Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 208 Wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning en tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen deel
1. Achtergrond van het wetsvoorstel
Veel burgers zien zich geconfronteerd met hoge kosten als gevolg van stijgende prijzen
van energie en consumptiegoederen. De koopkracht van grote groepen burgers staat daardoor
fors onder druk. In het kader van de augustusbesluitvorming stelt het kabinet, gelet
op deze koopkrachtontwikkeling, een totaalpakket aantal maatregelen voor om hieraan
tegemoet te komen. Een aantal maatregelen betreft fiscale maatregelen zoals vastgelegd
in het Belastingplan.
Een tweetal maatregelen wordt met dit voorstel geregeld: de deels structurele verhoging
van het kindgebonden budget en de afschaffing van de Inkomensondersteuning AOW’ers
(IOAOW)1 per 1 januari 2025. Deze laatste maatregel is niet los te zien van de buitengewone
verhoging van wettelijk minimumloon (minimumloon) met 8,05% per 1 januari 2023.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. Verhoging kindgebonden budget2
Het kindgebonden budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de kosten
van kinderen, bedoeld om gezinnen met lage- en middeninkomens te ondersteunen. Er
wordt daarbij onderscheid gemaakt naar huishoudtype. Alleenstaande ouders krijgen
een hoger kindgebonden budget dan paren; zij kunnen aanspraak maken op een verhoging
van het budget, de alleenstaande-ouderkop.
De huidige koopkrachtontwikkelingen treffen onder andere gezinnen met kinderen. Met
name grotere gezinnen en alleenstaande ouders lopen hierdoor een groter risico op
een leven onder de armoedegrens. Het kabinet heeft de ambitie om het aantal huishoudens
met kinderen dat onder de armoedegrens leeft te verlagen. Met de huidige ontwikkelingen
komt dit streven onder druk te staan. Het kabinet stelt daarom voor het kindgebonden
budget gericht op deze groepen te verhogen.
2.1.1. Voorgestelde regeling
Als onderdeel van de maatregelen uit de augustusbesluitvorming 2022 stelt het kabinet
een drietal aanpassingen van het kindgebonden budget voor boven op de jaarlijkse inflatiecorrectie.
Deze aanpassingen gaan in op 1 januari 2023 en zijn deels structureel. Allereerst
stelt de regering voor het maximumbedrag vanaf het derde kind en verder te verhogen
zodat dit maximumbedrag in 2023 op gelijke hoogte komt met het maximumbedrag voor
het tweede kind. Ten tweede stelt de regering voor alle kindbedragen evenredig te
verhogen met € 356,–. Ten derde wordt de alleenstaande-ouderkop tijdelijk verhoogd
met € 356,–. Het kabinet kiest er niet voor ook de leeftijdgebonden maximumbedragen
te verhogen, maar richt zich specifiek op huishoudens met een verhoogd armoederisico.
De verhoging van de genoemde bedragen in het kindgebonden budget vindt plaats nadat
de bedragen van het kindgebonden budget uit 2022 zijn geïndexeerd met de tabelcorrectiefactor
(tcf). Deze is in 2023 6,3%. Deze indexatie gebeurt jaarlijks op basis van artikel 3,
eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget en is gericht op het corrigeren
van de bedragen aan het geldende prijspeil.
Tabel 1. Maximumbedragen met ingang 1 januari 2023 per kind (in euro per jaar)
Bedrag
Bedrag 2022
Na indexatie
met tcf 2023
Intensivering
Bedrag 2023
(1)
(2)
(3)
(4) = (2) + (3)
1e kind
1.220
1.297
356
1.653
2e kind
1.006
1.176
356
1.532
3e kind
1.001
1.064
468
1.532
4e kind en verder
1.001
1.064
468
1.532
Alleenstaande ouderkop
3.285
3.492
356
3.848
De extra verhoging van de bedragen in het kindgebonden budget bovenop de inflatiecorrectie
is deels structureel en deels tijdelijk van aard. Het verhogen van het maximumbedrag
vanaf het derde kind en verder naar de hoogte van het maximumbedrag voor het tweede
kind is structureel. Het kabinet kiest hiervoor omdat het verhogen van het kindgebonden
budget voor gezinnen met drie of meer kinderen een effectieve manier is om de armoede
onder kinderen te bestrijden. Een (klein) deel van de generieke verhoging van alle
kindbedragen en alleenstaande ouderkop is eveneens structureel, het andere deel wordt
in de jaren 2023 tot en met 2028 stapsgewijs afgebouwd.
Ter indicatie zijn de wijzigingen in de kindbedragen voor de jaren 2023 tot en met
2028 in onderstaande tabel opgenomen. De bedragen in deze tabel zijn in prijspeil
2023.
Tabel 2. Wijzigingen in kindgebonden budget in 2023–2028 (in euro per jaar, prijspeil
2023)
Bedrag
Wijziging bedrag 2023
Wijziging bedrag 2024
Wijziging bedrag 2025
Wijziging bedrag 2026
Wijziging bedrag 2027
Wijziging bedrag 2028
Structurele verhoging
1e kind
+ 356
– 119
– 119
– 62
0
– 17
+ 39
2e kind
+ 356
– 119
– 119
– 62
0
– 17
+ 39
3e kind
+ 468
– 119
– 119
– 62
0
– 17
+ 151
4e kind en verder
+ 468
– 119
– 119
– 62
0
– 17
+ 151
Alleenstaande-ouderkop
+ 356
– 119
– 119
– 62
0
– 17
+ 39
2.1.2. Begunstigden
Alle huishoudens die kindgebonden budget ontvangen, profiteren van deze maatregel
doordat zij een hogere bedrag ontvangen. Dit betreft gezinnen met lagere en middeninkomens
met minderjarige kinderen. Grotere gezinnen en alleenstaande ouders ontvangen daarnaast
een extra verhoging omdat bij deze gezinnen het risico op armoede hoger is. Omdat
het kindgebonden budget inkomensafhankelijk is, komen de middelen terecht bij de huishoudens
die dit het hardst nodig hebben. Dit draagt bij aan een doelmatige besteding van middelen.
Bovendien hebben in 2023 circa 90.000 huishoudens voor het eerst (of opnieuw) recht
op kindgebonden budget, omdat door een verhoging van het maximumbedrag van het kindgebonden
budget het afbouwtraject van het kindgebonden budget langer wordt. Ook zij zullen
daarom kunnen profiteren van deze extra inzet van het kabinet. Doordat de intensivering
na 2023 in stappen deels wordt afgebouwd, zal dit recht voor die gezinnen weer in
stappen deels afnemen. In 2028 resteert op alle kindbedragen en de alleenstaande-ouderkop
een verhoging.
2.1.3. Inkomenseffecten
Alle gezinnen met kindgebonden budget en in het bijzonder gezinnen met drie of meer
kinderen en alleenstaande ouders ervaren een positief inkomenseffect door deze maatregel.
De effecten van deze verhoging van de maximumbedragen zijn opgenomen in het totaalbeeld
aan inkomenseffecten zoals dat in het belastingplan is opgenomen.
2.1.4. Caribisch Nederland
Ook voor gezinnen in Caribisch Nederland worden koopkrachtmaatregelen getroffen. Hiervoor
wordt in dit verband vanaf 2023 de kinderbijslag op grond van de Wet kinderbijslagvoorziening
BES structureel verhoogd met 10 dollar per maand. Dit komt bovenop de reeds voorgenomen
verhoging van 10 dollar per maand (totaal dus 20 dollar verhoging per maand vanaf
2023). Deze verhoging wordt bij ministeriële regeling op grond van artikel 10, eerste
lid, van die wet geregeld en valt derhalve buiten dit voorstel.
2.2. Afschaffen Inkomensondersteuning AOW-ers
Het kabinet wil werken lonender maken en het bestaansminimum verstevigen. In het coalitieakkoord
«Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» heeft het kabinet zich daarom
voorgenomen het wettelijk minimumloon (minimumloon) stapsgewijs te verhogen. In de
augustusbesluitvorming heeft het kabinet besloten dat de bijzondere verhoging wordt
bijgesteld tot 8,05% en dat deze verhoging geheel wordt doorgevoerd per 1 januari
2023.
Hierdoor stijgt het minimumloon per 1 januari 2023 met 8,05%, naast de reguliere indexatie
met de gemiddelde contractloonontwikkeling. Deze bijzondere minimumloonsverhoging
wordt geregeld met een AMvB en de verhoging werkt door in alle aan het minimumloon
gekoppelde regelingen. Hiermee wordt de koopkracht van minimumloonverdieners, uitkeringsgerechtigden
en AOW’ers ondersteund.
Het kabinet is van mening dat met het stijgen van de AOW-uitkering de noodzaak tot
een aanvullende Inkomensondersteuning AOW (IOAOW, extra kop bovenop de AOW-uitkering)
vervalt. De IOAOW wordt daarom eerst verlaagd, en vervolgens afgeschaft. Per saldo
neemt het inkomen van AOW-gerechtigden toe: de AOW stijgt meer als gevolg van de bijzondere
minimumloonsverhoging dan de IOAOW daalt doordat deze wordt afgeschaft. In de AMvB
die de bijzondere minimumloonsverhoging met 8,05% per 1 januari 2023 regelt is de
hoogte van de IOAOW verlaagd tot 5 euro bruto per maand. In dit wetsvoorstel wordt
voorgesteld om de IOAOW vervolgens af te schaffen. De beoogde datum van inwerkingtreding
van de afschaffing van de IOAOW is 1 januari 2025.
Het in stand houden van een deel van de IOAOW in 2023 en 2024 is onderdeel van het
totale koopkrachtbeeld zoals dat in de augustusbesluitvorming tot stand is gekomen.
Het sluit aan bij de breed gedragen wens in beide Kamers ten aanzien van het koopkrachtbeeld
specifiek voor ouderen. Bovendien biedt deze weg der geleidelijkheid ouderen de gelegenheid
om te wennen aan de afbouw. Alles afwegende komt het kabinet tot het oordeel dat het
in het voorliggende wetsvoorstel neergelegde afbouwtraject een afgewogen beeld biedt
dat past binnen het bredere koopkrachtbeleid.
Het afschaffen van de IOAOW drukt het voordeel dat AOW-gerechtigden hebben van een
hogere AOW-uitkering. Hierdoor komt het inkomenseffect van de bijzondere minimumloonsverhoging
voor gepensioneerden lager uit dan dat van uitkeringsgerechtigden (bijvoorbeeld bijstandsgerechtigden).
Het kabinet acht dit aanvaardbaar, omdat uit de meest recente beleidsdoorlichting
van de publieke Oudedagsvoorzieningen blijkt dat de AOW-uitkering momenteel ruimer
is dan het sociaal minimum (bijstand en specifiek voor AOW-gerechtigden: de AIO).
Dit heeft zijn weerslag in het lagere armoederisico dat huishoudens vanaf de AOW-gerechtigde
leeftijd hebben ten opzichte van jongere huishouden. In de beleidsdoorlichting wordt
geconcludeerd dat de IOAOW met het oog op de armoede reducerende doelstelling van
de AOW niet doelmatig is en kan worden afgeschaft. Ook na inwerkingtreding van de
met dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen blijft de AOW-uitkering ruimer dan de
bijstand. Wel wordt het verschil minder groot omdat het sociaal minimum meer toeneemt
dan de AOW-uitkering, gecorrigeerd voor de volledige afschaffing in 2025 van de IOAOW.
De Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO), blijft ook na het afschaffen van
de Inkomensvoorziening AOW bestaan. De AIO is een uitkering op huishoudenniveau die
het inkomen aanvult tot het sociaal minimum. Ouderen die de AOW-gerechtigde leeftijd
hebben bereikt, rechtmatig in Nederland wonen en niet genoeg inkomen of vermogen hebben
om in hun levensonderhoud te voorzien kunnen een beroep doen op deze regeling.
2.2.1. Verhouding tot hoger recht
Er zijn diverse internationale verdragen die minimumnormen stellen aan de hoogte van
socialezekerheidsuitkeringen in relatie tot het minimumloon. Uit inventarisatie van
de voor Nederland geldende internationale verdragen die relevant zijn voor de AOW-uitkering
blijkt dat de bijzondere verhoging van het minimumloon met doorwerking op de AOW-uitkering
en (stapsgewijze) afschaffing van de IOAOW voldoet aan deze normen.
Het afschaffen van de IOAOW is verenigbaar met artikel 1 van het Eerste Protocol bij
het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens (hierna: artikel 1
EP EVRM) en levert geen ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht op van burgers
die IOAOW ontvangen. De inbreuk is namelijk bij wet voorzien, dient een algemeen belang
en is proportioneel, gelet op de legitieme doelen en het individuele belang. De IOAOW
heeft namelijk als doel de koopkracht van AOW’ers te bevorderen. Doordat – zoals hiervoor
aangegeven – bij algemene maatregel van bestuur wordt voorzien in een bijzondere verhoging
van het minimumloon en daarmee ook van de AOW-uitkering, die groter is dan de inkomensachteruitgang
ten gevolge van de afschaffing van de IOAOW, wordt de afschaffing van de IOAOW volledig
gecompenseerd. Een aparte inkomensondersteuning voor AOW’ers is daardoor niet langer
nodig en kan komen te vervallen. De inbreuk op het eigendomsrecht is daarom proportioneel
en gerechtvaardigd nu als gevolg van het wetsvoorstel per saldo een AOW-gerechtigde
er in inkomen op vooruit gaat. De afschaffing van de IOAOW vindt plaats met ingang
van 2025.
3. Financiële gevolgen voor het Rijk
3.1. Verhoging kindgebonden budget
De kosten van de verhoging van de maximumbedragen in het kindgebonden budget en het
verhogen van de alleenstaande-ouderkop met ingang van 1 januari 2023 bedragen naar
verwachting in totaal € 1.895 miljoen cumulatief tot en met 2028 inclusief uitvoeringskosten.
Deze uitgaven worden via de ontwerpbegroting SZW 2023 en de 2e suppletoire begroting 2022 verwerkt in de begroting van SZW.
in mln. € (prijspeil 2022)
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
Meeruitgaven WKB
65
732
485
248
134
133
100
3.2. Afschaffen Inkomensondersteuning AOW-ers
Het afschaffen van de Inkomensondersteuning AOW-ers zorgt voor een besparing op de
uitgaven aan de IOAOW. Per AmvB wordt de IOAOW reeds verlaagd tot € 5 per maand vanaf
2023. Het geheel afschaffen van de IOAOW levert ten opzichte daarvan een additionele
besparing op van circa € 204 miljoen in 2025. In latere jaren neemt de besparing toe,
vanwege de verwachte toename van het aantal AOW-gerechtigden. Deze mutatie wordt via
de ontwerpbegroting SZW 2023 in de begroting verwerkt.
in mln. € (prijspeil 2022)
2023
2024
2025
2026
2027
Besparing afschaffen Inkomensondersteuning AOW
– 204
– 209
– 214
4. Regeldrukeffecten
Er worden geen extra administratieve lasten voorzien als gevolg van de wijzigingen.
5. Uitvoerbaarheid
Toeslagen geeft uitvoering aan de wet op het kindgebonden budget. De aanpassingen
passen binnen de huidige toeslagsystematiek en is uitvoeringstechnisch vergelijkbaar
met de jaarlijkse reguliere verwerking van indexatie. Daarmee is het voorstel uitvoerbaar
en handhaafbaar. Wel is van belang dat wijzigingen voor 15 oktober definitief zijn.
Doordat deze verhoging significant groter is dan de reguliere indexering, neemt ook
de doelgroep significant toe. Daarmee nemen ook de uitvoeringskosten toe, bijvoorbeeld
als gevolg van meer telefonie. De beoogde inwerkingtreding per 1 januari 2023 is voor
de Dienst Toeslagen haalbaar.
De SVB voert de IOAOW uit3. De SVB heeft aangegeven dat het afschaffen van de IOAOW uitvoerbaar is. Het recht
op en de hoogte van het kindgebonden budget is voor de SVB van belang in geval er
samenloop met een buitenlandse gezinsuitkering van dezelfde aard aan de orde is. De
SVB voert in dat geval de anticumulatiebepalingen uit verordening (EG) nr. 883/2004
uit waarbij de SVB na anticumulatie het kindgebonden budget, naast de kinderbijslag,
uitbetaalt. De SVB heeft aangeven dat aanpassen van het kindgebonden budget per 1 januari
2023 uitvoerbaar is.
6. Inwerkingtreding
Dit aanpassingen van de Wet op het kindgebonden budget treden in werking met ingang
van 1 januari 2023. De bepalingen betreffende het afschaffen van de IOAOW treden in
werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
II. Artikelsgewijs
Artikel I. Wijziging Algemene Ouderdomswet
Ingevolge de wijziging van de Algemene Ouderdomswet (AOW) komt de inkomensondersteuning
AOW-ers te vervallen. De reden daarvan wordt toegelicht in het algemene deel van deze
memorie. Hoofdstuk III, paragraaf 4, van de AOW, waarin artikel 33a is opgenomen,
wordt daarom geschrapt. Tevens vervalt artikel 62a, tweede lid, dat overbodig wordt
ten gevolge van het vervallen van de inkomensondersteuning AOW-ers.
Artikel II. Wijziging Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv)
In artikel 83, tweede lid, van de Wfsv vervalt de verwijzing naar de inkomensondersteuning
AOW-ers in verband met het vervallen daarvan.
Artikel III. Wijziging Wet op de huurtoeslag
Dit betreft een technische wijziging in verband met het vervallen van de inkomensondersteuning
AOW-ers op grond van artikel 33a van de Algemene Ouderdomswet. In verband daarmee
vervallen per die datum in de artikelen 14 en 17 van de Wet op de huurtoeslag enkele
verwijzingen naar deze inkomensondersteuning. Voor het overige wordt verwezen naar
de toelichting bij artikel I (wijziging Algemene Ouderdomswet).
Artikel IV. Wijziging Participatiewet
In artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet vervalt onderdeel x. In dat onderdeel
wordt de inkomensondersteuning AOW-ers vrijgesteld van de vermogens- en inkomensbestanddelen
voor de Participatiewet. Ten gevolge van het vervallen van de inkomensondersteuning
AOW-ers ingevolge artikel I kan deze verwijzing vervallen. Voor het overige wordt
verwezen naar de toelichting bij artikel I (Wijziging Algemene Ouderdomswet).
Artikel V. Wijziging Wet op het kindgebonden budget
In dit artikel worden in de eerste plaats de kindbedragen voor het berekeningsjaar
2023 vastgesteld. Daarin voorzien de onderdelen A en B. Alle bedragen die worden genoemd
in artikel 2, tweede en zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget worden verhoogd.
Het maximumbedrag vanaf het derde kind en verder wordt verhoogd, waarmee dit bedrag
op gelijke hoogte komt met het maximumbedrag voor een tweede kind. Daarnaast worden
alle kindbedragen evenredig verhoogd en wordt de alleenstaande-ouderkop verhoogd.
Omdat de bedragen van het tweede en volgende kind(eren) gelijk zijn, worden in het
voorgestelde artikel 2, tweede lid, twee bedragen vastgesteld: voor het eerste kind
is het kindgebonden budget € 1.653 en voor het tweede en volgende kind € 1.532. Anders
dan in de huidige formulering wordt in het voorgestelde tweede lid niet het totaalbedrag
genoemd, maar het bedrag per kind.
De gebruikelijk systematiek in de Wet op het kindgebonden budget is dat de bedragen
met ingang van 1 januari van elk kalenderjaar worden geïndexeerd, overeenkomstig de
tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001.
De indexering voor het jaar 2023 is al verdisconteerd in de gewijzigde bedragen, die
dus bestaan uit een indexering en een verhoging als onderdeel van het koopkrachtpakket.
Om die reden voorziet onderdeel C er met het voorgestelde artikel 3, vijfde lid, in
dat het eerste lid van dat artikel geen toepassing vinden voor de bedragen die met
de onderdelen A en B gewijzigd worden. Hiermee wordt voorkomen dat de reeds geïndexeerde
bedragen nogmaals worden geïndexeerd bij de jaarovergang naar 2023.
De voorgestelde verhoging van de bedragen wordt in de jaren 2024, 2025, 2026 en 2028
geleidelijk afgebouwd. Die afbouw gebeurt op zo’n manier dat per 2028 nog structureel
€ 100 miljoen wordt geïntensiveerd in het kindgebonden budget. Onderdeel C voorziet
hierin, met het voorgestelde artikel 3, zesde lid. Hieruit volgt met hoeveel de bedragen
in elk van de jaren worden verlaagd. Deze bedragen zijn in prijspeil 2023. In 2024
en verder moeten deze bedragen worden geïndexeerd naar het dan geldende prijspeil.
Daartoe wordt in artikel 3, eerste lid, een verwijzing naar het zesde lid van dat
artikel toegevoegd.
De gewijzigde bedragen treden in de plaats van de bedragen in artikel 2 en worden
door of namens Onze Minister in de Staatscourant medegedeeld. Het voorgestelde zevende
lid regelt dat de verlaging plaatsvindt nadat het eerste lid toepassing heeft gevonden.
Dat betekent dat eerst de reguliere indexering plaatsvindt die artikel 3, eerste lid,
voorschrijft, en daarna het bedrag overeenkomstig het zesde lid wordt verlaagd. De
formulering «onverminderd het vijfde lid» is opgenomen omdat er in 2023 op grond van
het dat artikellid geen indexering plaatsvindt. In dat jaar vindt de verlaging dus
niet na de indexering plaats.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C.E.G. van Gennip, minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor | |
| D66 | 24 | Voor | |
| PVV | 17 | Tegen | |
| CDA | 14 | Voor | |
| SP | 9 | Tegen | |
| GroenLinks | 8 | Voor | |
| PvdA | 8 | Voor | |
| PvdD | 6 | Tegen | |
| ChristenUnie | 5 | Voor | |
| FVD | 5 | Tegen | |
| DENK | 3 | Voor | |
| Groep Van Haga | 3 | Tegen | |
| JA21 | 3 | Tegen | |
| SGP | 3 | Voor | |
| Volt | 2 | Voor | |
| BBB | 1 | Tegen | |
| BIJ1 | 1 | Tegen | |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor | |
| Gündogan | 1 | Niet deelgenomen | |
| Omtzigt | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.