Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 april 2022 en het nader rapport d.d. 7 juli 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Klimaat en Energie. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 maart 2022, nr. no.2022000606,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 20 april 2022, nr. No.W18.22.0045/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het voorstel, anders
dan in de Europese Klimaatwet, een doelstelling voor na 2050 ontbreekt. De voorgestelde
klimaatdoelstelling voor 2030 acht de Afdeling onvoldoende duidelijk. De Afdeling
adviseert in plaats van een streefdoelstelling een bindende nationale doelstelling
voor de reductie van broeikasgasemissies met ten minste 55% in 2030 op te nemen. De
Afdeling wijst voorts op het belang dat inzicht wordt gegeven in de noodzakelijke
gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen in de Europese Klimaatwet
zal hebben voor het nationale beleid dienaangaande en adviseert de toelichting bij
het voorstel in die zin aan te vullen. De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening
te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal wordt ingediend.

Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het advies treft
u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2022, no.2022000606, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Klimaat en Energie, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Klimaatwet
(implementatie Europese klimaatwet), met memorie van toelichting.

Als onderdeel van de Europese Green Deal is op 29 juli 2021 de Europese Verordening
tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit (hierna:
de Europese Klimaatwet) in werking getreden2. Met deze Europese Klimaatwet zijn de reductiedoelen voor emissies van broeikasgassen
voor de Europese Unie aangescherpt, om uitvoering te geven aan de verplichtingen van
de Overeenkomst van Parijs.

Met het wetsvoorstel wordt beoogd de reductiedoelen voor emissies van broeikasgassen
in de Nederlandse Klimaatwet in overeenstemming te brengen met die in de Europese
Klimaatwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het voorstel, anders
dan in de Europese Klimaatwet, een doelstelling voor na 2050 ontbreekt. Indien daarvoor
bewust is gekozen adviseert de Afdeling die keuze toe te lichten en anders het voorstel
aan te passen. De voorgestelde klimaatdoelstelling voor 2030 acht de Afdeling onvoldoende
duidelijk. De Afdeling adviseert in plaats van een streefdoelstelling een bindende
nationale doelstelling voor de reductie van broeikasgasemissies met ten minste 55%
in 2030 op te nemen.

De Afdeling wijst voorts op het belang dat inzicht wordt gegeven in de noodzakelijke
gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen in de Europese Klimaatwet
zal hebben voor het nationale beleid dienaangaande en adviseert de toelichting bij
het voorstel in die zin aan te vullen. De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening
te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal wordt ingediend.

1. Klimaatdoelstellingen

De Europese Klimaatwet bevat een bindende klimaatdoelstelling om in 2050 als Europese
Unie klimaatneutraal te zijn (netto-nul uitstoot). Na 2050 streeft de Europese Unie
naar negatieve broeikasgasemissies.3 Tevens bevat de Europese Klimaatwet een bindende klimaatdoelstelling tot reductie
van netto broeikasgasemissies (emissies na aftrek van verwijderingen) in de Europese
Unie met ten minste 55% in 2030 ten opzichte van de niveaus in 19904.

Met het wetsvoorstel wordt beoogd de reductiedoelen voor emissies van broeikasgassen
in de Nederlandse Klimaatwet in overeenstemming te brengen met die in de Europese
Klimaatwet. In het wetsvoorstel wordt het technische karakter van de voorgestelde
wijziging van de Klimaatwet benadrukt.5 Duidelijk is echter dat het vastleggen van de nieuwe en scherpere reductiedoelen,
tot maatregelen moeten leiden die van wezenlijke aard zijn en grote gevolgen zullen
hebben, of het nu gaat om wijziging van bestaand beleid of de introductie van nieuw
beleid. Dit wetsvoorstel behelst derhalve meer dan een louter technische wijziging.
De huidige geopolitieke omstandigheden brengen nieuwe onzekerheden met zich mee, tegelijkertijd
is de urgentie onverminderd groot. Zie ook het laatste IPCC rapport.6 Dit wetsvoorstel kan niet los daarvan worden bezien.

De Afdeling ziet, mede in dit licht, aanleiding voor het maken van de volgende opmerkingen.

a. Klimaatdoelstelling na 2050 ontbreekt

In het wetsvoorstel is voor Nederland een reductiedoelstelling van de netto broeikasgasemissies
tot nul in 2050 voorgesteld, die correspondeert met de reductiedoelstelling in de
Europese Klimaatwet voor de Europese Unie als geheel in 2050.7 Het in de Europese Klimaatwet opgenomen streven naar een negatieve emissie na 2050
ontbreekt echter in het voorstel als Nederlands streven. Daarmee is de in het voorstel
opgenomen reductiedoelstelling in zoverre minder ambitieus dan die in de Europese
Klimaatwet.

Uit de toelichting blijkt niet of in het voorstel bewust is afgezien van het streven
naar een negatieve emissie na 2050 en zo ja, waarom, en hoe dat zich verhoudt tot
de Europese Klimaatwet. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen
en het voorstel zo nodig aan te passen.

Het in de Europese klimaatwet uitgedrukte streven naar negatieve emissies binnen de
Europese Unie na 2050 behoeft strikt genomen niet in de Klimaatwet te worden opgenomen
omdat dit geen juridisch bindende verplichting is die noodzaakt tot wijziging van
de Klimaatwet. Wel is de opmerking van de Afdeling aanleiding geweest aan de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2 toe te voegen dat Nederland zijn bijdrage zal leveren om
in EU-verband na 2050 negatieve emissies te realiseren.

b. Klimaatdoelstelling 2030 onvoldoende duidelijk

Het voorstel neemt voorts een streefdoel in de Nederlandse Klimaatwet op voor de reductie
van netto broeikasgasemissies met ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990, onverminderd
de reductieverplichting op grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese Klimaatwet
en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen. De Afdeling
merkt hierover het volgende op.

De reductiedoelstelling in de Europese Klimaatwet voor broeikasgasemissies in 2030
in de Europese Unie als geheel is geen streefdoel, maar een bindende doelstelling.
Nederland zal daarom ten minste moeten voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien
uit de Europese Klimaatwet om bij te dragen aan het behalen van die bindende Europese
doelstelling. Om te verzekeren dat Nederland aan die Europese verplichtingen voldoet,
kan niet worden volstaan met een nationale streefdoelstelling. Er is een bindende
nationale doelstelling nodig, die ertoe strekt dat ten minste zal worden voldaan aan
de verplichtingen die voor Nederland uit de Europese Klimaatwet voortvloeien.

De reductieverplichting op grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese klimaatwet
en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen is onvoorwaardelijk
geformuleerd en heeft rechtstreekse werking. Daarmee is verzekerd dat Nederland aan
die Europese verplichtingen moet voldoen. Het is dan ook juridisch gezien niet noodzakelijk
de nationale streefdoelstelling voor 2030 te wijzigen in een bindende nationale doelstelling.
Ook zou het om die reden wijzigen van de nationale streefnormen in bindende normen
het misverstand in de hand werken dat Nederland met het voldoen aan de nationale streefdoelstellingen
ook voldoet aan de EU-reductieverplichtingen. Dit is onwenselijk in het geval het
voldoen aan de nationale reductienormen leidt tot een emissiereductie die lager is
dan vanuit de Europese Unie aan Nederland wordt opgelegd.

Daarbij merk ik op dat – omdat over de invulling van de Europese verplichtingen nog
onderhandeld wordt in het kader van het Fit For 55%-pakket – het geenszins duidelijk
is in hoeverre het voldoen aan deze verplichtingen resulteert in het voldoen aan de
nationale streefnorm binnen Nederland, namelijk een reductie van 55%. Het is evenmin
duidelijk in hoeverre Nederland bij een reductie van 55% binnen Nederland (mede) heeft
voldaan aan zijn Europese reductieverplichtingen. Daar komt bij dat ook niet is vast
te stellen welke reductie van de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen in 2030 minimaal
moet worden bereikt op grond van de Europese klimaatwet en de – ter uitwerking daarvan
in voorbereiding zijnde – EU-rechtshandelingen. Om op Europees niveau het doel van
55% reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te realiseren heeft de Europese Commissie
onder de noemer «Fit for 55 pakket» een uitgebreid pakket aan beleidsmaatregelen voorgesteld
waarover momenteel onderhandeld wordt. De inzet van deze Europese beleidsinstrumenten
in verschillende lidstaten kan resulteren in verschillende reductiepercentages. Daarom
is niet te bepalen wat een Europees doel van 55% exact betekent voor Nederland. Dat
kan zowel lager als hoger uitkomen dan 55%. Ook bevat het voorstel beleid dat voor
de Europese Unie als geheel geldt en niet doorvertaald wordt naar specifieke lidstaten,
onder meer omdat het Europese emissiehandelssysteem een EU-breed emissieplafond stelt
en geen reductiedoel per lidstaat. Andere verplichtingen zien bijvoorbeeld op energiebesparing
en hernieuwbare energie die niet direct zijn te vertalen in emissiereducties aangezien
er verschillende mogelijkheden zijn om hier invulling aan te geven.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de formulering van artikel 2,
tweede lid, aangescherpt om duidelijker tot uitdrukking te brengen dat het voldoen
aan de EU-reductieverplichtingen los staat van de realisatie van de nationale streefdoelen.
Om een conflict met het EU-recht te voorkomen, wordt daarom het (voldoen aan het)
nationale streefdoel aangevuld met een aparte verplichting van Nederland om te voldoen
aan de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese
klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen.

De Afdeling merkt voorts op dat het voorgestelde streefdoel van een reductie van broeikasgassen
in 2030 met ten minste 55% geldt «onverminderd de reductieverplichtingen op grond
van artikel 4, eerste lid, van de Europese Klimaatwet en de ter uitwerking daarvan
vastgestelde bindende EU rechtshandelingen». Dit laatste schept onduidelijkheid over
welke doelstelling nu eigenlijk in de wet wordt opgenomen.

Is het doel om voor Nederland een reductie van ten minste 55% in 2030 te behalen?
Of is het doel dat Nederland ten minste voldoet aan de reductieverplichtingen op grond
van de Europese Klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde EU-rechtshandelingen?
Moet van beide doelstellingen de meest ambitieuze zijn gerealiseerd of de minst ambitieuze?
Dit wordt uit het voorstel en de toelichting daarbij niet duidelijk. De in het voorstel
opgenomen doelstelling is dan ook in zoverre onvoldoende concreet en nauwkeurig geformuleerd.
Dit wordt versterkt doordat in het voorstel niet wordt uitgegaan van een bindende
doelstelling voor de reductie van broeikasgassen, maar een streefdoelstelling.

Waar met het voorstel beoogd wordt de doelstellingen in de Nederlandse Klimaatwet
in overeenstemming te brengen met die in de Europese Klimaatwet, kunnen door de gekozen
opzet ervan misverstanden ontstaan, te meer omdat de nationale regeling geen afbreuk
mag doen aan de nakoming van de uit de Europese Klimaatwet voortvloeiende verplichtingen.

Uitgangspunt van de kabinetsaanpak voor het klimaatbeleid is, volgens de zogenoemde
hoofdlijnenbrief Kabinetsaanpak Klimaatbeleid, dat Nederland koploper wil zijn bij
het tegengaan van de opwarming van de aarde. Daartoe levert Nederland zijn bijdrage
aan Europese doelen en stelt het voor zichzelf als nationaal doel om in 2030 ten minste
55% emissiereductie te realiseren ten opzichte van 19908.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in het wetsvoorstel een nationale
bindende doelstelling voor de reductie van broeikasgassen op te nemen voor 2030 van
ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990. Daarbij dient duidelijk te zijn dat
tenminste wordt voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Europese Klimaatwet
en de ter uitwerking daarvan vastgestelde EU rechtshandelingen.

Reeds eerder is aangegeven dat door het opnemen van de voor Nederland geldende verplichting
te voldoen aan de EU-reductienormen als een aparte, zelfstandige verplichting in artikel
2, tweede lid, duidelijker tot uitdrukking wordt gebracht dat het voldoen aan deze
verplichting los staat van de nationale streefdoelstellingen. Deze Europese verplichting
geldt naast het nationale streefdoel om voor 2030 de netto-broeikasgasemissies te reduceren tot
ten minste 55%. Wat betreft de realisatie van het nationale streefdoel om de broeikasgasemissies
met 55% te reduceren zal Nederland zich tot het uiterste inspannen om dit doel te
halen door beleid te programmeren dat gericht is op een reductie van 60% ten opzichte
van 1990, overeenkomstig het coalitieakkoord. Het is juridisch gezien niet noodzakelijk
de nationale streefdoelstelling voor 2030 te wijzigen in een bindende nationale doelstelling.
De verplichting op grond van de Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde
EU-rechtshandelingen zijn onvoorwaardelijk geformuleerd en hebben rechtstreekse werking.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de onderlinge verhouding tussen
de status van de nationale reductienormen en de Europese reductieverplichtingen in
de toelichting bij het wetsvoorstel verduidelijkt.

2. Inzicht in de gevolgen van de doelstellingen

In de toelichting bij het voorstel staat dat de gevolgen voor regeldruk, administratieve
lasten, handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid, alsmede de financiële
gevolgen en lasten voor bedrijfsleven en de overheid afhankelijk zijn van specifieke
invulling van de doelen in concrete beleidsmaatregelen.9

De Afdeling heeft er begrip voor dat die concrete gevolgen in dit wetsvoorstel nog
niet uiteengezet worden. Met het vastleggen van de bindende doelstellingen in de Europese
Klimaatwet, waarmee de Nederlandse Klimaatwet met dit voorstel in overeenstemming
wordt gebracht, staat echter wel vast dat maatregelen gericht op het behalen van die
doelstellingen, zullen moeten worden doorgevoerd.

De Europese Commissie heeft op 14 juli 2021 het Fit For 55% pakket vastgesteld. Met
dat pakket maatregelen wordt beoogd het EU beleid inzake klimaat, landgebruik, vervoer
en belastingen zo af te stemmen, dat de netto broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte
van het niveau van 1990 met ten minste 55% zijn verlaagd. Het gaat om een uitgebreid
pakket aan wetgevingsvoorstellen en betreft zowel een aanscherping van bestaand beleid
als nieuwe voorstellen. Het pakket betekent een flinke tempoversnelling in het klimaatbeleid
in de Europese Unie. Over de voorstellen om binnen de Europese Unie invulling te geven
aan de 55% opgave wordt de komende periode in EU-verband onderhandeld.

Met het oog op die onderhandelingen is het voor Nederland belangrijk dat inzicht bestaat
in de noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen in de
Europese Klimaatwet zal hebben voor het nationale beleid dienaangaande. Juist nu in
EU verband nog wordt onderhandeld over de uitvoeringsmaatregelen is het bedoelde inzicht
nodig om tot een adequate onderhandelingsinzet voor Nederland te komen. Immers, niet
alleen zal moeten worden bezien of Nederland met de implementatie van die voorstellen
de vereiste doelstellingen metterdaad zal bereiken, maar ook zal Nederland realistische
alternatieven moeten inbrengen indien de door de Europese Commissie voorgestelde maatregelen
door Nederland worden afgewezen.

Dit inzicht is te meer nodig omdat het Nederlandse beleid tot nu toe en de bestaande
plannen voor de komende jaren op een aantal punten onvoldoende aansluiten op de plannen
zoals die in Europees verband worden ontwikkeld. Het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) en Centraal Planbureau (CPB) hebben er bijvoorbeeld op gewezen dat het Europese
voorstel voor herziening van de energiebelasting ingrijpende gevolgen heeft voor het
Nederlandse stelsel van energiebelastingen en het daarop afgestemde klimaatbeleid10. Daarbij wordt gewezen op het afschaffen van degressiviteit in energiebelasting en
het hanteren van gelijke tarieven voor gelijk gebruik.

Daarnaast wijzen zij erop dat het transitiepad dat de Commissie beoogt voor de industrie
afwijkt van het in Nederland tot nu toe ingezette beleid. Waar in Nederland is ingezet
op een tijdelijke belangrijke rol voor afvang en opslag van CO2 en het gebruik van blauwe waterstof, koerst de Commissie met een verplichting van
tenminste 50% groene waterstof in het waterstofgebruik van de industrie direct af
op een klimaatneutraal doel. Een laatste voorbeeld ziet erop dat emissies van lucht-
en scheepvaart steeds nadrukkelijker onderdeel uitmaken van het klimaatbeleid. PBL
wijst erop dat luchtvaartmaatregelen de passagiersaantallen in 2030 met ruwweg 10
procent zouden kunnen verminderen. Het Fit For 55% pakket kan daarmee ook van betekenis
zijn voor de discussie over de gewenste capaciteitsontwikkeling van nationale luchthavens.

Uit genoemde voorbeelden, die slechts een kleine selectie van door PBL en CPB in kaart
gebrachte punten inzake de gevolgen van het Fit For 55% pakket betreffen, volgt dat
het ongewijzigd vaststellen van de Europese plannen grote gevolgen kan hebben voor
het Nederlandse klimaatbeleid, maar ook op de bedrijvigheid en daarmee de Nederlandse
economie. Tot het eind van 2030 is nog maar ruim 8 jaar te gaan en dat is bijzonder
kort, gelet op de enorme opgaven die er liggen. Omdat de tijd om in dat jaar aan de
bindende klimaatdoelstellingen te voldoen begint te dringen, is inzicht nodig in de
verschillende manieren waarop de doelstellingen kunnen worden bereikt en, indien de
kijkrichting in de voorstellen van de Commissie niet wenselijk wordt geacht, welke
realistische alternatieven vanuit Nederlands perspectief kunnen worden aangedragen
waarmee de doelstellingen ook zullen kunnen worden bereikt.

Met het vastleggen van de klimaatdoelen in de Klimaatwet dient ten minste op hoofdlijnen
inzicht dient te worden gegeven in wat nodig is om die doelen te halen en over de
gevolgen daarvan.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

In reactie hierop wordt opgemerkt dat de Klimaatwet als zodanig geen beleidsmaatregelen
bevat, maar alleen doelen. Daarom is in de toelichting bij het wetsvoorstel aangegeven
dat de gevolgen voor regeldruk etc. niet op voorhand inzichtelijk te maken zijn. De
gevolgen worden pas duidelijk bij de uitwerking in de maatregelen. De memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling
op dit punt aangevuld.

De impact voor Nederland van de beleidsmaatregelen die in het Fit for 55 pakket van
de Europese Commissie worden aangekondigd is nog niet goed in te schatten. Het Europese
doel van ten minste 55% reductie in 2030 ten opzichte van 1990 wordt in het pakket
(deels) vertaald naar nationale verplichtingen voor lidstaten. Het Fit-for-55-pakket
bevat verschillende voorstellen om deze nationale verplichtingen – variërend van een
reductiedoel voor de ESR-sectoren voor Nederland van 48%, doelen voor energiebesparing
en hernieuwbare energie tot eisen aan de inzet op biogrondstoffen – op te hogen in
lijn met de vastgestelde hogere ambitie. Ook wordt het EU Emissiehandelssysteem (ETS),
waar een groot deel van de industrie en de elektriciteitssector onder valt, aangescherpt
door maatregelen die leiden tot een reductie van CO2 of uitbreiding naar andere sectoren. Hierbij is echter geen sprake van nationale
doelstellingen. Daarnaast heeft de Europese Commissie een voorstel voor een nieuw
instrument ingediend. Dit betreft een emissiehandelssysteem voor de gebouwde omgeving
en wegtransport (ETS-BRT). Het ETS-BRT zet een Europese prijs op uitstoot voor deze
sectoren, waardoor met name landen die momenteel weinig aan beprijzing doen in deze
sectoren een been moeten bijtrekken. Dit ETS-BRT zal geen nationale verplichtingen
kennen, maar wel een bijdrage leveren aan het invullen van de nationale ESR-opgave
van lidstaten.

Op dit moment lopen de onderhandelingen tussen de Europese Commissie en de lidstaten
over deze voorstellen. Als het pakket is vastgesteld en de nieuwe verplichtingen voor
Nederland duidelijk zijn, zal beoordeeld worden of het nationale beleid voldoende
is om aan deze verplichtingen te voldoen en zo nodig worden herijkt. Bij deze herijking
is ook expliciet aandacht voor de sociaaleconomische impact op huishoudens en bedrijven
(conform Motie van de leden Erkens en Bontenbal, Kamerstuk 32 813, nr. 889).

Op 24 september jl. heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), mede op verzoek
van de Tweede Kamer, een rapport getiteld «Nederland Fit for 55?» gepubliceerd waarin
de mogelijke gevolgen worden beschreven van het Europese Fit-for-55 pakket voor het
Nederlandse beleid. Het rapport geeft een eerste algemene inschatting van de mogelijke
gevolgen van het Fit-for-55 pakket, zoals nu voorgesteld, voor het algemene Nederlandse
klimaatbeleid en het beleid in diverse sectoren. Deze inschatting is voornamelijk
kwalitatief van aard. Het PBL heeft geen exacte doorrekening voor Nederland kunnen
maken. Het Fit-for-55 pakket schrijft immers geen nationale beleidsmaatregelen voor,
maar bepaalt de opgave voor de lidstaten op verschillende terreinen. Nationale keuzes
over de invulling van de nieuwe opgave, die voortvloeit uit het Fit-for-55 pakket,
zijn nog niet gemaakt. Daarnaast benadrukt het PBL terecht dat nog over de voorstellen
in het pakket moet worden onderhandeld en deze daarom nog kunnen veranderen. De implicaties
liggen dus nog niet vast. Het PBL geeft aan dat verschillende voorstellen in het pakket
het Nederlandse klimaatbeleid kunnen ondersteunen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om
de aanscherping van het bestaande ETS, de geleidelijke invoering van een Carbon Border
Adjustment Mechanism (CBAM), strengere emissie-eisen voor voertuigen en bijmengverplichtingen
voor biobrandstoffen. Ook zorgt het pakket volgens het PBL voor een gelijker speelveld
binnen de Europese Unie door een kleiner verschil tussen de nationale CO2-heffing en de Europese ETS-prijs, het harmoniseren van de minimumbelastingtarieven
onder de voorgestelde Richtlijn Energiebelasting (ETD) en voorstellen op het gebied
van lucht- en scheepvaart – internationale sectoren die juist gebaat zijn bij een
Europese/internationale aanpak in plaats van louter een nationale. Het PBL geeft aan
dat het pakket een flinke versnelling van het klimaatbeleid in Europa betekent. Het
pakket impliceert dat Nederland zijn uitstoot verder moet terugdringen dan het huidige
Nederlandse doel van 49% emissiereductie in 2030. Met name in de ESR-sectoren zal
volgens het PBL aanvullend nationaal beleid nodig zijn. Het hogere ESR-doel voor Nederland
betekent een extra opgave van 15 Mt in 2030 ten opzichte van het huidige ESR-doel.
Het PBL schat de aanvullende cumulatieve opgave op circa 62 Mton over de gehele periode
2021–2030. Daarnaast zal de voorgestelde ophoging van de doelstellingen voor het aandeel
hernieuwbare energie (RED) en energiebesparing (EED) een extra opgave behelzen voor
Nederland. Deze doelstellingen zijn op Europees niveau bindend en op lidstaatniveau
indicatief. De indicatieve doelstellingen voor Nederland in de voorliggende voorstellen
zijn met het huidige beleid nog niet binnen bereik. Daarnaast omvatten de wijzigingsvoorstellen
voor de RED en de EED ook een aantal nieuwe (op nationaal niveau bindende) subdoelen
voor het gebruik van hernieuwbare energie en energiebesparing. Het PBL wijst hierbij
onder andere op de voorgestelde verplichting in de RED om in 2030 in de industrie
50% groene waterstof te gebruiken en op de complexiteit rondom de nationale energiebesparingsverplichting
in het EED-voorstel.

Op 24 maart jl. heeft het Centraal Planbureau (CPB), mede op verzoek van de Tweede
Kamer, een notitie over het Fit-for-55-pakket gepubliceerd met daarin een beschouwing
van de kosteneffectiviteit van enkele voorstellen en mogelijke sociaaleconomische
gevolgen voor Nederland (motie van de leden Erkens en Bontenbal, Kamerstuk 32 813, nr. 889). De notitie is een kwalitatieve beschouwing, aangevuld met enkele indicatieve rekenvoorbeelden.
Ook het CPB geeft aan dat het niet mogelijk is om een volledige doorrekening te maken
van het pakket, omdat dit grotendeels afhankelijk is van de nationale maatregelen
die genomen moeten worden als invulling van de voorstellen. Daarnaast lopen de onderhandelingen
nog en staan de voorstellen dus nog niet vast. Duidelijk is dat de hogere ambities
in het pakket een inspanning vragen van huishoudens, bedrijven en (mede)overheden.
Desondanks stelt het CPB dat de macro-economische effecten beperkt blijven en het
pakket ook veel kansen oplevert. Het EU-beleid helpt bij het invullen van de nationale
klimaatopgave, stelt ook het CPB. Het CPB is overwegend positief over het pakket en
wijst hierbij met name op de bredere CO2-beprijzing in alle sectoren, o.a. door middel van het voorgestelde nieuwe emissiehandelssysteem
voor de gebouwde omgeving en wegtransport (ETS-BRT) en een herziening van de Richtlijn
energiebelastingen (ETD) om de prikkels de juiste kant op te zetten en zo kostenefficiënt
CO2 te reduceren. Een aantal voorstellen (zoals de Carbon Border Adjustment Mechanism,
de ETD en het ETS-BRT) zorgen daarbij voor een gelijk speelveld. Zo wordt Europees
breed beter en gelijker beprijsd, en wordt koolstoflekkage voorkomen. Daarnaast is
het CPB positief over verscheidene onderdelen die (investeringen in) groene innovatie
kunnen aanjagen, zoals het vergrote Innovatiefonds en de eis om meer van de nationale
ETS-ontvangsten in te zetten voor klimaatmaatregelen en ook de doelen voor hernieuwbare
energie en energiebesparing. Het CPB wijst erop dat bepaalde onderdelen van het pakket
niet volledig kostenefficiënt zijn vormgegeven. Daarnaast stelt het CPB dat het minimumaandeel
van 50% groene waterstof een dure maatregel kan zijn, omdat in 2030 groene waterstof
nog steeds duurder zal zijn dan blauwe waterstof. Volgens het CPB kan dit doel wel
bijdragen aan het bespoedigen van innovatie en kostenreductie van groene waterstofproductie.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het algemene deel van de toelichting
nader ingegaan op het Fit for 55 pakket en de onderscheidene beleidsmaatregelen die
daarvan deel uitmaken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten