Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Dit voorstel van wet voor een Tijdelijke wet Klimaatfonds strekt ertoe het Klimaatfonds
in te stellen als een begrotingsfonds zoals bedoeld in artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet
2016 (hierna: CW). In dit wetsvoorstel wordt het fonds ingesteld en worden de doelen,
de aard van de uitgaven en de inkomsten van het fonds vastgelegd. In deze toelichting
wordt onder andere ingegaan op de achtergrond en noodzaak van dit wetsvoorstel voor
het instellen van het Klimaatfonds, de vormgeving en de gevolgen. Het wetsvoorstel
is mede door de Minister van Financiën voorgedragen. Als dit wetsvoorstel door de
Staten-Generaal wordt aanvaard en door de Koning wordt bekrachtigd zal het in overeenstemming
met artikel 2.11, tweede lid, van de CW, mede door de Minister van Financiën van contraseign
worden voorzien.

2. Aanleiding

In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» (bijlage
bij Kamerstukken II 2021/22, 35 788, nr. 77) is een Klimaatfonds aangekondigd van 35 miljard euro voor de periode tot en met
2030. Gezien het specifieke doel van het Klimaatfonds heeft de Minister voor Klimaat
en Energie in de brief aan de Tweede Kamer van 11 februari 2022 (Kamerstukken II 2021/22,
32 813, nr. 974) het voornemen meegedeeld dat de uitwerking geschiedt via een begrotingsfonds waarvoor
een instellingswet wordt ingediend bij het parlement. Het voornemen dat er een Klimaatfonds
komt hangt samen met de afspraak in het coalitieakkoord dat de doelen voor broeikasgasreductie
worden aangescherpt en in lijn worden gebracht met de Europese klimaatwet: ten minste
55% broeikasgasreductie in 2030 en klimaatneutraal in 2050. Om dit wettelijke doel
te halen, wordt het beleid gericht op 60% broeikasgasreductie in 2030. In de brief
aan de Tweede Kamer van 11 februari 2022 is tevens aangekondigd dat het kabinet voorstelt
de Klimaatwet, waarin deze doelen zijn vastgelegd, hiertoe te wijzigen. Door de instelling
van een Klimaatfonds kan meerjarig worden voorzien in middelen voor de hiermee noodzakelijk
gepaard gaande aanvullende investeringen.

3. Achtergrond, rationale en hoofdlijnen van het fonds

In deze paragraaf worden de kernpunten van dit wetsvoorstel voor de instelling van
het Klimaatfonds toegelicht.

Achtergrond en rationale

In het eerder aangehaalde coalitieakkoord is afgesproken dat de doelen voor de broeikasgasreductie
in de Klimaatwet worden aangescherpt en in lijn worden gebracht met de Europese klimaatwet.
Om deze aangescherpte reductiedoelstellingen te halen, moeten aanvullende maatregelen
worden genomen. Het kabinet heeft de transitie de afgelopen jaren gestimuleerd via
diverse projecten en maatregelen verspreid over de verschillende vakdepartementen.
Ondanks de inspanningen van de afgelopen jaren ligt Nederland niet op koers om de
doelen voor broeikasgasreductie te behalen, zoals die zijn vastgelegd in de Klimaatwet.
De integrale sturing en regie op de transitie en de inzet van beleidsinstrumenten
moet dus worden versterkt. In de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV)
heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) geconstateerd dat het huidige klimaatbeleid
leidt tot 38%-48% minder uitstoot van broeikasgassen in 2030.1 Dat is minder dan het beoogd wettelijke doel van 55%, en daardoor wordt vooralsnog
onvoldoende bijgedragen aan het tegengaan van verdere opwarming van de aarde. Volgens
een recente uitgebreide studie van het Intergovernmental Panel on Climate Change (hierna:
IPCC) is nog zekerder geworden dat deze opwarming door menselijk toedoen wordt veroorzaakt
en een nog grotere bedreiging voor mens, natuur en milieu vormt dan eerder gedacht.2 Klimaatverandering heeft inmiddels geleid tot wereldwijde en deels onomkeerbare gevolgen,
waaronder het vaker optreden van extreme weersomstandigheden. Zo kunnen droogte of
hevige neerslag leiden tot forse maatschappelijke schade. De Nederlandse regering
ziet klimaatverandering als een probleem waar alle landen verantwoordelijk voor zijn
en vindt dat alle landen, inclusief Nederland, een bijdrage moeten leveren aan de
oplossing van dit probleem door de eigen uitstoot van broeikasgassen terug te dringen.

Om de reductiedoelen uit de Klimaatwet te realiseren zijn de komende jaren forse maatregelen
en investeringen nodig. Dit vraagt om zekerheid dat de overheid op middellange termijn
middelen beschikbaar heeft voor maatregelen en investeringen om de reductiedoelstellingen
te behalen en om zorgvuldige en integrale besluitvorming over de besteding van deze
middelen te borgen. Het kabinet heeft in juni 2020 de Studiegroep Klimaatopgave Green
Deal ingesteld, onder onafhankelijk voorzitterschap van Laura van Geest. De opdracht
van deze studiegroep was om – zonder last of ruggespraak – een analyse uit te voeren
naar de gevolgen van de 55% reductiedoelstelling in de Europese klimaatwet voor het
nationale klimaatbeleid en om bouwstenen uit te werken voor de invulling van de aanvullende
reductieopgave. Op 29 januari 2021 heeft de studiegroep haar eindrapport, Bestemming
Parijs, gepresenteerd.3 De door de studiegroep uitgewerkte maatregelen om de klimaatopgave die met een reductiedoelstelling
van 55% gepaard gaat te halen, zijn deels overgenomen in de bestedingsdoelen van het
voorgestelde Klimaatfonds. Met overheidsuitgaven kan worden gezorgd voor randvoorwaarden
voor de klimaat- en energietransitie, zoals nieuwe energie-infrastructuur, en wordt
de noodzakelijke verduurzaming van bepaalde sectoren gefaciliteerd. Daarbij zijn middelen
nodig voor een langere tijd dan de kabinetsperiode. Tegelijkertijd is nog niet zeker
welke projecten voor financiering in aanmerking komen, en in welk ritme precies middelen
moeten worden besteed. Daarom is het voorstel om een begrotingsfonds in te stellen.
Op grond van artikel 2.11 van de CW kan een begrotingsfonds worden ingesteld ten behoeve
van het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven van het Rijk die voor een
specifiek doel zijn bestemd. Het instellen van een begrotingsfonds geschiedt bij wet.
Het Klimaatfonds is bedoeld om op middellange termijn middelen te reserveren en beschikbaar
te stellen voor maatregelen die bijdragen aan het behalen van de reductiedoelstellingen
in de Klimaatwet. Door de middelen onder te brengen in een begrotingsfonds kunnen
ze geoormerkt worden voor een specifiek doel. Hiermee wordt geborgd dat de middelen
besteed worden aan de doelstellingen van het fonds en kunnen ze niet voor andere doelen
worden aangewend. Bovendien blijft het saldo meerjarig beschikbaar. Hierdoor kunnen
niet bestede gelden van het fonds onbeperkt worden meegenomen naar het daaropvolgende
begrotingsjaar.

Doelstelling en reikwijdte

De doelstelling van het fonds is weergegeven in artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel.
Het achterliggende doel van het fonds is bijdragen aan het behalen van de doelen in
de Klimaatwet. Dit blijkt onder meer uit de considerans bij dit wetsvoorstel. Maatregelen
die met middelen vanuit het fonds worden gefinancierd moeten bijdragen aan het terugdringen
van de uitstoot van broeikasgassen in overeenstemming met de doelstellingen van de
Klimaatwet. Voor de toepassing van onderhavig wetsvoorstel worden broeikasgassen onder
verwijzing naar hetzelfde begrip in artikel 1 van de Klimaatwet gedefinieerd. Het
zijn gassen als bedoeld in bijlage V, deel 2, van Verordening (EU) 2018/1999 van het
Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 inzake de governance van de energie-unie
en van de klimaatactie, tot wijziging van Richtlijn 94/22/EG, Richtlijn 98/70/EG,
Richtlijn 2009/31/EG, Verordening (EG) nr. 663/2009, Verordening (EG) nr. 715/2009,
Richtlijn 2009/73/EG, Richtlijn 2009/119/EG van de Raad, Richtlijn 2010/31/EU, Richtlijn
2012/27/EU, Richtlijn 2013/30/EU en Richtlijn (EU) 2015/652 van de Raad, en tot intrekking
van Verordening (EU) nr. 525/2013 (PbEU 2018, L328). De relatie met de Klimaatwet
blijkt daarnaast uit de formulering van de doelstelling van het fonds in de aanhef
van artikel 2, tweede lid. Deze sluit aan bij de terminologie in de Klimaatwet. Ten
slotte is geregeld dat de fondsbeheerder bij de beoordeling van de maatregelen de
relatie van die maatregelen met het Klimaatplan dat op grond van artikel 3 van de
Klimaatwet moet worden vastgesteld, betrekt. Er is uitdrukkelijk niet voor gekozen
om in dit wetsvoorstel te relateren aan de percentages die in artikel 2 van de Klimaatwet
als reductiedoelstellingen voor 2030 en 2050 ten opzichte van 1990 zijn geregeld,
omdat deze nog kunnen worden aangepast. Dat percentage voor 2030 bedraagt thans 49%,
maar er is een wetsvoorstel in voorbereiding dat beoogt het percentage te verhogen
tot 55%.

De doelstelling van het fonds is om middelen beschikbaar te stellen voor maatregelen
waarmee burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties ondersteund kunnen worden
in het bijdragen aan de additionele broeikasgasreductie. In het coalitieakkoord is
een reservering van 35 miljard euro in het Klimaatfonds afgesproken waarbij een indicatieve
verdeling van bedragen over een aantal bestedingsdoelen is gemaakt voor de uitgaven
vanuit het fonds. Deze reservering is sinds het coalitieakkoord verlaagd met 880 miljoen euro.
Het kabinet heeft namelijk besloten om een deel van de middelen uit het Klimaatfonds
te benutten voor andere maatschappelijke prioriteiten. Hierover is het parlement middels
de Voorjaarsnota van 20 mei 2022 geïnformeerd (Kamerstukken II 2021/22, 36 120, nr. 1, p. 16). Daardoor blijft een reservering van in totaal 34,12 miljard euro over. In
de Voorjaarsnota staat ook dat deze verlaging van het Klimaatfonds zal worden ingevuld
door te korten op middelen die gereserveerd waren voor vroege fase-opschaling. Het
totaalbedrag voor het Klimaatfonds is een optelsom van de additionele middelen die
volgens het kabinet tot en met 2030 nodig zijn om de 55%-reductiedoelstelling te bereiken
voor de verschillende onderdelen van het fonds, zoals verduurzaming in de gebouwde
omgeving, de aanleg van duurzame energie-infrastructuur en subsidies voor vroege fase
opschaling. Voor deze inschatting is onder andere gebruik gemaakt van de budgettaire
inschattingen uit het rapport van de eerder genoemde studiegroep Invulling klimaatopgave
Green Deal. Het is de bedoeling dat de fondsbeheerder bij de uitvoering van de wet
rekening houdt met deze indicatieve verdeling van middelen over de verschillende bestedingsdoelen.

In artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel zijn in de onderdelen a, b en c een
drietal bestedingsdoelen van het Klimaatfonds opgenomen. In deze alinea wordt toegelicht
wat in eerste instantie onder die bestedingsdoelen valt.

a. Onder «broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050» wordt verstaan een CO2-neutrale elektriciteitsproductie waarbij geen broeikasgassen vrijkomen in de atmosfeer
of waarbij biomassa als brandstof gebruikt wordt, het aanleggen van de daarvoor benodigde
energie-infrastructuur en het realiseren van de benodigde hernieuwbare energiedragers.
Onder dit bestedingsdoel wordt daarmee in eerste instantie het volgende bedoeld:

– een bijdrage leveren aan de bouw van twee kerncentrales, indicatief voor 5 miljard euro;

– een subsidieregeling voor CO2-vrije gascentrales, indicatief voor 1 miljard euro. Hiermee kunnen gascentrales worden
omgebouwd zodat deze broeikasgasvrij gas kunnen inzetten voor het creëren van broeikasgasvrij
regelbaar vermogen. Dit wordt uitgewerkt in samenhang met de middelen voor vroege
fase opschaling;

– een bijdrage voor energie-infrastructuur, indicatief voor 4 miljard euro. Het gaat
hier om subsidies voor de realisatie van infrastructuur die noodzakelijk is voor de
energietransitie, zoals infrastructuur voor waterstof en warmte en laadinfrastructuur.
Er wordt ex ante geen selectie gemaakt voor bepaalde technologieën of sectoren;

– een bijdrage voor vroege fase opschaling, indicatief voor 14,12 miljard euro. Vroege
fase opschaling betreft een programmatische aanpak voor technologieën voor – in eerste
instantie – hoogwaardige hernieuwbare energiedragers die pas kosteneffectieve broeikasgasreductie
kunnen faciliteren bij substantiële opschaling.

b. b. Onder «het stimuleren van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie
en stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en overige broeikasgas-reducerende
technieken en maatregelen in het bedrijfsleven» worden in eerste instantie bindende
maatwerkafspraken met de industrie verstaan, indicatief voor 3 miljard euro. Dit is
inclusief middelen voor broeikasgas-reducerende innovatie bij het midden- en kleinbedrijf.
Deze middelen uit het fonds hebben zowel betrekking op reductie van energetische emissies
als niet-energetische emissies. Het moet hier gaan om daadwerkelijk additionele reductie
ten opzicht van het bestaande beleid. Hier is sprake van samenloop met energie-infrastructuur
en vroege fase opschaling. Onder dit bestedingsdoel wordt daarom ook verstaan: een
bijdrage voor vroege fase opschaling van overige broeikasgas-reducerende technieken
en maatregelen die pas kosteneffectieve broeikasgasreductie kunnen faciliteren bij
substantiële opschaling. In onderdeel a is al aangegeven dat de bijdrage voor vroege
fase opschaling in eerste instantie is bedoeld voor opschaling van hernieuwbare energiedragers.
In tweede instantie kan hiermee ook de opschaling van andere broeikasgas-reducerende
technieken worden gestimuleerd.

c. Onder «het stimuleren van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie
en toepassing van hernieuwbare energie in de gebouwde omgeving» worden maatregelen
verstaan die zorgen dat de energievraag in de gebouwde omgeving afneemt en die het
gebruik van hernieuwbare energie in de gebouwde omgeving stimuleert. Daarmee wordt
in eerste instantie het volgende bedoeld:

– het Nationaal Isolatieprogramma, indicatief voor 3,35 miljard euro. Dit programma
geeft woningeigenaren waaronder verenigingen van eigenaren mogelijkheden om hun huis
te verduurzamen. De doelstelling is dat in de jaren tot 2030 door een optimale isolatie
de woningen de Isolatiestandaard voor woningen bereiken;

– de verduurzaming van het maatschappelijk vastgoed, indicatief voor 2,75 miljard euro.
Voor de verduurzaming van maatschappelijk vastgoed zijn in de Rijksbegroting van 2022
reeds middelen gereserveerd voor de begrotingsjaren 2022 tot en met 2024. De middelen
uit het Klimaatfonds moeten een additionele stimulering in de jaren 2025 tot en met
2030 mogelijk maken;

– de stimulering van hybride warmtepompen, indicatief voor 900 miljoen euro. Voor de
stimulering van hybride warmtepompen zijn ook in de Rijksbegroting van 2022 reeds
middelen gereserveerd voor de begrotingsjaren 2022 tot en met 2024. De middelen uit
het Klimaatfonds moeten een additionele stimulering in de jaren 2025 tot en met 2030
mogelijk maken.

In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt met verschillende economische sectoren
over de bijdrage die zij zullen leveren aan het behalen van de klimaatdoelstellingen
in de Klimaatwet. In de structuur van de uitwerking van dit akkoord worden maatregelen
onderscheiden per klimaatsector: gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en landgebruik,
elektriciteit en industrie. Deze onderverdeling ontbreekt in het wetsvoorstel. Het
kabinet hecht aan een gelijk speelveld voor bedrijven, burgers en maatschappelijke
organisaties. Daarom kunnen maatregelen in alle economische sectoren in aanmerking
komen voor middelen uit het fonds, voor zover deze maatregelen beantwoorden aan de
bestedingsdoelen van het fonds zoals die zijn geformuleerd in artikel 2 van het onderhavige
wetsvoorstel. Dat geldt ook voor maatregelen op het terrein van de circulaire economie.
Ook maatregelen op het terrein van de circulaire economie kunnen een bijdrage leveren
aan het reduceren van broeikasgassen op Nederlands grondgebied. Mede om deze reden
heeft het kabinet in het beleidsprogramma een ambitieus klimaatdoel voor de circulaire
economie opgenomen (Ontwerp Beleidsprogramma Klimaat, (bijlage bij Kamerstukken II
2021/22, 32 813, nr. 1049, p. 38). Er is slechts één uitzondering: maatregelen uit de landbouwsector en de
natuursector die voor financiering uit het voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied
en natuur in aanmerking komen, worden van middelen uit het Klimaatfonds uitgesloten.
Het gaat hierbij om maatregelen gericht op het terugdringen van broeikasgasemissies
in de veehouderij en landgebruik door extensivering van landbouw en maatregelen gericht
op nieuwe verdienmodellen voor kringlooplandbouw. Met het voorgestelde Transitiefonds
landelijk gebied en natuur komt er een bron van financiering die expliciet bedoeld
voor het bekostigen van deze maatregelen. Omdat de glastuinbouw niet in aanmerking
komt voor het voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied en natuur, komen klimaatmaatregelen
die (deels) neerslaan in de glastuinbouw wel in aanmerking voor het Klimaatfonds zolang
deze kunnen worden ondergebracht in de bestedingsdoelen van het Klimaatfonds. Maatregelen
op gebied van landbouw en landgebruik die de klimaatdoelen van andere Klimaatakkoord-sectoren
nastreven, zijn hiermee niet uitgezonderd en vallen dus wel binnen de reikwijdte van
het Klimaatfonds.

Afbakening ten opzichte van andere fondsen

Een begrotingsfonds is bedoeld om financiële middelen meerjarig te reserveren voor
de financiering van een bepaald doel. Het is van belang dat de reikwijdte van het
fonds voldoende is afgebakend, met name ook ten opzichte van andere fondsen. Er dreigt
overlap met andere fondsen, zoals het Nationaal Groeifonds, het Transitiefonds landelijk
gebied en natuur en het Mobiliteitsfonds. Het kabinet heeft de samenhang tussen deze
fondsen nader toegelicht bij brief van de Minister van Financiën van 10 juni 2022
(Kamerstukken II 2021/22, 35 925 IX, nr. 33). Daarin staat dat voor de mogelijke samenloop tussen fondsen geldt dat allereerst
de doelstellingen van de fondsen verschillen. Zodoende zorgt de formulering van het
doel en de bestedingsdoelen in het onderhavige wetsvoorstel voor een afbakening ten
opzichte van de andere fondsen. De doelen van de andere fondsen wijken hiervan af.
Zo is het Nationaal Groeifonds primair gericht op het bevorderen van het duurzame
verdienvermogen van de Nederlandse economie. Duurzame innovatieprojecten kunnen hiervoor
in aanmerking komen en projecten van het Nationaal Groeifonds kunnen bijdragen aan
het behalen van de klimaatdoelen, maar broeikasgasreductie als zodanig is geen doelstelling
van het Nationaal Groeifonds. Op het gebied van de aanleg van energie-infrastructuur
is de afbakening helder. Met het verdwijnen van de infrastructuurpijler uit het Nationaal
Groeifonds zijn investeringen in de aanleg van energie-infrastructuur niet langer
mogelijk uit het Nationaal Groeifonds. Het Transitiefonds landelijk gebied en natuur
heeft als doel financiering en bekostiging van landbouw- en natuurmaatregelen gericht
op realisatie van de doelen op het vlak van natuur, stikstof, water en klimaat, alsmede
de transitie die hiervoor nodig is in de landbouw en het landelijk gebied. Het Mobiliteitsfonds
heeft als doel om de bereikbaarheid van heel Nederland te faciliteren door veilige,
innovatieve en duurzame mobiliteit van personen en goederen te financieren en bekostigen
via onder andere de aanleg, het beheer en het onderhoud van infrastructuur. Daarbij
wordt door het kabinet gezocht naar synergie tussen verschillende fondsen en transities.
Maatregelen die tot doel hebben om tot een reductie van broeikasgassen te komen kunnen
bijvoorbeeld ook leiden tot minder stikstof.

De afbakening van het Klimaatfonds ten opzichte van deze andere fondsen gebeurt in
de tweede plaats doordat wordt voorgesteld dat het een overhevelingsfonds betreft
waaruit enkel uitgaven naar begrotingen van andere ministeries kunnen worden gedaan.
De middelen van het Klimaatfonds worden in dat geval niet overgemaakt aan partijen
buiten de ministeries.

In de derde plaats gebeurt afbakening van het Klimaatfonds ten opzichte van het Transitiefonds
landelijk gebied en natuur door de uitsluiting van de landbouw- en natuurmaatregelen
van bekostiging uit het fonds in artikel 2, derde en vierde lid, zoals omschreven
in het onderdeel onder de kop «doelstelling en reikwijdte» van deze paragraaf.

Bij het opstellen van dit fonds zijn de lessen van het Fonds Economische Structuurversterking
(FES) en het Nationaal Groeifonds meegenomen. Hieronder worden deze lessen uiteengezet
en toegelicht hoe hier invulling aan is gegeven. Ten eerste is het van belang dat
een fonds voldoende focus heeft. Om die reden zijn zeer concrete doelen opgenomen
in artikel 2, die nader toegelicht zijn onder het kopje «Doelstelling en reikwijdte»
in de onderhavige toelichting. Ten tweede moeten de rollen van verantwoordelijke departementen
helder zijn. Hoe dit geborgd is staat beschreven onder de kopjes «Fondsbeheer en toepassing
van criteria» en «begrotingseigenschappen». Ten derde is een les van het FES dat een
voorspelbare voeding van een fonds belangrijk is. Hier is in voorzien door in het
coalitieakkoord 35 miljard euro te reserveren voor het Klimaatfonds en dit meerjarig
beschikbaar te stellen. Tot slot is een belangrijke les van het FES dat het oprichten
van een instituut vaak (onbedoeld) leidt tot structurele uitgaven. Om dit te voorkomen,
wordt bij het Klimaatfonds bij de beoordeling van de voorstellen getoetst of deze
incidenteel of structureel van aard zijn en of er een goede combinatie is van subsidiëring,
normering en beprijzing. Dat kan betekenen dat maatregelen een duidelijke horizonbepaling
kennen, waardoor op voorhand expliciet duidelijk wordt tot wanneer middelen uit het
fonds voor deze maatregelen kunnen worden ingezet.

Fondsbeheer en toepassing van criteria

In het onderhavige wetsvoorstel wordt de Minister voor Klimaat en Energie aangewezen
als enige fondsbeheerder. Hij is daarmee primair verantwoordelijk voor het beheer
en de uitvoering van het fonds. De Minister voor Klimaat en Energie voert reeds de
regie over het Nederlandse klimaatbeleid. Daardoor sluit de rol van fondsbeheerder
van het Klimaatfonds aan bij zijn taken en verantwoordelijkheden. Het wetsvoorstel
betreft immers een Klimaatfonds waarvan de uitgaven moeten bijdragen aan het onomkeerbaar
en stapsgewijs terugdringen van de emissies van broeikasgassen in overeenstemming
met de doelstellingen van de Klimaatwet. Door deze voorgestelde opzet kan het voorkomen
dat voor maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de Minister voor Klimaat
en Energie vallen een beroep wordt gedaan op het fonds, terwijl hij tegelijkertijd
als fondsbeheerder een rol heeft in het borgen dat fondsmiddelen doeltreffend en doelmatig
worden besteed. Er zijn waarborgen om deze dubbele verantwoordelijkheid zo goed mogelijk
te scheiden. Allereerst zal de uitvoering van de taak van fondsbeheerder ambtelijk
separaat worden belegd in een team dat geen beleidsverantwoordelijkheid draagt ten
opzichte van potentiële verzoeken uit het fonds. Dit team zal de verschillende maatregelen
waarvoor departementen aanspraak doen op middelen uit het fonds beoordelen aan de
hand van de in artikel 3, derde lid, van dit wetsvoorstel opgenomen criteria. Daarnaast
kan de fondsbeheerder op verschillende momenten gebruik maken van onafhankelijke advisering.
Tot slot zal de fondsbeheerder niet zelfstandig een besluit nemen over het toekennen
van middelen uit het fonds; dat zal uiteindelijk door de ministerraad gebeuren.

De Minister van Financiën ziet krachtens de artikelen 4.11 tot en met 4.16 van de
CW toe op de rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van het fonds en
de uitgaven en ontvangsten uit het fonds. Gelet op deze wettelijke bevoegdheden die
de toezichthoudend rol van de Minister van Financiën maximaal borgen, is het geen
noodzaak dat deze medebeheerder van het fonds wordt.

Als fondsbeheerder heeft de Minister voor Klimaat en Energie de taak om te beoordelen
of maatregelen die door departementen worden voorgesteld gefinancierd kunnen worden
uit het fonds. De fondsbeheerder zal dergelijke voorgestelde maatregelen integraal
beoordelen en in onderlinge samenhang bezien. Daarbij is het van belang dat maatregelen
objectief worden getoetst, zoals door de Tweede Kamer is gewenst in de motie Heinen-Grinwis
(Kamerstukken II, 2021/22, 35 925, nr. 149) en op doelmatigheid en doeltreffendheid worden beoordeeld zoals gewenst in de motie
Nijboer (Kamerstukken II, 2021/22, 36 100, nr. 9). In het wetsvoorstel is derhalve opgenomen dat de fondsbeheerder onder meer de volgende
criteria betrekt bij deze beoordeling: (1) doeltreffendheid, (2) doelmatigheid, (3)
additionaliteit en (4) uitvoerbaarheid. Deze criteria worden hieronder nader toegelicht.

1. Doeltreffendheid: Maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het klimaatplan,
bedoeld in artikel 3 van de Klimaatwet. De toepassing van dit criterium waarborgt
dat een maatregel past binnen de doelstellingen en reikwijdte van het fonds. Het kan
hierbij om broeikasgasreductie gaan die in directe zin wordt gerealiseerd, maar ook
om broeikasgasreductie als randvoorwaarde, bijvoorbeeld bij het subsidiëren van energie-infrastructuur
die nodig is voor het gebruik van hernieuwbare energie die weinig uitstoot van broeikasgassen
veroorzaakt. Daarnaast dienen maatregelen consistent te zijn met andere relevante
aspecten van het klimaatbeleid en kabinetsbeleid, zoals onder andere opgenomen in
het Klimaatplan. Verder dienen maatregelen in principe binnen de indicatieve verdeling
van fondsmiddelen te vallen, zoals hierboven in paragraaf 3 weergegeven. De maatregelen
dienen bij te dragen aan de bestedingsdoelen van het fonds, zoals deze zijn geformuleerd
in artikel 2 van het onderhavige wetsvoorstel. De fondsbeheerder beoordeelt of de
duur van de maatregelen in lijn is met het incidentele karakter van het fonds. Dat
kan betekenen dat maatregelen een duidelijke horizonbepaling kennen, waardoor op voorhand
expliciet duidelijk wordt tot wanneer middelen uit het fonds voor deze maatregelen
kunnen worden ingezet.

2. Doelmatigheid: De bijdrage aan de doelstelling van het fonds dient te geschieden door
efficiënt gebruik van beschikbare middelen. Ten eerste komen alleen onrendabele delen
van investeringen in aanmerking voor subsidie. Op die manier wordt voorkomen dat subsidies
private investeringen verdringen. Ten tweede wordt getoetst in hoeverre maatregelen
private investeringen stimuleren. De doelmatigheid van een maatregel neemt toe naarmate
het meer private investeringen uitlokt. Zo wordt steeds beoordeeld hoe middelen uit
het fonds een zo complementair mogelijke werking kunnen hebben ten opzichte van private
investeringen Ten derde wordt getoetst hoe de maatregel zich verhoudt tot andere klimaatmaatregelen.
Daarbij moet duidelijk zijn dat de beoogde effecten niet (of met minder middelen)
op een alternatieve manier, zoals via normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen
worden of dat het effectiever is om de maatregel hiermee te combineren. Deze toets
kan ook op een meer macroniveau plaatsvinden, bijvoorbeeld binnen een bepaalde sector
of technologie.

3. Additionaliteit: De fondsbeheerder beoordeelt of maatregelen additioneel zijn aan
reeds vastgesteld klimaatbeleid- en instrumentarium. Er bestaat namelijk al een breed
scala aan klimaatbeleid (bijv. de CO2-heffing voor de industrie) en stimuleringsinstrumentarium, zoals de SDE++, waarvoor
in 2022 en de komende jaren middelen beschikbaar zijn gesteld in de Rijksbegroting.
Het is niet de bedoeling dat voor reeds bestaande klimaatmaatregelen middelen uit
het Klimaatfonds naar departementale begrotingen worden overgeheveld, tenzij deze
maatregelen eindig zouden zijn omdat er niet is voorzien in afdoende financiering
tot 2030. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van het verduurzamen van maatschappelijk
vastgoed, de stimulering van hybride warmtepompen en het Nationale Isolatieprogramma.
In het Nationale Isolatieprogramma van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie
worden maatregelen ter isolatie van woningen bekostigd. Voor het programma zijn op
de Rijksbegroting reeds middelen voorzien tot en met 2024. Om het mogelijk te maken
dat in de gebouwde omgeving op langere termijn een bijdrage levert om de klimaatdoelstellingen
te realiseren zijn aanvullende middelen nodig. De financiering van middelen uit het
Klimaatfonds kan ervoor zorgen dat deze reeds bestaande maatregelen worden verlengd.

4. Uitvoerbaarheid: maatregelen dienen juridisch en technisch uitvoerbaar te zijn. Bij
het opstellen van de maatregelen dient rekening gehouden te zijn met onder meer de
beschikbare capaciteit op de arbeidsmarkt en de Europese staatssteunregels. Het gaat
er hierbij om of een voorstel op tijd operationeel kan zijn om de middelen op tijd
te kunnen besteden zoals beoogd. De planning voor de uitwerking van de maatregel dient
realistisch te zijn, er moet voldoende capaciteit zijn op de arbeidsmarkt en op het
elektriciteitsnet voor de uitvoering van het voorstel.

4. Begroting van het fonds

Budgettaire aspecten

De regering dient ieder jaar op Prinsjesdag een ontwerpbegroting in voor het fonds.
Voorgesteld wordt dat een Meerjarenprogramma Klimaatfonds als bijlage bij deze ontwerpbegroting
naar het parlement wordt gestuurd. Het voorstel is om het meerjarenprogramma inzicht
te laten verschaffen in de toekomstige en lopende maatregelen die worden gefinancierd
uit het fonds en bevat het informatie over de uitgaven die via een departementale
begroting ten laste van de begroting van het fonds worden gebracht. De financiële
middelen komen pas daadwerkelijk tot besteding nadat het kabinet en het parlement
hebben ingestemd met het meerjarenprogramma en de fondsbegroting, waarna de middelen
overgeheveld worden naar de desbetreffende departementale begrotingen. Vervolgens
is de betreffende vakminister verantwoordelijk voor de besteding en uitvoering van
de toegekende begrotingsmiddelen.

Begrotingseigenschappen

In een begrotingsfonds worden meerjarig middelen beschikbaar gehouden voor uitgaven
met een bepaald doel. Dat het saldo meerjarig beschikbaar blijft voor het bestedingsdoel
van het fonds is het voordeel van een fonds vergeleken met de reguliere begroting.
Doordat de middelen zijn gereserveerd op de begroting van het Klimaatfonds, kunnen
zij afzonderlijk worden beheerd en niet voor andere beleidsdoelen worden aangewend.
Door een fondsconstructie kunnen nog niet toegekende gelden van het fonds onbeperkt
worden meegenomen naar daaropvolgende begrotingsjaren. Ook als de middelen vanuit
het fonds naar departementale begrotingen zijn overgeheveld, blijven deze onder het
Rijksinvesteringsplafond vallen.

Voorgesteld wordt dat het Klimaatfonds een tijdelijk karakter heeft en een horizon
kent tot 1 januari 2031. Nadien kan het fonds alleen nog gebruikt worden voor uitfinanciering.
Deze lange horizon past bij het meerjarige karakter van de investeringen die vanuit
het fonds worden bekostigd. Dit betekent dat er verplichtingen kunnen worden aangegaan
die de looptijd van een reguliere begroting van vijf jaar overstijgen. Daarnaast zorgt
de lange looptijd van het Klimaatfonds er met het Meerjarenprogramma Klimaatfonds
voor dat deze verplichtingen zichtbaar zijn voor het parlement. In de Startnota van
het kabinet Rutte-IV (Kamerstukken II 2021/22, 35 935, nr. 143) is aangegeven dat de fondsen vallen onder het investeringsplafond van het kabinet.

De begroting van het fonds wordt opgesteld conform de regeling rijksbegrotingsvoorschriften
die elk jaar wordt vastgesteld door de Minister van Financiën. Belangrijke uitgangspunten
daarvan zijn een duidelijke omschrijving van de rol en verantwoordelijkheid van de
fondsbeheerder en het goed inzicht bieden in de voorgestelde besteding van middelen.

Als het Klimaatfonds wordt ingesteld zal conform de genoemde regeling rijksbegrotingsvoorschriften
binnen het fonds worden gewerkt met budgetflexibiliteit. Dat wil zeggen dat middelen
uit het fonds flexibel zijn zolang ze nog niet definitief zijn toegekend. Tot dan
is het uitgangspunt de indicatieve verdeling van middelen zoals die bij het coalitieakkoord
(zie ook paragraaf 4). Het kan in de toekomst blijken dat een andere verdeling van
middelen nodig of gewenst is, bijvoorbeeld als de kosten van bepaalde maatregelen
hoger of lager uitvallen dan eerder verwacht. In dat geval kan de fondsbeheerder,
in samenspraak met de Minister van Financiën, een voorstel doen aan de ministerraad
om de middelen anders te verdelen.

Het is de bedoeling dat middelen uit het fonds in beginsel getrancheerd worden overgeheveld
naar departementale begrotingen. Op die manier kan, ook richting 2030, rekening worden
houden met nieuwe inzichten, bijvoorbeeld over de klimaatopgave of de effectiviteit
van maatregelen, en is integrale besluitvorming mogelijk. Hierboven is reeds gemeld
dat ook als de middelen vanuit het fonds naar departementale begrotingen zijn overgeheveld,
deze onder het Rijksinvesteringsplafond blijven vallen. Als zou blijken dat middelen
niet volledig nodig zijn om een maatregel ermee te financieren, zullen de overtollige
middelen terugvloeien naar de begroting van het Klimaatfonds. In het Jaarverslag van
het fonds wordt een totaal overzicht van de uitgaven aan de diverse maatregelen opgenomen.
De departementen die middelen uit het fonds via hun begroting hebben besteed, verstrekken
de daarvoor benodigde informatie aan de fondsbeheerder.

Naar verwachting zal onderhavig wetsvoorstel pas tot wet worden verheven, en daarmee
het fonds formeel in werking treden, nadat de begroting voor 2023 is vastgesteld.
Om te voorkomen dat het tijdpad bij uitvoering van het klimaatbeleid op korte termijn
in het geding komt, stelt kabinet voor om al in de begroting voor 2023 middelen beschikbaar
te stellen voor urgente verplichtingen die het kabinet in 2022 en 2023 wil aangaan.
Middelen die bij de begroting van 2023, voordat onderhavig wetsvoorstel tot wet is
verheven en in werking is getreden, reeds voor bepaalde bestedingsdoelen worden overgeheveld
naar departementale begrotingen worden op de bovengenoemde indicatieve bedragen van
de desbetreffende bestedingsdoelen in mindering gebracht.

5. Ontvangsten en uitgaven ten laste van het fonds

In overeenstemming met artikel 2.11, derde lid, onderdeel a, van de CW worden in artikel 5
van het onderhavige wetsvoorstel de ontvangsten en in artikel 6 de uitgaven van het
Klimaatfonds gespecificeerd.

In artikel 5 wordt voorgesteld om het Klimaatfonds te voeden met een bijdrage uit
de algemene middelen (onderdeel a). Daarnaast wordt voorgesteld de mogelijkheid open
te houden dat het fonds gevoed wordt door bijdragen van departementale begrotingen
of fondsbegrotingen (onderdeel b). Dit is nodig als bijvoorbeeld reeds toegekende
middelen aan departementen niet volledig benut worden en terugvloeien naar het fonds.
Ook kan er sprake zijn van bijdragen van derden (onderdeel c). Hierbij kan worden
gedacht aan bijdragen van bijvoorbeeld de Europese Unie, medeoverheden of private
partijen. Een soortgelijke bijdrage aan het fonds is niet direct voorzien, maar kan
niet worden uitgesloten en voorgesteld wordt om deze mogelijkheid open te houden.
Tot slot kan het fonds andere bijdragen ontvangen in het kader van het bereiken van
de doelen van het fonds (onderdeel d). Deze mogelijkheid is opgenomen voor een eventualiteit
en dat is in lijn met het wetsvoorstel tot oprichting van het Transitiefonds landelijk
gebied en stikstof. Bij dergelijke bijdragen kan worden gedacht aan de afspraak in
het coalitieakkoord dat een eventuele financiële meeropbrengst van de marginale CO2-heffing en de oplopende bodemprijs als bijdrage wordt overgemaakt in het Klimaatfonds.
In het coalitieakkoord is afgesproken dat de prikkels voor verduurzaming worden versterkt
door het verhogen van de marginale CO2-heffing bovenop de prijs in het Europese emissiehandelssysteem (ETS). Daarnaast wordt
om zekerheid te creëren, beoogd een oplopende bodemprijs voor de ETS-prijs te introduceren,
bij voorkeur in samenspraak met de ons omringende landen. De eventuele aanvullende
middelen die hierdoor in het Klimaatfonds worden gestort, worden gereserveerd voor
maatregelen ter verduurzaming van bedrijven.

Om het beoogde doel van het fonds te realiseren, zullen uitgaven ten laste van het
fonds worden gedaan. De regeling rijksbegrotingsvoorschriften onderscheidt diverse
financiële instrumenten, zoals subsidies, bijdragen aan andere begrotingen van het
Rijk of bijdragen aan medeoverheden, en bijdragen aan derden. Bij de keuze voor een
financieel instrument is een efficiënte uitvoering doorslaggevend. Voorgesteld wordt
slecht één optie van beroep op het fonds mogelijk te maken, namelijk de bijdragen
aan andere begrotingen van het Rijk, voornamelijk de departementale begrotingen.

Het fonds wordt met dit voorstel enkel gebruikt om middelen over te hevelen naar departementale
begrotingen. Op deze manier wordt het fonds gebruikt om middelen langjarig te reserveren
en als vehikel om middelen toe te kennen aan departementale begrotingen. Het fonds
gaat echter niet direct subsidies uitkeren aan individuele projecten van bedrijven,
maatschappelijke organisaties of huishoudens. Dit zorgt voor een duidelijke rol- en
taakverdeling, en een overzichtelijker beheer van het fonds. De fondsbeheerder is
verantwoordelijk voor de gereserveerde middelen, en voor het proces waarop middelen
worden toegekend. Vanaf het moment dat middelen worden overgeheveld naar een departementale
begroting, bijvoorbeeld ten behoeve van een subsidieregeling, is vervolgens de vakminister
verantwoordelijk voor het beheer van deze subsidieregeling. Dit geldt ook voor bijdragen
aan medeoverheden of derden: deze kunnen niet direct vanaf de fondsbegroting worden
gedaan maar vanaf een departementale begroting, nadat middelen zijn overgeheveld.

Om te borgen dat de besteding van de middelen uit het fonds via de departementale
begrotingen niet versnipperd raken of zelfs uit het beeld van de Algemene Rekenkamer
en het parlement wordt een meerjarenprogramma voorgesteld dat een duidelijk totaaloverzicht
geeft. De directe monitoring van uitgaven die worden gefinancierd via het Klimaatfonds
vindt plaats op de betreffende begroting van het vakdepartement. Daarnaast wordt bij
het jaarverslag van het fonds een totaaloverzicht over de toegekende middelen aan
departementen opgesteld. Dit overzicht is ter versterking van het budgetrecht en ter
verbetering van de controleerbaarheid van de uitgaven.

6. Meerjarenprogramma

Het is gebruikelijk dat bij de aanbieding van ontwerpbegrotingen van fondsen een meerjarenprogramma
wordt aangeboden. Het Klimaatfonds wordt volgens dit voorstel een overhevelingsfonds.
Dit betekent dat het fonds meerjarige plannen op verschillende begrotingen faciliteert
die (deels) inhoudelijk samenhangen. Daarom is het van belang om een duidelijk overzicht
te hebben waar de middelen uit het Klimaatfonds aan worden besteed. Om die reden wordt
voorgesteld een meer inhoudelijk Meerjarenprogramma Klimaatfonds op te stellen dat
aan het parlement kan worden aangeboden. Hiermee wordt het budgetrecht en de informatiepositie
van de Staten-Generaal versterkt.

Het voorgestelde meerjarenprogramma biedt informatie over de verschillende bijdragen
aan andere begrotingen van het Rijk conform artikel 6 van dit wetsvoorstel. Ook laat
het zien op welke manier deze uitgaven bijdragen aan de doelen van het fonds. Verder
geeft het meerjarenprogramma een overzicht van bijstellingen ten opzichte van eerdere
jaren in de voorziene uitgaven van het fonds, inclusief de middelen die reeds zijn
overgeheveld naar andere begrotingen. Dit als aanvulling op de ontwerpbegroting en
de mogelijke wijziging van de ontwerpbegroting van het fonds, die een volledig budgettair
overzicht biedt.

Het is de bedoeling dat het meerjarenprogramma een separaat product wordt dat nauw
zal aansluiten bij bestaande publicaties van het kabinet in de klimaatcyclus, zoals
de jaarlijkse Klimaatnota. Het meerjarenprogramma biedt een overzicht van de uitgaven
die uit het fonds worden gedaan. De Klimaatnota biedt daarnaast het totaaloverzicht
van de beschikbare middelen voor gehele klimaatbeleid op de Rijksbegroting en gaat
conform de Klimaatwet in op de voortgang van het klimaatbeleid zoals vastgesteld in
het Klimaatplan en wijzigingen of aanscherpingen van het beleid in het licht van de
doelen.Het is voorzien dat het Klimaatplan 2019 in 2022 tussentijds wordt gewijzigd
naar aanleiding van het coalitieakkoord en de aanscherpingen van de klimaatwetdoelen
en het beleid die daarin zijn afgesproken.

De fondsbeheerder doet een voorstel voor het meerjarenprogramma, dat ter instemming
aan de ministerraad en ter advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van State
zal worden voorgelegd. Daarna zal het meerjarenprogramma, samen met de ontwerpbegroting,
worden aangeboden aan het parlement.

7. Onafhankelijk advies

Voorgesteld wordt dat de fondsbeheerder de bevoegdheid heeft om onafhankelijk advies
in te winnen over de totstandkoming van het meerjarenprogramma en de uitgaven die
hij ten laste van het fonds doet. Dergelijk advies is wenselijk om, voordat het kabinet
besluit over het meerjarenprogramma, zo objectief mogelijk informatie te krijgen over
de effecten van het pakket aan departementale voorstellen voor maatregelen en hoe
deze maatregelen passen binnen de doelen van het fonds. Dergelijke adviezen leiden
tot betere besluitvorming, in het bijzonder aangezien het bij klimaatmaatregelen gaat
om complexe en technische maatregelen.

Bij de totstandkoming van het Meerjarenprogramma Klimaatfonds is voorzien dat gebruik
wordt gemaakt van kennis en expertise van onafhankelijke kennispartijen. Daarnaast
worden uitvoeringsinstanties zo vroeg mogelijk betrokken.

In ieder geval is het voorzien dat het Planbureau voor de Leefomgeving wordt gevraagd
om een reflectie te geven op de samenhang van het pakket aan voorgestelde maatregelen
en de consistentie daarvan met de doelstellingen in de Klimaatwet.

Het onafhankelijke advies wordt betrokken in de besluitvorming over het meerjarenprogramma
en in dat kader het voorstel voor het toekennen van de middelen. Adviezen zullen tegelijkertijd
met het meerjarenprogramma aan het parlement worden aangeboden. De fondsbeheerder
zal in het meerjarenprogramma expliciet ingaan hoe het onafhankelijke advies is betrokken
in de beoordeling van de departementale voorstellen van maatregelen en de weerslag
hiervan in het meerjarenprogramma.

8. Gevolgen van het wetsvoorstel

Financiële gevolgen

Het onderhavige wetsvoorstel leidt niet tot extra financiële uitgaven bij de rijksoverheid
of bij decentrale overheden. De beoogde wet betreft uitsluitend de vormgeving van
het fonds en heeft daarmee alleen gevolgen voor de inrichting van de rijksbegroting.
Het fonds wordt namelijk geen nieuwe entiteit. Voorgesteld wordt dat de Minister voor
Klimaat en Energie de fondsbeheerder is en voor het beheer van het fonds wordt wel
ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld.

Regeldrukeffecten

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een wettelijke inbedding van het fonds, omkleed
met de waarborgen, behorend bij de instelling van een begrotingsfonds. De instelling
van het fonds zelf leidt niet tot extra regeldruk.

9. Budgetrecht van de Staten Generaal

Op grond van artikel 105, eerste lid, van de Grondwet wordt de begroting van ontvangsten
en uitgaven van het Rijk bij de wet vastgesteld. Dit waarborgt de betrokkenheid van
de Staten-Generaal bij de besluitvorming over de begroting. Artikel 105, derde lid,
van de Grondwet, waarborgt dat het parlement achteraf controle over de ontvangsten
en uitgaven kan uitvoeren. In haar adviezen over het Nationaal Groeifonds (Kamerstukken II
2020/21, 35 570 IX, nr. 3 en Kamerstukken II, 35 976, nr. 4) heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) stilgestaan
bij de uitoefening van het budgetrecht door het parlement. De Afdeling beschrijft
dat het budgetrecht betekent dat het parlement mede bepaalt voor welke doeleinden
de middelen mogen worden aangewend, dat het achteraf de recht- en doelmatigheid van
de uitgaven controleert en dat het de regering verantwoordelijk voor de gedane uitgaven
houdt. In haar adviezen benadrukt de Afdeling de noodzaak van een duidelijke doelomschrijving
zodat wordt voorkomen dat geld een bestemming gaat zoeken en gelden ondoelmatig worden
besteed. In dit wetsvoorstel zijn de bestedingsdoelen van het fonds duidelijk omschreven,
maar wel op een wijze die het voorstel ruimte laat om middelen naar departementale
begrotingen over te hevelen voor de financiering van concrete projecten of regelingen
die op dit moment nog niet bekend zijn. Het gaat om projecten die bijdragen aan het
realiseren van de klimaatdoelstellingen die zijn neergelegd in de Klimaatwet alsmede
de Europese klimaatwet. In paragraaf 4 is nader beschreven wat de aard van de projecten
en regelingen is die onder de reikwijdte van de in het wetsvoorstel genoemde bestedingsdoelen
vallen.

Het parlement als medewetgever kan hier voldoende comfort aan ontlenen om te kunnen
instemmen met de reservering van de middelen. Niettemin zijn in onderhavig voorstel
van wet enkele nadere criteria opgenomen die de fondsbeheerder dient te betrekken
bij het beoordelen van maatregelen die departementen voorstellen om in aanmerking
te laten komen voor financiering uit het fonds. De middelen worden niet rechtstreeks
aan individuele projecten en regelingen uitgegeven, maar lopen via departementale
begrotingen. Dit rechtvaardigt dat de criteria in het voorstel of de toepassing minder
dwingend zijn geregeld. Het betekent wel dat de fondsbeheerder de toepassing van desbetreffende
criteria moet verantwoorden. In het in paragraaf 6 nader omschreven Meerjarenprogramma
Klimaatfonds zal inzichtelijk zijn op welke wijze de selectie van klimaatmaatregelen
die door het Klimaatfonds gefaciliteerd worden, tot stand is gekomen. In het bijzonder
welke criteria, op welke wijze zijn toegepast en welk advies erover is ingewonnen.

Bij het Nationaal Groeifonds heeft de Afdeling gewezen op het risico dat bepaalde
bestedingen uit beeld verdwijnen als ze opgaan in andere begrotingen of begrotingsposten.
Hiermee kan afbreuk worden gedaan aan de kerngedachte achter het instellen van een
begrotingsfonds dat uitgaven afzonderlijk worden beheerd en in beeld blijven (Kamerstukken II
2021/22, 35 976, nr. 4, p. 4). Om zicht te houden op de gelden die vanuit het Klimaatfonds worden overgeheveld
naar andere fondsen wordt jaarlijks het meerjarenprogramma aan de Staten-Generaal
aangeboden waarin staat uiteengezet op welke begrotingsposten de gelden uit het Klimaatfonds
zijn geplaatst en hoe ze zijn besteed. Op deze manier wordt voorkomen dat het zicht
op de besteding van middelen versnipperd raakt en wordt bijgedragen aan de effectiviteit
van de controletaak van het parlement ten aanzien van het fonds. Dit komt de controletaak
van het parlement en daarmee het budgetrecht ten goede.

10. Evaluatie

Voorgesteld wordt om binnen vier jaar na de inwerkingtreding van deze wet een evaluatieverslag
aan de Staten-Generaal te verzenden. Het plan is om al in 2026 een integrale evaluatie
te laten plaatsvinden die in 2027 wordt afgerond. Met deze van andere fondsen afwijkende
evaluatietermijn kunnen de inzichten uit de evaluatie nog worden gebruikt voor de
begrotingen van 2028 tot en met 2030. Voor deze evaluatie is het van belang dat er
verscheidene meerjarenprogramma’s zijn opgesteld en verscheidene besluitvormingsprocessen
zijn doorlopen. In deze integrale evaluatie staat het functioneren van het fonds als
geheel centraal, bijvoorbeeld de zorgvuldigheid van het besluitvormingsproces. Daarbij
wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de systematiek van evaluatie van het klimaat
beleid en de Strategische Evaluatie Agenda (SEA). Indien deze evaluatie eerder zou
plaatsvinden is er mogelijk te weinig casuïstiek op basis waarvan conclusies kunnen
worden getrokken. De evaluatie zal plaatsvinden overeenkomstig onder meer de op grond
van de CW vastgestelde Regeling periodiek evaluatieonderzoek.

11. Verhouding met Caribisch Nederland

Gelet op de aard van het fonds, namelijk een overhevelingsfonds naar begrotingen van
andere ministeries, kunnen deze middelen niet rechtstreeks worden overgemaakt voor
concrete projecten. Dit geldt zowel voor projecten binnen het Europese deel van Nederland
als in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Indien het wenselijk
wordt geacht om projecten en maatregelen in Caribisch Nederland die voldoen aan de
in het wetsvoorstel voorgestelde bestedingsdoelen te financieren, gebeurt dit vanaf
één of meer van de departementale begrotingen. De bevoegde Minister zal daartoe in
geval van een wettelijke subsidieregeling moeten zorgen dat deze ook in Caribisch
Nederland van toepassing is. Omdat het Klimaatfonds het karakter van een overhevelingsfonds
heeft is het niet noodzakelijk in het onderhavige wetsvoorstel te regelen dat de wet
tevens in Caribisch Nederland van toepassing is.

12. Advies en consultatie

Het onderhavige wetsvoorstel en de memorie van toelichting heeft ter internetconsultatie
voorgelegen. Deze consultatie duurde van 29 april 2022 tot en met 27 mei 2022. Er
zijn 49 reacties binnengekomen waarvan 46 zijn gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl/klimaatfonds.

Het grootste deel van de reacties deed tekstsuggesties ter verbetering van het wetsvoorstel
of de memorie van toelichting. Waar nodig zijn deze overgenomen. Een aantal reagerende
organisaties reflecteerde niet op het wetsvoorstel of de memorie van toelichting maar
liep vooruit op de beoordeling van voor hen relevante voorstellen bij het Klimaatfonds.
Deze inbreng is derhalve geen aanleiding geweest om het voorstel van wet of de memorie
van toelichting aan te passen. De overige reacties worden in deze paragraaf per wetsartikel
behandeld.

Artikel 2 Instelling en doel van het fonds

Diverse reacties stelden voor om (aangescherpte) klimaatdoelen op te nemen in artikel 2
van het wetsvoorstel. Zo is onder meer voorgesteld op te nemen dat gestreefd wordt
naar een mondiale temperatuurstijging van maximaal 1,5 graden Celsius en naar een
CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2035 in plaats van 2050. Deze suggesties hebben
niet tot wijzigingen geleid. De doelen van de Klimaatwet gelden namelijk als uitgangspunt
voor de Tijdelijke wet Klimaatfonds. Daarom worden geen (afwijkende) klimaatdoelen
opgenomen in de Tijdelijke wet Klimaatfonds.

Een tweetal reacties suggereerde om in artikel 2, tweede lid, van het onderhavige
wetsvoorstel op te nemen dat initiatieven die naast broeikasgasreductie ook bijdragen
aan een circulaire economie de voorkeur moeten genieten boven initiatieven die broeikasgasreductie
teweegbrengen maar ook de lineaire economie in stand houden. Deze inbreng is aanleiding
geweest om de memorie van toelichting aan te passen. De reden hiervoor is dat het
kabinet het van belang acht om, vanwege de omvang van de klimaatopgave en de urgentie
van deze opgave, de middelen zo doelmatig mogelijk in te zetten. Op het moment dat
de middelen voor andere doelen ook moeten worden ingezet is een dergelijke doelmatige
aanpak niet mogelijk, omdat dan met één instrument op meerdere doelen gestuurd moet
worden. Bij de beoordeling van toekomstige initiatieven zal, zoals weergegeven in
paragraaf 6 van deze memorie van toelichting, gekeken worden naar of de initiatievenbijdragen
aan de wettelijke doelstellingen van het fonds. De mate waarin een voorstel bijdraagt
aan de circulaire economie kan deel van de reden zijn waarom een voorstel bijdraagt
aan de realisatie van de wettelijke doelstellingen omdat het kan leiden tot broeikasgasreductie.

Een andere reactie suggereerde te bekijken of voorstellen voor het Klimaatfonds voldoen
aan het do no harm-principe en of zij leiden tot ondoelmatige marktverstoring. Deze criteria worden
niet overgenomen. Het do no harm-principe zal namelijk mogelijk investeringen in kernenergie verhinderen. Het criterium
dat voorstellen niet mogen leiden tot ondoelmatige marktverstoring wordt ook niet
overgenomen. Subsidiëring zorgt altijd voor marktverstoring en deze marktverstoring
is grotendeels gewenst, omdat bedrijven, burgers of maatschappelijke organisatie zonder
het beleid van de overheid niet de gewenste investeringen doen. Omdat al beoordeeld
wordt of een voorstel doelmatig is, wordt reeds beoordeeld of een voorstel leidt tot
ondoelmatige marktverstoring.

Uit twee reacties bleek weerstand tegen het gebruik van Klimaatfondsmiddelen voor
het openen van kerncentrales. De opmerkingen zijn geen aanleiding geweest om het voorstel
van wet of de memorie van toelichting aan te passen. Het kabinet ziet kernenergie
namelijk als een belangrijke bron voor broeikasgasarme elektriciteit. De energie uit
een kerncentrale ontstaat door uranium te splijten en daarbij komt weinig broeikasgas
vrij. In de toekomst kan kernenergie daarom helpen de uitstoot van broeikasgassen
te verminderen. Dat laten verschillende internationale onderzoeken zien, bijvoorbeeld
het onderzoek van de OECD-NEA naar de kosten van de elektriciteitsvoorziening (zie
hiertoe: «The full costs of electricity Provision», OECD, NEA nr. 7298, 2018) en het
MIT-onderzoek naar de toekomst van kernenergie (zie hiertoe: «The Future of Nuclear
Energy in a Carbon-Constrained World: An Interdisciplinary MIT Study.» «Future of»
Series, MIT Energy Initiative, Cambridge, MA, 2018).

Artikel 4 Meerjarenprogramma Klimaatfonds

Verschillende reacties benadrukten het belang van een zorgvuldige en integrale beoordeling
van de ingediende maatregelen bij de fondsbeheerder van het Klimaatfonds. Zo’n integrale
beoordeling zal jaarlijks gebeuren tijdens het besluitvormingsproces van het Meerjarenprogramma
Klimaatfonds. Hierbij wordt een aantal fases gevolgd waarbij diverse criteria worden
gehanteerd. Ter verduidelijking van dit proces is een aantal aanvullende alinea’s
hieromtrent opgenomen in deze memorie van toelichting onder paragraaf 6. Hierbij wordt
nadrukkelijk aangegeven dat het inwinnen van onafhankelijk advies over dit meerjarenprogramma
wenselijk is.

Verscheidene reacties suggereerden een beoordeling van de maatregelen door een adviesraad,
stakeholders of externe controleurs voorafgaand aan besluitvorming. De fondsbeheerder
hecht belang aan goed doordachte maatregelen. Daarom wordt bij de totstandkoming van
het Meerjarenprogramma het in paragraaf 6 van deze memorie van toelichting geschetste
proces gevolgd. Daar maakt adviesaanvraag deel van uit.

Ondertekening wetsvoorstel

Eén reactie suggereerde dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat het onderhavige
wetsvoorstel medeondertekent naast de Minister van Financiën en de Minister voor Klimaat
en Energie. Deze suggestie is geen aanleiding geweest tot aanpassing van het voorstel
van wet omdat de Minister van Economische Zaken en Klimaat het wetsvoorstel niet mede
voordraagt.

Adviescollege toetsing regeldruk

Het college van Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

Advies Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer (hierna: rekenkamer) heeft op verzoek van de fondsbeheerder
per brief op 21 juni 2022 advies uitgebracht over onderhavig wetsvoorstel4. De rekenkamer heeft met instemming kennisgenomen van het besluit over een aparte
instellingswet voor het Klimaatfonds.

Het advies van de rekenkamer bevat de volgende aanbevelingen over het wetsvoorstel
en de bijbehorende memorie van toelichting:

– De rekenkamer adviseert om een delegatiebepaling op te nemen in het wetsvoorstel.
Deze aanbeveling heeft niet geleid tot een aanpassing van het wetsvoorstel. Een delegatiebepaling
wordt niet noodzakelijk geacht. In de eerste plaats wordt al gevolg gegeven aan de
lichte aanbeveling van de rekenkamer om criteria in het wetsvoorstel op te nemen.
Deze worden, voor zover nodig verduidelijkt, in de memorie van toelichting en daarvoor
is nadere regelgeving niet noodzakelijk. In de tweede plaats maakt het karakter van
overhevelingsfonds het in bijzonder toepasselijk dat de nadere invulling van het beheer
van het Klimaatfonds plaats vindt in bestuurlijk afspraken tussen de betrokken Ministers.
Deze bestuurlijke afspraken worden bevestigd in de ministerraad en medegedeeld aan
de Staten-Generaal. Ook hiertoe is geen nadere regelgeving noodzakelijk.

– Het voorgestelde Klimaatfonds heeft tot doel het faciliteren van maatregelen die klimaatverandering
beperken door middel van het beschikbaar stellen van financiële middelen op vijf specifieke
terreinen. De rekenkamer geeft in overweging om de doelstellingen zo nauwkeurig mogelijk
toe te lichten. Deze aanbeveling is aanleiding geweest om de memorie van toelichting
onder het huidige bestedingsdoelen paragraaf 3 aan te passen. In lijn met deze aanbeveling
zijn de doelen uitgebreider toegelicht. Ook is gekozen om in onderhavig wetsvoorstel
uiteindelijk «broeikasgassen» als grootheid te gebruiken in plaats van «CO2». Dit is in overeenstemming met de definitie die ook in artikel 1 van de Klimaatwet
wordt gebruikt.

– De rekenkamer beveelt aan dat duidelijk moet worden aangegeven wat de samenhang is
tussen het meerjarenprogramma en de fondsbegroting en welke functie het meerjarenprogramma
heeft. Deze aanbeveling is aanleiding geweest om de memorie van toelichting aan te
passen en de samenhang tussen meerjarenprogramma en de fondsbegroting te verhelderen.
In paragraaf 6 van de memorie van toelichting is bovendien verhelderd dat in het meerjarenprogramma
naast een financieel overzicht ook de beleidsmatige aspecten van de voorgestelde te
financieren maatregelen uit het Klimaatfonds aan de orde komen.

– De rekenkamer adviseert om de toetsingscriteria verder uit te werken in het wetsvoorstel,
in onderliggende regelgeving of departementale procedures. Deze aanbeveling is aanleiding
geweest het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. In artikel 3 van het wetsvoorstel
zijn criteria opgenomen die de fondsbeheerder bij de beoordeling betrekt. In de memorie
van toelichting zijn deze criteria verder toegelicht. In het meerjarenprogramma komt
de toepassing van de criteria terug bij de onderbouwing van de besluiten over de bestemming
van fondsmiddelen.

– De rekenkamer adviseert om in de toelichting nader in te gaan of middelen uit het
Klimaatfonds gebruikt mogen worden voor bijvoorbeeld risicodragende instrumenten en
hoe met eventuele dividenden of terugbetalingen na 2031 wordt omgegaan. Deze aanbeveling
heeft niet geleid tot een aanpassing van het wetsvoorstel of de memorie van toelichting.
Het Klimaatfonds betreft een overhevelingsfonds naar andere departementen waardoor
vanuit het fonds zelf geen risicodragende instrumenten zijn voorzien. Dat ministeries
middelen vanuit het fonds gebruiken voor risicodragende instrumenten wordt niet uitgesloten.
Hiervoor kan een voorstel worden ingediend bij de fondsbeheerder. Eventuele ontvangsten
van het fonds na 2030 vloeien in beginsel terug naar de algemene middelen.

– De rekenkamer geeft in overweging mee om eerder een evaluatie uit te voeren dan 2027
zodat eventuele lessen al gebruikt kunnen worden bij de volgende kabinetsformatie.
Deze overweging van de rekenkamer heeft niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel.
Voorgesteld wordt om het verslag van de evaluatie binnen vier jaar na inwerkingtreding
van de wet naar de Staten-Generaal te sturen. Dit betekent dat de evaluatie na drie
jaar uitgevoerd zal worden. Indien deze evaluatie eerder zou plaatsvinden is er mogelijk
te weinig casuïstiek op basis waarvan conclusies kunnen worden getrokken.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

In artikel 1 van onderhavig wetsvoorstel zijn de begripsbepalingen opgenomen. Omdat
in het wetsvoorstel geen bevoegdheid tot het stellen voor nadere regels wordt voorgesteld,
is er voor gekozen deze begripsbepalingen alleen van toepassing te laten zijn op onderhavig
voorstel van wet.

Artikel 2 Instelling en doel van het fonds

Artikel 2 van het wetsvoorstel beoogt de instelling van het Klimaatfonds te regelen
(zie het eerste lid). In het tweede lid is de doelstelling van het fonds opgenomen,
namelijk de financiering van maatregelen om de mondiale stijging van temperatuur en
de verandering van het klimaat te beperken. De doelstelling is ontleend aan de Klimaatwet.
Over de relatie tussen de Klimaatwet en het Klimaatfonds wordt verwezen naar paragraaf 3.
In het tweede lid zijn tevens de bestedingsdoelen opgesomd. De formulering is voldoende
concreet om te voorkomen dat het geld ondoeltreffend wordt ingezet en om het budgetrecht
van het parlement te ondersteunen. De formulering van de bestedingsdoelen biedt evenwel
voldoende ruimte om een afweging te maken op basis van doelmatigheids- en andere criteria
tussen toekomstige concrete projecten en maatregelen die via departementsbegrotingen
in aanmerking komen voor financiering.

Om te voorkomen dat middelen uit het fonds worden ingezet voor maatregelen en projecten
waarvan de bekostiging reeds in het toekomstige Transitiefonds landelijk gebied en
natuur is voorzien, is in het derde lid expliciet opgenomen dat de middelen uit het
Klimaatfonds niet kunnen worden gebruikt voor de financiering van maatregelen in de
landbouwsector. In het vierde lid is geregeld dat de klimaatmaatregelen in de glastuinbouw
juist wel voor financiering in aanmerking komen.

Artikel 3 Beheer van het fonds

In artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel wordt het Klimaatfonds aangewezen als
een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de CW. Waarom zulks
wenselijk is en wat de gevolgen hiervan zijn, is beschreven in paragraaf 3. Ter uitvoering
van artikel 2.11, derde lid, van de CW wordt de Minister voor Klimaat en Energie in
het tweede lid aangewezen als beheerder van het fonds. In artikel 3, derde lid, van
het wetsvoorstel zijn de criteria opgenomen die de fondsbeheerder betrekt bij de beoordeling
van maatregelen die voor financiering met middelen uit het fonds in aanmerking komen.
Anders dan in het wetsvoorstel voor de instelling van het NGF wordt in onderhavig
voorstel de criteria niet opgenomen in het artikel over de doelstelling van het fonds,
maar in het artikel over het beheer van het fonds. Dit is gepast gelet op de aard
van het Klimaatfonds als een overhevelingsfonds en de betekenis van het fonds voor
de Minister voor Klimaat en Energie als coördinerend bewindspersoon voor het klimaatbeleid.
Zie hierover ook de subparagraaf onder de titel fondsbeheer
en
toepassing criteria in paragraaf 3.

Artikel 4 Meerjarenprogramma Klimaatfonds

In artikel 4 van het wetsvoorstel wordt voorgesteld gelijktijdig met de begroting
van het Klimaatfonds een meerjarenprogramma aan het parlement aan te bieden. Tevens
worden regels voorgesteld over de inhoud van het programma. Het belang en de inhoud
van het Meerjarenprogramma Klimaatfonds alsmede de relatie met het Klimaatplan zijn
toegelicht in paragraaf 7 van deze toelichting. Het derde lid regelt dat het meerjarenprogramma
zichtbaar maakt naar welke begrotingsartikelen de middelen worden overgeheveld. Hiermee
worden zowel beleidsartikelen als niet-beleidsartikelen van een begroting bedoeld.

Artikel 5 Ontvangsten van het fonds

In artikel 5 van het wetsvoorstel worden in overeenstemming met artikel 2.11, derde
lid, van de CW de ontvangsten van het fonds geregeld. Hoewel naar verwachting het
fonds eenmalig zal worden gevuld met een bijdrage via de begroting van het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat (op basis van het voorgestelde artikel 5, aanhef
en onderdeel b) is het onwenselijk op voorhand andere bijdragen die het fonds kunnen
vullen uit te sluiten. Een vergelijkbaar voorstel van een artikel wordt gedaan in
het wetsvoorstel tot instelling van een Transitiefonds landelijk gebied en stikstof.

Artikel 6 Uitgaven ten laste van het fonds

In artikel 6 van het wetsvoorstel worden in overeenstemming met artikel 2.11, derde
lid, van de CW de uitgaven ten laste van het fonds geregeld. Voorgesteld wordt als
zodanig alleen bijdragen aan andere begrotingen van het Rijk als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, van de CW aan te wijzen. Het is daardoor niet mogelijk subsidies te verlenen
die rechtstreeks ten laste van het fonds komen. Op deze manier worden de uitvoeringskosten
voor het ambtelijke apparaat ook verminderd. Deze kosten en andere kosten die gepaard
gaan met de uitvoering van de wet zullen ten laste komen van de begrotingen van de
ministeries waar middelen van het fonds naar overgeheveld worden.

Artikel 7 Onafhankelijk advies

In artikel 7 wordt voorgesteld om te regelen dat de fondsbeheerder onafhankelijk advies
kan inwinnen bij het doen van uitgaven uit het fonds. Een dergelijke bepaling is strikt
genomen niet noodzakelijk. Het benadrukt het belang dat wordt gehecht aan het inwinnen
van onafhankelijk advies bij het beheer van het fonds.

Artikel 8 Evaluatiebepaling

In artikel 8 van het wetsvoorstel wordt de evaluatie van de wet geregeld. De evaluatie
is nader toegelicht in paragraaf 10.

Artikel 9 Inwerkingtredings- en horizonbepaling

In het eerste lid van artikel 9 wordt voorgesteld het moment van inwerkingtreding
van de wet bij koninklijk besluit te bepalen. Bij voorkeur treedt de wet op 1 juli
2023, een van de vaste verandermomenten, in werking. Door het tijdstip niet vast te
leggen in het onderhavige wetsvoorstel kan evenwel beter rekening worden gehouden
met de mogelijkheid dat de behandeling van onderhavig wetsvoorstel meer tijd vergt.
Het eerste lid regelt volgens dit voorstel ook dat de wet op een bij koninklijk besluit
te bepalen tijdstip vervalt. Met deze horizonbepaling wordt uitvoering gegeven aan
de motie van de leden Heinen en Grinwis (Kamerstukken II 2021/22, 35 925, nr. 148).

In het tweede lid is bepaald dat er met ingang van 1 januari 2031 geen nieuwe gelden
aan de begroting van het fonds worden toegevoegd. Op grond van artikel 2.11, vierde
lid, van de CW wordt een voordelig jaarsaldo van een begrotingsfonds ten gunste van
de begroting van het fonds van het daarop volgende jaar gebracht. Dat betekent dat
het fonds gevuld kan blijven en er jaarlijks een begroting kan worden ingediend voor
de uitgaven uit het fonds, ook als er geen nieuwe gelden aan worden toegevoegd. Op
die manier wordt gewaarborgd dat het fonds na 2030 alleen nog maar voor uitfinanciering
kan worden gebruikt. Als alle restfinanciering is afgerond en het fonds helemaal leeg
is, kan de wet bij koninklijk besluit worden ingetrokken. Hiermee sluit de horizonbepaling
aan bij het door Grinwis en Heinen ingediende en aangenomen amendement voor een horizonbepaling
bij de Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds (Kamerstukken II 2021/22, 35 976, nr. 26).

Artikel 10 Citeertitel

In artikel 10 van het wetsvoorstel wordt de citeertitel van de wet voorgesteld. In
overeenstemming met de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt in de titel van een
wet met een horizonbepaling de tijdelijkheid ervan tot uitdrukking gebracht.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten