Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 november 2022 en het nader rapport d.d. 14 december 2022, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Natuur en Stikstof, mede namens de Ministers van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit en van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 juli 2022, nr. 2022001617,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 16 november 2022, nr. W11.22.0139/IV, bied ik U hierbij aan.

In het navolgende ga ik op de opmerkingen van de Afdeling in. De tekst van het advies
treft u hieronder in cursief aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Het wetsvoorstel voorziet in de oprichting van het Transitiefonds landelijk gebied
en natuur, een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het fonds is gericht op
financiering van maatregelen, met het oog op de beoogde transitie van het landelijk
gebied, die gestalte krijgt door uitvoering van de brede gebiedsgerichte aanpak. In
de doelomschrijving en de beoordelingscriteria ontbreekt het vereiste dat de te financieren
maatregelen passen binnen de voorgestane brede gebiedsgerichte aanpak. De Afdeling
adviseert het voorstel op dit punt aan te passen. Voorts komen maatregelen gericht
op andere sectoren dan de landbouw en natuur volgens het wetsvoorstel slechts in uitzonderlijke
gevallen voor financiering uit het fonds in aanmerking. Niet duidelijk is wat moet
worden verstaan onder uitzonderlijke omstandigheden. De Afdeling adviseert in de toelichting
daarover duidelijkheid te geven.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.

1. Achtergrond bij het fonds

Door de uitstoot van stikstof en broeikasgassen en door onvoldoende schoon water is
de natuur in Nederland onder grote druk komen te staan. Ook wordt op veel plekken
de draagkracht van het bodem- en watersysteem overschreden. Steeds meer dieren en
planten verdwijnen en de natuur verzwakt en verschraalt. Het is daarom nodig de biodiversiteit
te herstellen en een balans te bereiken tussen wat de natuur kan dragen en wat onze
samenleving van haar vraagt. Daarom zijn ingrijpende maatregelen nodig in de ruimtelijke
inrichting en het gebruik van het landelijk gebied.

De regering wil die opgave oppakken met een brede gebiedsgerichte aanpak.2 Die gebiedsgerichte aanpak zal voor een belangrijk deel vorm krijgen in het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG). Dat programma richt zich op drie kerndoelen: het
in een samenhangende aanpak realiseren van de (Europese) verplichtingen op het terrein
van (1) natuur (met als onderliggend doel de stikstofopgave) (2) water en (3) klimaat.3

Omdat de voormelde brede gebiedsgerichte aanpak langjarig, voorspelbaar en coherent
beleid vereist, stelt de regering met het voorgestelde fonds incidenteel tot en met
2035 cumulatief € 24,3 miljard beschikbaar.4

2. Doelomschrijving

In de doelomschrijving is beschreven dat het fonds als doel heeft de financiering
van landbouw- en natuurmaatregelen met het oog op de vermindering van stikstofdepositie,
emissie van broeikasgassen, het bereiken van de instandhoudingdoelstellingen voor
Natura 2000-gebieden en het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische
toestand van watersystemen. Daarnaast gaat het om financiering van verduurzaming van
de landbouw, met het oog op het bereiken van die doelstellingen.5

De regering beoogt die doelen te bereiken door middel van een transitie in het landelijk
gebied waaraan vorm gegeven moet worden door een integrale, brede gebiedsgerichte
aanpak.

Aan de keuze voor de instelling van het fonds ligt onder meer de overweging ten grondslag
dat bij elke grote investering in het fysieke domein de samenhang tussen de verschillende
opgaven in een gebied het vertrekpunt zijn. Voorts is het, omdat de maatregelen in
de integrale gebiedsgerichte aanpak zijn belegd bij verschillende ministeries en provincies,
van belang dat het overzicht en de samenhang in de middelen blijvend helder is. Tegelijkertijd
is het nog niet zeker welke projecten voor financiering in aanmerking komen en in
welk ritme precies middelen moeten worden besteed.6

De brede gebiedsgerichte aanpak zal voor een belangrijk deel vorm krijgen in het Nationaal
Programma Landelijk Gebied.7 Daarin zal invulling worden gegeven aan de manier waarop en de maatregelen waarmee
aan de beoogde transitie van het landelijk gebied uitvoering wordt gegeven en worden
de maatregelen waarmee de voormelde doelstellingen moeten worden bereikt uitgewerkt.
Het NPLG legt structurerende keuzes en (regionale) doelen vast, als basis voor integrale
provinciale programma’s landelijk gebied.8 Daarmee wordt de samenhang tussen de verschillende maatregelen bewaakt en het overzicht
gegeven welke maatregelen nodig zijn en getroffen zullen worden.

In de voorgestelde doelomschrijving ontbreekt een directe koppeling tussen de te financieren
maatregelen en de brede gebiedsgerichte aanpak zoals die vorm krijgt in het NPLG.
In de voorgestelde beoordelingscriteria die de Minister hanteert is evenmin het vereiste
van overeenstemming met de brede gebiedsgerichte aanpak en het NPLG als vereiste opgenomen.9 Waar het uitgangspunt is dat de doelen voor natuur, stikstof en water behaald worden
door verwezenlijking van de transitie middels de uitvoering van de plannen en maatregelen
zoals die gestalte krijgen in de voorgenomen brede gebiedsgerichte aanpak, is het
nodig dat duidelijk is dat de financiering vanuit het fonds is gericht op maatregelen
voor de realisering van die gebiedsgerichte aanpak. Daarmee wordt wettelijk verankerd
dat het moet gaan om maatregelen die daadwerkelijk zullen bijdragen aan de integrale
gebiedsgerichte aanpak.

De Afdeling adviseert in de doelomschrijving tot uitdrukking te brengen dat de uit
het fonds te financieren maatregelen worden getroffen ter uitvoering van de brede
gebiedsgerichte aanpak, en in de beoordelingscriteria op te nemen dat de Minister
te financieren maatregelen beoordeelt op de overeenstemming met de brede gebiedsgerichte
aanpak, zoals uitgewerkt in het NPLG.

Het advies is deels gevolgd. Aan artikel 5 (nieuw) is een beoordelingscriterium toegevoegd
dat de samenhang van maatregelen met de gebiedsgerichte aanpak expliciteert (derde
lid, onder a). Het kabinet deelt de constatering van de Afdeling dat de gebiedsgerichte
integrale aanpak de basis vormt voor het succesvol realiseren van de opgaven in het
landelijk gebied. De gebiedsgerichte aanpak is echter niet het enige waarop het kabinet
inzet. Rijk en medeoverheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het treffen van
maatregelen. Het gaat om een mix van gebiedsgerichte en landelijke maatregelen. Daartoe
behoren de maatregelen die provincies in hun gebiedsprogramma’s opnemen, evenals maatregelen
die onderdeel zijn van de gebiedsgerichte aanpak maar om redenen van subsidiariteit
of efficiëntie door de rijksoverheid worden uitgevoerd. Maar het Rijk zal ook maatregelen
treffen die zich niet direct onderdeel zijn van de gebiedsgerichte aanpak, maar nodig
zijn om de juiste omstandigheden en kaders te creëren voor bijvoorbeeld agrarische
ondernemers om de nodige veranderingen door te voeren. Te denken valt aan stimulerende
maatregelen, gericht op het versterken van ondernemerschap en innovatie. Ook wil het
kabinet in de vormgeving van het fonds ruimte laten voor de situatie waarin het Rijk
besluit om bij te sturen als de resultaten van de gebiedsgerichte aanpak achterblijven.
Het kabinet overweegt om die reden dat het niet past om in de doelomschrijving op
te nemen dat de maatregelen worden getroffen ter uitvoering van de gebiedsgerichte
aanpak, zoals de Afdeling adviseert. De relatie tussen het fonds en de gebiedsgerichte
aanpak komt overigens ook tot uitdrukking op andere plaatsen in de tekst van het wetsvoorstel.
Artikel 3, onder b, biedt een grondslag om middelen beschikbaar te stellen voor het
ontwikkelen en ondersteunen van de gebiedsgerichte aanpak. En op grond van artikel
3, onder a, onder 2°, kunnen in uitzonderlijke gevallen andere maatregelen dan landbouw-
en natuurmaatregelen worden gefinancierd, mits die maatregelen onderdeel zijn van
of aansluiten op de gebiedsgerichte aanpak. In de toegevoegde formulering in artikel
5, derde lid, onder a, is op eenzelfde wijze gekozen voor een verwijzing naar een
gebiedsgerichte aanpak, gericht op het integraal bereiken van de doelen voor natuur,
stikstof, water en klimaat, en de daarmee samenhangende verduurzaming van de landbouw.

3. Uitzonderlijke gevallen

Het doel van het fonds is beperkt tot de financiering van landbouw- en natuurmaatregelen.
Volgens de toelichting moeten de gereserveerde middelen volledig benut worden voor
de landbouw- en natuurmaatregelen om de opgaven in het landelijk gebied te kunnen
realiseren. De Afdeling onderschrijft dat de transitie van het landelijk gebied in
hoofdzaak ziet op maatregelen binnen de landbouwsector en maatregelen gericht op de
bescherming en ontwikkeling van de natuur.

In het voorstel is een zogenoemde vangnetbepaling opgenomen die de fondsbeheerder
de mogelijkheid biedt om, in uitzonderlijke gevallen, maatregelen gericht op andere
sectoren vanuit het fonds te financieren.10 Volgens de toelichting kan het zijn dat bij de integrale afweging in het kader van
de gebiedsprogramma’s andere maatregelen dan landbouw of natuurmaatregelen worden
geïdentificeerd waarmee een of meer doelen ten minste even doelmatig en doeltreffend
kan of kunnen worden bereikt en die zo helpen met de uitdagingen van de landbouw of
natuur.11

De Afdeling merkt op dat onvoldoende duidelijk is wat moet worden begrepen onder uitzonderlijke
omstandigheden. Levert de omstandigheid dat met een maatregel in een andere sector
de doelen even doelmatig en doeltreffend kunnen worden bereikt en die maatregel aansluit
op de gebiedsgerichte aanpak al een uitzonderlijke omstandigheid op of moet aan meer
voorwaarden zijn voldaan? Het voorstel en de toelichting daarop geven daarover onvoldoende
uitsluitsel. Duidelijkheid op dat punt is nodig om vooraf helder te krijgen in welke
gevallen maatregelen gericht op andere sectoren uit het fonds gefinancierd kunnen
worden en hoe dit past binnen de doelstellingen van het fonds.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Het advies is gevolgd. In de toelichting is uitgelegd dat de zinsnede «in uitzonderlijke
gevallen» tot uitdrukking brengt dat de fondsbeheerder terughoudend moet zijn met
de toepassing van deze bevoegdheid. Met de zinsnede is beoogd om de motiveringslast
voor aanvrager en fondsbeheerder te verzwaren, maar niet om een extra voorwaarde op
te leggen. De voorwaarden staan in artikel 3 (nieuw), onder a.

4. Andere wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
op de volgende punten aan te passen:

1. Om de toegankelijkheid van de wettekst te vergroten, zijn het derde en vierde lid
van artikel 2 ondergebracht in afzonderlijke artikelen (de nieuwe artikelen 3 en 4)
en is het vijfde lid van artikel 2 (met de beoordelingscriteria) verplaatst naar de
bepaling over het beheer van het fonds, artikel 5 (nieuw). De bepalingen zijn inhoudelijk
niet gewijzigd.

2. Aan het wetsvoorstel is een bepaling toegevoegd voor het geval dat de Omgevingswet
later in werking treedt dan – zoals nu gepland – op 1 juli 2023. Als de Omgevingswet
in werking treedt, wordt de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken. Het voorgestelde
artikel 12 (nieuw) regelt dat, zolang de Wnb nog geldt, de verwijzing in artikel 2,
tweede lid, onder a, naar de omgevingswaarden voor stikstofdepositie, bedoeld in de
Omgevingswet, moet worden gelezen als een verwijzing naar die waarden in de Wnb.

3. De memorie van toelichting is geactualiseerd. Zo zijn er verwijzingen en uitspraken
opgenomen uit de Kamerbrieven van 25 november 2022 over de voortgang van het NPLG12 en over het toekomstbeeld voor de landbouw,13 en de Kamerbrief van 1 december 2022 over de inrichting van de fondsbegroting.14 De toelichting op de doelen en de besluitvorming is voorts in lijn gebracht met het
Ontwikkeldocument nationaal programma landelijk gebied15 en de Spelregels meerjarenprogramma transitie landelijk gebied.16

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
en de Minister van Financiën, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink