Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1 Algemeen deel

1.1 Inleiding

In de Kamerbrief van 10 september 20201 is het voornemen opgenomen om de afwijzingsmogelijkheden te verruimen voor aanvragen
om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd van zeer zware
criminele vreemdelingen die in Nederland zijn geboren of opgegroeid. Door middel van
de nu voorgestelde wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), wordt
deze verruiming doorgevoerd.

Het huidige wettelijk kader bevat voor vreemdelingen die in Nederland zijn geboren
of reeds voor hun vierde levensjaar in Nederland verbleven, die hun hoofdverblijf
niet buiten Nederland hebben geplaatst, en die inmiddels meerderjarig zijn slechts
de mogelijkheid tot afwijzing van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd indien deze vreemdeling bij onherroepelijk geworden
rechterlijk vonnis is veroordeeld tot een gevangenisstraf van meer dan 60 maanden,
ter zake van handel in verdovende middelen. Door onderhavig voorstel wordt voor deze
groep de beperking tot drugsdelicten vervangen door een beperking tot een veroordeling
voor een ernstig misdrijf. Ook de drempel van een veroordeling van meer dan 60 maanden
gevangenisstraf wordt geschrapt. De aanvraag wordt daardoor voortaan beoordeeld aan
de hand van de glijdende schaal conform artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c,
Vw 2000 en artikel 3.86, Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000). Na toetsing
aan de glijdende schaal wordt beoordeeld of voldaan is aan Europese en internationale
regelgeving, waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan het recht op privéleven
en het proportionaliteitsbeginsel. De wetswijziging zal dus niet tot gevolg hebben
dat een vergunning wordt onthouden zonder een individuele belangenafweging.

In onderstaande toelichting wordt de voorgestelde wijziging eerst belicht vanuit wetssystematisch
perspectief (par. 1.2.1). Vervolgens komen de argumenten voor de opheffing van de
beperking aan bod (par. 1.2.2) en worden de gevolgen van het wetsvoorstel besproken
(par. 1.2.3). Ten slotte wordt de verhouding tussen de afwijzing van een aanvraag
om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd en de intrekking
van een verblijfsvergunning verduidelijkt (par. 1.2.4). Hoofdstuk 2 gaat in de op
de administratieve lasten en financiële consequenties en hoofdstuk 3 behandelt de
consultatiereacties.

1.2 Wettelijk kader

Artikel 21, eerste lid, Vw 2000 bevat een lijst met limitatieve gronden op basis waarvan
het mogelijk is om de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier
voor onbepaalde tijd af te wijzen. Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en
onderdeel c, Vw 2000 is afwijzing van de aanvraag mogelijk indien de vreemdeling onherroepelijk
is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of
meer is bedreigd. Artikel 21, vierde lid, van de Vw 2000 beperkt deze afwijzingsmogelijkheid
voor vreemdelingen die in Nederland zijn geboren of reeds voor hun vierde levensjaar
in Nederland verbleven, die hun hoofdverblijf niet buiten Nederland hebben geplaatst,
en die inmiddels meerderjarig zijn, tot een onherroepelijke veroordeling tot een gevangenisstraf
van meer dan 60 maanden ter zake van handel in verdovende middelen. Deze bepaling
is destijds opgenomen om de in Nederland geboren dan wel opgegroeide kinderen van
migranten (behoudens de genoemde gevallen) te beschermen tegen uitzetting.2 Zoals hieronder nader zal worden toegelicht is deze beperking van de uitzettingsmogelijkheden
onevenwichtig gebleken na diverse aanscherpingen van de openbare orde criteria als
weergegeven in de glijdende schaal (zie voor een nadere toelichting paragraaf 1.2.2).

Dit voorstel beoogt deze beperking van artikel 21, eerste lid, aanhef en onderdeel
c, Vw 2000 dan ook te limiteren. Voortaan zal bij een onherroepelijke veroordeling
voor een misdrijf als bedoeld in artikel 22b, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
of een misdrijf uit de Opiumwet waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van zes jaar of meer is gesteld worden getoetst aan de drempelwaarden uit de glijdende
schaal als beschreven in artikel 3.86 Vb 2000 (zie par. 1.2.1). Als deze drempelwaarden
worden overschreden, vindt een individuele toets plaats (zie par. 1.2.3).

1.2.1 Onevenwichtigheid huidig systeem ten opzicht van de glijdende schaal

De glijdende schaal, neergelegd in artikel 3.86 Vb 2000,3 wordt toegepast bij de verblijfsbeëindiging van personen die een gevaar voor de openbare
orde vormen. Daarbij wordt de duur van de opgelegde straf afgezet tegen de duur van
het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. Hoe langer de verblijfsduur,
hoe zwaarder de straf moet zijn om tot verblijfsbeëindiging te kunnen overgaan. In
2001 was bij vreemdelingen die in Nederland waren geboren of voor hun tiende jaar
rechtmatig verblijf hadden verkregen, verblijfsbeëindiging na 15 jaar rechtmatig verblijf
onmogelijk. Een verblijf van 10 jaar of meer maar minder dan 15 jaar kon bij deze
vreemdelingen enkel beëindigd worden indien er sprake was van een onherroepelijke
gevangenisstraf van meer dan 60 maanden ter zake van handel in verdovende middelen
(gelijk aan de norm van artikel 21, vierde lid, Vw 2000).

Sinds 2001 is de glijdende schaal echter meerdere malen aangescherpt. De aanscherpingen
van de glijdende schaal kwamen voort uit de wens om een meer bevredigende uitkomst
te bieden bij toepassing van dit instrument. Zo bleek er behoefte te zijn aan de mogelijkheid
om ook het langdurig verblijf van een vreemdeling te kunnen beëindigen, indien er
misdrijven van rechtsschokkende aard gepleegd zijn.4

Bij de aanscherping van de glijdende schaal in 2012 is de uitzondering voor vreemdelingen
die in Nederland zijn geboren of voor hun tiende levensjaar in Nederland zijn gekomen
geheel geschrapt. Sindsdien geldt ook voor deze categorie de algemene regel van artikel 3.86,
tiende lid, Vb 2000: na 10 jaar rechtmatig verblijf is verblijfsbeëindiging louter
mogelijk bij een misdrijf als bedoeld in artikel 22b, eerste lid, Wetboek van Strafrecht
of een misdrijf uit de Opiumwet waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van zes jaar of meer is gesteld. Hierdoor werd de beperking uit artikel 21, vierde
lid, Vw 2000 relevant die stelt dat – bij een vreemdeling die in Nederland is geboren
dan wel reeds voor zijn vierde levensjaar in Nederland verbleef en sindsdien zijn
hoofdverblijf niet buiten Nederland heeft verplaatst en inmiddels 18 jaar is – de
aanvraag voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd slecht kan worden afgewezen
op grond van het vormen van een gevaar voor de nationale veiligheid of een veroordeling
bij een onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis tot een gevangenisstraf van meer
dan 60 maanden, ter zake van handel in verdovende middelen.

Bovendien zijn in 2012 de eindtermijnen van de glijdende schaal komen te vervallen,
dat wil zeggen dat de absolute bescherming tegen verblijfsbeëindiging bij een verblijf
van 20 jaar of meer geen gelding meer vindt.5 Wanneer men de bovengenoemde aanscherpingen van de glijdende schaal en de geboden
bescherming van artikel 21, vierde lid, Vw 2000, naast elkaar bekijkt, is er naar
de huidige stand van zaken geen rechtvaardigingsgrond te vinden voor die zwaardere
maatstaf (beperking tot een veroordeling tot een onherroepelijke gevangenisstraf van
meer dan 60 maanden ter zake van handel in verdovende middelen) bij de weigering van
de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Hieraan doet niet af dat het
mogelijk maar om een beperkt aantal zaken gaat. Zelfs bij kleine aantallen is het
wenselijk om de mogelijkheid te hebben om bij gevaar voor de openbare orde te kunnen
beoordelen of verblijfsbeëindiging wenselijk is.

1.2.2 Onevenwichtigheid tussen categorieën criminele vreemdelingen

Daarnaast is van belang dat de uitzondering van artikel 21, vierde lid, Vw 2000 alleen
geldt voor de houders van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd die
een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd aanvragen en niet voor houders
van een verblijfsvergunning asiel. Dit onderscheid valt niet goed te rechtvaardigen.

Verder is de bescherming die artikel 21, vierde lid, Vw 2000 biedt groter dan de bescherming
die aanvragers of houders van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezeten
genieten. Afwijzing van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen is mogelijk
bij een onherroepelijke veroordeling wegens een misdrijf waarvoor een gevangenisstraf
van drie jaar of meer opgelegd kan worden (artikel 45b, tweede lid, aanhef en onder
d, Vw 2000). Het intrekken van de vergunning is mogelijk wanneer de vreemdeling een
ernstige en actuele bedreiging voor de openbare orde vormt (artikel 45d, eerste lid,
aanhef en onder b, Vw 2000). Bij zowel de afwijzing als de intrekking geldt de glijdende
schaal (artikel 3.125, tweede lid, respectievelijk 3.127, derde lid, Vb 2000). Het
feit dat de criminele aanvrager van een nationale verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd een verdergaande bescherming geniet
dan de aanvrager en houder van een EU-verblijfsvergunning, is inconsistent en onwenselijk.

De huidige afbakening van artikel 21, vierde lid, Vw 2000 die ziet op gevangenisstraf
van 60 maanden ter zake van handel in verdovende middelen, lijkt bovendien willekeurig
en laat enkele zeer ernstige misdrijven (zoals levensdelicten en zedenmisdrijven)
buiten beschouwing. De afbakening voor drugsdelicten is te verklaren wanneer men kijkt
naar de waardering van deze categorie delicten binnen de Europese Unie: zo laat het
Hof van Justitie het handelen in verdovende middelen zwaar meewegen in zijn oordeel
of er sprake is van een bedreiging van de openbare orde. In zijn jurisprudentie wordt
reeds sinds de jaren ’90 van de vorige eeuw de handel in verdovende middelen als bedreiging
van de openbare orde beschouwd, die dusdanig ernstig is dat het kan leiden tot verblijfsbeëindiging,
ook al verblijft de vreemdeling al meer dan 30 jaar in het betreffende land.6 De laatste jaren heeft het Hof van Justitie deze opvatting echter verruimd, zodat
ook geweld- en zedendelicten gepleegd door langdurig verblijvende vreemdelingen, kunnen
leiden tot verblijfsbeëindiging.7 De voorgestelde wijziging is dan ook in lijn met deze ontwikkelingen uit de jurisprudentie
van het Hof en neemt de hierboven benoemde willekeur weg.

1.2.3 Gevolgen van de wijziging

Door vervanging van de beperking van een veroordeling vanwege handel in verdovende
middelen door misdrijven als bedoeld in artikel 22b, eerste lid, van het Wetboek van
Strafrecht of misdrijven uit de Opiumwet waarop naar de wettelijke omschrijving een
gevangenisstraf van zes jaar of meer is gesteld, zullen meer soorten ernstige misdrijven
kunnen leiden tot een afwijzing van de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier
voor onbepaalde tijd. Tevens zal het schrappen van de ondergrens van een veroordeling
tot een gevangenisstraf van meer dan 60 maanden ertoe leiden dat zal worden aangesloten
bij het systeem van de glijdende schaal, waardoor in meer gevallen zal worden overgegaan
tot een individuele beoordeling of de aanvraag op grond van openbare orde moet worden
afgewezen.

Bij een volledige toepassing van de glijdende schaal, kan echter een onevenwichtigheid
optreden. De glijdende schaal biedt een afwegingskader voor de zwaarte van de veroordeling
ten opzichte van het rechtmatig verblijf voorafgaand aan het plegen of aanvangen van
het misdrijf. Uit artikel 21, vierde lid, Vw 2000 volgt dat bij een rechtmatig verblijf
van in totaal minimaal 5 jaren een aanvraag voor een vergunning onbepaalde tijd kan
worden gedaan, ook als dit verblijf niet een aaneensluitend rechtmatig verblijf betreft.
Het is hierdoor theoretisch mogelijk dat een in Nederland geboren vreemdeling die
een aanvraag voor een vergunning voor onbepaalde tijd doet vijf jaar rechtmatig verblijf
heeft gehad maar slechts één jaar aansluitend rechtmatig verblijf heeft gehad vóórafgaand aan de aanvraag van de vergunning. Daardoor gelden in dat geval de drempelwaarden uit
de glijdende schaal die aansluiten bij een rechtmatig van 1 jaar. Hierdoor zal ook
bij relatief lage straffen over worden gegaan tot een individuele beoordeling. Ook
de reguliere correctie voor langdurig verblijf die is opgenomen in artikel 3.86, tiende
lid, Vb 2000 werkt in deze situatie niet. In dit lid is bepaald dat na een verblijfsduur
van tien jaren alleen kan worden afgewezen vanwege openbare orde voor specifiek genoemde
ernstige misdrijven. Ook hiervoor geldt dat door vreemdelingen uit de doelgroep van
dit wetsvoorstel niet altijd zal worden voldaan aan een aaneengesloten rechtmatig
verblijf van tien jaren.

Hoewel bij de doelgroep van het voorstel dus niet altijd sprake is van een rechtmatig
verblijf van minimaal tien jaar, gaat het hier wel om een groep die inmiddels meerderjarig
is en vanaf de geboorte of in ieder geval sinds het vierde levensjaar in Nederland
verblijft en zijn hoofdverblijf niet buiten Nederland heeft verplaatst. Dat er niet
altijd sprake is van rechtmatig verblijf doet er niet aan af dat er wel langdurig
verblijf in Nederland is. Wanneer bijvoorbeeld een misdrijf wordt gepleegd direct
na het bereiken van de leeftijd van 18 jaren, is er vaak minimaal sprake van een verblijf
van 14 jaar. Dit rechtvaardigt een aansluiting bij het regime van artikel 3.86, tiende
lid, Vb 2000. Om dit te bereiken wordt de voorwaarde dat het moet gaan om ernstige
misdrijven opgenomen in artikel 21, vierde lid, Vw 2000, zodat ook voor deze doelgroep
een correctie geldt. Voor het te hanteren criterium voor de afbakening van de misdrijven
is aangesloten bij artikel 3.86, tiende lid, Vb 2000.

Over dit criterium moet worden opgemerkt dat bij de totstandkoming van artikel 3.86,
tiende lid, Vb 2000 aansluiting is gezocht bij de Wet van 17 november 2011 tot wijziging
van het Wetboek van Strafrecht in verband met het beperken van de mogelijkheden om
een taakstraf op te leggen voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijven en bij recidive
van misdrijven8, 9. Het huidige artikel 22b, eerste lid, onder a, Wetboek van Strafrecht bepaalt dat
een taakstraf niet kan worden opgelegd voor een misdrijf dat een ernstige inbreuk
op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer ten gevolge heeft gehad en waarop
naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van zes jaren of meer is gesteld.
In het eerste lid, onderdeel b, wordt een drietal misdrijven aangewezen waarvoor het
opleggen van een taakstraf in beginsel is uitgesloten, maar waarop de criteria van
onderdeel a niet van toepassing zijn. Het gaat om ambtsdwang en wederspannigheid met
letsel tot gevolg (artikel 181 Sr), kinderpornografie (artikel 240b Sr) en jeugdprostitutie
(artikel 248b Sr), voor zover daarop minder dan zes jaar gevangenisstraf staat. De
keuze voor deze misdrijven is ingegeven door de wens om de ernst van deze misdrijven
te onderstrepen en het belang te benadrukken van de bescherming die deze artikelen
beogen te geven aan minderjarigen en personen werkzaam in publieke dienst. Naast de
misdrijven als bedoeld in artikel 22b, eerste lid, Wetboek van Strafrecht, zijn in
artikel 3.86, tiende lid, onder b, Vb 2000 tevens misdrijven uit de Opiumwet waarop
naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van zes jaar of meer is gesteld
opgenomen als afwijzingsgrond voor de aanvraag. Vanwege het ingrijpende karakter van
deze ernstige misdrijven voor het slachtoffer en de maatschappelijke onrust die veroorzaakt
wordt door deze misdrijven, is het gerechtvaardigd om de mogelijkheid te openen om
dergelijke misdrijven tegen te werpen bij een langdurig verblijf.

Het schrappen van de minimum opgelegde straf van 60 maanden heft de onevenwichtigheid
in het systeem, zoals hierboven in paragraaf 1.2.1 is beschreven, op. In de ernst
van de misdrijven en de impact op de maatschappij wordt een rechtvaardiging gevonden
om ook bij een lagere opgelegde straf over te gaan tot een beoordeling of de inbreuk
op de openbare orde aanleiding geeft tot afwijzing van de aanvraag.

Het vorenstaande laat onverlet dat het overschrijden van de drempelwaarden uit de
glijdende schaal enkel leidt tot de start van een individuele beoordeling. Bij deze
beoordeling wordt onder andere bezien of voldaan is aan Europese en internationale
regelgeving, waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan het recht op privéleven
en het proportionaliteitsbeginsel. Er vindt daarom altijd een individuele belangenafweging
plaats waarbij onder meer het langdurig verblijf en individuele omstandigheden en
de zwaarte van de straf worden meegewogen.

1.2.3.1 Gevolgen voor Turkse onderdanen

De wijziging van artikel 21, vierde lid, Vw 2000 is een nieuwe beperking voor Turkse
onderdanen. Na de wetswijziging is het immers mogelijk om de verblijfsrechten te beëindigen
van Turkse staatsburgers om redenen van openbare orde anders dan voor een veroordeling
tot gevangenisstraf van meer dan 60 maanden, ter zake van handel in verdovende middelen.
In beginsel regelt artikel 13 van Besluit nr. 1/80 dat de lidstaten van de Gemeenschap
en Turkije geen nieuwe beperkingen mogen invoeren met betrekking tot de toegang tot
de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun
onderscheiden grondgebied legaal zijn. Naar aanleiding van de prejudiciële vragen
die door de Raad van State zijn gesteld in de zaak van 23 juni 202110 is door Nederland het standpunt ingenomen dat uit artikel 14 van Besluit nr. 1/80
volgt dat Turkse staatsburgers zich niet meer op artikel 13 van Besluit nr. 1/80 kunnen
beroepen als zij wegens hun persoonlijke gedrag een actuele, werkelijke een voldoende
ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving. Het huidige
wetsvoorstel valt binnen deze reikwijdte. Artikel 14, eerste lid, van Besluit nr. 1/80
biedt dan ook het passende rechtskader op grond waarvan kan worden beoordeeld in hoeverre
een Turkse staatsburger die strafrechtelijk is veroordeeld, de rechten kan worden
ontnomen die hij rechtstreeks aan dat besluit ontleent.11 Dit kader zal worden gehanteerd bij de individuele beoordeling die volgt op het overschrijden
van de drempelwaarden uit artikel 3.86 Vb 2000.

Het wetsvoorstel beoogt om bij een veroordeling voor zware misdrijven – namelijk een
veroordeling voor een misdrijf als bedoeld in artikel 22b, eerste lid, van het Wetboek
van Strafrecht of een misdrijf uit de Opiumwet waarop naar de wettelijke omschrijving
een gevangenisstraf van zes jaar of meer is gesteld – de mogelijkheid te creëren om
te beoordelen of hieraan verblijfsrechtelijke consequenties dienen te worden verbonden.
Door de beperking tot de hierboven beschreven misdrijven wordt een voorselectie gemaakt
waardoor enkel bij deze zware misdrijven wordt overgegaan tot een individuele beoordeling.
De vraag of er daadwerkelijk sprake is van een actuele, werkelijke een voldoende ernstige
bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving wordt vervolgens beoordeeld
in de individuele beoordeling. Deze beoordeling bevat onder andere een proportionaliteitstoets
en evenredigheidstoets, zodat er uitsluitend verblijfsrechtelijke consequenties aan
een veroordeling worden verbonden als dat in dat specifieke geval proportioneel en
evenredig is.

Ten aanzien van Turkse staatsburgers die meer dan tien jaar legaal in de lidstaat
van ontvangst verblijven is voorts het arrest Ziebell12 relevant. Voor de bescherming die zij tegen verwijdering genieten wordt het referentiekader
volgens het Hof gevormd door artikel 12 van richtlijn 2003/109.13 Artikel 12 bepaalt welke individuele omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen
alvorens een verwijderingsbesluit te nemen met betrekking tot derdelanders die de
status van langdurig ingezetenen genieten: (1) De lidstaten mogen uitsluitend een
besluit tot verwijdering ten aanzien van een langdurig ingezetene nemen, wanneer hij
een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse
veiligheid vormt. (2) Het bedoelde besluit mag niet op economische gronden berusten.
(3) Alvorens tot verwijdering van een langdurig ingezetene wordt besloten, houden
de lidstaten rekening met de volgende elementen: de duur van het verblijf op het grondgebied,
de leeftijd van de betrokkene, de gevolgen voor de betrokkene en de leden van zijn
gezin, en het bestaan van banden met het land van verblijf of het ontbreken van banden
met het land van herkomst. Ook dit afwegingskader is ingebed in het huidige systeem.
Ten eerste, wordt in de grenswaarden in de glijdende schaal de zwaarte van de straf
gerelateerd aan de duur van het verblijf. Ten tweede, wordt door de beperking tot
de hierboven beschreven misdrijven enkel overgegaan tot een individuele beoordeling
bij misdrijven die een buitengewoon ernstige inbreuk vormen op een fundamenteel belang
van de samenleving en daarom een verwijderingsmaatregel op grond van richtlijn 2004/3814 kunnen rechtvaardigen. Ten derde, wordt de individuele toets uitgevoerd met inachtneming
van de individuele omstandigheden zoals hierboven geschetst. Derhalve wordt ook bij
een legaal verblijf van meer dan tien jaar voldoende geborgd dat wordt voldaan aan
de hierboven geschetste voorwaarden.

1.2.4 Verhouding afwijzing aanvraag vergunning regulier voor onbepaalde tijd en intrekking

Dit wetsvoorstel ziet op het schrappen van de huidige beperking voor het niet verlenen
van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Voor het intrekken van
een al verleende verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd geldt deze beperking
niet. Dat heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen.15De rechtbank had geoordeeld dat aan de beperking – langdurige gevangenisstraf voor
opiumdelicten – óók voldaan moest zijn bij intrekking van de verblijfsvergunning van
de in artikel 21, vierde lid, bedoelde personen. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde
anders: de bescherming die artikel 21, vierde lid, biedt ziet alleen op de verlening,
en niet op de intrekking, van de vergunning voor onbepaalde tijd. Hoewel hiermee vaststaat
dat de door dit wetsvoorstel te schrappen uitzondering dus niet in de weg staat aan
intrekking van de vergunning regulier voor onbepaalde tijd, zorgt het schrappen van
deze beperking wel voor een logischere samenhang tussen de intrekkingsgronden en de
verleningsgronden van de vergunning regulier voor onbepaalde tijd.

2 Administratieve lasten en financiële consequenties

Door deze wetswijziging wordt het mogelijk in meer gevallen dan thans afwijzend te
beslissen op een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd.
Het afdoen van dit naar verwachting beperkte aantal zaken behoort tot de uitvoeringspraktijk
van de IND. Meerkosten, voor zover aan de orde, worden gedekt uit de begroting van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Het wetsvoorstel is door het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) niet geselecteerd
voor een formeel advies omdat de ATR heeft vastgesteld dat er geen gevolgen voor de
regeldruk zijn.

3 Consultatie

Het voorstel is bij brief 2 november 2020 in consulatie voorgelegd aan de Adviescommissie
voor vreemdelingenzaken (ACVZ). Voorts is het voorstel in internetconsultatie gebracht.
In de consultatiefase zijn reacties binnengekomen van de ACVZ bij brief van 14 december
2020 en van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) bij brief van 7 december 202016. In vier andere reacties die naar aanleiding van de internetconsultatie zijn ontvangen
wordt niet inhoudelijk op het wetsvoorstel ingegaan. Deze reacties hebben dan ook
niet geleid tot aanpassing ervan. Hierna wordt ingegaan op de ontvangen adviezen.
Daarbij wordt per thema op het gestelde in de adviezen ingegaan.

3.1 Doelmatigheid en noodzaak van het wetsvoorstel

Allereerst signaleert de NOvA dat het doel zoals is aangekondigd in de Kamerbrief
van 10 september 202017 – de aanpak van zeer zware criminelen die in Nederland zijn opgegroeid – niet strookt
met het verruimen van de afwijzingsmogelijkheden voor aanvragen voor een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd voor in Nederland geboren of opgegroeide vreemdelingen.
De ACVZ verzoekt te verduidelijken wat wordt bedoeld met «de aanpak van zeer zware
criminelen». De NOvA betoogt verder dat door het onthouden van een vergunning voor
onbepaalde tijd, de mogelijkheid vervalt om bepaalde instrumenten uit de strafrechtketen
te gebruiken (zoals toezicht door de reclassering of uitvoering van taakstraffen).
Ook de ACVZ roept op om te verduidelijken in hoeverre de aanpak van de doelgroep,
ook met behulp van het strafrecht, tekort schiet en waarom de voorgestelde wijziging
noodzakelijk is.

In reactie hierop wordt opgemerkt dat het aanpakken van zware criminaliteit door het
in meer gevallen mogelijk te maken dat een aanspraak op een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd kan worden afgewezen op grond van de openbare orde het doel is van
het wetsvoorstel. Om dit doel beter te borgen is in het voorstel een expliciete beperking
opgenomen tot zware misdrijven. Het wetsvoorstel neemt de inconsistentie weg dat enkel
zeer zware drugsdelicten kunnen worden tegengeworpen en niet andere zeer ernstige
misdrijven. De aanpak van de criminaliteit vindt dus plaats door het ook mogelijk
te maken om verblijfsrechtelijke consequenties te verbinden aan andere zeer ernstige
misdrijven dan drugsdelicten. Het onderscheid dat tot op heden geldt, is immers niet
te rechtvaardigen. Het schrappen van de strafmaat wordt noodzakelijk geacht, aangezien
de ernst van de gepleegde misdrijven het wenselijk maakt om te kunnen beoordelen of
er sprake is van situatie waarin verblijfsrechtelijke gevolgen moeten worden verbonden
aan de inbreuk op de openbare orde. Het langdurig verblijf van de vreemdeling moet
daarbij worden afgezet tegen de ernst van het misdrijf.

Het wetsvoorstel verbindt een mogelijke verblijfsrechtelijke consequentie aan het
plegen van ernstige misdrijven. De consequentie van de misdrijven kan zijn dat rechtmatig
verblijf niet langer is toegestaan en dat zal worden ingezet op vertrek. Onder deze
omstandigheden is de inzet van het strafrecht niet langer noodzakelijk en wenselijk.
Aangezien het om zeer zware misdrijven gaat waarvoor substantiële straffen zijn opgelegd,
wordt hierin de rechtvaardiging gevonden om te beoordelen of hieraan verblijfsrechtelijke
consequenties kunnen worden verbonden.

3.2 Proportionaliteit

De NOvA stelt dat er in het voorstel onvoldoende rekening is gehouden met het gegeven
dat de doelgroep is geboren en/of opgegroeid in Nederland. Ook de ACVZ stelt dat de
maatregel disproportioneel is. De ACVZ wijst op het groter worden van de verschillen
tussen eigen burgers en vreemdelingen die al lang in Nederland wonen en de mogelijkheid
dat vreemdelingen worden uitgezet naar een land waar zij nimmer hebben gewoond, zij
geen familie hebben en de taal niet spreken. Tevens merkt de ACVZ op dat onvoldoende
wordt ingegaan op de binding van de doelgroep met de Nederlandse samenleving en de
bijzondere rechtsbescherming waar de wetgever met artikel 21, vierde lid, Vw 2000
in heeft voorzien.

Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel is ingegeven door de
noodzaak in meer gevallen dan drugsdelicten ondanks langdurig verblijf van vreemdelingen
in Nederland, verblijf voor onbepaalde tijd onmogelijk te maken. Kort gezegd moeten
ook andere misdrijven van rechtsschokkende aard dan drugsdelicten in de beoordeling
kunnen worden betrokken. Het wetsvoorstel leidt ertoe dat deze beoordeling in meer gevallen zal plaatsvinden. Dat betekent echter niet dat verblijf voor onbepaalde
tijd wordt onthouden in een situatie waarin het gegeven dat de betrokkene is geboren
of opgegroeid in Nederland zodanig zwaar moet wegen dat dit in het betreffende geval
niet kan worden gerechtvaardigd. Daarvoor is van belang dat wanneer de in de glijdende
schaal neergelegde normen (zie hierover nader paragraaf 3.3) worden overschreden,
dit niet op zichzelf betekent dat tot verblijfsbeëindiging wordt overgegaan.

Wanneer de normwaarden uit de glijdende schaal worden overschreden, is de consequentie
dat daarna een individuele beoordeling plaats dient te vinden. Bij die beoordeling
wordt afgewogen of afwijzing onder de omstandigheden (dus inclusief familiebanden,
langdurige vestiging en het opgroeien in Nederland en mogelijke gebrek aan banden
met het land van herkomst) redelijk is. Deze belangenafweging biedt op zichzelf al
voldoende waarborgen om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van de
doelgroep in het wetsvoorstel. Tevens is de verblijfsduur van de vreemdeling verdisconteerd
in de glijdende schaal door bij een langere verblijfsduur een hogere drempelwaarde
te hanteren voordat wordt overgegaan tot een inhoudelijke beoordeling.

3.3 Schrappen 60 maanden grens

Terecht merken de NOvA en de ACVZ op dat door het schrappen van de laatste zin van
artikel 21, vierde lid, niet alleen wordt bereikt dat ook andere veroordelingen dan
enkel voor handel in verdovende middelen in de beoordeling worden betrokken, maar
dat ook de regel dat sprake dient te zijn van een veroordeling tot een gevangenisstraf
van meer dan zestig maanden vervalt.

De gevolgen hiervan zijn echter minder ingrijpend dan wordt gesuggereerd.

Allereerst geldt dat wanneer de normwaarden uit de glijdende schaal worden overschreden,
een individuele beoordeling plaatsvindt zoals hierboven is beschreven. Als de feiten
en omstandigheden van het individuele geval daar voldoende aanleiding voor geven zal
verblijf voor onbepaalde tijd niet worden onthouden. Daarin zal langdurig verblijf
(met inbegrip van onrechtmatig verblijf) worden meegewogen.

Ten tweede, geldt dat de glijdende schalen de drempelwaarden voor de beoordeling op
openbare orde aspecten bepalen. In deze schalen is al meegewogen dat bij een langduriger
rechtmatig verblijf hogere drempelwaarden gelden.

Voor een goed begrip wordt verder opgemerkt dat er in artikel 3.86 Vb 2000 drie verschillende
glijdende schalen zijn opgenomen. De eerste glijdende schaal heeft betrekking op misdrijven
waartegen een gevangenisstraf van zes jaar of minder is bedreigd.18 De tweede glijdende schaal heeft betrekking op misdrijven waartegen een gevangenisstraf
van zes jaar of meer is bedreigd.19 De derde schaal heeft betrekking op de situatie waarin de vreemdeling wegens tenminste
drie misdrijven bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld.20 Binnen deze schalen gelden voor verschillende verblijfsduren verschillende normwaarden.
Voor de doelgroep geldt dat deze uiterlijk op het derde jaar naar Nederland is gekomen
en het hoofdverblijf niet buiten Nederland heeft verplaatst en inmiddels meerderjarig
is. Indien in deze gehele periode sprake is geweest van rechtmatig verblijf, is een
minimale verblijfsduur van veertien jaar opgebouwd. Voor deze groep gelden de volgende
normwaarden:

– De eerste glijdende schaal hanteert als drempel bij een verblijf van meer dan 15 jaar
een norm van 65 maanden. Voor deze situatie is de norm dus hoger dan de 60 maanden
die wordt genoemd in artikel 21 in de huidige wet. Bij een verblijf van tenminste
10 jaar maar minder dan 15 jaar geldt een norm van 40 maanden.

– Voor de tweede glijdende schaal geldt bij een verblijf van meer dan 15 jaar dat sprake
moet zijn van een gevangenisstraf van 48 maanden. Bij een verblijf van ten minste
10 jaar, maar minder dan 15 jaar, is deze norm gesteld op 30 maanden.

– De derde glijdende schaal is van toepassing bij een (onherroepelijke) veroordeling
wegens ten minste drie misdrijven tot (a) een gevangenisstraf of jeugddetentie, (b)
een taakstraf of een maatregel als bedoeld in artikel 37a, 38m of 77h, vierde lid,
onder a of b, Wetboek van Strafrecht, (c) een taakstraf, dan wel (d) het buitenlandse
equivalent van een dergelijke straf of maatregel. Daarbij moet de totale duur van
de onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelten van die straffen en maatregelen
ten minste gelijk zijn aan 14 maanden bij een verblijf van meer dan 15 jaar, respectievelijk
12 maanden bij een verblijf van ten minste 10 jaar, maar minder dan 15 jaar. Voor
deze vreemdelingen geldt derhalve dat zij al minimaal drie maal zijn veroordeeld voor
misdrijven.

Indien niet gedurende de gehele periode sprake is geweest van rechtmatig verblijf,
geldt dat voor de bepaling van de grenswaarden relevant is hoelang er sprake is van
rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan het moment waarop het misdrijf is gepleegd
of aangevangen. Deze normwaarden kunnen aanzienlijk lager zijn de hierboven genoemde
waarden. In al deze gevallen moet er echter wel sprake zijn van een veroordeling voor
een misdrijf als bedoeld in artikel 22b, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
of een misdrijf uit de Opiumwet waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van zes jaar of meer is gesteld. Deze misdrijven vormen een buitengewoon ernstige
inbreuk op een fundamenteel belang van de samenleving en rechtvaardigen de mogelijkheid
om te kunnen beoordelen of hieraan verblijfsrechtelijke consequenties moeten worden
verbonden. Bovendien leidt het overschrijden van de normwaarden niet automatisch tot
een beëindiging van het verblijfsrecht, maar wordt overgaan tot een individuele beoordeling
als beschreven in paragraaf 1.2.3. Indien het verbinden van verblijfsrechtelijke consequenties
niet proportioneel is ten aanzien van de gepleegde misdrijven zal in dat geval niet
worden overgegaan tot afwijzing van de aanvraag.

Kortom, voor een deel van de situaties zal inderdaad een lagere norm gelden dan de
huidige drempel van 60 maanden. Daarbij gaat het echter steeds om misdrijven die een
buitengewoon ernstige inbreuk op een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
Wanneer één van de drempelwaarden uit de glijdende schaal wordt overschreden, is het
gerechtvaardigd dat een beoordeling plaatsvindt ten aanzien van de verblijfsstatus.
Deze individuele beoordeling corrigeert voor situaties waarin het misdrijf niet een
weigering van de vergunning rechtvaardigt. Als, bijvoorbeeld de mate van geworteldheid
van de betrokkene aan het onthouden van verblijf voor onbepaalde tijd in de weg staat,
wordt hier, zoals hiervoor al is toegelicht, niet toe overgegaan.

3.4 De beperking tot drugsdelicten

De NOvA brengt naar voren dat uit de jurisprudentie die in de toelichting wordt genoemd,
niet kan worden afgeleid dat de jurisprudentielijn dat enkel drugsdelicten kunnen
worden meegewogen in de beoordeling over verblijf, verlaten is.

Deze inschatting wordt niet gevolgd. Het Hof van Justitie heeft het begrip «dwingende
redenen van openbare veiligheid» in artikel 28, derde lid, van richtlijn 2004/38 aldus
uitgelegd dat «de lidstaten mogen oordelen dat strafbare feiten als die welke zijn
genoemd in artikel 83, eerste lid, tweede alinea, VWEU een buitengewoon ernstige inbreuk
vormen op een fundamenteel belang van de samenleving, die een rechtstreekse bedreiging
kan vormen voor de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking en dus kan
vallen onder het begrip «dwingende redenen van openbare veiligheid», op grond waarvan
een maatregel van verwijdering overeenkomstig artikel 28, derde lid, richtlijn 2004/38
kan worden gerechtvaardigd, op voorwaarde dat de wijze waarop dergelijke strafbare
feiten zijn gepleegd, bijzonder ernstige kenmerken vertoont. (...)».21 Hoewel de zaak waarin dit is overwogen ziet op verblijfsbeëindiging van Unieburgers,
doet hieraan niet af dat in deze zaak een tendens is te onderkennen dat behalve drugsdelicten
ook andere zeer ernstige strafbare feiten kunnen leiden tot verblijfsbeëindiging.22 Het wetsvoorstel is in lijn met deze tendens.

De NOvA stelt voorts in reactie op de in paragraaf 1.2.2 opgenomen opmerking dat ook
sprake is van een onevenwichtigheid omdat de bescherming die artikel 21, vierde lid,
van de Vw 2000 biedt groter is dan die aanvragers of houders van een EU-verblijfsvergunning
voor langdurig ingezeten genieten, dat het niet vreemd is dat aan aanvragers van een
nationale verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd minder strenge eisen worden gesteld
dan aan aanvragers van een langdurig ingezetene vergunning omdat de laatstgenoemde
vergunning ook rechten in andere EU landen geeft.

Zoals hierboven is weergegeven zijn er echter inhoudelijk goede redenen om de regels
ten aanzien van de nationale vergunning aan te scherpen. In de mogelijkheid om minder
strenge eisen te stellen voor de nationale vergunning dan voor de langdurig ingezetene
vergunning wordt geen reden gezien om af te zien van deze aanscherping.

3.5 Administratieve en financiële consequenties

Ten slotte stelt de NOvA dat dit wetsvoorstel wel degelijk administratieve en financiële
consequenties zal hebben. Indien er meer mogelijkheden in het leven worden geroepen
om aanvragen af te wijzen, dan heeft dit logischerwijze tot gevolg, dat er ook meer
gebruik zal worden gemaakt van de rechtsmiddelen tegen die afwijzing. Ook de uitzetting
zal mogelijk leiden tot hoge kosten. Verder wordt gesteld dat vanwege illegaal verblijf
een verlies zal optreden van een recht op sociale voorzieningen (waartegen zal worden
geprocedeerd) en dat er een toename zal zijn van criminaliteit. Overigens was het
al wel mogelijk om op deze grondslag vergunningen voor onbepaalde tijd in te trekken.
Het gaat hier dus uitsluitend om consequenties ten gevolge van de afwijzing van de
aanvraag.

Zoals hiervoor al meerdere malen is toegelicht, is het van belang de onevenwichtigheid
weg te nemen dat langdurig in Nederland verblijvende vreemdelingen enkel vanwege drugsdelicten
verblijf voor onbepaalde tijd kan worden ontzegd. Zoals aangegeven is het onderscheid
dat tot op heden geldt, niet langer te rechtvaardigen. Dat kan vanzelfsprekend betekenen
dat er vaker afwijzende besluiten worden genomen en procedures worden gevoerd. Dat
kan echter geen reden zijn om in niet te rechtvaardigen redenen verblijf voor onbepaalde
tijd toe te kennen. Het afdoen van dit soort zaken behoort tot de uitvoeringspraktijk
van de IND. Naar verwachting zal het overigens een beperkt aantal zaken betreffen.

3.6 Artikel 45b, tweede lid, aanhef en onder d, Vreemdelingenwet 2000

De ACVZ beveelt aan om artikel 45b, tweede lid, onder d, Vw 2000 in overeenstemming
te brengen met de jurisprudentie van het Hof van Justitie.23 Artikel 45b, tweede lid, aanhef en onder d, Vw 2000 regelt dat de aanvraag tot het
verlenen van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen kan worden afgewezen
indien de vreemdeling bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld
wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd,
dan wel hem ter zake de maatregel, bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht,
is opgelegd. Het Hof van Justitie heeft op 3 september 2020 geoordeeld dat lidstaten
de status van langdurig ingezetene niet mogen weigeren om de enkele reden dat een
vreemdeling een strafblad heeft. Er moet een beoordeling per geval plaatsvinden, waarbij
de lidstaat rekening houdt met, enerzijds; (a) de ernst van de inbreuk of het soort
van inbreuk dat door de vreemdeling is gepleegd; (b) het gevaar dat van de vreemdeling
uitgaat voor de openbare orde of de openbare veiligheid; en anderzijds (c) de duur
van zijn verblijf in de lidstaat van ontvangst; en (d) eventuele banden met die lidstaat.
Het Hof concludeert dat het in aanmerking nemen van al deze elementen een beoordeling
per geval inhoudt, wat de mogelijkheid uitsluit om de betrokkene de toekenning van
status van langdurig ingezetene te weigeren om de enkele reden dat hij een strafblad
heeft, van welke aard dan ook.24 Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat de formulering van artikel 45b, tweede
lid, echter niet in de weg staat aan de toetsing waar het Hof van Justitie EU in het
door de ACVZ genoemde arrest om vraagt. Deze toetsing kan binnen de huidige kaders
van de wet plaatsvinden.

4 Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Voor in Nederland geboren of opgegroeide vreemdelingen worden de categorieën misdrijven
die kunnen worden meegewogen bij afwijzing van de aanvraag voor een vergunning regulier
voor onbepaalde tijd als opgenomen in artikel 21, vierde lid, Vw 2000 uitgebreid naar
alle misdrijven als omschreven in paragraaf 1.2.3. van deze toelichting.

Tevens wordt de ondergrens voor de veroordeling tot een gevangenisstraf van meer dan
60 maanden geschrapt. In plaats daarvan wordt aangesloten bij het systeem van de glijdende
schaal als opgenomen in artikel 3.86 Vb 2000. De redenen daarvoor zijn toegelicht
in paragraaf 1.2.1 en 1.2.3 van deze toelichting.

Van de gelegenheid wordt tevens gebruik gemaakt om expliciet tot uitdrukking te brengen
dat het in deze bepaling gaat om alternatieve afwijzingsgronden, waaronder mede is
begrepen de situatie dat de vreemdeling zowel bij onherroepelijk geworden rechterlijk
vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf als bedoeld in het vierde lid en de vreemdeling
tevens een gevaar vormt voor de nationale veiligheid.

Artikel II

Dit artikel bewerkstelligt dat aanvragen om verlening van een vergunning voor onbepaalde
tijd regulier die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van deze wet, niet onder
de reikwijdte van de wijziging vallen.

Artikel III

Spoedige inwerkingtreding van dit voorstel is van belang zodat zo snel mogelijk gebruik
kan worden gemaakt van de mogelijkheden die dit voorstel biedt om verblijfsconsequenties
te verbinden aan zware criminaliteit door in Nederland geboren of getogen vreemdelingen.
Daarom wordt afgeweken van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg