,
om welke partijen gaat het?
De gebiedsprogramma’s tezamen met rijksmaatregelen worden getoetst op integraal doelbereik
van het NPLG. Het wetsvoorstel biedt geen verdelings- of spreidingsmechanisme voor
de uitgaven van het fonds over de verschillende provincies en in de provincie voorliggende
opgave. Wat gebeurt er bijvoorbeeld als een gebiedsprogramma van een provincie vertraging
oploopt en de middelen al gereserveerd zijn voor andere uitvoerbare, doeltreffende
en doelmatige maatregelen?
In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat niet alle maatregelen uit de provinciale
gebiedsprogramma’s uit het fonds worden gefinancierd. Hoe wordt bepaald welke van
die maatregelen wel en welke niet uit het fonds worden gefinancierd en kan de regering
voorbeelden geven van maatregelen die niet uit het fonds zullen worden gefinancierd?
Hoe worden deze maatregelen dan bekostigd? Zijn voor het bepalen welke maatregelen
al dan niet uit het fonds worden gefinancierd uitsluitend de beoordelings- of toekenningscriteria
aan de hand waarvan de Minister maatregelen beoordeelt, relevant (artikel 5 (Beheer
van het fonds))?
In het nader rapport wordt opgemerkt dat, naast maatregelen die onderdeel zijn van
de gebiedsgerichte aanpak, ook maatregelen van het Rijk die daar niet direct onderdeel
van uitmaken uit het fonds kunnen worden bekostigd. Daarom wordt het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State om de overeenstemming met de gebiedsgerichte
aanpak op te nemen in de doelomschrijving van het fonds niet gevolgd, zo lezen de
rapporteurs. Volgens de regering gaat het dan om maatregelen die nodig zijn om de
juiste omstandigheden en kaders te creëren voor bijvoorbeeld agrarische ondernemers.
Ook is de bedoeling van de regering dat de vormgeving van het fonds ruimte laat voor
de situatie waarin het Rijk besluit om bij te sturen als de resultaten van de gebiedsgerichte
aanpak achterblijven. Wat betekent dit precies voor de toepassing van het toekenningscriterium
dat uit het fonds te bekostigen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met een
gebiedsgerichte aanpak (artikel 5, derde lid, onderdeel a (Beheer van het fonds))?
De rapporteurs stellen vast dat in het wetsvoorstel niet wordt bepaald dat de Minister
uitsluitend kan besluiten dat landbouw- en natuurmaatregelen die in overeenstemming
zijn met de vier in het wetsvoorstel opgenomen toekenningscriteria uit het fonds kunnen
worden gefinancierd (artikel 5, derde lid, onderdeel a tot en met d (Beheer van het
fonds)). Bepaald wordt daarentegen dat de Minister die maatregelen «beoordeelt met
betrekking tot» die toekenningscriteria. Wat betekent dit precies? Laten deze bewoordingen
naar het oordeel van de regering ruimte voor de Minister voor Natuur en Stikstof om
ook maatregelen te financieren uit het fonds die niet of niet volledig met de toekenningscriteria
in overeenstemming zijn of daarvan af te wijken?
Ook laten de bewoordingen «onder meer» ruimte voor de Minister om andere dan de in
de wet genoemde toekenningscriteria bij haar beoordeling te betrekken. In de memorie
van toelichting wordt opgemerkt dat de in de wet genoemde toekenningscriteria «in
elk geval» worden betrokken bij de beoordeling. Welke andere criteria kunnen relevant
zijn en mogelijk door de Minister worden betrokken bij haar beoordeling?
Voorts merken de rapporteurs op dat het wetsvoorstel een delegatiegrondslag bevat
om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de
uitgaven ten laste van het fonds (artikel 8, tweede lid (Uitgaven van het fonds)).
In de memorie van toelichting wordt hierover opgemerkt dat dit bijvoorbeeld criteria
kunnen zijn voor de beoordeling van de voorgestelde uitgaven. De rapporteurs vragen
hoe deze grondslag voor nadere regels zich verhoudt tot de in artikel 5 (Beheer van
het fonds) geformuleerde toekenningscriteria waarop de Minister maatregelen beoordeelt.
Ook vragen de rapporteurs hoe de Kamer bij gebruik van deze delegatiegrondslag betrokken
zal worden.
De rapporteurs waarderen het dat de regering, in lijn met de aanbevelingen van de
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, van plan is de maatregelen te toetsen
op uitvoerbaarheid. Zij vragen echter hoe de regering gaat beoordelen of maatregelen
uitvoerbaar zijn. Gaat de regering uitvoeringstoetsen doen op (sets van) maatregelen
en zo ja, wie voert die toetsen uit en op welke wijze en op welk moment worden de
resultaten daarvan met de Kamer gedeeld?
De rapporteurs constateren dat het aan de Minister voor Natuur en Stikstof is om te
besluiten of een andere maatregel dan een landbouw- of natuurmaatregel uit het fonds
kan worden gefinancierd indien sprake is van een uitzonderlijk geval (artikel 3, onderdeel a
(Andere uit het fonds te financieren maatregelen)), de zogeheten vangnetbepaling.
De rapporteurs vragen hoe de regering beoogt te waarborgen dat de fondsbeheerder afdoende
motiveert dat sprake is van een «uitzonderlijk geval». Wordt dat getoetst voordat
de middelen worden toegekend? Ook vernemen de rapporteurs graag hoe en wanneer de
Kamer wordt geïnformeerd als de fondsbeheerder besluit gebruik te maken van deze vangnetbepaling.
Wat betreft de toepassing van de vangnetbepaling is het de rapporteurs voorts niet
duidelijk hoe de integrale afweging van maatregelen plaatsvindt als deze maatregelen
aan uiteenlopende doelen bijdragen. Zij vragen hoe de bijdrage aan uiteenlopende doelen
gewogen wordt, bijvoorbeeld als de ene maatregel tot een aanzienlijke stikstofreductie
leidt en CO2-neutraal is en de andere maatregel zowel tot een beperkte stikstofreductie als tot
een beperkte CO2-reductie leidt.
De rapporteurs vragen of het mogelijk is dat de Minister voor Natuur en Stikstof bij
een besluit over de toekenning van financiering uit het fonds zowel als fondsbeheerder
en als indiener van de aanvraag betrokken kan zijn. Zo ja, welke maatregelen worden
genomen om een duidelijke scheiding tussen die rollen te bewerkstelligen?
In de memorie van toelichting (paragraaf 4.2) staat het volgende: «Op basis van de
huidige inzichten meent het kabinet dat de gereserveerde middelen volledig benut moeten
worden voor de landbouw- en natuurmaatregelen om de opgaven in het landelijk gebied
te kunnen realiseren». Welke inzichten betreft dit en wordt de omvang van het fonds
aangepast indien de inzichten wijzigen? Indien dat laatste het geval is, hoe wordt
de Kamer daar dan bij betrokken?
Het is de rapporteurs niet duidelijk hoe het kabinet beoogt (landelijke) maatregelen
die zijn gericht op de reductie van stikstofoxiden uit de industrie, energiecentrales
of het verkeer te financieren. Zij vernemen graag van de regering in hoeverre daartoe
een beroep kan worden gedaan op het Transitiefonds, het Klimaatfonds en/of op andere
financieringsbronnen.
Paragraaf 5.1 Budgettaire aspecten
De rapporteurs herinneren zich dat het kabinet in de budgettaire bijlage bij het coalitieakkoord
heeft aangegeven hoe zij middelen uit het Transitiefonds beoogt te verdelen. De rapporteurs
vragen of dit nog steeds de door het kabinet beoogde verdeling van middelen over maatregelen
is en, als dat niet het geval is, welke wijzigingen het kabinet daarin voorziet.
Paragraaf 5.2 Begrotingsaspecten
De ARK acht voorstelbaar dat bijvoorbeeld voor verschillende doelstellingen of soorten
maatregelen er begrotingsartikelen binnen het Transitiefonds worden ingesteld. De
rapporteurs hebben kennisgenomen van de recente brief van de Minister voor Natuur
en Stikstof aan de Kamer over de voorgenomen inrichting van de begroting van het Transitiefonds.
Daarin merkt zij op dat individuele uitgavenposten vanuit het fonds verschillende
doelen tegelijkertijd zullen dienen. Daarom is het volgens haar niet werkbaar om begrotingsartikelen
in te delen naar doelstelling en zal in plaats daarvan worden gekozen voor een begrotingsindeling
aan de hand van de typen geldstromen. De rapporteurs vragen om een nadere reflectie
hierop. Zijn ook andere indelingen mogelijk of overwogen?
Gegeven de voorgenomen begrotingsindeling waarbij begrotingsartikelen niet worden
gekoppeld aan beleidsdoelstellingen en gegeven de Spelregels Meerjarenprogramma Transitie
Landelijk Gebied die geen splitsing verlangen van uitgaven per doelstelling, vragen
de rapporteurs een reflectie van de regering op in hoeverre de maatregelen in het
Meerjarenprogramma Transitiefonds Landelijk Gebied kunnen worden beoordeeld op doelmatigheid.
De rapporteurs vragen tevens een reflectie op hoe een koppeling kan worden gemaakt
tussen uitgaven en doelbereik.
De ARK merkt op dat het meerjarenprogramma een extracomptabel document is waarop de
rijksbegrotingsvoorschriften niet van toepassing zijn. Vanuit budgetrecht meent de
Rekenkamer dat het zou helpen als de structuur van het meerjarenprogramma herkenbaar
terugkomt in de begroting (intracomptabel). De rapporteurs vragen of het mogelijk
is en de Minister bereid is om de structuur van het meerjarenprogramma herkenbaar
terug te laten komen in de begroting van het Transitiefonds zoals de ARK bepleit heeft?
Zo nee, waarom niet?
Paragraaf 5.3 Verhouding tot Grondwet en het budgetrecht van de Staten-Generaal
De memorie van toelichting brengt in herinnering dat het budgetrecht betekent dat
het parlement mede bepaalt voor welke doeleinden de middelen mogen worden aangewend,
dat het achteraf de recht- en doelmatigheid van de uitgaven controleert en dat het
de regering verantwoordelijk houdt voor de gedane uitgaven. Het wetsvoorstel bevat
de doelstellingen van het fonds, die in de memorie van toelichting worden toegelicht.
Artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016 vereist daarnaast een toelichting waarin wordt
ingegaan op de doeltreffendheid en de doelmatigheid die worden nagestreefd. De rapporteurs
hebben dit in de memorie van toelichting gemist. Zou de regering hier alsnog op in
willen gaan?
De ARK heeft opgemerkt dat in het wetsvoorstel een onderbouwing ontbreekt van de keuze
om met het fonds een bedrag van cumulatief € 24,3 miljard beschikbaar te stellen.
In reactie op vragen van de Kamer heeft de regering daarover eerder opgemerkt dat
de toen nog voorziene omvang van € 25 miljard mede is gebaseerd op de uitkomsten van
de doorrekeningen van ambtelijke beleidspakketten en een aantal analyses gemaakt door
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) en Wageningen University & Research (WUR), die op 12 november 2021
met de Kamerbrief Voortgang Stikstof (Kamerstuk 35 334, nr. 170) met de Kamer zijn gedeeld (Kamerstuk 35 925, nr. 145). De rapporteurs vragen waarop de omvang nog meer is gebaseerd.
In de Voorjaarsnota 2022 is het bedrag van € 25 miljard verlaagd met € 660 miljoen,
met de toelichting dat aanvullend normerende afspraken worden gemaakt zodat het doelbereik
verbetert en er minder subsidies nodig zijn. De ARK acht die toelichting onvoldoende
informatief en merkt op dat zo het risico ontstaat dat «geld op zoek gaat naar maatregelen».
Dit kan gevolgen hebben voor de doelmatigheid. De rapporteurs verzoeken de regering
om een nadere toelichting op de omvang van het fonds en om daarbij in het bijzonder
in te gaan op hoe de afweging is gemaakt tussen de instrumenten subsidiëring, normering
en beprijzing.
De Minister van Financiën heeft aangegeven dat het kabinet binnen het Transitiefonds,
evenals binnen het Klimaatfonds, steeds zal kijken naar de passende beleidsmix bij
de vormgeving van maatregelen, inclusief subsidiëring, normering en beprijzing (Kamerstuk
35 925 IX, nr. 33). De rapporteurs vragen hoe dat bij de besluitvorming over de toekenning van aanvragen
wordt verzekerd.
Paragraaf 9 Advies en consultatie
De rapporteurs merken op dat de memorie van toelichting vermeldt dat de Auditdienst
Rijk (ADR) om advies is gevraagd over het wetsvoorstel, maar niet aangeeft hoe dat
advies luidde. De rapporteurs vragen de regering het advies van de ADR met de Kamer
te delen en aan te geven of en hoe zij dat heeft opgevolgd.
Artikelsgewijze toelichting
In artikel 8, tweede lid, van het wetsvoorstel staat de zinsnede «Onverminderd de
Kaderwet EZK- en LNV-subsidies». Deze bepaling voorziet in een bevoegdheid om bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de uitgaven
van het fonds. De artikelsgewijze toelichting impliceert dat dit inhoudt dat bij de
toepassing van die bevoegdheid het niet alleen niet toegestaan is om af te wijken
van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies zelf, maar ook niet van regelgeving die op die
wet is gebaseerd. De rapporteurs vragen of de bovengenoemde delegatiebepaling daarvoor
naar het oordeel van de regering voldoende grondslag bevat.
Artikel 9 van het wetsvoorstel beoogt het bereik van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies
uit te breiden zodat op grond van die wet subsidies kunnen worden verstrekt voor maatregelen
gericht op de doelstellingen van het Transitiefonds. Reden daarvoor is dat niet alle
doelen van het Transitiefonds in deze Kaderwet zijn opgenomen. Deze constructie roept
bij de rapporteurs enige vragen op. In de memorie van toelichting bij de Tijdelijke
wet Nationaal Groeifonds werd aangegeven dat «de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies niet
in een wettelijke grondslag voorziet voor de subsidieverstrekking ten laste van het
fonds». In de Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds is er daarom voor gekozen om de
bevoegdheid tot subsidieverlening in die wet zelf te regelen. In de memorie van toelichting
bij de TwT lijkt ervan uitgegaan te worden dat subsidiëring op grond van de Kaderwet
EZK- en LNV-subsidies wel direct ten laste van het Transitiefonds kan geschieden.
Kan de regering nader toelichten waarom, anders dan bij de Tijdelijke wet Nationaal
Groeifonds, met de in het wetsvoorstel gekozen constructie subsidiëring op grond van
de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies wel direct ten laste kan komen van het Transitiefonds?
B. Inbrengen van de fracties voor het Verslag
I. ALGEMEEN DEEL
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. Het kabinet is voornemens om een noodzakelijke transitie in gang te
zetten die om onder meer de stikstofbelasting van de natuur en emissies van broeikasgassen
door landbouw en landgebruik terug te dringen. Deze ambitie, aangevuld met het uitgangspunt
om tijdig te voldoen aan de KRW, zal beeldbepalend zijn voor gebruik, leefbaarheid
en de uitstraling van ons platteland in de toekomst. Bij adequate en doelmatige besteding
van middelen uit het Transitiefonds, die het kabinet met dit wetsvoorstel tracht te
bewerkstelligen, zien deze leden de genoemde ambities en het bijbehorende fonds als
grote kans voor een ontspannen landelijk gebied, waar het fijn wonen, werken en verblijven
is.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden zijn van mening dat het oplossen van de stikstofcrisis zeer grote prioriteit
heeft. Zij vinden dat we de natuur zo snel mogelijk moeten herstellen en beschermen,
waarbij we de economie van het slot halen en het bouwen van huizen en de energietransitie
mogelijk maken. Daarnaast vinden zij dat we boeren weer perspectief moeten geven.
Zij hebben nog enkele vragen en opmerkingen die zij hierover aan de regering willen
voorleggen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel voor een Tijdelijke
wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur en hebben hier vragen en opmerkingen
over.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel
en hebben daar nog vragen en opmerkingen over.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel.
De leden van de Partij voor de Dierenfractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Het is goed dat er een aanzienlijk budget wordt uitgetrokken voor de broodnodige transitie
in de landbouw. Daarbij is het van groot belang om deze middelen op een goede manier
in te zetten en de grote opgaven waar de landbouw voor staat, integraal aan te pakken.
Deze leden hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Deze leden hebben verschillende vragen.
Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en
heeft daar nog vragen en opmerkingen over.
Hoofdstuk 1 Inleiding
Het lid van de BBB-fractie denkt dat dit fonds te veel doelen in één bevat en dat
daarmee het risico bestaat dat er overal wat gebeurt maar dat het budget uiteindelijk
niet doelmatig en efficiënt wordt ingezet. Uit het wetsvoorstel blijkt niet hoe de
controle op de doelmatigheid vroegtijdig is ingebouwd. Het lijkt nu alsof dit fonds
werkt op het principe «wie het eerst komt». Wat het lid van de BBB-fractie betreft
kan dat niet de bedoeling zijn. Het geld moet evenredig worden verdeeld naar gelang
de opgave die in een bepaald gebied ligt. Het hoofddoel daarbij moet natuurherstel
zijn, echter zolang de kritische depositiewaarden (kdw) nog verankerd zijn in de wet
moet het geld met name daarop worden ingezet. Wat dit lid betreft is dat overigens
een fundamentele fout en hadden deze nooit opgenomen mogen worden in de Wnb. Dit lid
verzoekt de regering daarom ook om toe te zien op een mechanisme waarbij het geld
uit dit fonds in eerste instantie naar natuurherstel gaat in de kwetsbare gebieden,
waarbij de nadruk ligt op hoe het daadwerkelijk gaat met de natuur en niet op het
behalve van sterk theoretische depositiewaarden. Het lid vraagt om daarbij maximaal
gebruik te maken van de ruimte die de Wnb nu biedt.
Het lid van de BBB-fractie vraagt ook hoe er wordt gezorgd dat geld echt landt op
het boerenerf of direct ten goede komt aan de natuur. Dit lid is bang dat een groot
deel van het budget verdwijnt naar adviseurs en organisaties. Bovendien wordt ook
een aanzienlijk deel ingezet voor «uitvoeringskosten».
Samenvattend vindt dit lid dat er te weinig regie zit op een prioritering en het behalen
van de verschillende doelen.
Hoofdstuk 2 Aanleiding
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties stellen vast dat na vele jaren van ineffectief
stikstof- en natuurbeleid een grote sanering van de veehouderij onvermijdelijk is.
Omdat overheden decennialang door «mixed messages» aan de veehouderij vaak verkeerde
verwachtingen voor de toekomst hebben gewekt, zal de overheid moeten bijdragen aan
de compensatie van boeren die nu moeten stoppen of anderszins drastisch hun bedrijfsvoering
moeten aanpassen. Ook voor veel andere maatregelen is geld nodig. Omdat de maatregelen
voor emissievermindering en natuurherstel vele jaren zullen duren is het instellen
van een fonds ook in de ogen van deze leden de beste oplossing voor de financiering
ervan.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen de regering waarom is
gekozen voor het tijdspad voor het Transitiefonds landelijk gebied en natuur tot 2035,
terwijl het wettelijke stikstofdoel (74% van het natuurareaal onder de kdw) voor 2030
is afgesproken. Welke doelen beoogt de regering te behalen tussen 2030 en 2035; het
eindjaar van dit fonds?
Hoofdstuk 3 Achtergrond, nut en hoofdlijnen van het fonds
De leden van de VVD-fractie lezen in het wetsvoorstel dat de Minister voor Natuur
en Stikstof wordt aangewezen als fondsbeheerder. Deze leden spreken uit groot belang
te hechten aan haar verantwoordelijkheid op het gebied van begrotingsbeheer, het financieel
beheer van het begrotingsfonds en de verantwoording van de uitgaven. Dit geldt ook
voor haar verantwoordelijkheid voor het onderzoeken van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de uitgaven. Deze leden constateren dat het kabinet deze verantwoordelijkheden
vooral wil nakomen door het aangekondigde meerjarenprogramma en «een stevige monitoring
en een effectief ritme van verantwoording en evaluatie». Toch vrezen deze leden dat
de regering de essentiële objectieve toetsing op doelmatigheid en doeltreffendheid
vooral na besteding van middelen heeft geborgd, in plaats van vooraf. Herkent de regering
deze omissie en zo nee, hoe borgt de regering in het voorliggende wetsvoorstel dat
plannen doelmatig en doeltreffend worden bevonden, zowel voor als na besteding van
de middelen? Hoe wordt bijvoorbeeld vooraf de bijdrage van een voorstel dat voor rekening
dient te komen van het Transitiefonds getoetst op (herstel van) een gunstige staat
van instandhouding van soorten en habitatten in een Natura 2000 gebied? Immers, zo
constateren deze leden, dat is waar de Vogel- en Habitatrichtlijn de regering aan
houdt. Kan de regering aangeven of dit doelbereik op planniveau wordt getoetst? Als
dat niet zo is, op welke wijze vindt dit wel plaats? Graag ontvangen deze leden hier
een nadere toelichting op.
De leden van de VVD-fractie wijzen voorts op het onderzoek van de ARK «Bosbeheer in
beeld; Over (Staats)bosbeheer en bossenstrategie». In dit rapport wijst de ARK op
de stelselverantwoordelijkheid van de Minister voor Natuur en Stikstof voor het bosbeleid
en voor het toezicht op de doelmatige en doeltreffende taakuitvoering door Staatsbosbeheer.
Gelet op het gedecentraliseerde karakter van het natuurbeleid en de bijbehorende afhankelijkheid
voor het behalen van beleidsdoelen van provincies en Staatsbosbeheer heeft de Minister,
zo stelt de ARK, «in het huidige stelsel maar weinig invloed op het bereiken van de
landelijke doelen door provincies en Staatsbosbeheer». Deze leden vragen de regering
hoe zij deze constatering van de ARK ziet. Begrijpt de regering de zorg van deze leden
over de ARK-conclusie dat er onvoldoende inzicht is in de niet-financiële resultaten
met betrekking tot bosbeheer en dat dit niet op zichzelf staat (of zal staan), maar
potentieel illustratief kan worden voor het financieel beheer van het in te stellen
begrotingsfonds en de verantwoording van de uitgaven? Om, zeker in een gedecentraliseerd
beleidsterrein als het natuurbeleid, sturingsproblemen te voorkomen is voldoende inzicht
in niet-financiële resultaten, zoals een hoger doelbereik van de Vogel- en Habitatrichtlijn,
noodzakelijk. Deze leden vragen de regering of zij deze zorgen begrijpt en zo ja,
hoe deze kunnen worden weggenomen? In de reactie op het ARK-rapport stelt de Minister:
«Staatsbosbeheer hoeft niet verder te gaan in zijn actieve informatievoorziening aan
de provincies dan waar hij zich in subsidieovereenkomsten toe vastlegt». Is de regering
het met deze leden eens dat deze statische interpretatie van de interbestuurlijke
verhoudingen onvoldoende is voor een succesvol toezicht op doelmatigheid en doeltreffendheid
van uit het Transitiefonds te financieren plannen en voorstellen, ook van decentrale
overheden? Deze leden horen graag van de regering welke bestuurlijke interventies
zij tot haar beschikking heeft om bij te sturen en keuzes te maken.
Paragraaf 3.1 Achtergrond en nut van het fonds
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het belangrijk
is dat de maatregelen worden uitgevoerd met behoud en versterking van de ruimtelijke
kwaliteit. Deelt de regering de zorgen van deze leden over het ontstaan van vrijkomende
agrarische bebouwing als gevolg van boeren die de bedrijfsvoering zullen staken? Welke
gevolgen kan deze ontwikkeling hebben voor de ruimtelijke kwaliteit, wat wordt eraan
gedaan om dit te voorkomen en op welke manier wordt het geld dat hiervoor nodig is
opgenomen in het fonds?
De leden van de CDA-fractie zijn het met de regering eens dat bij het uitvoeren van
de maatregelen rekening gehouden moet worden met de leefbaarheid en de sociaaleconomische
gevolgen voor het landelijk gebied. Op welke manier wordt daar in de voorliggende
maatregelen precies rekening mee gehouden en op getoetst?
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vinden het opmerkelijk dat dit
fonds slechts een nauwe doelstelling heeft, namelijk slechts het behalen van dwingende
Europese en internationale doelen op het gebied van natuur, water en klimaat. Erkent
de regering dat de landbouw voor een veel bredere opgave staat, waaronder ook het
beperken van de risico’s op zoönosen, de transitie naar een «dierwaardige» veehouderij
en het stoppen van stankoverlast? Erkent de regering dat wanneer enkel en alleen gestuurd
wordt op de dwingende internationale milieuverplichtingen, we voor de situatie kunnen
komen te staan dat veehouders zelf de hele transitie gemaakt hebben, maar in 2030
of 2035 alsnog te maken krijgen met nieuwe opgaven, zoals bijvoorbeeld rondom zoönosen
of dierenwelzijn? Vindt de regering dat eerlijk richting de boeren? En vindt de regering
het eerlijk richting de belastingbetaler dat er nu een kleine € 25 miljard wordt uitgegeven
waarna bepaalde problemen, zoals stankoverlast voor omwonenden nog niet zijn opgelost?
Wat zegt de regering tegen die omwonenden, die ook voor de uitgave van dit belastinggeld
opdraaien, wanneer straks mogelijk wel het water schoner is, maar zij nog steeds in
de stank zitten? Deze leden drukken de regering op het hart dat het toevoegen van
doelen de opgave niet moeilijker hoeven te maken, maar dat het de aanpak wel slimmer
en efficiënter maakt. Erkent de regering dat het in één keer meenemen van álle uitdagingen
voor de landbouw, de enige manier is om lock-in effecten te voorkomen, waarbij bijvoorbeeld
geld wordt uitgegeven aan technische lapmiddelen om de stikstofuitstoot uit stallen
terug te dringen, die niet goed blijken te zijn voor het dierenwelzijn? Hoe gaat de
regering voorkomen dat een veehouder nu moet investeren in een «emissiearme» stal,
en over vijf of tien jaar in een meer diervriendelijke stal? Hoe gaat de regering
voorkomen dat een veehouder nu moet investeren in innovatie en over korte tijd zijn
bedrijf alsnog moet beëindigen vanwege de gezondheidsrisico’s voor omwonenden of het
risico dat er zoönosen uitbreken? Deelt de regering het inzicht dat het vele malen
efficiënter is om het in één keer goed te doen? Zo ja, waarom zijn de doelen van dit
fonds beperkt tot natuur, water en klimaat? Is het met deze inrichting van het fonds
mogelijk om budget te reserveren voor het behalen van andere dan deze drie doelen?
Zo niet, deelt de regering de mening dat dit een grote gemiste kans is?
De leden van de SGP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat steeds meer planten
en dieren verdwijnen. De Minister voor Natuur en Stikstof heeft ook regelmatig laten
weten dat de natuur achteruit gaat. Deze leden horen graag waar deze stellingname
op gebaseerd is. Zij constateren op basis van gegevens van het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL)1 dat er soorten vooruitgaan, dat er soorten achteruitgaan, dat er soorten bij komen
en er soorten verdwijnen, maar dat over het geheel genomen sprake is van stabiliteit
en geen sprake is van achteruitgang. Deelt de regering deze analyse?
De leden van de SGP-fractie lezen in de toelichting een verwijzing naar dwingende
Europese en internationale doelen die Nederland binden wat betreft reductie van de
stikstofuitstoot, naast de verplichtingen met betrekking tot herstel en verbetering
van de natuur. Deze leden ontvangen graag een toelichting op deze stellingname. Wat
zijn de dwingende Europese en internationale doelen voor reductie van de stikstofuitstoot?
Is de veronderstelling juist dat er geen directe internationale verplichtingen zijn
voor de mate waarin stikstofuitstoot gereduceerd wordt en dat deze doelen alleen een
bindend karakter hebben ten aanzien van herstel en verbetering van de natuur?
Paragraaf 3.2 Hoofdlijnen van het fonds
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering stelt dat ook de verduurzaming van
de landbouw als doel wordt opgenomen in het fonds. Deze leden onderstrepen het belang
van het verduurzamen van de landbouw en de omslag naar kringlooplandbouw. Welke voorwaarden
worden precies verbonden aan het verkrijgen van gelden voor het verduurzamen van de
landbouw? Welke definitie wordt gebruikt voor duurzame landbouw? Hoe verhoudt dit
zich tot het landbouwakkoord? Kan de regering aangeven hoe het landbouwakkoord bijdraagt
aan de structurerende keuzes in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG)? Kan
de regering aangeven welke keuzes gemaakt moeten worden in Landbouwakkoord om het
NPLG te kunnen dienen? Op welke wijze wordt inhoud gegeven aan de transitie naar kringlooplandbouw?
Is kringlooplandbouw hierbij gedefinieerd? Hoe kan worden beoordeeld of maatregelen
daadwerkelijk bijdragen aan de omslag van lineaire efficiëntie naar systeemefficiëntie?
Hoe wordt voorkomen dat het fonds slechts bijdraagt aan verduurzaming van het huidige
landbouwsysteem?
De leden van de D66-fractie signaleren dat het landbouwakkoord zich richt op 2040.
Hoe worden de wettelijke doelen op het gebied van natuurverbetering (stikstof) en
klimaat voor 2040 meegenomen? Gelet op de afschrijvingstermijn van investeringen,
hoe voorkomt de regering een lock-in richting 2040?
De leden van de D66-fractie lezen op pagina 8 van de memorie van toelichting: «Het
bieden van een langjarig toekomstbeeld en perspectief voor agrarische ondernemers
betekent het ondersteunen in het maken van de omslag naar kringlooplandbouw en het
aanbieden van instrumenten voor agrariërs om zich economisch en ecologisch duurzaam
aan te passen aan de eisen en omstandigheden die voortvloeien uit het gebiedsproces.»
Deze leden ondersteunen deze aanpak, maar vragen ook hoe voorkomen wordt dat deze
omslag bestaat uit het financieren van verschillen in kostprijs met landbouw in intensievere
landbouwgebieden. Zo blijft immers de landbouw zichzelf beconcurreren, waarbij altijd
de laagste kostprijs de marktprijs beïnvloedt. Hoe kijkt de regering daarnaar? Hoe
zorgt zij dat dat de gehele landbouw de omslag naar kringlooplandbouw maakt en het
Transitiefonds alleen tijdelijk ondersteuning biedt voor een overgangsperiode? Hoe
lang zou die overgangsperiode volgens de regering moeten zijn? Gaat zij subsidies
degressief maken richting het einde van die overgangsperiode? Heeft zij overwogen
om alleen investeringen te financieren?
De leden van de D66-fractie vragen de regering op welke wijze de gebiedsplannen door
de rijksoverheid integraal worden getoetst. Kan de wijze van toetsing worden gedeeld
met de Kamer? Welke kaders en wettelijke opgaven worden in de toetsing allemaal meegenomen?
De leden van de D66-fractie hebben zorgen gesignaleerd bij verschillende organisaties
over de uitvoeringskracht die beschikbaar is voor gebiedsprocessen. Is er genoeg capaciteit
om de gebiedsprocessen goed te laten verlopen? Is er bijvoorbeeld genoeg ecologische
en waterhuishoudkundige expertise?
De leden van de Partij voor de Dierenfractie vragen de regering of ook de piekbelastersaanpak,
die dit voorjaar zal worden gepresenteerd, zal worden gefinancierd uit dit Transitiefonds.
Tevens lezen deze leden dat de Minister voor Natuur en Stikstof toewerkt naar een
stevige monitoring en een effectief ritme van verantwoording en evaluatie. Op welke
manier gaat de regering die monitoring op het doelbereik vormgeven? Hoe gaat de regering
de informatievoorziening naar de Kamer organiseren? Deze leden roepen de regering
op om de Kamers hier doorwrocht van op de hoogte te houden.
De leden van de SGP-fractie horen graag waarom ervoor is gekozen de Minister voor
Natuur en Stikstof aan te wijzen als fondsbeheerder en niet de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. Deze leden willen erop wijzen dat de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit verantwoordelijk is voor de algehele verduurzaming van
de landbouw, de integrale aanpak daarvan en het voldoen aan de water- en klimaatopgave
wat betreft de landbouw.
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de looptijd van het fonds (tot 2035) zich
verhoudt tot de doelstellingen van kabinet en coalitie voor 2030 wat betreft de stikstof-
en CO2-opgave.
De leden van de SGP-fractie lezen in achtergrondnotities van ambtelijke berekeningen
door Financiën met betrekking tot de startnotitie NPLG (Kamerstuk 35 334, nr. 223) dat het realiseren van de richtinggevende emissiereductiedoelstellingen (2030) € 37 miljard
kan gaan kosten. Deze leden horen graag hoe deze inschatting zich verhoudt tot het
beschikbare budget in het Transitiefonds van € 24 miljard tot 2035. Stel dat deze
inschatting klopt, wie zou deze kosten dan in de ogen van de regering voor zijn of
haar rekening moeten nemen? Zijn dat bijvoorbeeld andere begrotingsposten van het
Rijk, provincies of private partijen? Of is de regering voornemens haar doelstellingen
en het tijdpad dan beter af te stemmen op het beschikbare budget?
Het lid van de BBB-fractie merkt op dat de regering hier spreekt van een krachtige
landbouwsector als voorwaarde van het realiseren van de doelen. Verwacht zou worden
dat als de regering dit een voorwaarde acht, het fonds dan ook rekening houdt met
het creëren van deze krachtige landbouwsector. Elke vorm van regie op het uitgeven
van geld uit dit fonds in relatie tot het creëren van een krachtige landbouwsector
ontbreekt echter. Verwezen wordt naar het belang van perspectief voor agrarische ondernemers
in de gebiedsgerichte aanpak, daarmee wordt de hete aardappel in zijn geheel doorgeschoven
naar de provincies. Volgens dit lid zou het creëren van een krachtige landbouwsector
en/of het creëren van perspectief een voorwaarde moeten zijn om geld te kunnen claimen
uit dit fonds. Dit sluit ook aan bij de verplichte sociaaleconomische impactanalyse
die in de wet is opgenomen. Het verduurzamen van de landbouw is wel opgenomen als
een doel. De regering zou ervoor kunnen kiezen om duurzaam ook te interpreteren als
houdbaar voor de ondernemer en het milieu. Graag ontvangt dit lid hier een reactie
van de regering op. Sterker nog: dit fonds is ondersteunend aan het NPLG, maar ook
de afstemming tussen het fonds en dit programma ontbreekt. Ondanks waarschuwingen
vanuit de Raad van State over het ontbreken van deze afstemming zet de regering het
fonds in deze vorm door. Dit lid vindt dit zeer onverstandig. De doelmatigheid en
doeltreffendheid van dit fonds is daarmee op voorhand al uitermate twijfelachtig.
Hoofdstuk 4 Doel, reikwijdte en besluitvorming
De leden van de VVD-fractie ondersteunen de inzet van het kabinet om tot integrale
beleidsvorming te komen. Immers, doelstellingen op het gebied van natuur, stikstof,
water en klimaat dienen in samenhang te worden bezien. Echter, deze integrale benadering
komt de overzichtelijkheid van de opgaven niet bepaald ten goede. De opgaven in veenweidegebieden
bijvoorbeeld vallen onder de reikwijdte van de TwT, maar gaan primair gepaard met
doelen op het gebied van klimaat. Anderzijds zien we dat de glastuinbouw geen onderdeel
uitmaakt van de integrale aanpak in het landelijk gebied en derhalve wordt uitgesloten
van aanspraak op het Transitiefonds. Kan de regering de grond voor deze uitsluiting
nader toelichten en eveneens ingaan op de vraag welke fondsen wel ter beschikking
staan voor de transitie van de glastuinbouw? Deze leden vragen in algemeenheid hoe
de overzichtelijkheid van ambitie, voortgang en resultaat van het behalen van de doelstellingen
wordt gewaarborgd. Ziet de regering met deze leden dat het «druk» is rond het Transitiefonds,
en zo ja, hoe ziet zij erop toe dat wordt voorkomen dat opgaven van tafel vallen,
dan wel dubbel financiering krijgen toegewezen?
Het wetsvoorstel stelt dat verduurzaming van de landbouw als doel wordt toegevoegd
aan de opsomming van de doelomschrijving van het fonds. De leden van de VVD-fractie
beamen dat toewijzing altijd in samenhang dient te worden geëxpliciteerd met maatregelen
ten behoeve van de andere doelen. Wel missen deze leden de beschrijving van en samenhang
met bestaande geldstromen die de overheid nu al inzet. Zij denken hierbij bijvoorbeeld
aan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), waarbinnen al veel sprake is van verduurzaming.
Hoe ziet de regering deze samenhang met het GLB? De regering stelt in het onderhavige
wetsvoorstel dat het tijdelijk karakter van het fonds impliceert dat er uit het fonds
geen uitgaven gedaan kunnen worden die een structureel karakter hebben. Deze leden
vragen de regering hoe zij bijvoorbeeld de financiering van Groene- en blauwe diensten
en Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) ziet. Dit zijn vaak regelingen met
een structureel karakter, omdat zij toezien op diensten met een maatschappelijk doel.
Ziet de regering in het Transitiefonds ook ruimte voor dergelijke vormen van extensivering?
Voorts voorziet het fonds in financiële middelen waarmee stoppen van agrarische ondernemingen
op een verantwoorde manier mogelijk wordt gemaakt en in middelen voor afwaardering
van grond. Deze leden hechten eraan te benadrukken dat niet grondverwerving door de
overheid, maar het behalen van de verschillende doelen op het gebied van natuur, stikstof,
water en klimaat centraal staan. Kan de regering dit andermaal bevestigen? Deze leden
lezen in het onderhavige wetsvoorstel niet hoe die grondafwaardering vorm gaat krijgen.
Welke rol gaan de provinciale grondbanken hierin spelen en beschikt de regering, ook
hier, over voldoende beleidsinstrumenten om desgewenst bij te kunnen sturen, of keuzes
te kunnen maken? Graag ontvangen deze leden hier een toelichting op.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de regering bij kansen voor verduurzaming
van de landbouw met het oog op opgaven voor natuur, water en klimaat niet alleen denkt
aan extensivering, omschakeling, verplaatsen of stoppen, maar ook aan innovatie- en
managementmaatregelen op het boerenbedrijf. Daarvoor is het echter essentieel dat
de regering heel spoedig voorstellen doet voor een juridisch houdbaar verantwoordingssysteem.
Deelt de regering deze opvatting? Deze leden vernemen graag van de regering welke
stappen zij daartoe zet en welk tijdspad hiermee gemoeid is. Zeker nu de regering
heeft aangekondigd in de generieke aanpak een stelsel van «normeren en beprijzen»
uit te werken, vinden deze leden dat dit samen dient te gaan met een dergelijk verantwoordingssysteem.
Graag horen deze leden hoe de regering dit ziet en hoe zij de motie van het lid Van
Campen c.s. (Kamerstuk 36 200 XIV, nr. 25) uitvoert, die de regering verzoekt om met een plan van aanpak te komen teneinde
nog in 2023 van start te gaan met een «stoffenbalans 1.0».
Bij de toetsing op een doeltreffende en doelmatige besteding van middelen stelt de
regering bij de besluitvorming externe expertise te betrekken, in ieder geval van
de Ecologische Autoriteit. Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een nadere verduidelijking
welke rol de expertise van de Ecologische Autoriteit zal gaan spelen. Ziet deze autoriteit
ieder voorstel dat aanspraak wil maken op het fonds en beschikt de autoriteit ook
over de bevoegdheid om nader advies te geven, bijvoorbeeld om binnen de voorwaarden
te vallen om aanspraak te kunnen maken op het fonds, zo vragen deze leden. In het
voorstel stelt de regering dat het Rijk ook het initiatief kan nemen tot landelijke
maatregelen, aangezien landelijk beleid een bijdrage kan leveren aan de benodigde
transitie van de landbouw, ondersteunend aan de integrale doelen van het fonds. Kan
de regering voorbeelden geven van dergelijke landelijke maatregelen? Valt de aanpak
piekbelasters (zowel agrarisch als industrieel) hier bijvoorbeeld ook onder?
De leden van de SP-fractie vragen waarom in dit wetsvoorstel geen internationale component
is meegenomen. Deze leden constateren dat met grote regelmaat door de regering wordt
gesproken over «meekoppelkansen» en tussendoelen als het gaat over alle te behalen
doelstellingen. Kunnen ook internationale doelen om wereldwijde ontbossing tegen te
gaan worden opgenomen?
Voorts vragen de leden van de SP-fractie of beter kan worden gespecifieerd welke onderdelen
van het te reserveren budget kan worden gebruikt voor technische innovaties zoals
stalmaatregelen. Eveneens willen deze leden beter inzicht in de budgettaire mogelijkheden
voor agrarische ondernemers om hun ondernemingen te verplaatsen. Deze willen weten
in hoeverre er dan een daadwerkelijke transitie plaatsvindt of dat er vooral binnen
het bestaande systeem wordt gedacht als het gaat om bedrijfsverplaatsing. Welke mogelijke
doelen kunnen daarmee worden gehaald, zo vragen deze leden.
De leden van de SP-fractie vragen de regering te reflecteren op de mogelijke invloed
van vrijhandelsverdragen, zoals het EU-Mercosur verdrag, op de effecten die deze wet
beoogt. Als de regering de productie, en daarmee de handel van landbouwproducten die
een negatieve impact hebben op onze natuur naar beneden willen brengen, maar zij ondertussen
de deuren openzet voor producten die uit het buitenland komen die niet met die standaarden
zijn geproduceerd, hoe zit daar vooruitgang in? Is dat geen totale ondermijning van
hetgeen de regering wil bereiken met dit Transitiefonds?
Paragraaf 4.1 Doelstelling
De leden van de SGP-fractie constateren dat in de doelstellingen voor het Transitiefonds
het voldoen aan de omgevingswaarden voor stikstofdepositie en het bereiken van de
instandhoudingsdoelstellingen als twee separate, gelijkwaardige doelen worden genoemd.
Is de veronderstelling juist dat de omgevingswaarden voor stikstofdepositie dienend
zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te halen en derhalve ondergeschikt zijn aan
de doelstelling om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken? Waarom heeft de regering
er niet voor gekozen de doelstelling met betrekking tot de omgevingswaarden voor stikstofdepositie
weg te laten, omdat deze al begrepen is onder de doelstelling om de instandhoudingsdoelstellingen
te bereiken, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering evenals deze leden hecht aan een
veerkrachtige landbouw. Voor ondernemers die door willen gaan moet er voldoende perspectief
komen. Gaat de regering ervoor zorgen dat dit in de gebiedsgerichte aanpak een belangrijke
randvoorwaarde wordt en dat bij de financiering van maatregelen geborgd wordt dat
voldoende geïnvesteerd wordt in perspectief voor blijvers? Zo ja, op welke wijze gaan
instellingswet en Transitiefonds hiervoor zorgen?
Stikstofreductie
De leden van de D66-fractie vragen de regering hoe wordt voorkomen dat veehouders
die worden uitgekocht elders opnieuw vervuilende activiteiten starten, ditmaal gefinancierd
door het Transitiefonds. Hoe wordt hier precies rekening mee gehouden door provincies
bij het verplaatsen van bedrijven?
Het lid van de BBB-fractie geeft aan dat er geen een-op-een-relatie tussen de kdw
en het behalen van de instandhoudingsdoelen voor de Natura 2000-gebieden is. Door
het instellen van dit artikel maakt de regering weer het middel tot doel. De Minister
voor Natuur en Stikstof is zelf al aan het onderzoeken, op aandringen van de Tweede
Kamer, op welke wijze het gebruik van de kdw als indicator in de wet vervangen kan
worden door een andere indicator. Het primaire doel van dit fonds zou juist het bereiken
van de instandhoudingsdoelstellingen moeten zijn. Dat vloeit ook voort uit de Habitatrichtlijn.
Dit lid vraagt, indien de regering deze tekst toch in stand laat, of de wetsartikelen
weer worden aangepast op het moment dat de kdw als doel uit de Wnb wordt gehaald.
Klimaatopgave voor landbouw en landgebruik
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat het oplossen van de stikstofcrisis
hand in hand kan en moet gaan met het oplossen van de klimaatcrisis. Zo zou moeten
worden gekeken welke maatregelen doelmatig zijn voor het reduceren van stikstof én
van broeikasgassen. Welke klimaatmaatregelen worden gefinancierd uit het Transitiefonds
en welke uit het Klimaatfonds?
Het lid van de BBB-fractie is van mening dat het koppelen van de klimaatopgave en
de stikstofopgave in het geval van de landbouw minder logisch is dan in andere sectoren.
Daar is de uitstoot van stikstofoxide vaak sterk gekoppeld aan de uitstoot van CO2. Maar in de landbouw heeft dat amper een directe relatie. Dit lid denkt dan ook dat
het behalen van deze doelen naast elkaar vanuit hetzelfde fonds zeer hoog gegrepen
is.
Natuurherstel en -verbetering
De leden van de D66-fractie vragen hoe wordt bepaald hoeveel geld naar welke specifieke
natuurherstelmaatregelen gaat en hoe dat wordt verdeeld over de verschillende provincies.
Is deze keuze geheel vrij of moet er een gelijke verdeling plaatsvinden over maatregelen
die zijn gericht op de verschillende doelen van het Transitiefonds? Hoe moeten de
betrokken provincies en alle andere betrokken partijen daarmee omgaan en moet dat
ook worden vastgelegd in de provinciale gebiedsprogramma’s?
De leden van de CDA-fractie constateren dat het doel is om de kdw te halen, maar zijn
van mening dat het uiteindelijk gaat om het bereiken van een gunstige staat van instandhouding.
Deze leden vragen hoe het maatregelenpakket, inclusief voorliggend Transitiefonds,
zich hiertoe verhoudt en op welke manier er kan worden aangetoond of we op koers liggen.
De leden van de Partij voor de Dierenfractie merken dat de regering robuuste, onontkoombare
en afrekenbare doelen centraal stelt, althans beoogt centraal te stellen. Deze leden
vinden het namelijk niet duidelijk welke afrekenbare natuurdoelen de regering voordraagt.
Daarbij komt dat het opstellen voor tussendoelen essentieel is om ervoor te zorgen
dat de doelen werkelijk afrekenbaar en onontkoombaar zijn. Kan de regering aangeven
welke afrekenbare en onontkoombare (tussen)doelen zijn opgesteld voor natuurherstel,
voor uitbreiding van het natuurareaal buiten het Natuurnetwerk Nederland (NNN), voor
het verbinden van natuurgebieden opdat deze ook klimaatrobuust zijn, voor grondblauwe
dooradering en voor het verhogen van grondwaterpeil, met name in veenweidegebieden?
Er staat nu wel in het wetsvoorstel dat de besteding van de gelden een bijdrage aan
de doelen moet geven, maar niet welke (tussen)doelen behaald moeten worden. Wanneer
is de Rijksbijdrage dan goed besteed? Hoe wordt bepaald of de Provincie het geld terecht
heeft besteed of dat deze het geld moet terugbetalen en/of wordt gekort op toekomstige
betalingen?
Het lid van de BBB-fractie is verrast door het opnemen van de tekst «en het behoud
of herstel van dier- en plantensoorten die van nature in het wild voorkomen, van hun
biotopen en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats»
in artikel 2 lid c «Instelling en doel van het fonds». Wat is de reden om deze tekst
toe te voegen aan het eerste deel van lid c, te weten «het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen
voor de Natura 2000 gebieden»?
Dit lid heeft tijdens de technische briefing van de commissie LNV van 15 februari
2023 gevraagd om welke wilde dieren dit dan gaat. Wat is het beginpunt? Hoe wordt
dit bijgehouden? Er kwam geen antwoord op deze vraag tijdens deze briefing, vandaar
dat dit lid deze vraag nu aan de regering stelt: hoe bepalen we welke dieren van nature
in het wild voorkomen en hou houden we dit bij? Welke databank wordt hiervoor gebruikt
en welke methode ligt daaraan ten grondslag? Wat is het ijkpunt? Kan dit fonds ook
worden ingezet voor maatregelen ten behoud of vermeerdering van de mol? Of misschien
wel om het aantal bruine ratten te laten groeien? Graag ontvangt dit lid een reactie
van de regering hierop.
Waterkwaliteitsopgave
De leden van de D66-fractie lezen dat het Transitiefonds zal bijdragen aan het halen
van de doelen van de KRW. In de memorie van toelichting lezen deze leden dat de maatregelen
voor het halen van de KRW-doelen uiterlijk in 2027 moeten zijn gerealiseerd. Deze
leden merken op dat hiermee gekozen wordt voor de minst ambitieuze insteek. Deelt
de regering de opvatting van de leden van de D66-fractie dat het doel moet zijn om
in 2027 de doelen voor schoon en gezond water te hebben gehaald, en niet enkel de
maatregelen te hebben geïmplementeerd zonder meetbaar resultaat? In hoeverre zal de
regering maatregelen die zorgen voor meetbare resultaten in 2027 voorrang geven op
maatregelen die pas na 2027 resultaat opbrengen?
De leden van de Partij voor de Dierenfractie vinden dat klimaatadaptatie niet als
aanvullend doel dient te worden meegenomen in het voorstel, maar als een integraal
doel, met name klimaatrobuuste natuurvriendelijke inrichting van het landelijke gebied.
Met de komst van extreem weer, van droogte tot overstromingen, moet immers rekening
gehouden worden. Is de regering het eens dat klimaatrobuuste natuurvriendelijke inrichting
een integraal doel dient te vormen van het wetsvoorstel? Zo nee, waarom niet?
Het lid van de BBB-fractie wil graag weten of de regering voornemens is om vanuit
dit fonds een vergoeding te verlenen aan de boeren die worden geconfronteerd met het
uit productie nemen van zones rondom beekdalen op de hoge zandgronden. Er zijn immers
boeren die onevenredig hard getroffen worden door deze maatregelen omdat al hun grond
langs een beek ligt. Het doorzetten van deze maatregel kan zelfs het einde van het
bedrijf betekenen. Dit lid kent bijvoorbeeld een bedrijf dat net, met de nodige investeringen,
is omgeschakeld naar biologische landbouw en nu vanwege dit voornemen waarschijnlijk
zal moeten stoppen, omdat alle grond in bezit van dit bedrijf naast een beek gelegen
is. Dit lijkt dit lid niet in lijn met het streven naar duurzame landbouw, noch met
het streven naar een krachtige landbouwsector. Voorts is het effect van deze maatregel
zeer twijfelachtig en lijkt het ook compleet overbodig nu er ook in heel Nederland
met bufferstroken gewerkt gaat worden. Wat dit lid betreft is deze maatregel alleen
houdbaar als de ondernemers een vergoeding krijgen voor het onderhouden van natuurgrond
en het verlies aan opbrengst op die gronden. Graag ontvangt dit lid hier een reactie
van de regering op.
Verduurzaming landbouw met het oog op opgaven natuur, water en klimaat
De leden van de CDA-fractie vragen wat wordt verstaan onder «op de juiste locatie»
in de zin «door bijvoorbeeld investeringen in innovatieve stallen op de juist locatie
te subsidiëren via gebiedsprogramma’s». Op welke manier wordt de effectiviteit van
investeringen in innovatieve stallen, waarvoor subsidies worden verstrekt, geborgd?
De leden van de Partij voor de Dierenfractie merken op dat Nederland zich heeft gecommitteerd
aan het stoppen van wereldwijde ontbossing in 2030. Dit doel, inclusief eventuele
tussendoelen, zou als uitgangspunt dienen te worden toegevoegd aan de voorliggende
Tijdelijke wet Transitiefonds. De intensieve veehouderij draagt immers niet alleen
bij aan Nederlandse natuurschade, maar jaagt ook natuurverwoesting in landen als Brazilië
aan door de grootschalige import van veevoer. Met een vergroting van de kans op nieuwe
zoönose-uitbraken als gevolg. Nemen we het terugdringen van de impact van ons landbouwsysteem
op wereldwijde ontbossing nu niet mee als voorwaarde voor de transitie van de intensieve
veehouderij, dan is er een wezenlijk risico dat deze doelstelling niet gerealiseerd
wordt. Is de regering het ermee eens dat het tegengaan van ontbossing meegenomen dient
te worden als doel? Zo nee, waarom niet? Is de regering het eens dat een omslag naar
een meer plantaardig dieet bij kan dragen aan verduurzaming van de landbouw als ook
aan het verkleinen van de ecologische voetafdruk? Hoe gaat de regering de doelen met
betrekking tot ecologische voetafdruk meenemen in het fonds?
Het lid van de BBB-fractie vindt dit doel een «verzameldoel» waar alles onder kan
vallen. Terwijl juist het verduurzamen en daarmee ook versterken van de economische
structuur van de landbouw, die hand in hand zouden moeten gaan, de hoogste prioriteit
zou moeten hebben. Dit lid mist de aandacht daarvoor in de memorie van toelichting
van dit wetsvoorstel.
Paragraaf 4.2 Reikwijdte
De leden van de D66-fractie constateren dat in het coalitieakkoord een specifiek budget
is gereserveerd voor de uitbreiding van natuurareaal. De regering zegt invulling te
geven aan deze uitbreiding door bijvoorbeeld in te zetten op Groenblauwe dooradering.
Deze leden zijn van mening dat om de natuurdoelen te halen het uitbreiden van natuurareaal
cruciaal is. Ook zijn zij van mening dat de regering moet inzetten op basiskwaliteit
natuur, zodat ook gewone soorten gewoon blijven en niet bedreigd worden. Nederland
heeft zich gecommitteerd aan de zogeheten 30-bij-30-doelstelling, onderdeel van de
Europese Biodiversiteitsstrategie en nogmaals bevestigd in Montreal tijdens de biodiversiteitstop.
Om te voldoen aan deze doelstelling moet Nederland ongeveer honderdvijftigduizend
extra hectare natuur realiseren volgens het Plan Bureau voor de Leefomgeving (PBL).
De Quickscan van Wageningen University & Research (WUR) en Sovon die de regering het
afgelopen najaar naar de Kamer stuurde, bevestigt nogmaals de grote opgave die er
ligt in het realiseren van meer hectares (agrarische) natuur. Hoe landt deze opgave
in het NPLG? Hoe wordt hier invulling aan geven? Een kwart van de soorten die bescherming
nodig heeft leeft buiten de beschermde natuurgebieden. De regering moet dus niet enkel
inzetten op het verbeteren van de natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden, maar ook
erbuiten. Hoe gaat de regering er zorg voor dragen dat ook buiten natuurgebieden wordt
gewerkt aan het bereiken van de Vogel- en Habitatrichtlijndoelen? Hoe verwerkt de
regering dit in de richtinggevende doelen voor natuur per provincie? Welke rol ziet
zij binnen het NPLG voor Basiskwaliteit Natuur als minimale basis voor natuurherstel?
De tien procent Groenblauwe dooradering wordt ook gebruikt om de doelstelling van
30 procent natuurherstel in 2030 te behalen. Kan de regering uiteenzetten hoe zij
dit hieraan bij wil laten dragen?
De leden van de CDA-fractie lezen dat het fonds er ook is voor maatregelen die bijdragen
aan het omschakelen naar het telen van gewassen die beter passen bij de draagkracht
van het bodem- en watersysteem in de omgeving. Geldt dit ook voor het omschakelen
naar alternatieve gewasbeschermingsmiddelen of kunstmestvervangers, zo vragen deze
leden.
Het kabinet benadrukt dat «zeker waar het de verduurzaming van de landbouwsector betreft,
ook van het bedrijfsleven en de keten (banken, toeleveranciers et cetera) als geheel
een bijdrage wordt verwacht.» De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn van
mening dat juist het agro-industrieel complex achter de boeren verantwoordelijk is
voor de crisis waarin zowel natuur en landbouw nu verkeren. De decennialange druk
op schaalvergroting, productiegroei en alsmaar verder afraken van de circulaire beginselen
waarmee we sinds de neolithische revolutie de landbouw en onze beschaving hebben opgebouwd.
Kortetermijnproductiegroei voor de export ten koste van natuur, landschap, dierenwelzijn
en boeren.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn ervan overtuigd dat veel veehouders
zijn meegezogen of geduwd in een systeem dat vooral goed is voor de sectorpartijen,
tegen de belangen van een gezond circulair voedselsysteem en het langetermijnbelang
van de boeren. Nu we het landbouwsysteem radicaal moeten omschakelen, kan het niet
zo zijn dat de partijen die schuldig zijn aan wat er mis is, geen verantwoordelijkheid
zouden hebben in het herstel daarvan. Het leveren van «een bijdrage» is wat deze leden
betreft dan ook geen vrijblijvendheid. Deze leden zien helaas noch in dit wetsvoorstel,
noch elders een concrete invulling van die bijdrage. Ooit was er nog sprake van het
bijstorten van een bedrag in het Transitiefonds. Dat idee komt op geen enkele manier
terug in dit voorstel. Deze leden willen graag weten hoe de bijdrage er dan wel uit
gaat zien, aan welke orde van grote het kabinet denkt en hoe dit ten goede komt aan
de doelstellingen van het Transitiefonds.
De leden van de Partij voor de Dierenfractie vragen of het klopt dat het fonds maatregelen
financiert die worden geïnitieerd vanuit de provincies en/of het Rijk. In dat kader
vinden deze leden het namelijk opvallend dat in de Kabinetsbrieven van 10 februari
2023 wordt geschreven dat ook maatregelen die voortvloeien uit het Landbouwakkoord
kunnen worden gefinancierd uit dit fonds. Waarom kiest de regering ervoor dat niet
alleen maatregelen uit democratisch gekozen bestuurslagen aanspraak maken op gelden
uit het fonds, maar ook sectorinitiatieven uit het Landbouwakkoord? Op welke manier
kan de Kamer invloed uitoefenen op de besteding van het geld uit het fonds, zeker
wanneer dit naar initiatieven uit het Landbouwakkoord gaat?
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering alle transitiepaden, zoals
voorgesteld door de Sociaal Economische Raad (SER) in haar verkenning voor het landbouwakkoord,
meeneemt in het NPLG en wil financieren via het Transitiefonds.
De leden van de SGP-fractie zijn van mening dat agrarische structuurversterking, bijvoorbeeld
via de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), en na het van kracht worden van de
Omgevingswet via die wet, of omschakeling naar multifunctionele landbouw een bijdrage
kunnen leveren aan de gebiedsgerichte aanpak voor het integraal bereiken van voorgenomen
doelen. Wil de regering ervoor zorgen dat middelen vanuit het fonds ook kunnen worden
gealloceerd aan agrarische structuurversterking en de omschakeling naar multifunctionele
landbouw zolang dat past in de gebiedsgerichte aanpak, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie constateren dat er nog een opgave ligt voor het legaliseren
van PAS-knelgevallen. Biedt de voorgestelde instellingwet ruimte om vanuit het Transitiefonds
zo nodig aanvullende middelen beschikbaar te stellen ten behoeve van het legaliseren
van PAS-knelgevallen? Zo niet, is de regering bereid hiervoor te zorgen?
Het Transitiefonds is bedoeld voor een transitie van de landbouw. Als het bereiken
van hetzelfde doel beter behaald kan worden door de inzet van een andere sector dan
is het lid van de BBB-fractie van mening dat dit sowieso niet ten laste van budget
voor de landbouw moet komen. Dit lid wil waken voor lekken uit dit fonds naar andere
sectoren. Graag ontvangt dit lid een reactie van de regering hierop.
Paragraaf 4.3 Meerjarenprogramma en besluitvorming
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering spelregels heeft opgesteld «»die
invulling geven aan een robuust mechanisme van besluitvorming»». Deze leden zijn van
mening dat indien de provincies niet genoeg actie ondernemen om de stikstofcrisis
op te lossen en genoeg natuurgebieden onder de kdw te krijgen, de regering moet ingrijpen.
Welke handvatten heeft zij om in te grijpen indien nodig?
De leden van de CDA-fractie merken op dat de Minister voor Natuur en Stikstof blijkens
het wetsvoorstel ook externe expertise kan betrekken bij besluitvorming over de verdeling
van de middelen. Kan er toegezegd worden dat dit op een transparante wijze gebeurt
en dat de desbetreffende expert onpartijdig en onafhankelijk is? Graag ontvangen deze
leden een toelichting op hoe dit wordt geborgd.
De leden van de SGP-fractie constateren dat emissiereductie via (geborgde) emissiearme
stalsystemen en managementmaatregelen veel meer kosteneffectief is dan opkoop van
bedrijven. Is de regering voornemens hier meer in te investeren dan in opkoop van
bedrijven, gelet op de gewenste doelmatigheid? Deze leden willen erop wijzen dat er
nieuwe, brongerichte methoden en systemen op de markt zijn gekomen (Lely Sphere, koetoilet,
stikstofkraker) die snel kunnen worden toegepast en dat er managementmaatregelen,
zoals de toepassing van magnesiumchloride, zijn die weliswaar wellicht nog onvoldoende
zijn geborgd om een-op-een stikstofruimte voor andere activiteiten te creëren, maar
die wel bij kunnen dragen aan het realiseren van de omgevingswaarden en de instandhoudingsdoelstellingen.
Deelt de regering deze analyse?
Het lid van de BBB-fractie leest dat de regering de Ecologische Autoriteit betrekt
bij de besluitvorming als externe expert. Deze autoriteit moet helpen bij de toetsing
op een doeltreffende en doelmatige besteding van middelen. Dit lid vraagt hoe deze
toetsing plaats moet vinden. Het fonds is zo breed van opzet dat middelen al snel
kunnen worden ingezet om aan het behalen van een van de doelen bij te dragen. Onduidelijk
is echter wat de prioritering is en hoe er bewaakt wordt dat er sprake is van een
evenredige bijdrage aan het behalen van de doelen. Op basis van welke criteria en
prioriteiten moet de Ecologische Autoriteit deze weging verrichten?
Toekenningscriteria
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen op een groot aantal plekken in
de memorie van toelichting dat voorstellen integraal en in onderlinge samenhang worden
bezien. Het gaat niet alleen om stikstofreductie, maar net zo goed om waterkwaliteit,
natuurwaarden en klimaat. Deze leden hechten hier grote waarde aan en maken zich ondanks
het bij herhaling noemen van deze uitgangspunten zorgen over de toepassing daarvan.
Hoe wordt een maatregel of voorstel straks beoordeeld, als dat goed is voor slechts
één onderdeel van de transitie, maar schadelijk voor de andere? Of niet schadelijk
maar ook niet nuttig? Of niet schadelijk voor het doel op de korte termijn, maar wel
met een lock-in voor de langere termijn? Komt een technische stalmaatregel, die wel
leidt tot minder ammoniakemissie, maar wel het energieverbruik aanjaagt, concreet
gezien in aanmerking voor een bijdrage uit het fonds? En hoe zit het met maatregelen
en projecten die wel helpen bij de realisatie van de doelen tot 2030, maar geen bijdrage
leveren aan de langere termijn, zoals een goede staat van instandhouding in álle natuurgebieden?
Voor welke doelen na 2030 zal het Transitiefonds, dat loopt tot 2035, ook ingezet
worden? Wat zijn de eisen aan boeren of andere deelnemers voor de langere termijn
en hoe overdraagbaar zijn deze? Wat als een boer met hulp van het Transitiefonds maatregelen
neemt en daarna zijn bedrijf verkoopt? Of wat als een techniek of maatregel niet blijkt
te werken?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn van mening dat we toe moeten werken
aan een landbouwtransitie die structureel anders omgaat met landgebruik door de landbouw.
Agrarisch natuurbeheer moet een blijvend onderdeel zijn van moderne landbouwpraktijk,
maar zal in veel gevallen geen verhandelbaar product en dus geen geld opleveren voor
de boeren, tenzij de overheid er een verdienmodel van maakt. Daarvoor moeten langetermijnafspraken
gemaakt worden die veel verder gaan dan de horizon van dit fonds. Hoe gaat dit eruit
zien? Moet dat allemaal via het GLB lopen en zijn de GLB-middelen voldoende? Komt
hier een apart structureel begrotingsonderdeel voor, los van het Transitiefonds?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hebben ook vragen over wat als kosteneffectief
beleid of een kosteneffectieve maatregel wordt beschouwd. Samen met het Ministerie
van Financiën zijn eerder studies gedaan en scenario’s doorgerekend waaruit toch wel
blijkt dat er grote verschillen van inzicht bestaan of in elk geval verschillende
mogelijkheden met elk voor en nadelen. De memorie van toelichting geeft geen inzicht
in de strategie die het kabinet voor ogen heeft. Is hier al meer over te zeggen? Waaruit
blijkt dat het gekozen bedrag gerechtvaardigd is ten opzichte van scenario’s die de
transitiekosten lager inschatten? Hoe is deze rechtvaardiging tot stand gekomen? Deze
leden zijn ook benieuwd hoe in de besluitvorming de koppeldoelen uit het NPLG worden
meegewogen.
Het is de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties niet duidelijk hoe uiteindelijk
wordt besloten welke maatregelen gefinancierd gaan worden. Hoe wordt gekozen of een
doel het beste bereikt wordt met subsidie, uitkoop, compensatie of een ander woest
aantrekkelijk aanbod, dan wel door vergunningen in te trekken, reguleren en handhaven?
Wordt het zoet zolang er geld is en dan zuur voor de resterende opgave? Is het geld
voor wat niet kan worden afgedwongen of voor verplichte schadeloosstelling? Hoe speelt
de beschikbaarheid van € 24 miljard mee in de keus voor bestuurlijke en juridische
instrumenten? Hoe wordt de parlementaire controle op deze uitgaven vervolgens vormgegeven,
met welke regelmaat wordt de Kamer geïnformeerd over uitgaves en welke bevoegdheden
heeft zij om in te grijpen wanneer zij van mening is dat het geld onrechtmatig is
besteed?
Tenslotte hierop willen de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties graag weten of
bij een mogelijke prioritering van maatregelen en projecten ook gekeken wordt naar
andere maatschappelijke doelen, zoals bijvoorbeeld de woningbouw of de aanleg van
infrastructuur. Kan het straks zo zijn dat middelen uit het fonds worden ingezet om
de aanleg van snelwegen mogelijk te maken? De memorie van toelichting geeft aan dat
de maatregelen zich richten op landbouw en natuur, maar een verlaging van de depositie
op natuurgebieden vergroot de mogelijkheden voor meer emissie elders. Hoe wordt voorkomen
dat (baten van) de middelen van het fonds indirect toch elders terecht komen?
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering voornemens is de doeltreffendheid
en doelmatigheid van uitgaven en maatregelen te beoordelen.
De leden van de SGP-fractie leggen graag een casus voor, namelijk de gang van zaken
rond Natura 2000-gebied «Nieuwkoopse Plassen & De Haeck». Enerzijds geeft de verantwoordelijke
provincie aan dat het de goede kant op gaat met het stikstofgevoelige veenmosrietland,
maar anderzijds is er een voorstel gelegd om emissies van een achttal bedrijven naast
het Natura 2000-gebied te minimaliseren. Daarbij moet worden opgemerkt dat melkveehouders
om de Nieuwkoopse Plassen als jarenlang bezig zijn met emissiearme technieken en methoden
startklaar zijn om deze uit te rollen, maar hiervoor tot nog toe nul op het rekest
krijgen. Hoe doelmatig en doeltreffend acht de regering het om in zo’n gebied miljoenen
te investeren in opkoop van bedrijven, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering wil voorkomen dat geïnvesteerd
wordt in depositiereductie, bijvoorbeeld door opkoop van nabijgelegen piekbelasters,
bij die gebieden waar de natuur ondanks overschrijding van de kritische depositiewaarde
zich positief ontwikkeld of waar de natuur meer geholpen is met verbetering van de
waterhuishouding. Zo ja, hoe? Is de regering van mening dat het amendement zoals voorgesteld
door het lid Bisschop (Kamerstuk 36 277, nr. 6) bij kan dragen aan een doelmatige besteding van middelen, waar de natuur het meest
bij gebaat is?
Hoofdstuk 5 Begroting van het fonds
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag inzicht in de beoogde begrotingsartikelen
van het Transitiefonds. Is het mogelijk om tegelijk met de nota naar aanleiding van
het verslag een dummy-begroting naar de Kamer te sturen, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie constateren enerzijds dat artikel 8 van het wetsvoorstel
uitgaven aan allerlei betrokken partijen mogelijk maakt. Anderzijds wordt in de toelichting
aangegeven dat middelen niet rechtstreeks aan individuele projecten worden uitgegeven,
maar op basis van de gebiedsprogramma’s van de provincies of via departementale begrotingen.
Deze leden horen graag hoe dit in de praktijk in zijn werk zal gaan. Provincies dienen
hun gebiedsplannen in met bijbehorend financieel plaatje. De verwachting daarbij is
dat de financiële claim groter zal zijn dan het in het fonds beschikbare budget. Op
welke wijze wordt beoordeeld hoeveel middelen op welk tijdstip voor welke maatregelen
gealloceerd zullen worden aan provincies of andere partijen? Worden daarbij voorschotten
toegekend, bijvoorbeeld voor opkoop van bedrijven?
Paragraaf 5.1 Budgettaire aspecten
De leden van de D66-fractie vragen de regering hoe de financiering van de maatregelen
uit het Transitiefonds zich verhouden tot de financiering die beschikbaar is voor
vergroeningsmaatregelen uit het GLB (bijvoorbeeld ecoregelingen en agrarisch natuur-
en landschapsbeheer). Hoe verhoudt het Transitiefonds zich tot de financiering die
beschikbaar is voor de maatregelen die nodig zijn om het Aanvalsplan Grutto uit te
voeren? Hoe is de verhouding tussen gelden die besteed worden aan stikstofgerelateerde
maatregelen en andere natuur bevorderende maatregelen?
Het lid van de BBB-fractie was en is van mening dat er een totaal verkeerde verdeling
is van het budget. Het budget is grotendeels gericht op het afbreken van de landbouw.
Er is slechts één miljard euro gereserveerd voor innovatie. Wat dit lid betreft moet
er een herschikking plaats vinden van deze gelden. Voorts vraagt dit lid hoe de indeling
van het fonds is opgenomen in de budgettaire bijlage van het coalitieakkoord zich
verhoudt tot het bereiken van de voorgenomen doelen.
Paragraaf 5.2 Begrotingseigenschappen
De leden van de CDA-fractie constateren dat het fonds van tijdelijke aard is. Hoe
groot wordt de kans geacht dat na 2035 weer een nieuw maatregelenpakket inclusief
bijbehorend fonds moet worden opgezet, omdat de natuur die moet worden aangelegd niet
in goede staat blijkt te zijn? Wat wordt eraan gedaan om een herhaling van de huidige
problematiek in de toekomst te voorkomen?
De leden van de CDA-fractie vragen tevens in hoeverre het onderhoud van de natuur,
door boeren of natuurorganisaties is meegenomen in het fonds. Kan toegelicht worden
waarom bijvoorbeeld hoveniers geld verdienen met het onderhouden van openbaar groen,
terwijl boeren slechts een onkostenvergoeding krijgen voor het onderhouden van het
landschap?
Hoofdstuk 7 Gevolgen van het wetsvoorstel
In het wetsvoorstel stelt de regering dat dit niet leidt tot extra financiële uitgaven
bij de rijksoverheid, of bij decentrale overheden: «de Minister voor Natuur en Stikstof
is fondsbeheerder en voor beheer van het fonds wordt ambtelijke capaciteit beschikbaar
gesteld». De leden van de VVD-fractie vragen de regering hoe de governancestructuur
eruitziet rondom het fonds. Hoe verhoudt de Regieorganisatie Realisatie Transitie
Landelijk Gebied zich bijvoorbeeld tot het fonds? Hoe voorkomt de regering dat er
een disproportioneel financieel beslag wordt gedaan op het Transitiefonds voor overhead
en capaciteit, in plaats van noodzakelijke investeringen in het landelijk gebied.
Hoe voorkomt de regering dat bij het einde van de beschikbaarheid van het fonds in
2035 terugkijkend veel publiek geld aan plannen, structuren en vergaderingen is besteed
in plaats van aan concrete investeringen in de leefbaarheid en toekomst van ons waardevolle
landelijk gebied?
Paragraaf 7.2 Regeldrukeffecten
De leden van de CDA-fractie zijn bezorgd over de administratieve lasten en regeldruk
op het boerenerf. Voor een gemiddelde boer is het niet meer mogelijk om zonder adviseur
(op eigen kosten) aan deze eisen te voldoen en de zeer complexe administratie bij
te houden. Deze leden roepen de regering op om hier aandacht voor te hebben en vragen
welke mogelijkheden er zijn om deze lasten- en regeldruk te verlichten.
Hoofdstuk 9 Advies en consultatie
Adviescollege toetsing regeldruk
De leden van de CDA-fractie lezen naar aanleiding van het advies van het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR) dat het kabinet stelt dat de bepalingen uit voorliggende
wet zich richten tot de overheid en geen effect hebben op de regeldruk voor burgers
of bedrijven en dat daarom niet is gekeken naar alternatieven met minder regeldruklasten.
Daarentegen wordt onder hoofdstuk 7.2 van de memorie van toelichting gesteld dat de
maatregelen wel gevolgen hebben voor bedrijven, met name in de agrarische sector.
Graag ontvangen deze leden een nadere toelichting over hoe de reactie van het kabinet
op het advies van het ATR zich verhoudt tot de uitspraak in hoofdstuk 7.2.
II. ARTIKELEN
Artikel 2 Instelling, doel en bereik van het fonds
Het lid van de BBB-fractie geeft aan dat er geen een-op-een-relatie tussen de kdw
en het behalen van de instandhoudingsdoelen voor de Natura 2000-gebieden bestaat.
Door het instellen van dit artikel maakt de regering weer het middel tot doel. De
regering is zelf al aan het onderzoeken, op aandringen van de Tweede Kamer, op welke
wijze de kdw in de wet vervangen kan worden door een andere indicator. Toch is het
eerste doel van dit fonds enkel gericht op het behalen van de kdw en is er daarnaast
voor gekozen om het bereiken van de instandshoudingsdoelstellingen voor de Natura
2000-gebieden op te nemen onder onderdeel c. Dit lid vindt dit merkwaardig. Het primaire
doel van dit fonds zou juist het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen moeten
zijn. Dat vloeit ook voort uit de Habitatrichtlijn. Dit lid is dan ook van mening
dat artikel 2, sub a zou moeten worden aangepast. Het voorstel van dit lid is om het
lid in te korten naar «Het verminderen van de depositie van stikstof op voor stikstofgevoelige
habitats in Natura 2000 gebieden». Is de regering bereid om dit aan te passen? Voorts
is dit lid van mening dat het onder sub c genoemde doel het eerste doel zou moeten
zijn. Wat dit lid betreft worden onderdeel a en c omgewisseld.
Het lid van de BBB-fractie vraagt verder, indien de Minister deze tekst toch in stand
laat, of de wetsartikelen weer worden aangepast op het moment dat de kdw als doel
uit de Wnb wordt gehaald.
Artikel 3 Andere uit het fonds te financieren maatregelen
Het lid van de BBB-fractie vindt de formulering van artikel 3, derde lid, onverstandig.
Het Transitiefonds is niet bedoeld voor andere sectoren maar voor een transitie van
de landbouw. Als het bereiken van hetzelfde doel beter behaald kan worden door de
inzet van een andere sector dan is dit lid van mening dat dit sowieso niet ten laste
van budget voor de landbouw moet komen. Dit lid van wil waken voor lekken uit dit
fonds naar andere sectoren. Graag ontvangt dit lid een reactie van de regering hierop.
Artikel 11 Evaluatiebepaling
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen hoe de evaluatie van het Transitiefonds
aansluit bij de ijkmomenten in de stikstofaanpak. Is er bijvoorbeeld over nagedacht
om evaluatiemomenten te plannen in aansluiting op deze ijkmomenten, zodat kan worden
geëvalueerd of het fonds voldoende doelmatig wordt aangewend?
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.L. Geurts, voorzitter van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit -
Mede ondertekenaar
R.P. Jansma, griffier
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor |
| D66 | 24 | Voor |
| PVV | 17 | Tegen |
| CDA | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Tegen |
| SP | 9 | Tegen |
| GroenLinks | 8 | Tegen |
| PvdD | 6 | Tegen |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| FVD | 5 | Tegen |
| DENK | 3 | Tegen |
| Groep Van Haga | 3 | Tegen |
| JA21 | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 2 | Tegen |
| BBB | 1 | Tegen |
| BIJ1 | 1 | Tegen |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor |
| Gündogan | 1 | Voor |
| Omtzigt | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.