Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2
INITIATIEFNOTA

SAMENVATTING

Het vertrouwen in de Nederlandse politiek en het openbaar bestuur staat onder druk.
Door verscheidene incidenten is de roep om een nieuwe bestuurscultuur het afgelopen
jaar steeds luider geworden. Om het vertrouwen in de rechtsstaat en de democratie
te waarborgen moet de integriteit van bewindspersonen en topambtenaren boven elke
twijfel verheven zijn. Dit is in het belang van de samenleving, de Kamer en de bewindspersonen
zelf. De Nederlandse aanpak van het waarborgen en het versterken van de politiek-bestuurlijke
integriteit laat tot op heden ondanks alle signalen stevig te wensen over. De Nederlandse
bestuurscultuur is ondoorzichtig en in zichzelf gekeerd en daarmee kwetsbaar voor
(verborgen) corruptie, belangenverstrengeling en integriteitsproblemen. Deze problematiek
hangt niet alleen samen met een gebrek aan duidelijke regelgeving maar dringt door
tot het niveau van de (politieke) cultuur zelf, waarin funderende waarden als nuance,
mildheid, openheid en begrip grotendeels naar de marge lijken te zijn verdwenen. De
leden Dassen en Omtzigt roepen het kabinet op de waarborgen voor politiek-bestuurlijke
integriteit van bewindspersonen en topambtenaren te verbeteren en doen hiervoor middels
deze initiatiefnota concrete aanbevelingen. Zij doen dit aan de hand van de aanbevelingen
van GRECO, die Nederland tot nu toe niet heeft opgevolgd.

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

2

2.

Vertrouwen komt te voet en gaat te paard

11

3.

De Raad van Europa en Group of States against Corruption (GRECO)

25

4.

Het belang van politiek-bestuurlijke integriteit volgens Groep Omtzigt en Volt

30

5.

Voorstellen ter uitvoering van de GRECO-aanbevelingen voor Nederland

33

6.

Financiële consequenties

71

7.

Beslispunten aan de Kamer

71

8.

Slotwoord

71

9.

Verantwoording en dank

75

10.

Bijlagen

76

1. Inleiding

Het jaar 2021 was het jaar waarin de roep om een nieuwe bestuurscultuur veel politieke
en maatschappelijke aandacht genoot. Door verscheidene incidenten is daar alle reden
toe. Zo viel het kabinet Rutte-III vanwege het toeslagenschandaal:1 ouders die aanspraak maakten op kinderopvangtoeslagen werden ten onrechte bestempeld
als fraudeurs en hadden lange tijd geen toegang tot bewindslieden om hun verhaal te
doen.2 Het nieuwe kabinet slaagt er tot op heden niet in om slachtoffers op individueel
niveau bij te staan.3 Ook zien we nog altijd hoe de overheid geen passende tegemoetkoming weet op te tuigen
voor de getroffen Groningers: huizen en buurten takelden af door aardbevingen veroorzaakt
door de gaswinning in Groningen zonder dat hen uitzicht op verbetering wordt geboden.4 Met betrekking tot deze schandalen was er grote maatschappelijke en politieke verontwaardiging:
is de overheid er wel voor alle Nederlanders?

Dat ook meerdere bewindspersonen integriteitsschendingen begingen, droeg bovendien
niet bij aan vergroot vertrouwen in de politiek. Zo maakten twee bewindspersonen de
overstap naar lobbykantoren5 en kwamen recentelijk verhalen naar buiten waaruit blijkt dat het bedrijfsleven al
vroeg in wetgevings- of uitvoeringsprocessen om hun behoeften wordt gevraagd.6 Deze incidenten vragen zowel om een andere cultuur als om structurele maatregelen,
die verder gaan dan vrijblijvende suggesties.

Deze incidenten zijn in een groter, structureel patroon te vatten. Nederland staat
na een dalende trend al jaren vast op de achtste plek in de Corruption Perceptions Index
7, is 22 plaatsen gezakt naar plek 28 op de Internationale persvrijheidsindex
8 van Verslaggevers Zonder Grenzen en nog erger, op de 75e plek van de Right to Information Index.9 De beantwoording van een WOB-verzoek duurt gemiddeld 161 dagen.10 Recent antwoordde Minister Bruins Slot op vragen van het lid Omtzigt dat geen enkel
ministerie er in 2021 in slaagde om ook maar de helft van de WOB-verzoeken van de
pers binnen de wettelijke termijn te beantwoorden. Het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat wist geen enkel van de 30 WOB-verzoeken van de pers in 2020 en 2021
binnen de wettelijke termijn af te ronden.11 Dit druist in tegen het Verdrag van Tromsø, waarin het algemeen recht op toegang
tot officiële documenten van overheidsinstanties is vastgelegd. Nederland was in 2009
initiatiefnemer van het Verdrag van Tromsø, maar heeft het verdrag tot op heden niet
geratificeerd.12 De Kamer krijgt volgens hoogleraar staats- en bestuursrecht Voermans te weinig informatie:
in zijn boek beschrijft hij ten minste zestig gevallen waarin de kabinetten Rutte
de Kamer niet informeerden terwijl er constitutioneel gezien wel degelijk een informatieplicht
bestond.13 Naast dat dit een te hoog aantal is, is het dus onduidelijk of alle problemen naar
buiten komen. Ook de Commissie-Van der Staaij stelt in haar rapport dat beter zicht
moet worden gehouden op de openbaring van departementale informatie en gezorgd moet
worden voor beter contact en controle tussen de Kamer, (ambtenaren van) departementen
en uitvoeringsorganisaties.14

Er komt dus weinig informatie naar buiten en zowel het publiek als het parlement wordt
ondermaats en laat geïnformeerd. Terwijl tijdig en volledig rapporteren de informatievoorziening
verbetert en zo een cruciale rol speelt in het vergroten van de checks and balances in het openbaar bestuur.15 Door de Kamer en het publiek te laat en onvolledig te informeren, blijven problemen
veel te lang verborgen en worden ze zeker niet opgelost.

Het gebrek aan transparantie maakt het ook moeilijk de integriteit van de politiek
en het openbaar bestuur te controleren. Het ondermijnt het vertrouwen dat nodig is
voor de instandhouding en ontwikkeling van duurzame democratische, economische en
sociale betrekkingen en een goed werkend openbaar bestuur.16 Honderd dagen nadat het kabinet Rutte-IV aantrad heeft nog slechts 23 procent van
de Nederlanders vertrouwen in het kabinet, zo blijkt uit een recente EenVandaag peiling.17

De leden Dassen en Omtzigt stellen vast dat de Nederlandse aanpak van het waarborgen
van politiek-bestuurlijke integriteit ondanks alle signalen stevig te wensen overlaat.
De Nederlandse bestuurscultuur is ondoorzichtig en daarmee kwetsbaar voor (verborgen)
corruptie, belangenverstrengeling en integriteitsproblemen.18 Terwijl de politiek-bestuurlijke integriteit boven alle twijfel en schijn verheven
moet zijn.19 De negatieve ontwikkelingen ten aanzien van het vertrouwen in de politiek en het
openbaar bestuur gecombineerd met een aantal incidenten (zie hoofdstuk 2) zijn reden
om het tij te keren. Een groot deel van de leden van de Kamer benadrukt bovendien
dat meer transparantie, duidelijke verantwoording en een goed werkend systeem van
checks and balances nodig is.20

Het ontbreken van duidelijke bindende wet- en regelgeving omtrent transparantie en
integriteit maakt het daarnaast voor bewindspersonen lastig om integriteitskwesties
in te schatten. Duidelijke regels dragen bij aan het verkleinen van de kans op (potentiële)
integriteitskwesties en belangenverstrengeling. Dit is te meer van belang gezien het
begaan van een integriteitsfout door één bewindspersoon de integriteit van de regering
en collega-bewindspersonen kan schaden.21

De politiek-bestuurlijke integriteit in Nederland is dus kwetsbaar.22 Maatregelen om het tij te keren blijven uit, terwijl Nederland al jaren wordt gewezen
op de hierboven beschreven zichtbare tendens. Zo constateert de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) dat Nederland achterblijft in noodzakelijke maatregelen
om lobbypraktijken en andere ongewenste belangenverstrengeling in te perken.23 Transparency International benadrukt dat actievere bestrijding van corruptie noodzakelijk
is om het functioneren van de democratie en de rechtsstaat te beschermen en te garanderen.24 In 2015 dienden de toenmalige Kamerleden Bouwmeester en Oosenbrug-Blokland al aanbevelingen
in middels de initiatiefnota «Lobby in het daglicht, luisteren en laten zien», maar
de lobbytransparantie- en regulering blijft in Nederland nog steeds achter.25

Zelfs de belofte om bij elk wetvoorstel een lobby-paragraaf in de memorie van toelichting
te zetten, wordt niet uitgevoerd. De lobbyparagraaf zou duidelijkheid moeten bieden
met wie gesproken is en is volgens de aanwijzingen voor de regelgeving verplicht.26

Politiek-bestuurlijke integriteit

«Integriteit» wordt door de Van Dale gedefinieerd als «eerlijkheid», «onschendbaarheid»
en «onkreukbaarheid». «Politiek-bestuurlijke integriteit» wordt daarmee gedefinieerd
als de onkreukbaarheid en eerlijkheid van zij die politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid
dragen en een actieve rol hebben in de het openbaar bestuur. De leden Dassen en Omtzigt
willen bewust geen definitie van het begrip «politiek-bestuurlijke» integriteit geven.
«Integriteit» is inherent een open begrip en bestaat uit meerdere elementen. Wat onder
het begrip wordt geschaard verschilt van plaats tot plaats en van tijd tot tijd. Door
een definitie te geven bestaat het risico dat op voorhand zaken worden uitgesloten
die wel tot de integriteit behoren of daartoe in de toekomst gaan behoren. Het begrip
moet desondanks worden afgebakend om te voorkomen dat op een gegeven moment alles
onder de integriteit wordt geschaard. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de evaluatierapporten
van GRECO. Bij de integriteit van bewindspersonen gaat het erom dat bewindspersonen
hun ambt in onafhankelijkheid en in het algemeen belang uitoefenen. Dit betekent dat
indien een bewindspersoon te maken krijgt met persoonlijke belangen naast het algemeen
belang, altijd gekozen moet worden voor het algemeen belang. Dit heeft onder meer
tot gevolg dat zij geen giften of gunsten ontvangen die bedoeld zijn om het handelen
in hun ambt te beïnvloeden. Daarnaast moeten ze voldoen aan de registratieverplichtingen
die het ambt hem of haar oplegt. Verder mag de bewindspersoon in het ambt verkregen
informatie niet gebruiken voor persoonlijke belangen. Ook is het van belang dat de
bewindspersoon (de schijn) van belangenverstrengeling voorkomt.

The Group of States against Corruption (hierna: GRECO), de anti-corruptie waakhond van de Raad van Europa, stelde al in 2019
dat Nederland ondermaats handelt als het gaat om het waarborgen van politieke-bestuurlijke
integriteit. Zij deed maar liefst zestien aanbevelingen.27 Het GRECO-rapport over politiek-bestuurlijke integriteit had een wake up call moeten zijn. Uit het nalevingsverslag van GRECO, verschenen op 25 maart 2021, volgt
echter dat geen van deze aanbevelingen in volledigheid is opgevolgd.28 Het is zorgwekkend dat GRECO Nederland op de vingers heeft moeten tikken en nog zorgwekkender
dat het kabinet de aanbevelingen niet naar behoren en op tijd uitvoert. Op het terrein
van integriteit van de bewindspersonen en topambtenaren zijn acht van de acht aanbevelingen
niet uitgevoerd.29

GRECO-aanbevelingen voor Nederland uit de vijfde evaluatieronde (2019)

Dit zijn de acht aanbevelingen die GRECO in het kader van de vijfde evaluatieronde
aan Nederland heeft gedaan inzake het bevorderen van integriteit in de centrale overheid
(hoogste bestuurlijke functies):

1. ontwikkeling van een gecoördineerde strategie voor de integriteit van personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden,
op basis van een risicoanalyse, en gericht op het voorkomen en beheersen van verschillende
soorten belangenverstrengeling, waaronder door middel van responsieve maatregelen
op het gebied van advies, toezicht en naleving;

2. (i) ontwikkeling van een integrale gedragscode voor personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden, aangevuld met passende richtsnoeren betreffende belangenverstrengeling en integriteitsgerelateerde
kwesties (bijv. geschenken, externe activiteiten, contact met derden, lobbyen etc.), en dat
deze gedragscode voor het publiek gemakkelijk toegankelijk wordt gemaakt, en (ii)
dat aan deze gedragscode een toezicht- en sanctiemechanisme wordt gekoppeld;

3. (i) opzet van begeleiding op vertrouwelijke basis voor personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden omtrent integriteitsgerelateerde
kwesties, belangenverstrengeling etc. en (ii) vergroting van de bewustwording van integriteitskwesties bij de personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden,
waaronder door middel van periodieke trainingen;

4. (i) invoering van regels en richtlijnen over de wijze waarop personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden in contact treden met lobbyisten en andere derden die ernaar streven regeringsprocessen en -besluiten te beïnvloeden,
en (ii) vergroting van de transparantie ten aanzien van contacten en onderwerpen met
betrekking tot het lobbyen bij personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden;

5. ten aanzien van personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden invoering
van een verplichting om ad hoc melding te doen van een ontstane situatie waarin sprake is van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële functies;

6. invoering van algemene regels betreffende beperkingen na uitdiensttreding voor personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden en die na het einde
van hun functie in de publieke sector een nieuwe betrekking zoeken in de private sector en/of op het punt staan die betrekking te aanvaarden

7. (i) om personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden te verplichten periodiek in het openbaar opgave te doen van hun financiële belangen, (ii) te overwegen om ook financiële gegevens inzake echtgenoten en afhankelijke
familieleden in die opgave op te nemen (met dien verstande dat deze gegevens niet
noodzakelijkerwijs openbaar hoeven te worden gemaakt), en (iii) voor die opgaven een
passend toetsingsmechanisme in te stellen;

8. ervoor te zorgen dat procedures die voorzien in het onderzoek naar en de strafrechtelijke vervolging van ambtsmisbruik (waaronder passieve omkoping) geen belemmering vormen voor de strafrechtspleging
ten aanzien van bewindspersonen die ervan worden verdacht met corruptie samenhangende
feiten te hebben gepleegd.

Het demissionair kabinet Rutte-III heeft in juli 2021 in reactie op het eerste nalevingsrapport
de Kamer geïnformeerd over de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering van de
aanbevelingen en de bevindingen van GRECO.30 Hierin werd doorverwezen naar een volgend kabinet. De conclusie in deze brief is
dat Nederland geen enkele aanbeveling heeft geïmplementeerd en dat de voorgestelde
wijzigingen van het handboek bewindspersonen door GRECO onvoldoende worden geacht.
Inmiddels is – mede naar aanleiding van de motie-Dassen –31 in de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken (hierna: BZK) van 29 november
2021 voorgesteld hoe invulling zal worden gegeven aan de GRECO-aanbevelingen.32 Tot nu toe beperkte het lobbyverbod zich tot het beleidsterrein van het eigen ministerie.
Dat lobbyverbod ten aanzien van gewezen bewindspersonen wordt uitgebreid met aanpalende
beleidsterreinen waarmee de gewezen bewindspersoon tijdens het ambt actieve bemoeienis
heeft gehad. De SG kan in voorkomende gevallen ontheffing verlenen. Een onafhankelijke
commissie kan de SG en de bewindspersoon adviseren. Daarnaast wordt een draaideurverbod
geïntroduceerd.33 Het draaideurverbod houdt in dat gewezen bewindspersonen twee jaar lang niet bij
hun voormalige ministerie in dienst mogen treden na afloop van hun ambtstermijn. Ook
mogen zij geen betaalde, commerciële opdrachten bij hun voormalige ministerie aanvaarden.
De SG kan in voorkomende gevallen ontheffing van het draaideurverbod verlenen. Een
onafhankelijke commissie kan hier eveneens de SG en de bewindspersoon adviseren. Tot
slot wordt een afkoelperiode met verplicht advies voorgesteld. Gewezen bewindspersonen
moeten voor het aanvaarden van een vervolgfunctie voor een periode van twee jaar advies
vragen over de toelaatbaarheid aan een onafhankelijke commissie. Deze adviescommissie
heeft drie mogelijkheden: geen bezwaar, vervolgfunctie mogelijk onder nadere voorwaarden,
of de vervolgfunctie is niet mogelijk vanwege (een te groot risico op) belangenverstrengeling.

Dit zijn stappen in de goede richting. De voorgestelde maatregelen gaan echter niet
ver genoeg. Ten eerste bevatten de voorgestelde maatregelen geen sanctie- en handhavingsmechanismen.
Ten tweede bieden de maatregelen geen uitkomst voor de uitvoering van alle GRECO-aanbevelingen ten aanzien van de centrale overheid.34 Ten derde ontbreekt coördinatie, integraliteit en consistentie tussen de verschillende
ministeries.35 Zo wordt de secretaris-generaal per ministerie verantwoordelijk gesteld voor de naleving
van het verbrede lobbyverbod en het draaideurverbod. Verder zal een onafhankelijke
commissie worden ingesteld. Onduidelijk is of de onafhankelijke commissie ministerie-overstijgend
zal zijn.36 Daarnaast kan de secretaris-generaal gezien zijn of haar haar nauwe betrokkenheid
bij de besluitvorming van bewindspersonen niet of nauwelijks onafhankelijk opereren
en oordelen, ondanks dat hij of zij de ambtseed heeft afgelegd. Een onafhankelijke
commissie zou hiertoe wel in staat zijn, stellen de leden Dassen en Omtzigt naast
andere onafhankelijke experts.37 In het vervolg van de nota lichten de leden Dassen en Omtzigt hun kritiek nader toe
(onder aanbeveling 4 en onder aanbeveling 6).

Opvallend is verder dat in het regeerakkoord van Rutte-IV de lijn wordt doorgezet
van Rutte-III, in die zin dat het integriteitsbeleid geen prioriteit voor het kabinet
is.38 In het regeerakkoord doet het kabinet Rutte-IV voorstellen om de bestuurscultuur
te verbeteren. Zo lezen we terug dat het kabinet voorstellen wil doen om de informatievoorziening
aan de Kamer te verbeteren, een betere borging van de onafhankelijkheid van inspecties
wil garanderen en de benoemingen van topambtenaren via de Algemene Bestuursdienst
wil aanpassen. Ook lezen we de wens om de voorstellen van staatscommissie-Remkes uit
te voeren. Ten slotte wordt de uitwerking van constitutionele toetsing ter hand genomen.
De leden Dassen en Omtzigt beoordelen deze stappen als positief. De plannen zijn immers
van groot belang om de bestuurscultuur te verbeteren en checks and balances te versterken. Er wordt echter met geen enkel woord gerept over de naleving van de
GRECO-aanbevelingen. Op generlei wijze worden plannen gepresenteerd ter versterking
van de politiek-bestuurlijke integriteit van bewindspersonen en topambtenaren.39

Eveneens merkwaardig is het feit dat de motie-Dassen/Omtzigt, over met potentiële
bewindspersonen spreken over het lobbyverbod, het draaideurverbod en de afkoelperiode,
werd gesteund door de volledige oppositie, maar werd verworpen door de coalitiepartijen.40 De coalitiepartijen hebben door op deze wijze te handelen een kans laten liggen om
bij haar aantreden de noodzakelijke aanscherping van integriteitsregels voor bewindspersonen
en topambtenaren door te voeren. In reactie op vragen van het lid Dassen aangaande
het vergroten van de integriteit van bewindspersonen – in het debat over de regeringsverklaring
– gaf de premier eveneens geen hoop als het aankomt op verbetering van deze integriteit
en de transparantie van beslissingen die worden genomen.41 Zo antwoordde de Minister-President op vragen over de toepassing van de lobbyparagraaf
onder nieuwe wetgeving dat hij geen idee heeft wat de lobbyparagraaf is. De leden
Dassen en Omtzigt lezen dit als een achteloze opstelling ten aanzien van het vergroten
van transparantie in het wetgevingsproces. Bovendien valt op te merken dat de lobbyparagraaf
wel in de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel in het kopje «consultatie en
advies» moet worden opgenomen (naar aanleiding van motie-Van Gerven/Oosenbrug, Kamerstuk
32 637, nr. 232), echter wordt dit zelden nageleefd.42 Ook leidt dit – voor zover het wordt nageleefd – weliswaar tot enig nader inzicht,
daadwerkelijke transparantie over het brede palet van lobbycontacten in praktijk wordt
met deze maatregel niet beoogd en niet bereikt.43 Zo ontbrak in het wetsvoorstel «Wet Toekomst Pensioenen», waarover met vele personen,
pensioenfondsen, sociale partners en verzekeraars gesproken en onderhandeld is, het
overzicht van de lobbycontacten.

Daarnaast is in het Handboek voor bewindspersonen (hierna: het blauwe boek), zelfs
na de wijziging van afgelopen januari, nog steeds opgenomen dat bewindspersonen geheel
verantwoordelijk zijn voor de eigen integriteit.44 De volledige belegging van de verantwoordelijkheid bij bewindspersonen zelf strookt
echter niet met de oproep van GRECO om wettelijk bindende regelgeving vast te stellen,
met inbegrip van een toezichts- en handhavingsmechanismen.

De leden Dassen en Omtzigt constateren dat als het bij bovengenoemde voorgestelde
plannen blijft, Nederland ondermaats zal presteren bij de aankomende nalevingsronde
van GRECO, een belangrijk Europees toezichtsorgaan dat gerespecteerd hoort te worden
in haar oordeel.45

Wanneer het kabinet ervoor kiest de GRECO-aanbevelingen niet na te leven, is de kans
bovendien groot dat het kabinet en het openbaar bestuur een nog grotere vertrouwensbreuk
met de maatschappij oplopen. Het verder afbreken van vertrouwen in het openbaar bestuur
zal de legitimiteit van de democratie en rechtsstaat verder ondermijnen. Ook verliest
het kabinet het morele gezag om andere landen te wijzen op integriteitsproblemen.
Het kabinet verliest ten slotte de morele autoriteit om integriteitswetgeving in andere
sectoren zoals banken en trustkantoren op te leggen.

Tot slot is het gebrekkig naleven van de GRECO-aanbevelingen kwalijk omdat bewindspersonen
niet met de juiste waarborgen worden beschermd om goed te kunnen functioneren. Onder
de huidige regelgeving zijn bewindspersonen kwetsbaar voor problemen met betrekking
tot de integriteit. Vanwege de wildgroei aan regelingen en een gebrek aan duidelijke
regelgeving zijn bewindspersonen veelal aangewezen op hun eigen verantwoordelijkheid
en morele kompas. Zij verdienen echter duidelijke waarborgen zodat zij weten wat onder
integer handelen valt, waar de grenzen liggen en welk handelen tegen de integriteit
ingaat. Dit verdienen zij temeer nu bewindspersonen vanwege hun publieke functie bijzonder
kwetsbaar zijn. Elke schijn van belangenverstrengeling kan leiden tot het publiekelijk
in twijfel brengen van onder meer hun betrouwbaarheid als ook dat van hun collega-bewindspersonen.
Het inbouwen van duidelijke, wettelijk afgebakende waarborgen zal de bewindspersonen
hiertegen beschermen en kan ook leiden tot een meer ontspannen houding wanneer er
vragen gesteld worden over integriteitsvraagstukken.

Om deze redenen moet nu werk gemaakt worden van de naleving van de GRECO-aanbevelingen.
Opvolging geven aan de aanbevelingen van GRECO behoort tot het minimaal noodzakelijke
wat het kabinet behoort te doen om de integriteit binnen de overheid te vergroten
en corruptie te bestrijden. Daarom doen de leden Dassen en Omtzigt concrete voorstellen
om de kritiek van GRECO richting Nederland op te lossen. De huidige Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, Minister Bruins Slot, gaf tijdens het commissiedebat
integriteit openbaar bestuur op 10 maart 2022 aan dat het haar inzet als Minister
is om tot een goede uitvoering van de GRECO-aanbevelingen te komen.46 Ook gaf de Minister aan dat ze bezig is met de uitvoering van alle GRECO-aanbevelingen
ten aanzien van de centrale overheid.47 Daarbij deed de Minister de volgende toezeggingen:

– Het wetsvoorstel over het draaideurverbod en de afkoelperiode met verplicht advies
voor gewezen bewindspersonen wordt dit jaar aangeboden;

– De gedragscode integriteit bewindspersonen (gedragscode voor tijdens het ambt van
bewindspersonen en de omgang met lobbyisten) wordt rond de zomer afgerond.

Tijdens het debat gaf de Minister ook het volgende aan:

– De Minister gaat na of de SG wel de juiste persoon is om ontheffing te verlenen van
het draaideurverbod en het lobbyverbod. De Minister wil namelijk voorkomen dat er
straks veel verschillende werkwijzen gaan gelden;

– Ten opzichte van vervolgfuncties is het de insteek van de Minister om met een adviescommissie
met een verplicht advies te werken;

– De Minister wil een nota integriteitsbeleid opstellen, maar het wordt eind 2022 of
2023 voordat dat voor elkaar is.

De leden Dassen en Omtzigt staat positief ten opzichte van het voornemen van de Minister
om alle GRECO-aanbevelingen uit te voeren aan. Deze initiatiefnota biedt de Minister
oplossingen om het integriteitsbeleid van bewindspersonen en topambtenaren te verbeteren
en te voldoen aan alle GRECO-aanbevelingen.48

Tot slot merken de leden Dassen en Omtzigt op dat bindende wet- en regelgeving alléén
onvoldoende is om de integriteit binnen de overheid, en als onderdeel van het politieke
handelen, duurzaam te versterken. Hiertoe is het noodzakelijk dat die wet- en regelgeving
is ingebed in een breder kader dat leidt tot een mentaliteits- c.q. gedragsverandering.
Dat bredere kader impliceert waarden als nuance, begrip en mildheid – een mildheid
ook ten aanzien van inschattingsfouten die politici maken, zonder hen er meteen keihard
op af te rekenen. Het is kortom van belang om een politieke context te creëren waarin
ruimte is om fouten te maken en ervan te leren. Hiermee wordt een angstklimaat voorkomen
en is het mogelijk om ernstige fouten en corruptie binnen de overheid juist scherp
aan de kaak te stellen.

De nota is als volgt opgebouwd. Eerst komen verscheidene incidenten aan de orde die
inzichtelijk maken dat de Nederlandse regelgeving tekortschiet (hoofdstuk 2). Daarna
wordt ingegaan op de achtergrond van GRECO en de werking van GRECO (hoofdstuk 3).
Vervolgens wordt toegelicht welke stappen de leden Dassen en Omtzigt hebben ondernomen
ten aanzien van behoorlijk bestuur, het waarborgen van checks and balances, het stimuleren van vertrouwen en het vergroten van de integriteit van bewindspersonen
en topambtenaren (hoofdstuk 4). Nadien doen de leden Dassen en Omtzigt concrete voorstellen
ter implementatie van de GRECO-aanbevelingen (hoofdstuk 5). Daarbij wordt per aanbeveling
het volgende uiteengezet: beschrijving van de aanbeveling, de noodzaak van de aanbeveling
volgens GRECO om deze in Nederland te implementeren, de huidige naleving door het
kabinet en de uitvoering van de aanbeveling door andere landen. Tot slot worden voorstellen
gegeven over hoe de regering de aanbeveling kan implementeren. De financiële consequenties
worden daaropvolgend uitgelegd (hoofdstuk 6) en de Kamer wordt gevraagd in te stemmen
met de beslispunten (hoofdstuk 7). Daarna volgt een overzicht van de concrete voorstellen
van de leden Dassen en Omtzigt (hoofdstuk 8) en een dankwoord (hoofdstuk 9). In de
bijlagen is tot slot het overzicht van de GRECO-aanbevelingen uit de vijfde evaluatieronde
en een paragraaf voor de totstandkoming van deze initiatiefnota opgenomen (hoofdstuk
10).

2. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard

Er zijn veel voorbeelden waar gebrekkige regelgeving, het niet afdwingen van bestaande
regelgeving en een defect moreel kompas leiden tot onwenselijke situaties in het Nederlandse
openbaar bestuur.

In dit hoofdstuk beschrijven we drie van die situaties:

• Twee bewindspersonen die nog tijdens hun ambtsperiode in 2021 de overstap maken naar
een lobbyorganisatie en al hun kennis en netwerk meenemen;

• De lobby voor de afschaffing van de dividendbelasting, die achter de schermen gebeurde,
in geen enkel verkiezingsprogramma stond, maar toch leidde tot de grootste belastingverlaging
in het vorige regeerakkoord;

• De bankenlobby die via de achterdeur en met hulp van de Minister van Financiën een
wet wist te wijzigen, waarbij het parlement, de Raad van State en anderen bewust om
de tuin geleid werden.

Deze drie voorbeelden vormen ook de inspiratie voor een aantal wijzigingen van GRECO.
Zij zijn echter niet de enige zwakke plekken in het Nederlandse systeem. De partijfinanciering,
met een aantal uitzonderlijk grote giften en vermeende verbanden tussen de wensen
van de donoren en de politieke partijen is een ander kwetsbaar punt, maar die wordt
waarschijnlijk wel aan banden gelegd in de recentelijk door de Tweede Kamer aangenomen
wijziging in de wet op de financiering politieke partijen. De gebrekkige controle
op het handelen van Nederlandse bewindspersonen en lobbyisten in Brussel is een ander
deficit dat grotendeels buiten de scope van deze nota valt, maar wel duidelijk om aandacht vraagt.

Een Minister en een Staatssecretaris stappen rechtstreeks over naar lobbyorganisaties

Veel oud-bewindspersonen maken integere keuzes en kiezen ervoor hun kennis en netwerk
niet tijdens hun ambtstermijn of kort na hun ambtstermijn in te zetten voor een functie
als lobbyist op het oude beleidsterrein. Zo werkte oud-Minister van Financiën Dijsselbloem
na zijn vertrek de eerste twee jaar niet in een sector waar hij als Minister verantwoordelijk
voor was. Tijdens zijn ministerschap pleitte hij voor een afkoelperiode van een aantal
jaar voor politici die na hun carrière de overstap maken naar een sector waar zij
eerder als Minister voor verantwoordelijk waren. Een jaar na zijn ministerschap zat
Dijsselbloem in 2018 de Commissie-Parameters voor, die adviseerde over de rekenrente
en rekenrendementen voor pensioenfondsen.49 Sinds 2019 is hij voorzitter van Vereniging Natuurmonumenten,50 voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid51 en voorzitter van de raad van toezicht van Wageningen University & Research.52 In 2021 werd hij voorzitter van de onafhankelijke commissie van het Nationaal Groeifonds.53 Zijn keuze om niet in de bankensector te gaan werken na zijn ambtstermijn als Minister
van Financiën is in lijn met hetgeen hij bepleitte tijdens zijn ministerschap. Destijds
pleitte hij voor de instelling van een afkoelperiode van een aantal jaar voor politici
die overstappen naar de financiële sector.54

Figuur 1

Bron: Volkskrant en Open State Foundation (2021)1

1 «Een groeiend deel van oud-politici wordt lobbyist, en is daar niet transparant over»,
volkskrant.nl, 22 oktober 2021. https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/een-groeiend-deel-van-oud-…

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat veel oud-bewindslieden tussen 2012 en 2021 binnen
de publieke sector bleven werken en zo het algemene belang blijven dienen. Wanneer
oud-bewindslieden echter de overstap maken naar een brancheorganisatie of een koepel,
naar een bedrijf, naar een lobby of public affairs kantoor of zelfstandig adviseur worden of voor een non-gouvernementele organisatie
(ngo) gaan werken, is het mogelijk dat zij hun kennis en netwerk opgedaan als bewindspersoon
inzetten om te lobbyen of dat zij tijdens de ambtstermijn alvast de belangen van de
toekomstige werkgever in het bijzonder hebben behartigd. Dit is een zeer kwetsbaar
gebied waarvoor in Nederland weinig regels gelden en de richtlijnen die gelden, niet
afdwingbaar zijn.

Enkele incidenten uit de afgelopen jaren zullen hieronder uiteen worden gezet om het
bovenstaande te illustreren. Hierbij moet worden opgemerkt dat twee voorbeelden van
recente overstappen beschreven, waarin ook de huidige regels en richtlijnen evident
niet zijn nageleefd. Verder beschrijven we een aantal andere overstappen, die aanleiding
geven om de regels duidelijk te maken en aan te scherpen.

Gezien een beperkt aantal partijen het afgelopen decennium de coalitiepartijen en
derhalve de facto de machtspartijen van Nederland zijn geweest en zij relatief veel
bewindspersonen leverden in de afgelopen kabinetsperioden, worden bewindspersonen
van een aantal partijen relatief vaak beschreven in onderstaande voorbeelden. Daarbij
speelt nog mee dat machtspartijen een grotere kans lopen op het begaan van niet-integere
handelingen, omdat zij nu eenmaal vaker voor ingewikkelde integriteitskwesties kunnen
komen te staan. Met het beschrijven van deze kwesties willen de leden Dassen en Omtzigt
dan ook niet de indruk wekken dat alleen bewindspersonen van deze partijen integriteitsschendingen
kunnen begaan, of dat alle bewindspersonen van deze partijen niet-integer zijn. De
leden Dassen en Omtzigt willen er met nadruk op wijzen dat de indruk kan worden gewekt
dat alle of een groot deel van de bewindspersonen niet integer handelen, maar dat
dit niet het geval is. Verreweg de meeste bewindspersonen handelen integer. De aanbevelingen
moeten echter worden opgevolgd. Allereerst omdat bewindspersonen een duidelijk integriteitskader
verdienen waarvan ze weten dat ze daarbinnen dienen te handelen, zodat ook wanneer
integriteitskwesties moeilijk in te schatten zijn hen zekerheid geboden wordt. Bovendien
moet het ervoor zorgen dat er aansluiting bestaat tussen de publieke verwachtingen
en de regels die van kracht zijn. Schijn van belangenverstrengeling is uitermate schadelijk
voor het vertrouwen in het openbaar bestuur en duidelijke regelgeving zal de schijn
voorkomen.

De Minister en Staatssecretaris die gingen lobbyen

Cora van Nieuwenhuizen (VVD) aanvaardde een baan als lobbyist bij Vereniging Energie-Nederland
en stapte afgelopen augustus op als Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW).55 Energie-Nederland is de branchevereniging die onder meer Gazprom, Shell, Eneco, RW,
GasTerra, Vattenfall, BP en Essent vertegenwoordigt.56 Gazprom is het grootste aardgasbedrijf, afkomstig uit Rusland. Het is de grootste
gasleverancier aan Europa, dat voor 40% afhankelijk is van Russisch gas. Naar aanleiding
van het conflict in Oekraïne heeft de branchevereniging besloten het lidmaatschap
van Gazprom en dochterbedrijf Wingas op te zeggen.57

De werkzaamheden in de nieuwe functie van Van Nieuwenhuizen vallen onder lobbywerkzaamheden
op haar oude departement.58 Haar overstap is bovendien extra opvallend, omdat Van Nieuwenhuizen in januari 2021
vijf dagen waarnemend Minister Economische Zaken en Klimaat (EZK) is geweest.59 De Minister van EZK draagt beleidsverantwoordelijkheid voor de energiesector.60 De energiesector is primair afhankelijk van diens besluitvorming en heeft daarmee
graag een voet tussen de deur van dit ministerie.61 Tegelijkertijd zijn daarbij op specifieke onderdelen ook aangelegenheden in het geding
die behoren tot de verantwoordelijkheid van onder meer de Minister van IenW. Hierbij
is te denken aan de betrokkenheid van IenW bij aanwijzing van gebieden op zee die
geschikt zijn voor windenergie.62

Van Nieuwenhuizen deelde op 23 juli 2021 al aan de Minister-President mede dat ze
zou worden voorgedragen bij de branchevereniging. Desondanks hoefde ze niet per direct
te vertrekken.63 Hier werden door velen terechte vraagtekens bij gezet. Onder meer door Kamerleden,
Europarlementariërs64 en hoogleraren staats- en bestuursrecht en public affairs als Wim Voermans en Arco Timmermans.65 Van Nieuwenhuizen kon zo bij belangrijke ministersbesprekingen zijn, zoals de extra
ingelaste ministerraden tussen 15 en 30 augustus waarin het kabinet besloot honderden
miljoenen extra aan de energiesector te besteden,66 vermoedelijk zonder aan al haar collega’s mededeling te doen van haar nieuwe functie.
Op 31 augustus nam Van Nieuwenhuizen afscheid. Voor haar afscheid heeft ze dus deelgenomen
aan meerdere vergaderingen waarin het over de miljoenenimpuls ging voor de sector
waarin zij ging werken.67 Het is niet uitgesloten dat er andere belangrijke dossiers zijn op energiegebied
waarvan zij weet heeft. Dit gebeurde allemaal terwijl de Minister-President al op
de hoogte was van haar nieuwe functie en haar aanvankelijk liet aanblijven.68

Volgens Van Nieuwenhuizen zelf, zou de overstap vallen binnen de regels die we in
dit land met elkaar hebben opgesteld.69 Als bewindspersoon zou ze geen actieve beleidsbemoeienis hebben gehad op de energiedossiers.70 Ze trok zich niet terug uit de besluitvorming om (de schijn van) belangenverstrengeling
te voorkomen.71 De Minister-President was hiervan op de hoogte, maar bracht deze informatie lange
tijd niet naar buiten.72 Vermoedelijk deelde hij deze informatie niet met andere bewindspersonen. Dit alles
terwijl de Minister-President Van Nieuwenhuizen bij haar aanstelling als bewindspersoon
een brief liet ondertekenen waarin de volgende passages staan:

«Met ingang van (datum) heb ik alle betaalde en onbetaalde (neven-) functies en andere
nevenactiviteiten neergelegd. Ik heb geen afspraken in enigerlei vorm gemaakt, en
zal deze ook niet maken over het aanvaarden of hervatten van (neven-) functies en
andere nevenactiviteiten na afloop van mijn ambtsperiode als (Minister/Staatssecretaris).
(...). Ik realiseer mij dat ik tijdens en na mijn ambtsperiode gebonden ben aan een
geheimhoudingsverplichting ten aanzien van hetgeen wordt besproken of geschiedt in
de ministerraad en onderraden, en ten aanzien van gegevens waar ik overigens ambtshalve
van kennisneem. Voorts onderschrijf ik dat ik bij het aanvaarden van een functie na afloop van mijn
ambtsperiode zo dien te handelen dat daarmee niet de schijn wordt gewekt dat ik tijdens
mijn ambtsuitoefening onzuiver heb gehandeld, c.q. verkeerd omga met de kennis die
ik tijdens die periode heb opgedaan».73

De leden Dassen en Omtzigt hebben meermaals gevraagd om deze brief openbaar te maken.74 De brief is niet openbaar gemaakt, maar de Minister-President heeft bevestigd dat
Van Nieuwenhuizen de brief heeft ondertekend.75 Duidelijk is dat Van Nieuwenhuizen zich niet aan deze passages heeft gehouden en
dat Minister-President Rutte hiervan op de hoogte was.76 Sterker nog, toen het lid Wassenberg (PvdD) vroeg of de Minister-President de casus
van Nieuwenhuizen (zonder enige afkoelperiode) ook een raar figuur vindt, antwoordde
Rutte dat hij het ingewikkeld vindt en dat in het kabinet iedereen deel uitmaakt van
alle discussies.77

Van Nieuwenhuizen is niet de eerste en de enige die een integriteitsschending beging.
Stientje van Veldhoven (D66), oud-Staatssecretaris van hetzelfde ministerie (IenW)
met portefeuilles als circulaire economie, maakte eveneens een merkwaardige overstap.78 Zij trad namelijk in dienst als vicepresident van het World Resources Institute,
terwijl zij in 2019 trots meldde dat het Platform for the Acceleration of the Circular
Economy (PACE) naar Nederland was gehaald en ondergebracht bij de WRI.79 Daarnaast ontving het WRI 1,7 miljoen subsidie van het Ministerie van IenW in de
afgelopen vijf jaar en zat zij «ambtshalve» in de board van PACE zonder dat te melden
aan het parlement en zonder toestemming te vragen aan de Minister-President.80

De twee voorgaande voorbeelden gaan over bewindspersonen die al tijdens hun ambtstermijn
afspraken met organisaties buiten de overheid maakten over een overstap. Zij hielden
zich duidelijk niet aan hun eigen beloftes die ze aan de formateur deden. Ook wanneer
bewindspersonen vlak na hun ambtstermijn of na gedwongen aftreden overstappen naar
functies in de lobbysfeer of op hun eigen beleidsterrein, kunnen er controverses ontstaan.

Dit gebeurde bij Halbe Zijlstra (VVD), voormalig Minister van Buitenlandse Zaken en
nu werkzaam bij bouwbedrijf VolkerWessels. Hij zou contact hebben gelegd met het Ministerie
van IenW om goedkeuring te ontvangen voor een vergunning voor de stort van granuliet
in een zandafgraving en daarbij gebruik hebben gemaakt van zijn kennis en contacten
uit zijn bewindsperiode.81 Volgens de overheid heeft Zijlstra het besluit alleen bespoedigd en heeft hij geen
invloed gehad op het besluit zelf. Zijlstra gaf zelf aan dat hij alleen mensen met
elkaar in contact heeft gebracht en nooit iemand onder druk heeft gezet.82 De overstap van Halbe Zijlstra is niet verboden en het valt te prijzen dat hij, net
als een aantal andere hier genoemde personen snel na zijn aftreden betaald werk vond.
Toch is dit het soort situatie en discussie die de leden Dassen en Omtzigt graag willen
voorkomen met de voorstellen in deze nota.

Er zijn nog legio voorbeelden op te noemen van situaties waarbij een overstap vragen
op riep. Zo herinneren we ons Gerrit Zalm (VVD), oud-Minister van Financiën, die door
het Openbaar Ministerie is aangemerkt als verdachte vanwege falend toezicht op witwassende
klanten bij ABN AMRO.83 Tijdens zijn ministerschap (1994–2002, 2003–2007) droeg hij verantwoordelijkheid
voor een belastingakkoord van de Belastingdienst met Shell waarmee het olieconcern
7,5 miljard euro aan dividendbelasting kon ontlopen.84 Later werd hij commissaris bij Shell.85 Bovendien zorgde het Ministerie van Financiën in 2005 voor een vrijstelling van adviesregels
voor de Dirk Scheringa Bank (DSB).86 De Autoriteit Financiële Markten (AFM) kon daardoor niet optreden tegen misstanden.87 Zalm werd vervolgens in 2006 gefotografeerd in het AZ-stadion met Dirk Scheringa,
oprichter, eigenaar en directeur van de DSB.88 Drie maanden na het einde van zijn ministerschap in 2007 werd hij hoofd economische
strategie van de bank.89 Een jaar na het einde van Zalm’s ministerschap (op 1 juli 2008) schrapte de regering
de vrijstelling uit de wet en kon de AFM optreden, waarna alle gevolgen van het wanbeleid
van DSB boven water kwamen.90

We ronden af met Camiel Eurlings (CDA), oud-Minister van Verkeer en Waterstaat voor
een periode van drie jaar (2007–2010), waarna hij in 2011 tot de directie van KLM
toetrad. Als Minister droeg hij verantwoordelijkheid voor het vliegverkeer, waarna
hij een jaar later als belangenbehartiger bij KLM voor hetzelfde beleidsterrein verantwoordelijk
was.91 Ook zijn overstap was niet verboden en viel binnen de destijds geldende normen. Toch
kan een dergelijke situatie een schijn van belangenverstrengeling opleveren en daarmee
het vertrouwen in de politiek schaden. De voorstellen uit deze initiatiefnota willen
dan ook dergelijke situaties voorkomen.

De huidige regelgeving voldoet dus niet om de schijn van belangenverstrengeling te
voorkomen en dus argwaan en wantrouwen in het openbaar bestuur tegen te gaan. De casussen
tonen het belang aan van het naleven van de GRECO-aanbevelingen. GRECO beveelt immers
onder meer aan algemene regels in te voeren betreffende de uitdiensttreding en regels
in te voeren over (de transparantie van) lobbyen. Deze regels zijn van belang, aangezien
dergelijke overstappen – naar de opvatting van Dassen, Omtzigt en vele staatsrechtgeleerden
– de Nederlandse democratie uitermate kwetsbaar maken.92 Als de GRECO-aanbevelingen tijdig waren nageleefd, hadden enkele van de besproken
voorbeelden waarschijnlijk niet plaatsgevonden.

Een lobby die miljarden kostte: de dividendbelasting

Ook vinden integriteitsschendingen plaats, voortkomend uit de invloed van de lobbysector.
Zo vond Minister-President Rutte het afschaffen van de dividendbelasting vanaf het
begin van het aantreden als Minister-President al een interessante optie om zo het
Nederlandse vestigingsklimaat te verbeteren en werkgelegenheid te vergroten.93 Dat deze afschaffing het vestigingsklimaat zou verbeteren valt echter niet wetenschappelijk
te bewijzen en de Kamer uit van alle kanten kritiek: het zou Nederland 2 miljard per
jaar kosten.94 De afschaffing maakte voor Nederlandse aandeelhouders niet uit, gezien zij de belasting
kunnen verrekenen.95 Al vanaf 2005, zo blijkt uit een Wob-verzoek,96 lobbyt Unilever (onder de naam ABUP samen met Akzo, Philips en Shell) voor de afschaffing
van de dividendbelasting en kreeg in 2017 zijn zin: per 2020 zou de dividendbelasting
afgeschaft worden. Unilever besloot daarna (in ieder geval publiekelijk) om het hoofdkantoor
te vestigen in Rotterdam. Nadat een onbekend aantal ongenoemde CEO’s van van oudsher
Nederlandse multinationals periodiek met de ambtelijke top van het Ministerie van
Financiën met elkaar gesproken heeft, kreeg een select clubje multinationals zo zijn
zin. Het was kennelijk de prijs die Rutte bereid is te betalen om de hoofdkantoren
van Shell en Unilever in Nederland te houden. Door het uiteindelijke besluit van de
Britse beleggers is het hoofdkantoor van Unilever echter uiteindelijk toch naar Londen
verhuisd, terwijl de bedoeling was dat het hele hoofdkantoor van Unilever naar Nederland
zou komen:97 Rutte lijkt te zijn ingepakt door de lobbyisten van ABUP, die hem kennelijk geen
garantie konden bieden op een tegenprestatie. In de Tweede Kamer kwam hij, gevraagd
waarop hij de afschaffing baseerde niet verder dan uitspraken dat hij tot het diepst
van zijn vezels geloofde dat de afschaffing van de dividendbelasting leidt tot een
beter vestigingsklimaat.98

Het afschaffen van de dividendbelasting was de grootste belastingverlaging van Rutte-III.
Het merkwaardige is dat het in geen van de verkiezingsprogramma’s van de partijen
stond.99 De kiezer is ook na de verkiezingen niet door de coalitiepartijen over mogelijke
plannen van het kabinet ten aanzien van het afschaffen van dividendbelasting geïnformeerd.
Door een gebrek aan transparantie omtrent de lobby ten aanzien van de afschaffing
van de dividendbelasting is het voor zowel Kamer als de samenleving onduidelijk hoe
de besluitvorming tot stand is gekomen en welke belangen (publiek versus privaat)
op welke manier hebben meegespeeld.100 De democratie wordt bovendien een rommeltje als er twee soorten verkiezingsbeloftes
gedaan worden: een set openbaar en een set aan grote bedrijven en/of donoren van partijen.
Als de tweede dan nog meer invloed hebben dan de eerste, is er een enorm democratisch
tekort. Dit alles is voer voor speculatie en wantrouwen. Dat is slecht voor het aanzien
van de politiek en het democratische besluitvormingsproces.

Dit was een groot dossier en een grote belastingverlaging en dus zijn er door de oppositie
en de pers veel scherpe vragen gesteld, WOB-verzoeken gedaan en debatten gevoerd.
Wanneer het een minder groot dossier betreft, gebeurt dit nauwelijks.

Om een ander voorbeeld te geven: alle vier de regeringspartijen bezuinigden in hun
doorrekening van het verkiezingsprogramma van 2021 op de zogenaamde 30% regeling.
Dat is de regeling waarbij expats van elke 1.000 euro die zij verdienen, over 700
euro belasting betalen en 300 euro belastingvrij krijgen. Dat levert bij een inkomen
van 100.000 euro een voordeel op van dik 15.000 euro per jaar. Hoewel er naarstig
gezocht werd naar bezuinigingen, haalde dit voorstel dat in elk verkiezingsprogramma
stond, het regeerakkoord niet.

De sector schrijft de eigen wet en haalt stiekem honderden miljoenen uit de staatskas

In 2014 zagen we hoe onder oud-Minister van Financiën Dijsselbloem banken, aangevoerd
door ING, meeschreven aan het wetsvoorstel ook wel de «cocowet» genaamd.101 In deze wetgeving werd vastgelegd dat banken een fiscale aftrek van 230 miljoen per
jaar op coco-obligaties102 zouden ontvangen. Daardoor kreeg de samenleving dus een rekening van honderden miljoenen
gepresenteerd in de vorm van fiscale aftrek voor banken. Bij de totstandkoming van
die wetgeving dachten banken uiteraard graag mee. De Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB) en ING voerden aan dat in andere Europese staten coco’s eveneens aangemerkt
werden als eigen vermogen. Daar zouden banken bovendien geen belasting verschuldigd
zijn over de uitgifte van coco’s. NVB en ING wilden die ook graag in Nederland gerealiseerd
zien. Het belastingvoordeel stond niet in het wetsvoorstel Fiscale Verzamelwet 2014,
maar in een nota van wijzing daarop. Die werd bewust niet voorgelegd aan de Raad van
State voor advies. En aan de Kamer werd geschreven dat de budgettaire effecten «nihil»
waren. De wet werd vervolgens als hamerstuk afgedaan in beide Kamers. Zowel het parlement,
de Raad van State en de Europese Commissie werden niet geïnformeerd over de achtergronden
bij de totstandkoming van de nota van wijziging. Ook de twijfels of sprake was van
staatssteun werden niet medegedeeld. Sterker nog, uit de documenten blijkt dat dit
vermoeden er was, Dijsselbloem dat wist en het bewust niet gemeld heeft. Daar bovenop
is in samenwerking met de banken gezocht naar formuleringen om het vermoeden van staatssteun
kleiner te maken. Dit terwijl een vermoeden van staatssteun moet worden gemeld bij
de Europese Commissie.103

Ook een openstelling van een internetconsultatie bleef uit, de Raad van State werd
niet gevraagd te adviseren. Na een Wob-verzoek van de NRC bleek dat suggesties van
de ING in de conceptversie van de wet letterlijk in wettekst en toelichting waren
opgenomen.104 Onderstaande afbeeldingen laten zien dat ING door middel van track changes meeschreef
tijdens het wetsproces. Veel voorgestelde wijzigingen werden een op een overgenomen.105

Figuur 2 Bijlagen bij beslissing op het Wob-verzoek van 7 oktober 2015

Deze gang van zaken blijkt om meerdere redenen problematisch. Niet alleen werd in
de coco-affaire het beginsel van het opstellen van wetgeving op basis van eigen regie
ondermijnd. Ook is het kabinet niet transparant geweest over de gesproken actoren
in het wetgevingsproces en heeft het kabinet slechts een enkele marktpartij in plaats
van een breder scala aan actoren de mogelijkheid gegeven om kritiek te leveren op
het wetsvoorstel. Slechts een deelbelang is gehoord in plaats van dat in alle evenwichtigheid
een bredere consultatie is gedaan in het algemeen belang. Bovendien zijn meerdere
onafhankelijke, publiekrechtelijke adviesorganen terzijde geschoven of niet geconsulteerd
en is de Kamer misleid door te stellen dat de wijziging geen kosten met zich zou meebrengen.
De wet strookt bovendien niet met de toen al reeks bestaande Europese wetgeving. De
wet compenseert voor de strengere eisen opgelegd vanuit de Europese Unie.106 Ook negeerde Dijsselbloem de herhaalde waarschuwingen van zijn ministerie over het
mogelijk sprake zijn van staatssteun. Vermoedens van staatssteun moeten gemeld worden
bij de Europese Commissie en dit gebeurde niet.107

De eigen toekomst veiligstellen

In Brussel zien we hoe machtige lobbykantoren ook een vinger in de pap van de Europese
besluitvorming hebben, dikwijls geholpen door de lidstaten, en zonder dat de Kamer
wordt betrokken.108 Al in 2009 pleitte Shell voor het opslaan van fossiel afval in lege gasbellen, een
zogenaamd vergroeningsscenario wat Shell goed uitkomt om zo te voorkomen dat het olie-
en gasbedrijf niet de grip op het industriebeleid verliest. 109 Dat wordt met name prangend wanneer het klimaatakkoord van Parijs eind 2015 is getekend.
Want naar aanleiding van de afspraken uit de Overeenkomst van Parijs (met daarin ook
het doel: er mogen geen overheidsmiddelen meer naar olie- en gasbedrijven gaan)110 moet Shell iets verzinnen om te verduurzamen.111 Overgaan op honderd procent groene energie is volgens hen een illusie.112 Shell komt daarom begin 2017 samen met andere energiebedrijven met een creatieve
oplossing: grootschalige CO₂-opslag onder de grond.113 Het Ministerie van EZK is geïnteresseerd: de CO₂-uitstoot wordt hierdoor teruggebracht
in de modellen en een nieuw potentieel winstgevend industriebeleid kan worden uitgezet.114 Havenbedrijf Rotterdam, Gasunie, TAQA en Shell spreken tijdens de formatieperiode
van 2017 op het hoogste bestuurlijke niveau met het Ministerie van EZK over de mogelijkheden.115 Het is het begin van de hoogtijdagen van de lobby voor CO₂-opslag.116 Terwijl vanaf 2018 zogenaamd in alle openheid met stakeholders werd onderhandeld
over een klimaatakkoord, waren tijdens de formatie in 2017 al onderhandelingen gaande
tussen Shell en de Rotterdamse Haven met het Ministerie van EZK over de grootschalige
CO₂-opslag.117 Voordat het klimaatakkoord rond was, lagen de waterstofplannen al in Brussel en Berlijn,
daar gebracht via de speciaal aangestelde waterstofgezant.118 Dit «schoonwassen» van de olie- en gasindustrie is inmiddels zo ver gevorderd dat
zowel in de nationale begroting (Miljoenennota 2022)119 en het regeerakkoord van Rutte-IV separaat budget voor Carbon Capture and Storage (CCS) is vrijgemaakt120. Sinds Shell in 2017 vaart achter de lobby zette, staan ook de Europese plannen er
bol mee: blauwe waterstof (dit is waterstof die is opgewekt met aardgas maar waarbij
de vrijgekomen CO₂-uitstoot is opgevangen) wordt geoormerkt als een effectief transitiemiddel.121 Terwijl ondertussen klimaatwetenschappers stellen dat CCS geen duurzame oplossing
is in de klimaat- en energietransitie.122

Toegang tot Minister en informatie uit ministerraden doet ertoe

Indien mensen toegang hebben tot Ministers of hoge ambtenaren en die kunnen beïnvloeden,
kunnen zij dus de Nederlandse besluitvorming beïnvloeden en problemen op de kaart
zetten. Als mensen die toegang niet hebben, blijven de problemen onder de radar. Jarenlang
probeerden groepen gedupeerden van het toeslagenschandaal toegang te krijgen tot hoge
ambtenaren en tot Ministers, maar zij kregen die toegang niet en werden zo niet gehoord.
De Belastingtelefoon poeierde hen af en de bestuurders zagen hen niet staan. Zo kon
groot onrecht geschieden. Eenzelfde patroon is zichtbaar geworden rondom de aardbevingen
in Groningen. Ook Groningers werden pas gehoord nadat veel leed al was ontstaan en
de gaswinning was verhoogd na een grote aardebeving. De top van Shell en NAM en de
top van belastingdienst konden hun kant van het verhaal echter wel vertellen in de
media en bij bewindspersonen. De onevenwichtige toegang tot de Nederlandse besluitvorming
leidde er mede toe dat structurele problemen van Nederlanders volstrekt onderbelicht
bleven terwijl private of politiek-bestuurlijke belangen wel hun zegje konden doen.
De leden Dassen en Omtzigt achten deze onevenwichtige toegang tot de Nederlandse besluitvorming
een structureel probleem in de Nederlandse democratie.

Duidelijke regels zullen integer gedrag stimuleren en vertrouwen helpen terugwinnen

In bovenstaande voorbeelden zagen we hoe beïnvloeding van personen die aan het roer
staan zo gedaan is. Ook zagen we dat partijen met grote financiële mogelijkheden om
lobbyisten in te schakelen, bewindspersonen kunnen beïnvloeden en zo toegang hebben
tot en invloed hebben op voor hen relevante besluitvorming. We zien bovendien dat
bewindspersonen en topambtenaren zelf makkelijk verkeerde keuzes maken bij gebrek
aan duidelijke regelgeving, zonder daar op aangesproken, ingeperkt of bestraft te
worden. In een volwaardige democratie is voor het opzoeken of overschrijden van democratische
normen geen ruimte en dient de integriteit van bewindspersonen beschermd te worden.
Dan zal het noodzakelijke vertrouwen van de samenleving in haar vertegenwoordigers
gewaarborgd blijven.123

Tegelijkertijd zagen we dat bewindspersonen zelf ook kwetsbaar zijn door het ontbreken
van duidelijke regels over belangenverstrengeling en integriteitskwesties. Ook voor
bewindspersonen zelf is het wenselijk om strikte regelgeving over integriteit te hanteren.
De huidige losse eindjes, onoverzichtelijkheid van niet-bindende regelgeving en verantwoordelijkheid
die bij bewindspersonen zelf wordt gelegd, zorgt voor een risico op het schenden van
de integriteit. De publieke opinie velt immers een oordeel en de kaders zijn niet
vooraf duidelijk.

Nieuwsuur publiceerde in februari een geval van mogelijke belangenverstrengeling:
Minister Kuipers van Volksgezondheid was als baas van het Erasmusziekenhuis verantwoordelijk
voor een investering in een bedrijf dat in een juridisch conflict zit met het ministerie
waar Kuipers nu zelf de hoogste baas is.124 De geloofwaardigheid en integriteit van de Minister werden in deze casus in twijfel
getrokken. Echter als directeur van het ziekenhuis en commissaris bij de investeringsmaatschappij
neemt hij zoveel besluiten dat ook oppositiekamerleden hierop eigenlijk niet reageren:
het aantal besluiten aldaar is zodanig groot geweest dat je bijna Ministers moet gaan
aantrekken die nooit iets maatschappelijk relevants gedaan hebben, als je meteen een
reactie geeft langs een lijn van kwade opzet.

Verdachtmakingen hoeven ook minder te worden gebracht wanneer regelgeving duidelijk
gekaderd en verankerd is. En je voorkomt bovendien dat belangenconflicten onder het
tapijt worden geveegd omdat bewindspersonen beter beschermd zijn tegen ongefundeerde
verdachtmakingen. De duidelijke regelgeving zal bijdragen aan een kleinere kans op
het schenden van de integriteit of het ontstaan van belangenverstrengeling. En het
zal in een aantal gevallen een adequate oplossing bieden voor de schijn van belangenverstrengeling
omdat het advies luidt dat iemand anders meekijkt

3. De Raad van Europa en Group of States against Corruption (GRECO)

De Raad van Europa

De Raad van Europa is opgericht om de pluralistische democratie, de mensenrechten
en de rechtsstaat te handhaven en te versterken. De Raad van Europa treedt op tegen
corruptie. Zoals vastgelegd in de Criminal Law Convention on Corruption (ETS 173), is sprake van corrupt gedrag in de volgende gevallen125:

• Actieve en passieve omkoping van binnenlandse of buitenlandse bestuurders;

• Actieve en passieve omkoping van binnenlandse of buitenlandse parlementariërs en leden
van internationale parlementaire conventies;

• Actieve en passieve omkoping in de private sector;

• Actieve en passieve omkoping van ambtenaren;

• Actieve en passieve omkoping van rechters en anderen werkzaam binnen de rechtelijke
macht;

• Actieve en passieve handel in invloed;

• Witwassen van de opbrengst van corruptie overtredingen;

• Accounting overtredingen die te maken hebben met corruptie overtredingen.

Volgens de preambule van hetzelfde verdrag vormt corruptie een bedreiging voor de
rechtsstaat, de democratie en de mensenrechten, ondermijnt zij behoorlijk bestuur,
billijkheid en sociale rechtvaardigheid, vervalst zij de mededinging, belemmert zij
de economische ontwikkeling en brengt zij de stabiliteit van de democratische instellingen
en de morele grondslagen van de samenleving in gevaar. Het verdrag is daarom gericht
op de gecoördineerde strafbaarstelling van een groot aantal praktijken waar corruptie
zich voordoet. Het voorziet ook in aanvullende strafrechtelijke maatregelen en in
betere internationale samenwerking bij de vervolging van corruptie-delicten.

De Raad van Europa hanteert een multidisciplinaire aanpak bij de bestrijding van corruptie.126 Het bestaat uit drie onderling samenhangende elementen:

1. Het vaststellen van Europese normen en standaarden;

2. Het toezicht op de naleving van de normen;

3. De capaciteitsopbouw die aan afzonderlijke landen en regio’s wordt geboden door middel
van technische samenwerkingsprogramma’s.

De Raad van Europa heeft bovendien een aantal rechtsinstrumenten ontwikkeld die betrekking
hebben op aangelegenheden zoals de strafbaarstelling van corruptie in de openbare
en particuliere sector, aansprakelijkheid en vergoeding voor schade ten gevolge van
corruptie, gedrag van overheidsfunctionarissen en de financiering van politieke partijen.
Met deze instrumenten wordt beoogd de lidstaten van de Raad van Europa127 beter in staat te stellen corruptie te bestrijden, zowel in eigen land als op internationaal
niveau. Het toezicht op de naleving van deze normen ter bestrijding van corruptie
is toevertrouwd aan de Group of States against Corruption (GRECO).

Group of States against Corruption (GRECO)

GRECO werd in 1999 opgericht door de Raad van Europa en ziet toe op de naleving van
diverse anti-corruptieverdragen128 door de lidstaten van de Raad van Europa.129 GRECO helpt tekortkomingen in het nationale corruptiebestrijdingsbeleid aan het licht
te brengen en zet aan tot nodige wetgevende, institutionele en praktische hervormingen.
GRECO biedt ook een platform voor het uitwisselen van best practices bij het voorkomen en opsporen van corruptie.

Evaluatieprocedure GRECO130

De werking van GRECO wordt geregeld door haar statuut en reglement van orde. Elke
lidstaat benoemt maximaal twee vertegenwoordigers die met stemrecht deelnemen aan
de plenaire vergaderingen van GRECO; elk lid verstrekt GRECO ook een lijst van deskundigen
die beschikbaar zijn om deel te nemen aan de evaluaties van GRECO. GRECO controleert
al haar leden op voet van gelijkheid, door middel van een dynamisch proces van wederzijdse
evaluatie en peer pressure. Het mechanisme van GRECO waarborgt de strikte naleving van het beginsel van gelijkheid
van rechten en verplichtingen onder haar leden. Alle leden nemen deel aan en onderwerpen
zich zonder enige beperking aan de procedures voor wederzijdse evaluatie en naleving.
Op 18 december 2001 is Nederland vrijwillig toegetreden tot dit orgaan en heeft Nederland
zich dus onderworpen aan het controlemechanisme van wederzijdse evaluatie en peer pressure.131

Het GRECO-toezicht omvat:

– Een «horizontale» evaluatieprocedure (alle leden worden in het kader van een evaluatieronde
geëvalueerd) die leidt tot aanbevelingen ter bevordering van de nodige wetgevende,
institutionele en praktische hervormingen;

– Een nalevingsprocedure ter beoordeling van de maatregelen die de leden nemen om de
aanbevelingen uit te voeren. De beoordeling of een aanbeveling naar behoren, gedeeltelijk
of niet is uitgevoerd, wordt gebaseerd op een situatieverslag, vergezeld van bewijsstukken,
dat het lid dat wordt onderzocht achttien maanden na de goedkeuring van het evaluatieverslag
indient.

GRECO werkt in cycli van elkaar opvolgende evaluatierondes die elk specifieke thema’s
bestrijken. De lidstaten van GRECO bepalen voorafgaand aan een evaluatieronde, onder
verwijzing naar de rechtsinstrumenten van de Raad van Europa en de Twenty Guiding Principles for the fight against corruption, op welke specifieke kwestie de betreffende ronde zich zal richten.132 De eerste evaluatieronde van GRECO had bijvoorbeeld betrekking op de onafhankelijkheid,
specialisatie en middelen van de nationale instanties die zich bezighouden met de
preventie en bestrijding van corruptie. Het evaluatieproces verloopt volgens een vaste
procedure, waarbij een team van deskundigen door GRECO wordt aangesteld voor de evaluatie
van een bepaald lid. Naar aanleiding van de conclusies van dat team kan een lid aanbevelingen
krijgen die vereisen dat binnen achttien maanden actie wordt ondernomen. Na achttien
maanden bekijkt GRECO of het lid de aanbevelingen heeft uitgevoerd (het eerste nalevingsverslag).
In gevallen waarin niet aan alle aanbevelingen is voldaan, zal GRECO binnen achttien
maanden de nog niet uitgevoerde aanbevelingen opnieuw bestuderen.133

Onder artikel 16 van de statuten van GRECO kan het Statutair Comité een publieke verklaring
uitgeven wanneer het van oordeel is dat een lid passief blijft of onvoldoende maatregelen
treft met betrekking tot de hem gedane aanbevelingen ten aanzien van de toepassing
van de Richtsnoeren. Alvorens dat gebeurt informeert GRECO het betrokken lid en stelt
het in de gelegenheid aanvullend commentaar in te dienen. Indien Nederland geen maatregelen
neemt, loop het een risico om zo’n publieke verklaring te krijgen, die de geloofwaardigheid
van Nederland in de strijd tegen corruptie niet ten goede zal komen. Andere landen
zullen niet nalaten Nederland daar subtiel op te wijzen.

Inmiddels bevinden de meeste GRECO-lidstaten zich in de vijfde evaluatieronde van
GRECO. Deze evaluatieronde betreft de bestrijding van corruptie en bevordering van
integriteit van de centrale overheid (hoogste bestuurlijke functies) en de rechtshandhavingsinstanties.
Het GRECO-evaluatierapport van de vijfde ronde over Nederland is op 7 december 2018
vastgesteld.134 In het nalevingsverslag d.d. 25 maart 2021 (gepubliceerd op 6 juli 2021) concludeert
GRECO dat Nederland geen van deze aanbevelingen naar tevredenheid heeft uitgevoerd.
GRECO heeft Nederland tot 30 september 2022 gegeven om alsnog aan de aanbevelingen
te voldoen.135

Onderstaande grafiek laat zien hoever andere GRECO-lidstaten waren met de uitvoering
van de GRECO-aanbevelingen inzake de centrale overheid (hoogste bestuurlijke functies)
ten tijde van het eerste nalevingsverslag.136 Deze tabel laat zien dat Nederland en Slowakije de enige landen zijn die geen enkele
aanbeveling (gedeeltelijk) hebben opgevolgd. Nederland valt samen met landen als Polen
en Slovenië (lidstaten die niet bekend staan om de afwezigheid van corruptie) met
betrekking tot het uitblijven van naleving van de GRECO-aanbevelingen.

Grafiek 1: implementatie van de aanbevelingen t.a.v. de centrale overheid (hoogste
bestuurlijke functies) ten tijde van het eerste nalevingsverslag.

Tabel naleving GRECO-aanbevelingen door Nederland ten tijde van het eerste nalevingsverslag
in alle evaluatierondes

Evaluatieronde

Geheel geïmplementeerd

Gedeeltelijk geïmplementeerd

Niet geïmplementeerd

Eerste evaluatieronde: onafhankelijkheid, specialisatie en middelen van de nationale instanties die zich
bezighouden met de voorkoming en bestrijding van corruptie; omvang en reikwijdte van
immuniteiten

5 aanbevelingen

2 aanbevelingen

0 aanbevelingen

Tweede evaluatieronde: identificatie, inbeslagneming en verbeurdverklaring van opbrengsten van corruptie;
overheidsadministratie en corruptie (controlesystemen, belangenconflicten); voorkoming
van het gebruik van rechtspersonen als schild voor corruptie; fiscale en financiële
wetgeving ter bestrijding van corruptie; koppelingen tussen corruptie, georganiseerde
criminaliteit en witwassen van geld

3 aanbevelingen

3 aanbevelingen

0 aanbevelingen

Derde evaluatieronde: de strafbaarstelling van corruptie en de transparantie in de financiering van politieke
partijen

6 aanbevelingen

6 aanbevelingen

7 aanbevelingen

Vierde evaluatieronde: Preventie van corruptie en het bevorderen van integer gedrag bij het parlement,
de rechtspraak en het Openbaar Ministerie

2 aanbevelingen

2 aanbevelingen

3 aanbevelingen

Vijfde evaluatieronde: Voorkoming van corruptie en bevordering van integriteit bij de hoogste bestuurlijke
functies in de centrale overheid en bij de rechtshandhavingsinstanties

0 aanbevelingen

8 aanbevelingen

8 aanbevelingen

Bovenstaande tabel laat zien hoever Nederland was met de uitvoering van de GRECO-aanbevelingen
ten tijde van het eerste nalevingsverslag in alle evaluatierondes.137 De grafiek bevat slechts de aanbevelingen die aan alle lidstaten zijn gedaan met
betrekking tot de hoogste uitvoerende functies en niet met betrekking tot de rechtshandhavingsinstanties.
De tabel geeft daarentegen de gehele vijfde evaluatieronde weer, dus de tabel bevat
ook de aanbevelingen die zien op de rechtshandhavingsinstanties. Vandaar dat in de
tabel staat dat er wel degelijk acht aanbevelingen gedeeltelijk zijn opgevolgd. Deze
acht hebben betrekking op de rechtshandhavingsinstanties, en niet op de centrale overheid
(hoogste bestuurlijke functies).

Het is opvallend dat alleen in de vijfde evaluatieronde, waar het onder meer gaat
om de integriteit van bewindspersonen, nog geen enkele aanbeveling is geïmplementeerd
ten tijde van het eerste evaluatieverslag. De tabel laat zien dat nooit eerder een
rapport van GRECO voor Nederland is opgesteld waarvoor geen van de aanbevelingen ten
tijde van het eerste nalevingsverslag waren opgevolgd. Vooral opvallend is het verschil
met de vierde evaluatieronde. In de vierde evaluatieronde werden aanbevelingen gedaan
inzake de integriteit van leden van het parlement, rechters en opsporingsinstanties.138 Vier van de zeven aanbevelingen waren ten tijde van het eerste nalevingsverslag (gedeeltelijk)
uitgevoerd,139 maar sindsdien heeft Nederland het niet meer voor elkaar gekregen aan alle aanbevelingen
te voldoen. Een aanbeveling is slechts gedeeltelijk geïmplementeerd en een is nog
niet geïmplementeerd.140 De aanbevelingen uit de vijfde ronde over de hoogste bestuurlijke functies in de
centrale overheid dienen nog altijd, meer dan drie jaar na publicatie, opgevolgd te
worden.

In deze nota richten de leden Dassen en Omtzigt zich op de eerste acht aanbevelingen
van GRECO, oftewel de aanbevelingen die zien op de integriteit van bewindspersonen
en topambtenaren. Deze focus is aangebracht omdat met betrekking tot deze punten al
veel voorstellen gedaan kunnen worden. Een toekomstige initiatiefnota zal zich richten
op de versterking van de rechtshandhavingsinstanties.

Definitie topambtenaar

Zij die verantwoordelijkheid dragen over beleidsterreinen. Topambtenaren binnen de
ambtelijke organisatie zijn onder meer secretarissengeneraal, directeuren-generaal
(gemiddeld vier à vijf in ieder ministerie, verantwoordelijk voor een afgebakend beleidsterrein/uitvoering/toezicht/
bedrijfsvoering), inspecteurs-generaal en andere soortgelijke functies (zie Bijlage
bij Kamerstuk 35 000 VII, nr. 91, p. 10). Ook directeuren worden beschouwd als topambtenaar gezien zij direct rapporteren
aan de politiek en verantwoordelijkheid dragen over de inhoud en advies aan de bewindspersoon.
Ambtenaren in schaal 16 en hoger dienen daarom wettelijk onder de voorgestelde regelgeving
voor topambtenaren te vallen, evenals de politiek assistenten.

4. Het belang van politiek-bestuurlijke integriteit volgens Volt en Groep Omtzigt

De leden Dassen en Omtzigt hebben veelvuldig onderzoek gedaan naar de juiste handelwijze
en juridische kaders ten aanzien van integriteit in de politiek en het openbaar bestuur.

Zo deed het lid Omtzigt als rapporteur voor de Raad van Europa onderzoek naar het
onderscheid tussen politieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid.141 In dat kader bracht hij werkbezoeken aan IJsland en Oekraïne. In zijn toelichting
op het rapport schreef het lid Omtzigt dat de moeilijkheid erin bestaat een juist
onderscheid te maken tussen handelingen van politieke actoren die als crimineel moeten
worden aangemerkt en andere handelingen of nalatigheden die alleen aanleiding mogen
geven tot politieke verantwoordelijkheid, hoe controversieel en betwistbaar zij ook
mogen zijn. In dat kader stelde Omtzigt een reeks objectieve en praktische criteria
voor die het mogelijk maken hierin onderscheid te maken. Het lid Omtzigt stelt dat
het uitgangspunt moet zijn dat politici verantwoordelijk zijn voor hun daden ten overstaan
van hun kiezers. Indien zij daarnaast strafrechtelijk verantwoordelijk worden gesteld
voor hun handelen of nalaten tijdens hun ambtsperiode, is dit alleen aanvaardbaar
indien zij strafbare feiten hebben gepleegd die vooraf duidelijk en strikt bij de
wet zijn gedefinieerd, en indien zij worden vervolgd en berecht volgens een eerlijke
en transparante procedure voor een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Daarnaast
deed het lid Omtzigt een grootschalig onderzoek naar de staat van de rechtsstaat in
Malta, naar aanleiding van de moord op Daphne Caruana Galizia, Malta’s bekendste en
meest gelezen onderzoeksjournaliste, wier werk zich richtte op corruptie onder Maltese
politici en overheidsambtenaren.142 Uit het onderzoek kwam naar voren dat sprake was van belangenverstrengeling tot in
de hoogste politieke kringen. Zo kon de Minister-President zich bemoeien met de benoemingen
van rechters en was hij rechtstreeks verantwoordelijk voor de benoeming van allerhande
toezichthouders. Ook was hij verantwoordelijk voor de geheime diensten. Daarnaast
had de Minister-President volledige invloed over het parlementaire stelsel. Het ontbrak
in het Maltese openbaar bestuur en politiek bestel kortom volledig aan checks and balances.

Uit deze onderzoeken blijkt dat hoewel de rechtsstaat op papier klopt, dit niet hoeft
te betekenen dat alle instituties naar behoren functioneren. Dat kwam ook in Nederland
pijnlijk aan het licht in het kinderopvangtoeslagenschandaal. In het rapport «Ongekend
onrecht» van de parlementaire commissie kinderopvangtoeslag wordt geconcludeerd dat
bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag de grondbeginselen van de rechtsstaat
zijn geschonden.143 Niet alleen binnen de Belastingdienst functioneerde de rechtsstatelijkheid niet naar
behoren, maar het gehele systeem van checks and balances in Nederland functioneert niet. Het rapport toont aan dat de gehele trias politica
(scheiding der machten) over langere tijd heeft gefaald.

Bepaalde mechanismen die aan het licht kwamen bij het kinderopvangtoeslagenschandaal
zijn daarbij vergelijkbaar met de inzichten uit de onderzoeken van het lid Omtzigt
naar bovengenoemde landen: het uitschakelen van de tegenmacht, het afhouden van informatieverschaffing
aan de Kamer en het gebrek van onafhankelijk onderzoek. Het toeslagenschandaal is
geen incident. We kennen tal van vergelijkbare dossiers, zoals de totstandkoming en
afhandeling van de aardbevingsschade in Groningen en andere dossiers bij de Belastingdienst
zoals dat de leenbijstand die leidt tot grote terugvorderingen en een scherp rapport
van de ombudsman. Deze dossiers leggen fundamentele zwakheden in het Nederlandse stelsel
bloot en laten zien dat in Nederland grote problemen bestaan met betrekking tot macht
en tegenmacht. Zoals reeds bleek uit de inleiding, neemt hierdoor het vertrouwen van
de burger in de overheid af. Het lid Omtzigt legt in zijn werk de nadruk op het herstellen
van het vertrouwen tussen overheid en burgers en het werken aan elkaar over en weer
controlerende instituties. Zo zet het lid Omtzigt zich in voor onafhankelijk extern
toezicht, het invoeren van een constitutioneel hof en het serieus nemen van de grondwettelijke
taken, zoals het onderwijs, volkshuisvesting en het bestaansminimum.144 Ook het correct uitvoeren van de GRECO-aanbevelingen en het vergroten van de politiek-bestuurlijke
integriteit in de bestuurlijke top kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het
herstel van het vertrouwen tussen de overheid en burgers.

Ook Volt stelt dat vertrouwen cruciaal is voor democratie en rechtsstaat om naar behoren
te functioneren. Een goed functionerende democratie en rechtsstaat zijn bovendien
voorwaarden om in een sociaal, duurzaam en daadkrachtig Europa en Nederland te kunnen
leven. Checks and balance tussen de regering, de Tweede Kamer en de rechterlijke macht zijn noodzakelijk. De
partij is daarom onder meer voorstander van de vorming van een Constitutioneel Hof,
om zo wetten te kunnen toetsen aan de Grondwet. Bovendien dient de rechtsstaat in
elk Europees land beschermd en versterkt te worden. Hiervoor stelt Volt onder andere
voor om Europese instituties effectiever vorm te geven, zodat juist ook op nationaal,
regionaal en lokaal niveau de rechtsstaat en het openbaar bestuur beter kunnen functioneren
en zo Nederlanders en andere Europeanen het beste kunnen dienen.145 In de Tweede Kamer heeft de Volt-fractie meerdere zaken geïnitieerd om de rechtsstaat
te verbeteren en transparantie en politiek-bestuurlijke integriteit in Nederland te
bevorderen. De aangenomen motie Dassen (Kamerstuk 35 896, nr. 11, d.d. 8 september 2021) betrof het instellen van een afkoelperiode van twee jaar
voor bewindspersonen, met een onafhankelijke toetsingscommissie. Ook werd motie Dassen
(Kamerstuk 35 896, nr. 18, d.d. 17 november 2021) om een lobbyregister in te voeren naar Iers model aangenomen.
De motie-Dassen/Omtzigt (Kamerstuk 35 788, nr. 88, d.d. 16 december 2021) over het spreken met potentiële bewindspersonen over het
lobbyverbod, het draaideurverbod en de afkoelperiode, werd door de gehele oppositie
gesteund maar door de coalitie verworpen. Dit zien de leden Dassen en Omtzigt als
een teken aan de wand over de opstelling van het nieuwe kabinet ten aanzien van de
omgang met politiek-bestuurlijke integriteit gedurende deze kabinetsperiode. Bovendien
organiseerde het lid Koekkoek een commissiedebat over de Europese informatievoorziening,
omdat deze op het moment ondermaats functioneert en toe is aan verhoogde transparantie.146 Alleen zo kan de Kamer het kabinet goed controleren en samenwerken op de Europese
besluitvorming. Het lid Dassen organiseerde een plenair debat over het Europese herstelfonds,
waarbij in de totstandkoming van het Nederlandse plan sprake blijkt te zijn van ongelijke
toegang tot de Brusselse en Nederlandse besluitvorming, (na het stellen van schriftelijke
vragen hierover met het lid Maatoug (GL)).147

Daarnaast stelden de leden Dassen en Omtzigt op 27 januari 2022 schriftelijke vragen
over het recente Wob-verzoek waaruit blijkt dat de Minister-President het aanblijven
van Van Nieuwenhuizen aanvankelijk goedkeurde, nadat de demissionair Minister een
baan aanvaardde als lobbyist in de branchevereniging van onder meer Shell en Gazprom.
Daardoor kon Van Nieuwenhuizen nog deelnemen aan de begrotingsonderhandelingen over
de financiering van de energiesectoren, terwijl toen bij de Minister-President al
duidelijk was dat ze in de toekomst zou lobbyen voor de genoemde branchevereniging.148 Uit dit Wob-verzoek blijkt duidelijk dat de huidige regelgeving en procedures tekortschieten.
Elke kandidaat-Minister ondertekent voorafgaand aan het aantreden een brief betreffende
(neven)functies en financiële en zakelijke belangen. Daarin staat onder meer het volgende
«ik heb geen afspraken in enigerlei vorm gemaakt, en zal deze ook niet maken over het
aanvaarden of hervatten van (neven-)functies en andere nevenactiviteiten na afloop
van mijn ambtsperiode als Minister». De vraag is wat deze procedure voor waarde heeft, als Ministers deze gemaakte belofte
schenden en de Minister-President daar geen consequentie aan verbindt. Sterker nog,
op Kamervragen antwoordt de Minister-President dat hij geen reden heeft te veronderstellen
dat Van Nieuwenhuizen zich niet heeft gehouden aan de passages uit de brief.149

De leden Dassen en Omtzigt wijzen op de rode draad in hun werk: er moet een functionerend
systeem van macht en tegenmacht zijn, checks and balances dienen te worden gewaarborgd en bewindspersonen en andere politici moeten verantwoordelijkheid
afleggen voor hun keuzes en daden. Daarvoor zijn niet-bindende standaarden zonder
sanctionering niet geschikt. Er dient dus bindende regelgeving te komen met een sanctiemechanisme.
Het strafrecht is hiervoor niet geschikt: het strafrecht dient enkel te zien op crimineel
gedrag. De sanctionering in de vorm van de ministeriele verantwoordelijkheid, aangevuld
met regels uit het bestuursrecht, biedt echter wel een oplossing. Daartoe doen zij
de volgende aanbevelingen.

5. Voorstellen ter uitvoering van de GRECO-aanbevelingen voor Nederland

De leden Dassen en Omtzigt zien dat er in Nederland een fors probleem is omtrent politiek-bestuurlijke
integriteit, onder meer veroorzaakt door gebrek aan afdwingbare regels. Er ligt een
set aanbevelingen van internationale experts die een oplossing vormen voor dit probleem.
De leden Dassen en Omtzigt doen in dit hoofdstuk voorstellen hoe de GRECO-aanbevelingen
in de Nederlandse context geïmplementeerd kunnen worden. Het kabinet krijgt hiermee
de kans om de nieuwe bestuurscultuur verder vorm te geven en daarin een leidende rol
in te nemen.

De voorstellen zijn realistisch en uitvoerbaar. Ze sluiten aan op de huidige situatie
in Nederland en nemen de aangekondigde maatregelen door de Minister BZK in ogenschouw.
De voorstellen zijn mede gebaseerd op onderzoek naar de maatregelen die andere landen
naar aanleiding van soortgelijke aanbevelingen van GRECO namen. Deze landen kennen
een ander staatsrechtelijk en politiek bestel dan Nederland, maar hanteren wel dezelfde
waarden als Nederland (zoals gezamenlijk vastgesteld door de lidstaten van de Raad
van Europa en GRECO) Deze voorbeelden dienen om richting te geven en ter illustratie
dat het andere landen wel degelijk lukt om dezelfde GRECO-aanbevelingen na te leven
en regelgeving tot stand te brengen. Daarnaast zijn de aanbevelingen tot stand gekomen
op basis van adviezen van verschillende organisaties, staatsrechtgeleerden en experts
over welke oplossingen het beste in het Nederlandse staatsbestel passen.150 Daarbij dient de volgende opmerking te worden geplaatst. Het rapport van GRECO is
gericht op bewindspersonen en topambtenaren. Tot topambtenaren rekent GRECO de secretarissen-generaal,
directeuren-generaal, inspecteurs-generaal en andere soortgelijke hoog ambtelijke
functies. Ook de politiek assistenten worden genoemd in enkele van de GRECO-aanbevelingen
uit het vijfde evaluatierapport. Uit het rapport van GRECO blijkt echter dat veel
van de aanbevelingen zich slechts richten op de bewindspersonen en dat de regelgeving
voor topambtenaren volstaat. In het Nederlandse systeem geldt immers een onderscheid
tussen regelgeving die op ambtenaren van toepassing is en regelgeving die op bewindspersonen
van toepassing is. De aanbevelingen die in de initiatiefnota worden gedaan richten
zich dus in eerste instantie op bewindspersonen. Wanneer de aanbevelingen zich ook
richten op politiek assistenten of topambtenaren zal dit expliciet worden benoemd.

Aanbeveling 1: implementeer een gecoördineerde strategie voor de integriteit van de
personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden

Beschrijving aanbeveling

Dit is een standaardaanbeveling in navolging van de GRECO-praktijk voor landen die
geen strategie voor integriteit hebben. De gecoördineerde strategie is gebaseerd op
een risicoanalyse met als algemeen doel het voorkomen van belangenverstrengeling.
Er moet meer aandacht komen voor vraagstukken omtrent de integriteit van topfunctionarissen
en gebieden waar het risico op belangenverstrengeling en corruptie in het bijzonder
aanwezig is. Een dergelijke aanpak moet zijn gericht op een analyse van de huidige
situatie, zodat specifiek voor topfunctionarissen beleid inzake corruptiebestrijding
en integriteit kan worden ontwikkeld.

Huidige naleving aanbeveling

Nederland kent een hulpmiddel voor kandidaat-bewindspersonen dat zich richt op bewustwording
en inventarisatie van risico’s, te weten een self-assessment risicoanalyse integriteit.151 Dat is een hulpmiddel voor kandidaat-bewindspersonen dat zich richt op bewustwording
en inventarisatie van risico’s. Deze self-assessment risicoanalyse integriteit is een handreiking om de procedure tijdens de kabinetsformatie
aan te vullen. De regering stelt dat hiermee een basis is gelegd om nader invulling
te geven aan een meer gecoördineerde, risico-georiënteerde strategie op integriteit
conform deze aanbeveling.152 Deze ontwikkeling liep parallel aan de vaststelling van het vijfde nalevingsverslag
door GRECO en kon door GRECO dus niet meer worden beoordeeld.153 De leden Dassen en Omtzigt verwachten echter dat als het hierbij blijft de eerste
GRECO-aanbeveling zal blijven staan bij de volgende evaluatieronde van GRECO. Het
gaat hier immers slechts om een hulpmiddel en niet om een gecoördineerde strategie.

Noodzaak aanbeveling

In Nederland bestaat geen algemene strategie of wettelijk kader die/dat specifiek
op beleid inzake integriteit van bewindspersonen is gericht. Verder bestaat geen gecoördineerd
systeem voor de analyse van het risico op corruptie ten aanzien van bewindspersonen
en topambtenaren. Ook is de afwezigheid van een onafhankelijke toezichtsautoriteit
in de Nederlandse regelgeving zorgwekkend, omdat op die manier de verantwoordelijkheid
in zijn geheel bij bewindspersonen en de Minister-President ligt. De voorbeelden uit
hoofdstuk 2 illustreren dat zij niet altijd in staat zijn om integriteitskwesties
correct in te schatten. En de Minister-President greep overduidelijk niet op tijd
in bij de overstap van Cora van Nieuwenhuizen en vond het onnodig haar op haar beloftes
te wijzen.

Het is bovendien opvallend dat bij het kabinet niet regelmatig risicoanalyses worden
uitgevoerd met als doel het voorkomen van situaties van belangenverstrengeling. Voor
bepaalde sectoren, zoals voor betaalinstellingen, clearinginstellingen, premiepensioeninstellingen,
verzekeraars en banken is het uitvoeren van systematische analyses van integriteitsrisico’s
namelijk verplicht.154 Financiële instellingen moeten integriteitsrisico’s identificeren, analyseren, managen
en monitoren op periodieke basis. Bestuurders en commissarissen bepalen in grote mate
de strategie en de cultuur van een instelling of organisatie. Het toetsen van bestuurders
en commissarissen draagt zo bij aan een betrouwbare sector en daarmee de levensvatbaarheid
van een instelling.155 Bewindspersonen en topambtenaren moeten bij uitstek het vertrouwen van burgers hebben.
Risicoanalyse en integriteitsstrategie kunnen hieraan een grote bijdrage leveren.
Dit klemt temeer nu bij de Nederlandse staat financiële belangen van andere aard spelen
dan bij genoemde financiële instellingen, namelijk met een publiek belang.

Binnen de Europese Unie kennen we wel het Europees rechtsstaatmechanisme, voortvloeiend
uit artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.156 Dat is de jaarlijkse dialoog over de rechtsstaat die de Europese Commissie, de Europese
Raad en het Europees Parlement met de lidstaten, de nationale parlementen, het maatschappelijk
middenveld en andere belanghebbenden voeren. Als uitgangspunt hiervoor dient het verslag
over de rechtsstaat. Daarin spelen corruptiebestrijding en integriteit een belangrijke
rol.157 Wat hier echter ontbreekt is de nationale risicoanalyse ter voorkoming van het optreden
van corruptie en integriteitsschendingen door de hoogste uitvoerende functies.

Uiteraard kennen we wel het blauwe boek met daarin vergaande regels, zoals het neerleggen
van alle functies en het afstoten van de meeste financiële belangen bij aantreden.
Als deze regels strikt worden nageleefd, kan worden verdedigd dat het risico op belangenconflicten
erg klein is. In die zin verschilt het kabinet erg van de genoemde financiële instellingen
waar met enige regelmaat risicoanalyses worden uitgevoerd. Het probleem zit hem er
echter in dat het blauwe boek niet bindend is en dat de regels slecht worden gehandhaafd.
De regelgeving moet bindend worden en de regels moeten worden gehandhaafd. Om complete
en effectieve regelgeving op te kunnen stellen, moet een risicoanalyse worden uitgevoerd.
Zo kan immers worden achterhaald welke risico’s er spelen en kan de regelgeving daarop
worden afgestemd.

Het is voorstelbaar dat de omgang tussen sponsoren/donoren van partijen en hun toegang
tot bewindspersonen naar voren zal komen als risicofactor in een analyse.

Naleving door andere landen

Frankrijk hanteert een wettelijk vastgelegd, jaarlijkse anticorruptie-aanpak. De aanpak
is opgesteld door Franse Anticorruptie Autoriteit (AFA) en is in oktober 2019 in werking
getreden.158 Het betreft een interdepartementale aanpak waarbij in elk ministerie de volgende
anticorruptie programma’s worden uitgerold, inclusief:

– Risicoanalyse- en identificatie;

– Gedragscodes;

– Risicotrainingen;

– Evaluatieprocedure door derden, op basis van de geïdentificeerde risico’s en interne
controle- en evaluatiemechanismen.

Deze programma’s moeten worden gevolgd en nageleefd door bewindspersonen, adviseurs
en topambtenaren. De AFA houdt toezicht op naleving en adviseert over nodige verbetering.
De Franse anticorruptie-wetgeving heeft zich meermaals consistent en effectief bewezen.159

Voorstellen

De leden Dassen en Omtzigt stellen de volgende maatregelen voor aan het kabinet:

1. Stel een strenge en duidelijke gecoördineerde standaardmethodologie voor de beoordeling van corruptierisico’s op basis van risicoanalyses. Hierbij moet
een onderscheid worden gemaakt tussen bewindspersonen, topambtenaren en politiek assistenten.
Voor deze categorieën gelden immers andere regels en ook andere risico’s.

a. Deze methodologie kan onder meer bestaan uit een risicokaart waarop de typologie en
separate gevallen van belangenconflicten worden geïdentificeerd en de waarschijnlijkheid
en omvang van elk risico worden berekend;

b. Aan de hand van de risicoanalyse worden corrigerende maatregelen vastgesteld (zie
aanbeveling 2). De risicoanalyse en maatregelen dienen in ieder geval te zien op contacten
met lobbyisten, nevenactiviteiten, vermogensverklaringen, aansprakelijkheden en geschenken,
als ook beperkingen na uitdiensttreding.

2. Er dient een commissie of functionaris te komen die voorziet in begeleiding en vertrouwelijk advies voor bewindspersonen en in voorkomend geval politiek assistenten over naleving, toepassing
en interpretatie van de gedragscode, en dus het voorkomen van belangenverstrengeling
en andere integriteitskwesties. De commissie of functionaris dient daarvoor uiteenlopende
en onafhankelijk in gang te zetten bevoegdheden te hebben. Het orgaan:

a. voorziet in de mogelijkheid voor bewindspersonen en in voorkomend geval politiek assistenten
(namelijk in die situaties dat zij van invloed kunnen zijn op het uitoefenen van de
besluitvorming van een bewindspersoon) om advies te krijgen over hoe met integriteitskwesties
kan worden omgegaan;

b. stelt de risicoanalyse op en tuigt een gecoördineerde strategie op voor integriteit
van bewindspersonen en topambtenaren, bijvoorbeeld door het aanleveren van richtsnoeren
en een risicokaart;

c. doet onderzoek naar factoren die het vertrouwen in de politiek en de regering beïnvloeden
en publiceert daarover jaarlijks in onderzoeksrapportages;

d. doet aanbevelingen ter bevordering van de GRECO-aanbevelingen en verhoging van de
integriteit;

e. wordt aangesteld door de regering bij koninklijk besluit en bestaat uit twee oud-bewindslieden
en drie andere personen die een hoogwaardige functie uitoefenen of hebben uitgeoefend,
zoals (substituut) ombudsman, rechter of staatsraad of hoogleraar. Allen opereren
ze onafhankelijk van de politieke besluitvorming. De zittingsduur wordt conform College
van onderzoek integriteit van de Tweede Kamer vastgelegd op een maximum van zes jaar,160 met een voorkeur voor een afwisseling in zittingsduur van 4, 5 of 6 jaar zodat de
continuïteit van de commissie gewaarborgd wordt. Het voorzitterschap van de commissie
rouleert, afhankelijk van de zittingstermijn van de commissie. Ieder lid is voor een
gelijke termijn voorzitter;

f. is onafhankelijk. Daartoe dienen in de regelgeving verschillende waarborgen te komen,
zo mogen de leden niet worden herbenoemd, kunnen ze niet worden ontslagen door de
regering en kan de regering het salaris niet verlagen tijdens de ambtstermijn van
de commissie.

Het is echter ook een optie om, in plaats van het instellen van een nieuwe commissie
of functionaris, deze vertrouwensfunctie neer te leggen bij de vicepresident van de
Raad van State. De Raad van State is immers het belangrijkste adviesorgaan van de
regering. Daarnaast is de vicepresident een belangrijke adviseur van het staatshoofd
bij staatskundige kwesties. De leden Dassen en Omtzigt hebben echter de voorkeur voor
een nieuwe commissie, aangezien de functie zodanig relevant is. Daarnaast is het mogelijk
voor oud-bewindspersonen om zitting te nemen in de commissie en zij kunnen zich bij
uitstek inleven in de kwetsbaarheid van bewindspersonen. In een commissie is verder
overleg mogelijk, waardoor uiteindelijk de beste oplossing boven tafel komt. In het
vervolg van de nota wordt naar deze functie verwezen als «de adviescommissie».

Het vertrouwelijk advies is in het belang van de bewindspersonen zelf. Het geeft de
betreffende bewindspersoon immers vertrouwen. Als de bewindspersoon ergens over twijfelt
kan hij of zij advies van deze commissie vragen. Mocht de bewindspersoon op een later
moment op zijn of haar vingers getikt worden vanwege zijn of haar handelwijze, kan
hij of zij aantonen dat hij of zij om advies en onderzoek heeft gevraagd en aan de
hand van dit op schrift gestelde advies aantonen dat hij of zij conform het advies
van de adviescommissie heeft gehandeld en dus integer heeft gehandeld. Toenmalig Minister
van Financiën Hoekstra kwam bijvoorbeeld het afgelopen jaar onder vuur te liggen vanwege
zijn investeringen in een brievenbusfirma op de Britse Maagdeneilanden.161 Als Hoekstra de mogelijkheid had gehad om vooraf onafhankelijk advies te vragen over
hoe te handelen in deze situatie omtrent zijn aandelen in het safaribedrijf, had hij
toen de ophef afgelopen najaar ontstond kunnen aantonen dat hij had gehandeld conform
het advies van de onafhankelijk adviseur en daarmee had hij steviger gestaan in zijn
pleidooi dat hem niets te verwijten viel.

Sinds 2019 bestaat de onafhankelijk adviseur integriteit voor leden van de Tweede
Kamer.162 Kamerleden kunnen de onafhankelijk adviseur benaderen voor vertrouwelijk, schriftelijk
advies over de uitleg en toepassing van de regels op het gebied van integriteit. Hoewel
de transparantie van het werk van de adviseur wordt betwist,163 is het volgens de leden Dassen en Omtzigt een aanwinst dat de Kamerleden de mogelijkheid
om een onafhankelijk adviseur te raadplegen. Voor bewindspersonen bestaat geen adviseur
of adviescommissie. Een adviseur is juist noodzakelijk om advies bij in te winnen
op het moment dat een twijfelachtige situatie zich voordoet om zo te voorkomen dat
belangenverstrengeling überhaupt de kans krijgt om op te treden. Daarnaast is het,
zoals gezegd, in het belang van bewindspersonen om een adviescommissie aan te stellen.
De kritiek die wordt geuit op de onafhankelijk adviseur integriteit voor leden van
de Tweede Kamer kan worden meegenomen bij de instelling van de adviescommissie voor
bewindspersonen. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat de adviescommissie bij het
uitbrengen van een jaarverslag zoveel mogelijk transparantie moet betrachten. De adviescommissie
kan bijvoorbeeld anoniem in beeld brengen over welke onderwerpen met name vragen worden
gesteld.

Aanbeveling 2: ontwikkel een integrale bindende gedragscode voor de personen die de
hoogste leidinggevende functies bekleden en vul deze aan met passende richtsnoeren
betreffende belangenverstrengeling en integriteit gerelateerde kwesties. Maak deze
voor het publiek gemakkelijk toegankelijk en koppel hieraan een toezicht- en sanctiemechanisme

Beschrijving aanbeveling

Integraliteit van passende richtsnoeren is noodzakelijk, omdat integriteitsbeleid
overzichtelijk, toegankelijk en controleerbaar moet zijn. Daarnaast dient naar vaste
gewoonte van GRECO een gedragscode gepaard te gaan met een bepaalde vorm van handhaving.
Tot slot dienen de integriteitsregels vervat in de gedragscode ook op politieke assistenten
van toepassing te zijn in situaties waarin zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming
van een bewindspersoon.

Huidige naleving aanbeveling

Aspecten van het integriteitskader zijn in diverse regelingen neergelegd. Daarnaast
staan voorschriften inzake het gedrag van bewindspersonen en topambtenaren m.b.t.
integriteit in diverse documenten. Het blauwe boek vervult een centrale rol. Het blauwe
boek is echter een breed document, dat niet specifiek over integriteitskwesties gaat.
Bovendien wordt niet voldoende ingegaan op aspecten van belangenverstrengeling. Verder
zijn de algemene bepalingen voor meerdere uitleg vatbaar en worden ze niet uitgebreid
toegelicht. Daarbij speelt nog dat de huidige gedragsregels niet meer dan informele
richtlijnen zijn die die daarmee juridisch geen binding meebrengen. Minister-President
Rutte heeft er zelf meerdere malen op gewezen dat het geen juridisch bindende regelgeving
betreft.164 Dit betekent dat de integriteitsregelgeving, dat onder meer gaat over nevenfuncties
en financiële belangen, niet meer dan vrijblijvende afspraken zijn. Om bewindspersonen,
en in voorkomend geval politieke assistenten, te verplichten de integriteitsregels
na te leven, moeten deze regels een wettelijke grondslag krijgen.

Daarnaast staan voorschriften inzake het gedrag van bewindspersonen en topambtenaren
m.b.t. integriteit in te veel verschillende documenten. Het blauwe boek vervult een
centrale rol. Het blauwe boek is echter een breed document dat niet specifiek over
integriteitskwesties gaat en zo ook onvoldoende ingaat op risico’s en aspecten van
belangenverstrengeling.

Ook is aan de reeds bestaande richtsnoeren geen specifiek handhavingsmechanisme verbonden,
afgezien van het door het parlement uitgeoefende toezicht. Deze richtlijnen, waaronder
het blauwe boek, lijken niet bekend te zijn bij het publiek en lijken ook niet geschikt
voor vergroting van de bewustwording bij het publiek.

In de brief van het kabinet inzake de stand van zaken omtrent de implementatie van
de GRECO-aanbevelingen d.d. 26 oktober 2021 stelt het kabinet voornemens te zijn de
huidige gedragsregels voor bewindspersonen op te nemen in een aparte gedragscode voor
bewindspersonen.165 Daarmee voorziet het kabinet in de aanbeveling van GRECO tot een totaaloverzicht
van regels en afspraken omtrent integriteitsbeleid van bewindspersonen. De ontwikkeling
van een gedragscode voor bewindspersonen biedt tevens de mogelijkheid tot actualisering
en uitbreiding aan de hand van de overige aanbevelingen. Tijdens het commissiedebat
over integriteit openbaar bestuur gehouden op 10 maart 2022, gaf de Minister aan dat
ze verwacht de gedragscode voor tijdens het ambt van een bewindspersoon en de omgang
met lobbyisten rond de zomer naar de Kamer te sturen.166 Bij de uitwerking van de gedragscode zal onder meer de motie-Dassen over het lobbyregister
voor bewindspersonen worden meegenomen.167 De leden Dassen en Omtzigt juichen deze ontwikkeling toe en zien uit naar de beoordeling
van GRECO.

Daarnaast heeft de regering in de brief d.d. 26 oktober 2021 gereageerd op de GRECO-aanbeveling
inzake een toezichts- en sanctiemechanisme. Het kabinet stelt dat een dergelijke externe
handhavingsbenadering in strijd is met het constitutionele bestel in Nederland. Het
kabinet stelt dat in dat constitutionele bestel bewindspersonen verantwoording afleggen
aan de Staten-Generaal op grond van de ministeriële verantwoordelijkheid en het aan
de Staten-Generaal is om daar consequenties aan te verbinden. Op dit punt stond het
kabinet dus geen nadere maatregelen voor.168 Tijdens het commissiedebat over integriteit openbaar bestuur gaf de Minister echter
aan voorlichting te willen vragen over hoe een sanctiemechanisme geregeld kan worden.
Ze gaf aan dat ze de ministeriële verantwoordelijkheid niet wil uithollen, maar er
wel voor wil zorgen dat de gedragscode een stevig, sturend instrument is.169 De leden Dassen en Omtzigt zien uit naar haar voorstel om van het sanctiemechanisme
een stevig, sturend en bindend instrument te maken.

De leden Dassen en Omtzigt merken op dat het opvallend is dat de uitvoerende macht
deze aanbeveling nog niet heeft nageleefd. In de vierde evaluatieronde beval GRECO
Nederland aan dat er voor de leden van beide Kamers van het parlement – samen met
hun leden – gedragscodes moesten worden opgesteld en goedgekeurd die laagdrempelig
voor het publiek toegankelijk werden gemaakt (met inbegrip van richtsnoeren voor de
preventie van belangenverstrengeling, geschenken en andere voordelen, nevenactiviteiten
en financiële belangen, openbaarmakingsvereisten, misbruik van informatie en contacten
met derden zoals lobbyisten).170 Naar aanleiding van deze aanbeveling hebben beide Kamers een gedragscode aangenomen.
De leden van het parlement moeten zich aan de gedragscode houden en staat onder toezicht,
terwijl voor de regering nog steeds geen bindende integrale gedragscode inclusief
handhavings- en sanctiemechanisme tot stand is gekomen.

In de gedragscode van de Tweede Kamer is onder meer geregeld dat een Kamerlid te allen
tijde onafhankelijk is en dient te handelen in het algemeen belang, niet is toegestaan
om giften of gunsten aan te nemen die zijn bedoeld om het handelen van het lid te
beïnvloeden, zich dient te onthouden van gedragingen die het gezag of de waardigheid
van de Kamer in ernstige mate schaden, voldoet aan de registratieverplichtingen die
het ambt hem oplegt, in het ambt verkregen informatie niet gebruikt voor persoonlijke
belangen en, indien van toepassing, het vertrouwelijke karakter ervan waarborgt van
en conform de regels van de Kamer handelt. De Griffie plenair houdt een register bij
waarin Kamerleden ontvangen geschenken en voordelen met een hogere waarde dan € 50,00
vermelden, uiterlijk een week na ontvangst van het geschenk of het voordeel. Daarnaast
houdt de Griffie plenair een register bij van buitenlandse reizen waarvan vervoers-
en verblijfskosten geheel of gedeeltelijk door derden worden betaald, uiterlijk een
week na terugkeer in Nederland. Tot slot beheert de Griffie plenair een register waarin
de Kamerleden hun nevenactiviteiten en de (te verwachten) inkomsten vermelden, alsmede
belangen die redelijkerwijs als relevant kunnen worden beschouwd (uiterlijk 1 week
na aanvaarding daarvan). Alle registers zijn openbaar.

Voorts is per 1 april 2021 de Regeling Toezicht en handhaving Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal in werking getreden (naar aanleiding van de GRECO-aanbevelingen uit de vierde evaluatieronde,
onder meer inhoudende dat er passende maatregelen worden getroffen om toezicht op
en handhaving van bestaande en nog te bepalen declaratievereisten en andere gedragsregels
voor parlementsleden te waarborgen).171 Hiermee wordt het College van onderzoek integriteit ingesteld. Het College heeft
tot taak klachten aangaande schending van de Gedragscode door Kamerleden te behandelen.
Iedereen kan een klacht indienen over vermeende schending van de Gedragscode door
een Kamerlid via de website van de Tweede Kamer of per post. Het College, bestaande
uit onafhankelijke deskundigen, beoordeelt of een klacht in behandeling kan worden
genomen. Op 7 februari 2022 heeft het College van onderzoek integriteit het eerste
jaarverslag uitgebracht.172 Uit het jaarverslag blijkt onder meer hoeveel klachten zijn binnengekomen, wat de
gedragingen inhouden waarover is geklaagd en hoe de klachten zijn afgehandeld. Ook
worden de behandelde klachten uitgebreid besproken. Dit jaarverslag komt de transparantie
ten goede en maakt het voor het publiek controleerbaar waarover wordt geklaagd en
hoe daarmee wordt omgegaan. Ook handelt het College van onderzoek actief in geval
van overtreding van de gedragscode voor Kamerleden. Zo adviseerde het College in maart
2022 aan de Kamer dat Forum voor Democratie fractievoorzitter Thierry Baudet een berisping
moet krijgen en alsnog zijn nevenfuncties moet opgeven bij de Tweede Kamer.173 De Kamer heeft vervolgens besloten om het lid Baudet deze sanctie op te leggen. Hoewel
het college nog niet perfect functioneert, hebben de leden Dassen en Omtzigt het idee
dat de instelling van het college heeft geleid tot betere en completere opgaven.

Concluderend is de Tweede Kamer dus een stuk verder dan de regering. Er is een uitgebreide
gedragscode tot stand gekomen, er zijn een aantal openbare registers en er is een
toezichts- en handhavingsmechanisme. Dit ontbreekt nog (grotendeels) voor de regering.
Als de Tweede Kamer het echter correct kan regelen, dan moet dit voor de regering
ook mogelijk zijn.

Noodzaak aanbeveling

GRECO merkte op dat de voorschriften inzake het gedrag dat van topfunctionarissen
wordt verwacht in Nederland over verschillende instrumenten zijn verspreid, zoals
het blauwe boek en ministeriële circulaires en brieven van de Minister-President of
Ministers.174 Door versplintering van deze regels is er geen goed zicht op welke regels gelden
en is het mogelijk, nog erger, zelfs gebeurd, dat regels uit het zicht raken of tussen
wal en schip belanden.175 Tot 1 januari 2020 hoorde de Circulaire lobbyverbod bewindspersonen ook tot de documenten
die integriteitsregels bevatten. Deze circulaire verviel op 1 januari 2020 als gevolg
van de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra). Uit het
besluit op het Wob-verzoek van de Volkskrant van 5 oktober 2021 bleek dat de Circulaire
lobbyverbod bewindspersonen «tussen wal en schip was beland».176 Als deze aanbeveling wordt uitgevoerd en een integrale gedragscode wordt opgesteld,
kan het onverhoopt «tussen wal en schip belanden» van documenten inhoudende integriteitsregels
niet meer voorkomen. Er bestaat dan geen doolhof van regelingen omtrent integriteitskwesties
meer, waardoor een regeling bij de invoering van nieuwe wetgeving niet over het hoofd
kan worden gezien. Dit maakt het makkelijker om controlerende taken binnen de democratie
te vervullen, zoals door Tweede Kamerleden en journalisten. Daarnaast is het noodzakelijk
voor bewindspersonen om te weten wat de spelregels zijn waar ze zich aan moeten houden.

Naleving door andere landen

In hoofdstuk 4 is reeds uitgewerkt dat de rechtsstaat in Malta niet naar behoren functioneert.
Malta kent echter wel een toezicht- en handhavingsmechanisme ten aanzien van de integriteitswetgeving
voor de uitvoerende macht. In Malta bestaat namelijk een Commissioner for Standards
in Public Life.177 De bevoegdheden van de commissioner zijn vastgelegd in de Standards in Public Life
Act (chapter 570 of the laws of Malta). De commissioner heeft onder meer jurisdictie
over Ministers. De commissioner kan nagaan of Ministers hebben gehandeld op een wijze
die in strijd is met de wet, met een ethische of andere bij wet vastgelegde plicht,
of machtsmisbruik oplevert. De commissioner kan dus controleren of Ministers zich
aan de wettelijk vastgelegde ethische gedragscode houden. De commissioner kan daartoe
op eigen initiatief of op basis van een klacht een onderzoek instellen. Als de commissioner
vindt dat een Minister onbehoorlijk heeft gehandeld, kan hij die persoon een termijn
geven waarbinnen hij of zij de betreffende daden moet rechtzetten, of kan hij een
verslag opstellen voor de parlementaire Standing Committee for Standards in Public
Life. Daarnaast kan de commissioner de vermogens- en belangenverklaringen van parlementsleden
en Ministers onderzoeken in het licht van de ethische code. Verder kan de commissioner
aanbevelingen doen voor verbetering van de ethische gedragscodes en voor een betere
regeling van aanverwante zaken, zoals lobbyregelgeving.

De Standing Committee for Standards in Public Life heeft tot taak toezicht te houden
op de werkzaamheden van de commissioner en de verslagen te bestuderen die de commissioner
na zijn onderzoek aan de Standing Committee voorlegt.178 Indien de commissioner van oordeel is dat een Minister onbehoorlijk heeft gehandeld,
en de Standing Committee is het daarmee eens, kan zij de betrokkene om een verontschuldiging
vragen of vermanen. De Standing Committee kan ook een aanbeveling doen aan de bevoegde
autoriteiten om verdere maatregelen te nemen om de gedragsschending te verhelpen.
Indien de Standing Committee het niet eens is met het verslag van de commissioner,
kan het beslissen dat verder onderzoek moet worden verricht. Dergelijk onderzoek kan
worden uitgevoerd door de commissioner op verzoek van de Standing Committee, of door
de Standing Commitee zelf, met hulp van de commissioner. De Standing Committee kan
ook gewoon de conclusies van de commissioner verwerpen en de zaak sluiten. In dat
geval moet de Standing Committee wel motiveren waarom ze het niet eens zijn met de
conclusies van de commissioner.

In het Verenigd Koninkrijk kunnen we een voorbeeld nemen aan de regelgeving met betrekking
tot het parlement. The Parliamentary Commissioner for Standards is een onafhankelijke
ambtenaar van het Lagerhuis. De commissioner houdt toezicht op het register van de
financiële belangen van de leden en op bepaalde regels van de gedragscode van het
Lagerhuis. De commissioner kan op basis van klachten of op eigen initiatief een onderzoek
instellen. Wanneer de commissioner vaststelt dat een parlementslid de regels heeft
overtreden, heeft de commissioner twee opties. Ten eerste kan de commissioner besluiten
dat de kwestie kan worden opgelost door middel van de rectificatieprocedure. Als het
betreffende parlementslid hiermee instemt en zich verontschuldigt, dan sluit de commissioner
de zaak af (de vaststellingsbrief) en brengt de commissioner daarvan kort verslag
uit aan the Committee on Standards. De vaststellingsbrief en het bewijsmateriaal worden
gepubliceerd op de website van de commissioner. Ten tweede kan de commissioner als
wordt vastgesteld dat sprake is van een overtreding die niet geschikt is voor de rectificatieprocedure,
of indien het onderzoek kwesties van groter belang aan de orde stelt, een memorandum
sturen naar the Committee on Standards. Het memorandum wordt gepubliceerd. Daarnaast
stelt the Committee on Standards een rapport op, met inbegrip van aanbevelingen aan
het parlement over de vraag of verdere actie nodig is. Dit rapport wordt ook gepubliceerd.179 De commissioner wordt benoemd voor een niet-hernieuwbare termijn van vijf jaar, na
te zijn aanbevolen door de Lagerhuiscommissie. The Committee on Standards bestaat
uit zeven parlementsleden en zeven lekenleden en wordt voorgezeten door een parlementslid
van de oppositie.180

De House of Lords kent de House of Lords Commissioners for Standards.181 De commissioners zijn verantwoordelijk voor het onafhankelijk en onpartijdig onderzoeken
van vermeende overtredingen van de gedragscode van het Hogerhuis. In principe starten
zij een onderzoek op basis van een klacht, maar in uitzonderlijke omstandigheden kunnen
zij met instemming van the Conduct Committee, een onderzoek instellen zonder dat sprake
is van een klacht. Indien de commissioners constateren dat sprake is van een schending
van de gedragsregels kunnen zij onder omstandigheden corrigerende maatregelen met
het betrokken parlementslid overeenkomen. Het verslag van de commissioners wordt dan
gepubliceerd op de website van het parlement. Het staat de commissioners echter vrij
om een dergelijk verslag alsnog voor te leggen aan the Conduct Committee bijvoorbeeld
als gevolg van de bijzondere ernst van de beschuldiging of omdat de zaak aanleiding
geeft tot zaken van groter belang. Als een schending van de gedragsregels wordt vastgesteld
en geen corrigerende maatregelen worden overeengekomen, wordt het verslag, met inbegrip
van een aanbevolen sanctie, voorgelegd aan de Conduct Committee. Wanneer een zaak
wordt doorverwezen aan the Conduct Committee, brengt the Committee daarvan verslag
uit aan het parlement. De taak van the Conduct Committee bestaat erin elk beroep te
behandelen tegen de bevindingen of aanbevelingen van de commissioners. Indien er geen
beroep wordt ingesteld in geval van een vaststelling van een schending van de gedragscode,
neemt the Conduct Committee in eerste instantie de door de commissioners aanbevolen
sanctie in overweging. Indien zij de sanctie goedkeurt, brengt zij dienovereenkomstig
verslag uit aan het parlement. Zij kan ook besluiten dat de aanbevolen sanctie nader
moet worden overwogen. De Conduct Committee kan dan de betrokken partijen horen en
op basis daarvan beslist het of de aanbevolen sanctie wordt goedgekeurd, verminderd
of verzwaard.

GRECO bestempelt de getroffen maatregelen van Malta en het VK als effectief. Over
Malta oordeelt GRECO dat de instelling van de commissioner een waardevolle ontwikkeling
is en een kernelement vormt van de toezichtsregelingen betreffende de hoogste uitvoerende
functies.182 De wet trad pas op een laat moment in werking, waardoor GRECO nog geen oordeel kon
vormen over de daadwerkelijke voordelen van dit mechanisme. GRECO oordeelt dat het
op een complexe manier is geregeld en dat de sancties te beperkt lijken. GRECO had
gehoopt dat in bepaalde gevallen doeltreffender en afschrikwekkendere sancties zouden
kunnen worden toegepast, zoals verlaging van het salaris en de mogelijkheid om ontslag
uit overheidsfuncties aan te bevelen. Met deze kanttekeningen moet rekening worden
gehouden bij de instelling van een dergelijk orgaan in Nederland.

In het Verenigd Koninkrijk heerste er publiek bezorgdheid over het feit dat het parlement
optreedt als rechter bij het disciplinair straffen van zijn eigen leden183. Er zijn echter procedurele elementen in het systeem ingevoerd om deze bezorgdheid
weg te nemen. De rol van de commissioners en de routinematige publicatie van de bevindingen
hebben een zekere mate van onafhankelijke toetsing en transparantie in het gehele
proces geïnstitutionaliseerd. Daarnaast wordt the Committee on Standards voorgezeten
door iemand van de oppositie. Ook zijn de tuchtregelingen onderworpen aan openbaar
commentaar door een onafhankelijke commissie. GRECO oordeelt verder dat de mogelijkheid
van de commissioner om op eigen initiatief een onderzoek in te stellen, een stap in
de goede richting is van pro activiteit van de instelling en kan bijdragen aan de
kritiek dat het systeem alleen reactief zou zijn. Al met al is GRECO dus positief.

Voorstellen

De leden Dassen en Omtzigt stellen het volgende voor:

1. Ontwikkel een integrale bindende gedragscode voor bewindspersonen. Deze code dient specifiek gewijd te zijn aan dit onderwerp
waarin beginselen en integriteitsnormen voor bewindspersonen worden opgenomen, aangevuld
met toelichtingen en praktische voorbeelden. De wettelijke gedragscode inhoudende
de integriteitsregels moet ook op politieke assistenten van toepassing zijn in die
situaties waarin zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming van bewindspersonen.
De gedragscode dient te worden belegd in nader in te stellen wettelijke regelgeving
omtrent integriteit bewindspersonen. In het vervolg van deze nota doen de leden Dassen
en Omtzigt een aantal voorstellen van onderwerpen die onder meer in de wettelijke
regelgeving geregeld moeten worden;

2. Dit document dient breed in de publiciteit te komen, zodat men weet heeft van het tot juist aangemerkte gedrag van bewindspersonen
en in voorkomend geval politieke assistenten en hierop controle van de publieke opinie
kan plaatsvinden;

3. Stel een autoriteit (verschillend van de adviescommissie uit aanbeveling 1). Om een duidelijk beeld te krijgen van de rol van deze autoriteit, richt deze zich
op:

a. de naleving van de wettelijke richtsnoeren, en dus de integrale gedragscode, toetst;

b. periodiek de toepassing van de gedragscode evalueert en ten alle tijden aanbevelingen
kan doen over nodige aanpassingen. Deze aanbevelingen moeten worden gepubliceerd op
de website van rijksoverheid;

c. iedere zes maanden en een vooraf bepaald aantal dagen of weken voor het einde van
het mandaat van de regering verslag uitbrengt (rapportage integriteitsaanpak) over
de naleving van de code aan de Minister-President en richting de Kamer, waarover vervolgens
in de Kamer gedebatteerd wordt;

d. bij het aantreden- en aftreden van een bewindspersoon rapporteert aan de Minister-President
en de Kamer;

e. op eigen initiatief en op basis van reële meldingen van derden (niet zijnde anonieme
derden) onderzoek kan instellen;

f. schriftelijke uitleg kan verlangen van iedere bewindspersoon of politiek assistent
die de autoriteit ervan verdenkt in strijd te handelen met de code;

g. die bevoegd is stukken op te vragen van andere partijen en personen dan de verdachte;

h. personen onder ede kan horen (waaronder ambtenaren), waarbij per getuige moet worden
bekeken of hij of zij zich bij bepaalde vragen of discussiepunten kan beroepen op
een verschoningsrecht;

i. in geval van schending van de normen de betreffende bewindspersoon of politiek assistent
schriftelijk kan waarschuwen en kan eisen dat dit gedrag wordt gecorrigeerd;

j. in geval van een minimale overtreding, een aanwijzing kan geven om tot een oplossing
te komen en als de betreffende persoon de aanwijzing naleeft, de zaak te sluiten;

k. handhaaft volgens het systeem van ministeriële verantwoordelijkheid; dat betekent
dat in geval van uitblijven van corrigerend gedrag en in geval van vaststelling van
laakbaar gedrag de toezichtsautoriteit de Minister-President waarschuwt en de Tweede
Kamer informeert over de kwestie (door middel van het overhandigen van een rapport).
De Kamer kan over het rapport debatteren en eventuele consequenties daaraan verbinden;

l. in de gevallen waarin het systeem van ministeriële verantwoordelijkheid niet werkt,
bestuurlijke boetes kan opleggen waarvan de hoogte afhankelijk is van de ernst van
de overtreding. Het systeem van ministeriële verantwoordelijkheid werkt bijvoorbeeld
niet bij overtreding van lobbyverbod, draaideurverbod of afkoelperiode, aangezien
dit plaatsvindt na uitdiensttreding (zie aanbeveling 6);

m. in gevallen waarin sprake is van een vermoeden van een strafbaar feit, informeert
de toezichtsautoriteit de regering en de Minister-President. De regering of de Tweede
Kamer kan dan via het protocol een opdracht aan de procureur-generaal tot een strafrechtelijk
onderzoek, waaruit vervolgens blijkt of sprake is van een ambtsmisdrijf. Als blijkt
dat sprake is van een ambtsmisdrijf kan de Tweede Kamer, dan wel de regering, overeenkomstig
de Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten een opdracht tot vervolging geven aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad;

n. waarborgt dat bij overtreding van de integriteitswetgeving (met uitzondering van minimale
overtredingen), dit wordt gepubliceerd op de website van de rijksoverheid door het
kabinet en kan bij gebreke daarvan zelf overgaan tot publicatie;

o. wordt benoemd door de regering bij koninklijk besluit uit een voordracht van drie
personen, opgemaakt door de Tweede Kamer, voor een periode van zes jaar (zonder de
mogelijkheid van herbenoeming). Daarbij geldt dat als dit moment samenvalt met belangrijke
andere politieke momenten, zoals Tweede Kamerverkiezingen of de aanvang van een kabinet,
de autoriteit zes maanden voorafgaand aan dat politieke moment moet worden aangesteld,
om de onafhankelijkheid te waarborgen. De toezichtsautoriteit opereert onafhankelijk
van de politieke besluitvorming;

p. treedt op in volledige onafhankelijkheid bij de uitvoering van de taken en de uitoefening
van bevoegdheden. Daartoe moeten verschillende onafhankelijkheidswaarborgen worden
ingebouwd. De leden vragen noch aanvaarden instructies van wie dan ook. Het salaris
van de toezichtsautoriteit kan niet worden verlaagd tijdens de ambtsperiode. De autoriteit
kan worden ontslagen op eigen verzoek of wegens het verlopen van de ambtstermijn.
In overige gevallen die worden vastgelegd in de wet kan de autoriteit slechts door
de Hoge Raad worden geschorst of ontslagen;

q. bij het uitoefenen van haar onderzoeksbevoegdheden de waarborgen in acht neemt die
de rechterlijke macht ook in acht moet nemen, zoals het toepassen van hoor en wederhoor.
Daarnaast dient de persoon die wordt verdacht van overtreding van de code te allen
tijde inzage te hebben in het bewijs dat tegen hem/haar wordt verzameld. Tot slot
dient geheimhouding te worden betracht tijdens het onderzoek.

Voor het instellen van deze autoriteit zijn er een aantal opties. Er kan ofwel voor
worden gekozen om in de nieuwe wettelijke regels omtrent integriteit van bewindspersonen
(aanbeveling 2) een nieuwe autoriteit in te stellen en aan deze autoriteit de bovengenoemde
bevoegdheden toe te kennen. Deze autoriteit is ofwel een eenhoofdig orgaan (een commissioner)
of wel een meerhoofdig orgaan. Er kan echter ook voor worden gekozen om de bovengenoemde
bevoegdheden toe te kennen aan de Algemene Rekenkamer. De leden Dassen en Omtzigt
geven de voorkeur aan een aparte toezichthouder, zoals een commissioner. Met een apart
orgaan wordt immers het belang van de autoriteit en de bevoegdheden aangetoond. Een
eenhoofdig orgaan kan daarnaast slagvaardig te werk gaan, en zich inleven in de kwetsbaarheid
van een politicus.

Toezichtsautoriteit en het Openbaar MinisterieDe toezichtsautoriteit is een bestuursorgaan
en kan – enkel waar de ministeriële verantwoordelijkheid niet werkt – besluiten bestuurlijke
boetes op te leggen bij overtreding van de integriteitswetgeving. Veelal zal overtreding
van de integriteitswetgeving geen strafbaar feit opleveren en dus geen crimineel gedrag
inhouden. Als een bewindspersoon bijvoorbeeld in strijd met het lobbyverbod aan de
slag gaat als lobbyist, is dit een overtreding van de integriteitswetgeving en geen
strafbaar feit. Mocht sprake zijn van een vermoeden van een strafbaar feit, dan informeert
de toezichtsautoriteit de Minister-President en de Tweede Kamer. De regering of de
Tweede Kamer kan dan een opdracht tot strafrechtelijk onderzoek geven aan de procureur-generaal.
Dat is immers de huidige regeling inzake het vervolgen van ambtsmisdrijven (art. 119
Grondwet). In het kader van de achtste aanbeveling wordt voorgesteld deze regeling
te wijzigen. Hoe dan ook, in het strafrechtelijke circuit is geen rol voor de toezichtsautoriteit
weggelegd. In het vervolg van de nota wordt deze autoriteit de «toezichtsautoriteit»
genoemd.

Toezichtsautoriteit en het Openbaar Ministerie

De toezichtsautoriteit is een bestuursorgaan en kan – enkel waar de ministeriële verantwoordelijkheid
niet werkt – besluiten bestuurlijke boetes op te leggen bij overtreding van de integriteitswetgeving.
Veelal zal overtreding van de integriteitswetgeving geen strafbaar feit opleveren
en dus geen crimineel gedrag inhouden. Als een bewindspersoon bijvoorbeeld in strijd
met het lobbyverbod aan de slag gaat als lobbyist, is dit een overtreding van de integriteitswetgeving
en geen strafbaar feit.

Mocht sprake zijn van een vermoeden van een strafbaar feit, dan informeert de toezichtsautoriteit
de Minister-President en de Tweede Kamer. De regering of de Tweede Kamer kan dan een
opdracht tot strafrechtelijk onderzoek geven aan de procureur-generaal. Dat is immers
de huidige regeling inzake het vervolgen van ambtsmisdrijven (art. 119 Grondwet).
In het kader van de achtste aanbeveling wordt voorgesteld deze regeling te wijzigen.
Hoe dan ook, in het strafrechtelijke circuit is geen rol voor de toezichtsautoriteit
weggelegd.

Aanbeveling 3: zet begeleiding op vertrouwelijke basis op voor de personen die de
hoogste leidinggevende functies bekleden omtrent integriteit gerelateerde kwesties.
Vergroot bewustwording van integriteitskwesties bij de personen met de hoogste leidinggevende
functies onder andere door trainingen

Beschrijving aanbeveling

Integriteitskwesties liggen vaak genuanceerd en zijn in grote mate afhankelijk van
tijd en context. Ze verdienen specifieke en nauwkeurige aandacht. Daarnaast kan de
kwestie ingewikkelder blijken te zijn dan in eerste instantie wordt gedacht. Daarom
dienen bewindspersonen en topambtenaren vertrouwelijk advies te kunnen inwinnen. Structurele
begeleiding en training zorgt er bovendien voor dat bewustwording omtrent het belang
van het continue waarborgen van integriteit wordt vergroot. Bovendien kan begeleiding
op vertrouwelijke basis leiden tot betere afweging- en keuzeprocessen.

Huidige naleving van de aanbeveling

Het stelsel van begeleiding, advies en training voor bewindspersonen en topambtenaren
inzake integriteit en corruptiebestrijding is uiterst gefragmenteerd in het huidige
Nederlandse bestel en bepaalde rollen worden door verschillende personen en instanties
gedeeld.184 De Minister-President lijkt bijvoorbeeld verantwoordelijk te zijn voor de beantwoording
van vragen omtrent dilemma’s van kabinetsleden. De secretaris van de ministerraad
en collega-Ministers, en ook de secretarissen-generaal van de ministeries, lijken
deze functie echter eveneens te vervullen. Het integriteitsbeleid ten aanzien van
bewindspersonen wordt geregeld in het blauwe boek. Circulaires en brieven van de Minister-President
en Ministers vormen een aanvulling hierop. Het blauwe boek en de circulaires bevatten
geen specifiek bedoelde strategie, constructie of mechanisme die het mogelijk maakt
actiever advies en begeleiding te bieden aan bewindspersonen en topambtenaren en de
bewustwording te vergroten. Voorts ontvangen bewindspersonen en topambtenaren naar
verluid geen training in dit verband. In dat kader dient een meer geharmoniseerde
en proactieve benadering te worden ontwikkeld waarbij bewindspersonen en topambtenaren
bewust worden gemaakt van integriteitsgerelateerde kwesties.

In de kabinetsreactie op het nalevingsrapport van de vijfde evaluatieronde d.d. 6 juli
2021 stelt het kabinet dat bewustwording een belangrijke pijler in het integriteitssysteem
voor bewindspersonen is. Het kabinet is het eens met GRECO dat bespreking van integriteit
op meer structurele basis zou moeten plaatsvinden. Daarom zal een aanbod van periodieke
trainingsvormen worden verkend. Daarnaast stelt het kabinet dat in de vernieuwde gedragscode
(in het kader van de tweede aanbeveling) zal worden uiteengezet dat bewindspersonen
voor onafhankelijke begeleiding en advies terecht kunnen bij de secretaris-generaal
van het ministerie, mede-bewindspersonen, in het bijzonder de Minister-President,
en de secretaris van de ministerraad.185

In de brief van de regering inzake de stand van zaken omtrent de implementatie van
de GRECO-aanbevelingen d.d. 26 oktober 2021 stelt het kabinet dat niet enkel dient
te worden ingezet op de totstandkoming van voorgestelde regels en afspraken, maar
ook te worden bevorderd dat dit onderdeel wordt van de gezamenlijke integriteitscultuur.
Het is van belang dat men met elkaar open in gesprek blijft over integriteit en dilemma’s
die zich op dit gebied kunnen voordoen.186 Het kabinet stelt dat de mogelijkheid tot onafhankelijke begeleiding en advies nader
wordt uiteengezet in de gedragscode.187 Tot op heden zijn er geen tastbare resultaten.

Noodzaak aanbeveling

Tot op heden ontbreekt integrale en gecoördineerde begeleiding van bewindspersonen
met betrekking tot integriteitskwesties. Door een geharmoniseerde en proactieve benadering
te ontwikkelen, waarbij bewindspersonen en topambtenaren bewust worden gemaakt van
integriteitsgerelateerde kwesties, kunnen zij bewuster omgaan met integriteitskwesties
en integer handelen wanneer zich risico’s of dilemma’s voordoen. Veel van de besproken
ongewenste situaties hadden naar grote waarschijnlijkheid voorkomen kunnen worden,
wanneer verscheidende bewindspersonen vaker gewezen waren op belangenverstrengeling
en integriteitsrisco’s. Bovendien is het gegeven dat onze Minister-President zich
niet bewust is dat verscheidene voorgekomen integriteitskwesties (zoals de casus Cora
van Nieuwenhuizen) niet een integriteitskwestie zouden zijn, een blijk van gebrek
aan bewustzijn op het hoogste bestuurlijke niveau.188 Het is dan ook relevant dit in de toekomst te voorkomen onder meer door middel van
bewustwording omtrent integer handelen.

Naleving door andere landen

Luxemburg heeft een gedragscode opgesteld waarin is bepaald dat Ministers of adviseurs
elke aangelegenheid betreffende de interpretatie en de toepassing van de codes aan
de ethische commissie kunnen voorleggen.189 Daarnaast moeten topfunctionarissen en adviseurs binnen drie maanden na benoeming
een opleiding volgen om hen bewust te maken van de bepalingen van de code. Adviseurs
worden zowel geïnformeerd over hun eigen ethische regels als die welke van toepassing
zijn op de Ministers die zij zullen adviseren. Adviseurs zijn daarnaast verplicht
ten minste eenmaal per jaar een opleiding te volgen over een van de vier onderwerpen
(rechten en plichten van overheidsambtenaren, ethiek en integriteit, corruptiebestrijding,
en leidinggeven aan en managen van teams) waarbij de bewustwording met betrekking
tot het vraagstuk van integriteit in openbare ambten wordt vergroot. Er wordt een
uitzondering gemaakt voor adviseurs die kunnen aantonen dat zij reeds een opleiding
hebben gevolgd over een bepaald opgesomd onderwerp voordat zij werden benoemd in de
functie van adviseur. GRECO merkt hierover slechts op dat Ministers ook verplicht
periodiek een opleiding zouden moeten volgen en niet slechts eenmalig vlak na benoeming.

Voorstellen

1. Bewindspersonen, politiek assistenten en topambtenaren dienen bij aanstelling gebrieft te worden over integriteitskwesties. In de briefing wordt ook gemeld van wie de bewindspersonen,
respectievelijk de topambtenaren vertrouwelijk advies en begeleiding kunnen ontvangen
(zie voor bewindspersonen aanbeveling 1);

2. Binnen drie maanden na aanstelling dienen bewindspersonen en politiek assistenten
een open gesprek te voeren met de adviescommissie. Hetzelfde geldt voor topambtenaren, hoewel zij
het gesprek dienen te voeren met de vertrouwenspersoon (zie paragraaf 8.4 GIR) en
niet met de adviescommissie. In het gesprek worden zij gewezen op de mogelijke opkomende
risico’s en dilemma’s. Op deze manier krijgt de betreffende bewindspersoon of topambtenaar
al in een vroeg stadium de mogelijkheid om over eventuele problemen met betrekking
tot de integriteit te spreken;

3. Periodieke bijscholing moet verplicht worden voor bewindspersonen, politiek assistenten en topambtenaren,
en middels periodieke voorlichtingsbijeenkomsten aangeboden worden. Opleidingsmateriaal
bestaat onder meer uit ethische normstelling, belangenconflictanalyse en praktische
voorbeelden. De adviescommissie stelt dit materiaal ter beschikking voor bewindspersonen
en politiek assistenten. De vertrouwenspersonen (zie art. 8.4 GIR) stellen het materiaal
ter beschikking voor topambtenaren;

4. Deze verplichtingen dienen voor bewindspersonen en in voorkomend geval voor politiek
assistenten te worden opgenomen in de in te stellen wettelijke regeling omtrent integriteit
(zie aanbeveling 2). Voor topambtenaren dienen deze verplichtingen te worden opgenomen
in de Gedragscode Integriteit Rijk.

Aanbeveling 4: voer regels en richtlijnen in over de wijze waarop de personen die
de hoogste leidinggevende functies bekleden in contact treden met lobbyisten en andere
derden die ernaar streven regeringsprocessen en -besluiten te beïnvloeden. Vergroot
de transparantie ten aanzien van contacten en onderwerpen met betrekking tot het lobbyen
bij personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden

Beschrijving aanbeveling

Lobby an sich is geen kwalijk fenomeen: we leven in een democratie en iedereen, betaald
of onbetaald, moet de mogelijkheid hebben om bewindspersonen, beleidsmakers of andere
ambtsdragers van hun belangen, positie of mening te voorzien. Het is hierbij echter
wel belangrijk dat de wijze waarop, het onderwerp van de gesprekken en de personen
met wie gesproken wordt inzichtelijk en openbaar is.190 Zo kan controle plaatsvinden over de wijze waarop en de mate waarin invloed op de
besluitvorming plaatsvindt. Er moet een samenhangend en integraal kader voor de wettelijke
regulering van lobbyactiviteiten worden opgezet om de transparantie van lobbyactiviteiten
bij de publieke besluitvorming te bevorderen en te vergroten.

Huidige naleving van de aanbeveling

Lobbyen wordt als zodanig niet gereguleerd in Nederland. Er is geen definitie van
«lobbyen», geen register van lobbyisten die zich op bewindspersonen en topambtenaren
richt (alleen met Tweede Kamerleden, op vrijwillige basis), geen verplichting om opgave
te doen van contact door lobbyisten en geen toezicht of sanctionering op het contact
van lobbyisten met bewindspersonen en topambtenaren. Wel wordt de regel gehanteerd
dat elk departement door publicatie op de website van de rijksoverheid inzicht geeft
in agenda-afspraken van bewindspersonen (op initiatief van Bouwmeester en Oostenburg)191 en door hen afgelegde werkbezoeken en gehouden toespraken. Uit onderzoek blijkt dat
agenda’s echter slecht worden bijgehouden en dat essentiële informatie zoals het onderwerp
van het gesprek ontbreekt. En wat wel is vastgelegd, toont aan dat het bedrijfsleven
makkelijker toegang heeft tot Ministers dan ngo’s of burgers. Lobbyen is met deze
regelgeving onvoldoende te controleren.192

Sinds 1 juli 2012 kent de Tweede Kamer een openbaar register van belangenbehartigers
en lobbyisten met een vaste toegangspas voor de Kamer.193 Sinds 2021 geeft deze pas alleen nog toegang tot de semiopenbare ruimten in het Tweede Kamergebouw. Dit besluit is genomen in het belang van
de veiligheid in het Kamergebouw en om een gelijker speelveld voor belangenorganisaties
te creëren. 194 Ondanks de inmiddels beperktere toegang tot het Kamergebouw, betreft het nog altijd
een vrijwillige registratie. Momenteel staan slechts 93 personen geregistreerd als
lobbyist.195 Hieruit kan worden geconcludeerd dat het lobbyregister ondermaats de transparantie
bevordert en zo inzage geeft in de al dan niet gelijke toegang voor belangenbehartigers
tot het Kamergebouw. In de literatuur wordt zelfs beschreven dat het lobbyregister
in de Tweede Kamer in feite niet meer is dan een schaamlap, waarachter het ontbreken
van transparantie schuilgaat.196 Daarbij speelt nog dat in het lobbyregister slechts de volgende zaken worden geregistreerd:
de naam van de lobbyist, het bedrijf waarvoor de lobbyist werkzaam is en de bedrijven
wiens belangen worden behartigd. Dit is een erg beperkte registratie. Zo worden de
gebieden waarop is gelobbyd of wordt verwacht te lobbyen, de overheidsinstanties waarmee
contact wordt opgenomen en de gebruikte communicatietechnieken niet geregistreerd.
Hierdoor is de invloed van lobbyisten slecht te controleren.

Naast dit beperkte lobbyregister kent de Nederlandse regelgeving een lobbyverbod ten
aanzien van gewezen bewindspersonen. In de brief van de Minister van BZK d.d. 29 november
2021 is aangekondigd het lobbyverbod per direct te verbreden.197 Het lobbyverbod ten aanzien van gewezen bewindspersonen wordt uitgebreid met aanpalende
beleidsterreinen waarmee de gewezen bewindspersoon tijdens het ambt actieve bemoeienis
heeft gehad. Tot nu toe beperkte het lobbyverbod zich tot het beleidsterrein van het
eigen ministerie. De SG kan in voorkomende gevallen de ontheffing verlenen, een onafhankelijke
commissie kan hier zowel de SG als de gewezen bewindspersoon over adviseren. Actieve
bemoeienis veronderstelt méér dan het alleen deelnemen aan de beraadslaging en besluitvorming
in de ministerraad en onderraden; er is geen sprake van een Rijksbreed lobbyverbod.
Van actieve bemoeienis is sprake als een bewindspersoon bij de beleidsvorming op een
bepaald beleidsterrein buiten zijn of haar eigen ministerie ambtelijke contacten heeft
onderhouden op een intensief en frequent niveau. Daarvan kan sprake zijn op beleidsterreinen
die op het snijvlak van meerdere bewindspersonen liggen, bijvoorbeeld klimaat, migratie,
cybersecurity, jeugdzorg of de aanpak van de coronapandemie. Het lobbyverbod strekt
zich dus niet uit tot het gehele ministerie waaronder het aanpalende beleidsterrein
valt. De leden Dassen en Omtzigt betwisten dat de definitie van actieve bemoeienis
voldoende duidelijkheid biedt. Tijdens het commissiedebat over integriteit openbaar
bestuur, gehouden op 10 maart 2022, bleek dat de Minister deze zorgen niet deelde.198 De zorgen worden echter wel gedeeld door de meerderheid van de Kamer. De motie-Van
Baarle inzake het vaststellen van een eenduidige definitie van «aanpalende beleidsterreinen
waarmee actieve bemoeienis is geweest» en het zo stringent mogelijk opstellen van
deze definitie om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen is immers met
148 stemmen voor aangenomen.199 Daarnaast heeft de Kamer de motie-Van Baarle inzake het vaststellen van een Rijksbreed
lobbyverbod aangenomen.200

Het lobbyverbod bevat echter geen verbod op het aanvaarden van een bepaalde vervolgfunctie.
Een gewezen bewindspersoon kan dus gewoon nog in dienst treden van een lobbyorganisatie
om daar kennis te delen. Bovendien zien de leden Dassen en Omtzigt dat de handhaving
van het lobbyverbod slechts door de secretaris-generaal (SG) van het eigen ministerie
gewaarborgd zal worden. Dat komt de integraliteit en consistentie niet ten goede.
De onafhankelijke commissie kan ten slotte adviseren over eventuele ontheffing. Het
advies lijkt vrijblijvend van aard. De voorstellen zijn dus te vrijblijvend en onvoldoende
afdwingbaar. De Kamer heeft dan ook de motie-Sneller aangenomen inhoudende dat de
regering bij de verdere uitwerking van het lobbyverbod, draaideurverbod en de afkoelperiode
een bredere reikwijdte, minder uitzonderingsmogelijkheden en strengere handhaving
moet opnemen en deze daarom een steviger (wettelijke) grondslag moet geven.201 Daarnaast wordt vooralsnog geen inzicht geboden in de eventuele voorwaarden voor
ontheffing. Ook is onduidelijk wie de commissie zal aanstellen en welke bevoegdheden
de commissie zal hebben en of er een sanctiemechanisme zal worden ingesteld. Ten slotte
zien de leden Dassen en Omtzigt geen betrokkenheid van de Tweede Kamer in deze regelgeving
geborgd: de Kamer dient echter tijdig betrokken te worden bij integriteitskwesties,
opdat de Kamer politieke sancties kan verbinden aan laakbaar gedrag, dan wel na uitvoering
van strafrechtelijk onderzoek in geval van criminele activiteiten een opdracht tot
vervolging kan geven aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad.

Overigens gaf de Minister tijdens het commissiedebat over Integriteit openbaar bestuur,
gehouden op 10 maart 2022, aan dat zij inmiddels twijfelde of de rol van de secretaris-generaal
de juiste is.202 Daarnaast sprak de Minister over een «verplicht advies» dat zou moeten worden gevraagd.
De insteek van de Minister is dat het adviescollege oordeelt of de vervolgfunctie
toelaatbaar, niet-toelaatbaar of onder voorwaarden is. De Minister gaf aan dat nog
bezien wordt of adviezen van het adviescollege ook openbaar zullen worden gemaakt
wanneer ze niet worden opgevolgd.203 Het lid Van Baarle stelde daarop een controlevraag of het hierbij gaat om bindende
adviezen. De Minister antwoordde dat het de bedoeling is dat bewindspersonen zich
houden aan het advies en dat ze overweegt het openbaar te maken als bewindspersonen
zich niet houden aan het advies, maar dat het niet bindend is op de manier waarop
het lid Van Baarle het wil: «bindend in de zin dat het gewoonweg niet gebeurt».204 De Kamer heeft echter de motie-Van Baarle aangenomen met 148 stemmen voor, inhoudende
dat de regering moet onderzoeken of in de wettelijke borging van de afkoelperiode
met verplicht advies er gekomen kan worden tot afdwingbaarheid van het advies, dan
wel tot het verbinden van een sanctie aan het niet opvolgen van het advies.205

Noodzaak aanbeveling

Ondanks de recent aangekondigde voorstellen door de Minister van BZK omtrent het lobbyverbod,
zien de leden Dassen en Omtzigt genoeg ruimte voor aanscherping en verbetering. Transparantie,
wettelijke handhaving en sanctiemechanismen ontbreken. Transparantie rondom lobby
maakt controle op de macht mogelijk, doet politiek vertrouwen groeien en zicht op
lobby is nodig om vervolgens conclusies te kunnen trekken over (on)gelijke toegang
en de mate van externe beïnvloeding op beleid.

Naleving andere landen

GRECO beoordeelt het Amerikaanse lobbyregister als goed functionerend. De eerste lobbywetgeving
trad in 1946 in werking. Vervolgens werd The Lobbying Disclosure Act in 1995 aangenomen.206 Deze is voor het laatste geamendeerd in 2007 door the Honest Leaderschip and Government Act. Deze wetgeving stelt dat lobbyisten zichzelf, de te bespreken onderwerpen en lobbyactiviteiten
en de financiële vergoeding voor de lobbyactiviteiten dienen te registeren in het
openbaar toegankelijke lobbyregister. Bij het overtreden van deze regels, evenals
de regels omtrent de afkoelperiode, staat een boete van 50.000 tot 200.000 dollar,
of een gevangenisstraf tot vijf jaar.

Ook Canada hanteert goed functionerende regelgeving.207 Net als bij de Amerikaanse wetgeving slaat de Canadese lobbywet ook op ambtenaren,
politiek assistenten en bewindspersonen. Het register dient wederom ingevuld te worden
door de lobbyisten en is openbaar in te zien. De registratie betreft activiteiten
en beoogde resultaten, communicatietechnieken en beoogde te beïnvloeden overheidsactoren;
informatie over de lobbyorganisatie of -bedrijf, inclusief ontvangen publieke gelden;
informatie over de lobbyist inclusief contactgegevens en werkgever contactgegevens,
plus beklede publieke functies. Lobbyisten moeten bovendien maandelijks opnieuw registreren
en alle informatie updaten. Wanneer contact met een ambtenaar of bewindspersoon heeft
plaatsgevonden dient de lobbyist hierover een rapport te publiceren, inclusief gesproken
personen, de locatie van de afspraak en alle besproken onderwerpen. Ook bestaat er,
anders dan in de Verenigde Staten, een gedragscode. Bovendien stellen beide Huizen
(Congres en Huis van Afgevaardigden) een Lobby Commissaris aan voor een periode van
zeven jaar. Deze heeft een drieledig mandaat: i) het lobbyregister bewaken; ii) educatieve
programma’s ontwikkelen en implementeren om publiek bewustzijn over de lobbywetgeving
te vergroten; iii) onderzoeken en analyseren hoe de naleving van de wetgeving verder
kan worden vergroot.208 De Canadese wet hanteert bovendien een sanctionering bij overtreding van bovenstaande,
te weten een boete van 50,000 Canadese dollar en/of gevangenisstraf van zes maanden,
of, op basis van een aanklacht, een boete tot de hoogte van 200,000 Canadese dollar
en/of gevangenisstraf oplopend tot twee jaar. Lobbyisten kunnen ook een verbod op
lobbyactiviteiten voor een periode tot twee jaar opgelegd krijgen.209

In Ierland zien we ten slotte een goed functionerend lobbyregister onder de Regulation on Lobbying Act.210 De werking van de wet wordt elke drie jaar gecontroleerd en mede op basis van een
publieke consultatie kan deze worden gewijzigd.211 De Standards in Public Office Commission draagt verantwoordelijkheid over de controle en naleving van het register. In het
Ierse register dienen lobbyisten elke vier maanden openbaar te maken welke onderwerpen
en beleidsterreinen aan de orde zijn gekomen en hier details over aan te leveren.
Ook beoogde resultaten en de persoon die verantwoordelijk is voor het behalen van
de beoogde resultaten dienen gedeeld te worden. Wanneer de lobbyactiviteiten plaatsvonden
in opdracht van een opdrachtgever, dient deze, evenals gebruikte communicatiemiddelen
en hoeveelheid contactmomenten, beschreven te worden. Ook voorgangers van de huidige
gesproken ambtenaren of bewindspersonen in het lobbyproces, evenals de huidige, moeten
openbaar gemaakt worden.212 Bovendien bestaat er een gedragscode213 en riskeren lobbyisten een boete oplopend tot 25,000 euro of twee jaar gevangenisstraf.
De Commissie kan onderzoeken instellen in het geval dat twijfel bestaat over de juiste
naleving van de wet door lobbyisten.

Voorstellen

Nederland is het enige West-Europese land dat geen officiële toezichthouder op lobbyactiviteiten
kent. We kennen daarnaast geen lobbyregister voor het kabinet. Hier heeft de Tweede
Kamer recentelijk een motie over aangenomen.214 De leden Dassen en Omtzigt zien uitvoering van deze motie tegemoet. De leden doen
daarnaast de volgende voorstellen:

1. Stel een wettelijk verplicht, openbaar en online toegankelijk registratiesysteem voor lobbyisten en lobbyorganisaties in. Zij dienen zich online, voor eenieder gemakkelijk
inzichtelijk, te registreren en te rapporteren. In de zoekmachine moet kunnen worden gezocht op woorden en zinsneden en niet enkel op categorieën informatie.
De wet moet zowel het rechtstreeks lobbyen als het indirect lobbyen betreffen. Middels
wettelijke verankering wordt gedefinieerd wie zich moet laten registreren, namelijk
iedereen die een bepaald belang vertegenwoordigd of passieve lobby uitvoert. Daarbij
kunnen vrijstellingen en eventueel drempels worden opgenomen. De drempels voor registratie
moeten kwantificeerbaar zijn, zoals: het ontvangen van een meer dan minimale financiële
vergoeding voor het lobbyen. Er moeten perioden worden gespecificeerd die daarop van
toepassing zijn (bijvoorbeeld halfjaarlijks, kwartjaar etc.);

Begrip «rechtstreeks lobbyen» en «indirect lobbyen»

Indirect lobbyen betreft het beïnvloeden op een indirecte manier door bijvoorbeeld
het grote publiek aan te sporen in actie te komen, massaal in de media te adverteren
en polls over de publieke opinie te houden. Dit in tegenstelling tot het rechtstreeks
overbrengen van de boodschap aan de overheid (rechtstreeks lobbyen), door bijvoorbeeld
persoonlijke bezoeken aan bepaalde ambtenaren of het personeel daarvan, door brieven
te schrijven naar ambtenaren en door telefoongesprekken met ambtenaren of het personeel.

2. Uiterlijk drie dagen nadat een lobbyist voor het eerst een lobbycontact heeft gelegd of is aangeworven
of in dienst genomen om een lobbycontact te leggen, als dat eerder is, moet de lobbyist
zich laten registreren. De registratieverplichting betreft onder meer de identificatie wie de lobbyist/lobbyorganisatie is en zijn of
haar adres; de cliënt voor wie hij of zij werkt; de individuele lobbyisten die in
dienst zijn bij de geregistreerde en gelieerde entiteiten; een lijst van de vroegere
ambten die zijn bekleed door de in de registratie vermelde lobbyisten; de gebieden
waarop is gelobbyd of wordt verwacht te lobbyen. De geregistreerde moet de algemene
onderwerpen vermelden, als ook de specifieke kwesties (bijvoorbeeld wetsvoorstellen);
identificatie overheidsinstanties waarmee contact zal worden opgenomen en communicatiemanieren
die daarbij worden gebruikt; de te gebruiken lobbytechnieken; geldelijke bijdragen
van derden aan de lobbyinspanningen van geregistreerde; van welk ondersteunend bewijsmateriaal
gebruikt wordt;

3. Indien een geregistreerde lobbywerk verricht voor meer dan een cliënt, moet voor elke
cliënt een afzonderlijke registratie in de zin van de afdeling worden ingediend. Indien een geregistreerde meer dan een
lobbycontact voor dezelfde cliënt heeft, moet hij één registratie voor al die lobbycontacten
indienen;

4. Nadat een lobbycontact is gelegd, dient daarover binnen drie dagen te worden gerapporteerd. Deze rapportageverplichting omvat, zo specifiek mogelijk, het onderwerp van de lobbyactiviteit,
de naam van de lobbyist(en), hoeveel geld er is betaald voor deze lobbyactiviteit,
de namen van de ambtenaren met wie contact is opgenomen en de namen van de overheidsinstanties
waarbij zij in dienst zijn of waar zij werkzaam zijn, data van wanneer is gesproken
en de locatie van de gevoerde gesprekken;

5. Uiterlijk 45 dagen na het einde van de halfjaarlijkse periode die begint op de eerste
dag van januari en de eerste dag van juli waarin een geregistreerde is geregistreerd,
dient elke geregistreerde een overzicht in over zijn lobbyactiviteiten tijdens die
halfjaarlijkse periode. Voor elke cliënt van de geregistreerde wordt een afzonderlijk verslag ingediend. De rapportageverplichtingen omvatten onder meer het (de) algemene en specifieke
onderwerp(en) van de lobbyactiviteiten; namen van actieve lobbyisten; hoeveel geld
er is betaald voor of uitgegeven aan lobbyactiviteiten; de namen van de specifieke
ambtenaren met wie in het kader van het lobbyen contact is opgenomen en de namen van
de overheidsinstanties waarbij zij in dienst zijn/waar zij werkzaam zijn en de onderwerpen
die zijn besproken; data van wanneer is gesproken en de locatie van de gevoerde gesprekken;
politieke bijdragen en andere uitgaven aan of ten behoeve van de betrokken ambtenaren.
Indien het onderwerp van het rapportageverslag niet in het registratieformulier was
vermeld, moet de registratie worden gewijzigd om dit weer te geven. Elk kwartaal dient
daarnaast verslag uitgebracht te worden over de inkomsten van lobbyorganisaties voor
lobbyactiviteiten namens cliënten en over de uitgaven van een organisatie die namens
zichzelf lobbyt voor haar lobbyactiviteiten (inclusief aan lobbyfirma’s en aan andere
derden betaalde vergoedingen);

6. Stel een onafhankelijke lobbyfunctionaris aan die naleving van de regelgeving waarborgt. De functionaris is verantwoordelijk
voor ontvangst van de vereiste aangiften van registraties en rapportages. Daarnaast
houdt de functionaris toezicht op de naleving van de wettelijke verplichtingen. De
functionaris controleert de nauwkeurigheid, volledigheid en tijdigheid van registraties.
De functionaris waarschuwt een lobbyist als sprake is van een gebrekkige indiening.
De betreffende lobbyist krijgt dan zestig dagen de tijd om de indiening te herstellen.
Daarnaast ontwikkelt de functionaris een classificatie-, coderings- en kruisindexeringssysteem
om de transparantie te vergroten. De functionaris beheert de registraties gedurende
een periode van ten minste zes jaar nadat zij zijn beëindigd en rapporten gedurende
een periode van ten minste zes jaar nadat zij zijn ingediend. Deze functionaris dient
permanente kredieten te hebben om de onafhankelijkheid en continuïteit te waarborgen;

7. Als deze wetgeving wordt geschonden, moet de betreffende functionaris een bestuurlijke boete kunnen opleggen. Deze boete moet afhankelijk zijn van de omvang en de ernst van de
overtreding. De boete bedraagt maximaal € 450.000 of 10% van de jaaromzet van de cliënt
namens wie wordt gelobbyd (als die jaaromzet hoger is dan € 4.500.000. De boete moet
in verhouding staan tot het voordeel dat verkregen is met het lobbyen en het overtreden
van de lobbyregelgeving. Als het gaat om een kleine overtreding, kan de functionaris
de overtreder eerst de kans geven om de fout te herstellen. Daarnaast moet de lobbyfunctionaris
de bevoegdheid hebben lobbyisten te verplichten in hun jaarverslag op te nemen dat
ze de lobbywetgeving hebben overtreden. Ook moet de lobbyfunctionaris de bevoegdheid
hebben lobbyisten die de wetgeving hebben geschonden voor een bepaalde termijn toegang
tot topfunctionarissen te ontzeggen en/of deelname aan handelsdelegaties te verbieden.
Tot slot moet de lobbyfunctionaris bevoegd zijn de kosten van het onderzoek na schuldigverklaring
op de betreffende overtredende lobbyist te verhalen;

8. In de nader in te stellen wetgeving omtrent integriteit (zie aanbeveling 2) dienen
normen op te worden genomen over de communicatie tussen bewindspersonen en in voorkomend
geval politiek assistenten en derden die het besluitvormingsproces trachten te beïnvloeden.
Daarin moeten onder andere beginselen van integriteit, eerlijkheid, openheid en professionalisme
worden opgenomen. Deze normen moeten voor topambtenaren worden opgenomen in de Gedragscode
Integriteit Rijk.

Aanbeveling 5: voer een verplichting ten aanzien van de personen in die de hoogste
leidinggevende functies bekleden om ad hoc melding te doen van een ontstane situatie
waarin sprake is van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële functies

Beschrijving aanbeveling

Gezien integriteitskwesties specifiek van aard kunnen zijn en bovendien zeer gevoelig
kunnen liggen, dienen bewindspersonen en topambtenaren te worden verplicht om melding
te doen van mogelijk conflicterende belangen.

Huidige naleving van de aanbeveling

Aan kandidaat-bewindspersonen is momenteel de verplichting opgelegd om tijdens de
formatie situaties te melden die tot een conflict met de toekomstige regeringsfunctie
kunnen leiden. Er is echter geen sprake van een echte vervolgprocedure ter voorkoming
van belangenverstrengeling tijdens de ambtsperiode. In de brief van het kabinet inzake
de stand van zaken omtrent de implementatie van de GRECO-aanbevelingen d.d. 26 oktober
2021 stelt het kabinet dat de invoering van het eerdergenoemde self-assessment (zie aanbeveling 1) niet uitsluit dat tijdens de functie-uitoefening toch een relevante
wijziging in de private belangen zich voordoet die aanleiding kan geven tot belangenverstrengeling.
In zo’n geval dient een bewindspersoon deze situatie te melden aan de Minister-President.
Indien het nodig blijkt hierop beheersmaatregelen te treffen, stelt de Minister-President
de Tweede Kamer hiervan in kennis. Voorop staat dat het de verantwoordelijkheid van
de bewindspersoon zelf is om initiatief te nemen. Het kabinet is voornemens deze lijn
tot het melden van een nieuwe situatie waarop beheersmaatregelen dienen te worden
genomen eveneens op te nemen in de gedragscode.

Noodzaak aanbeveling

Edith Schippers was van 2010 tot 2017 Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Twee jaar na haar benoeming ging haar echtgenoot de gezondheidszorg in. Eerst was
hij manager van het Slotervaartziekenhuis. Daarna was hij enige tijd werkzaam als
projectmanager voor het adviesbureau P5COM. Daar verstrekte hij adviezen aan ziekenhuizen
gericht op de meest winstgevende behandeltijd. Hij zou dus via adviesbureau P5COM
zorginstellingen helpen «slimmer» te declareren. Het advieswerk van de echtgenoot
van Minister Schippers deed ook in de Tweede Kamer de wenkbrauwen fronsen. Op 16 december
2015 en 8 januari 2016 beantwoordt Minister Schippers Kamervragen over upcoding in
de ggz-sector en de rol van adviesbureaus. In die vragen spelen haar echtgenoot en
P5COM een prominente rol. De vragen en de ontwijkende antwoorden van de Minister wekten
de belastingstelling van Follow the Money en vormden het vertrekpunt voor het onderzoek naar de activiteiten van de echtgenoot
van Minister Schippers. Bij diverse instellingen die hem uitnodigden om de boel op
orde te brengen, werden binnen korte tijd opmerkelijke productiviteitsstijgingen behaald.
Uit gesprekken met behandelaren uit verschillende instellingen bleek dat in de adviezen
centraal stond dat de geleverde zorg rendabel moet zijn

Zo introduceerde hij een soort stoplichtsysteem, waarbij kleuren aangeven hoe rendabel
het behandelen van een patiënt nog is. Zo kunnen financiële motieven leidend worden
in de behandeling. Om ervoor te zorgen dat behandelaren zo rendabel mogelijk werken,
gelden verder strikte productiviteitsnormen. De kunst is om zoveel mogelijk declarabele
werkzaamheden te verrichten. Het naleven van de productiviteitsnorm wordt nauwgezet
gevolgd binnen de instellingen die hij adviseert. Hulpverleners kregen de opdracht
om meer handelingen zelf te verrichten, zodat deze declarabel zijn. Zo blijft er uiteindelijk
minder tijd over voor contact met de patiënt. Op advies van P5com was er zelfs een
systeem in de maak waarin de agendabezetting gekoppeld was aan het aantal vakantie-uren.
Hoe meer declaraties, des te groter het aantal verlofuren waar je als werknemer recht
op hebt. De gevolgen van dit «slimme declareren» zijn duidelijk. De diagnosebehandelcombinaties
(dbc) worden daarmee makkelijker gevuld, terwijl er minder tijd aan de patiënt wordt
besteed. Per patiënt wordt er echter meer declarabele tijd geregistreerd. Er wordt
dus meer geld verdiend, met minder zorg.

Dit winstgevende advieswerk leek in strijd met het «zinnige en zuinige zorgbeleid»
van Schippers. Schippers probeerde immers de kostenstijgingen in de zorg in te perken.215 De handelingen van de echtgenoot van Minister Schippers zijn – voor zover dat kan
worden vastgesteld – niet onwettig. Het laat echter zien hoe zorginstellingen omgaan
met de bezuinigingen. P5COM helpt zorginstellingen de grenzen op te zoeken van het
declaratiesysteem. Experts erkennen dat methodes zoals het werken met stoplichten
in patiëntendossiers en verlofuren verdienen door productief te zijn, leiden tot onzinnige
en niet-zuinige zorg. Daarbij is niet de medische behoefte van de patiënt, maar zijn
financiële keuzes doorslaggevend. Vanuit de samenleving bezien is het onwenselijk
dat de zorg bepaald wordt door stoplichten. Dat dient de doelmatigheid niet. Uiteindelijk
stijgen daardoor de zorgkosten en moet de eigen bijdrage omhoog. Deze stijging van
de zorgkosten zijn in strijd met de plannen van Schippers om de GGZ in een lager groeipad
te brengen. Daar staat tegenover dat Schippers in haar privésituatie belang heeft
bij een succesvolle carrière van haar echtgenoot.

Overigens gaf P5COM als reactie op Follow the Money aan dat het artikel wemelt van de feitelijke onjuistheden. Deze merkwaardige situatie
kwam niet naar buiten door Schippers zelf, maar door het onderzoek van Follow the Money. Op Kamervragen antwoordde de Minister dat ze niet bekend is met het begrip «slim
declareren». Ze stelt dat ze alleen bekend is met de termen correct en niet-correct
declareren.216 Uit het onderzoek van Follow the Money blijkt echter dat er daarnaast nog een grijs gebied is. Follow the Money reageert dan ook op deze Kamervragen met de stelling dat je van een Minister die
bekend staat als de apostel van het zinnige en zuinige zorg-evangelie zou verwachten
dat ze meer wil weten van het grijze gebied.217 In mei 2016 keert zij zich tegen instellingen die financiële motieven laten prevaleren
boven het belang van de patiënt. De Minister spreekt zich uit tegen het stoplichtmodel.
Behandelaren moeten volgens de Minister gewoon doen wat goed is voor de patiënt.218

In een uitzending van Pauw ontkende Schippers dat hier sprake was van schijn van belangenverstrengeling.219 Daarnaast stelde ze dat zorgconsultants niets van doen hebben met declaraties en
dat het stoplichtmodel onbekend is. Dit wordt stellig ontkracht door medewerkers bij
instellingen die door P5COM zijn geadviseerd.220 In dezelfde uitzending onthulde Schippers overigens dat haar echtgenoot had besloten
te stoppen met zijn werk.221

Op Kamervragen antwoordde de Minister-President dat hij geen stappen zal ondernemen
richting de Minister om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen, aangezien
het werk van een partner irrelevant is. De motivering daarvoor was dat mensen als
zelfstandige individuen worden beschouwd die geacht worden economisch onafhankelijk
te zijn.222 Zowel de stelling van Schippers dat hier geen sprake is van de schijn van belangenverstrengeling
en het antwoord van de Minister-President dat het werk van de partner irrelevant is,
zijn merkwaardig en onhoudbaar. Zoals hierboven reeds uiteengezet, zijn de werkzaamheden
en inkomsten van de echtgenoot wel degelijk in privé van belang voor de oud-bewindspersoon.
Dat de Minister Kamervragen beantwoordt over de werkzaamheden van haar eigen echtgenoot,
lijkt ook te wringen. Om een schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan, is het
van belang dat deze situaties in de openbaarheid worden gebracht en eventueel beheersmaatregelen
worden getroffen.

Overigens lijkt het erop dat Minister-President Rutte die conclusie ook getrokken
heeft. In zijn meest recente brief over de belangen van bewindspersonen schrijft hij
over Minister Helder en haar partner, die in onze ogen een veel minder gevoelige functie
heeft:

«De partner van Minister Helder, met wie zij in gemeenschap van goederen is getrouwd,
is huisarts. De zeggenschap over de exploitatie van de huisartsenpraktijk waarvan
hij deel uitmaakt berust niet bij haar. Dit neemt niet weg dat niet uitgesloten kan
worden dat haar beleidsbeslissingen invloed kunnen hebben op zijn praktijkuitoefening
of de resultaten daarvan. In aanmerking genomen dat het niet aannemelijk is dat Minister
Helder zich bij haar beleidsvoering zou laten leiden door het enkelvoudig belang van
de praktijk van haar partner en gelet op het feit dat er juridisch geen proportionele
of effectieve middelen beschikbaar zijn om hiervoor specifieke regelingen te treffen,
meen ik dat transparantie op dit punt hier nu een adequate waarborg tegen risico’s
biedt. In aanvulling hierop zal er bij de voorbereiding van beleids- en besluitvorming
door de ambtelijke leiding van het Ministerie van VWS op worden toegezien dat in dit
opzicht relevante stukken, zo nodig, mede door de Minister van VWS worden ondertekend.»223

Deze maatregelen achten wij meer dan adequaat: een Minister van onderwijs die met
een docent getrouwd is of een bewindspersoon op VWS die getrouwd is met een huisarts
of een verpleegkundige leidt niet tot integriteitsproblemen.

Naleving door andere landen

Ter naleving van deze aanbeveling vulde Luxemburg sectie 4 van de gedragscode van
hoogste leidinggevende functies aan.224 Daarin wordt een algemene definitie van belangenconflicten gegeven en worden zeer
uitgebreide criteria opgesomd met betrekking tot familie-, huwelijks- en andere banden
(zoals vrienden of verwanten), die kunnen leiden tot de verplichting voor de hoge
ambtenaar om zich terug te trekken uit een zaak waarin hij of zij een belangenconflict
heeft. Tevens is bepaald dat een hoge ambtenaar die zich heeft teruggetrokken uit
een aangelegenheid waarin hij een belangenconflict heeft, zich er op geen enkele wijze
mee mag bemoeien noch orders of instructies mag geven aan de persoon aan wie de zaak
is toegewezen.

Voorstellen

Om de vijfde GRECO aanbeveling na te leven kan Nederland leren van de gedragscode
van Luxemburg waarin definities duidelijk zijn uitgeschreven, criteria ten aanzien
van persoonlijke banden zijn opgesomd en heldere verplichtingen rondom belangenconflicten
zijn opgenomen. Daarom stellen de leden Dassen en Omtzigt voor dat het kabinet:

1. bewindspersonen, in voorkomend geval met inbegrip van politiek assistenten, verplicht
om ad hoc melding te doen bij de toezichtsautoriteit, van een ontstane situatie waarin mogelijk sprake
is van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële belangen. Deze verplichting
wordt opgenomen in de in te stellen wettelijke regeling omtrent integriteit (zie aanbeveling
2). Voor topambtenaren wordt eenzelfde verplichting opgenomen in de Ambtenarenwet.
Zij worden verplicht een belangenconflict te melden bij de betreffende leidinggevende;

2. in het wettelijk kader een hanteerbare definitie van «belangenconflict» opneemt, bijvoorbeeld «er is sprake van een belangenconflict wanneer een bewindspersoon
een persoonlijk belang heeft dat van invloed is of kan zijn op de uitvoering van zijn
of haar taken en bevoegdheden als bewindspersoon». Persoonlijke belangen kunnen eigen
privébelangen zijn, of belangen van echtgenoten/partners en bloedverwanten in rechte
lijn. De regeling inzake belangenconflicten moet zien op zowel potentiële, schijnbare
als daadwerkelijke belangenconflicten. Potentiële belangenconflicten doen zich voor
als een bewindspersoon privébelangen heeft die tot conflicterende belangen kunnen
leiden wanneer hij bepaalde verantwoordelijkheden (bijvoorbeeld door een verbreding
van zijn takenpakket of een overstap naar een andere functie) krijgt in de toekomst.
Schijnbare belangenconflicten doen zich voor als de privébelangen van een ambtenaar
op onjuiste wijze de uitvoering van zijn taken lijken te beïnvloeden, terwijl dat
niet het geval is. In de buitenwereld, waar men niet altijd beschikt over alle feiten,
kan een schijnbaar conflict een reactie oproepen, die mogelijk niet juist is maar
wel voor onrust in de maatschappij zorgen. Zelfs als wordt aangetoond dat er geen
sprake is van belangenverstrengeling kan de gedachte «waar rook is, is vuur» ervoor
zorgen dat men met enige scepsis kijkt naar de betreffende organisatie of bewindspersoon.
Dat is nadelig voor het functioneren van de bewindspersoon zelf. Daadwerkelijke belangenconflicten
doen zich voor als de privébelangen van de bewindspersoon en diens professionele verantwoordelijkheden
met elkaar in conflict zijn.

De wijze waarop verschillende soorten belangenverstrengeling zich tot elkaar verhouden
is uitgewerkt in de volgende tabel.225

Scenario

Soort belangenverstrengeling

Waarom?

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is betrokken bij de totstandkoming
van nieuwe wetgeving over de beoordeling van nieuwbouwaanvragen.

Geen belangenverstrengeling.

Dit behoort tot de gewone taken van de Minister. Er is geen sprake van privébelangen
die hier invloed op kunnen uitoefenen.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening trouwt met iemand die partner
is bij een groot architectenbureau dat momenteel geen nieuwbouwprojecten ontwikkelt.

Potentieel geval van belangenverstrengeling

De privébelangen van de Minister zijn op dit moment niet van invloed op zijn of haar
officiële taken. In de toekomst kan dit wel het geval worden wanneer het architectenbureau
plannen ontwikkelt voor een nieuwbouwproject.

Het bureau van de partner van de Minister ontwikkelt een lobbytak en spreekt een ambtenaar
op het betreffende ministerie aan, die niet betrokken is bij het tot stand brengen
van de nieuwe wetgeving over de beoordeling van nieuwbouwaanvragen.

Schijnbaar geval van belangenverstrengeling

Ondanks dat de betreffende Minister niet wordt aangesproken, kan het toch lijken alsof
er sprake is van belangenverstrengeling die de besluitvorming over de wetgeving beïnvloedt.

Het bureau van de partner van de Minister ontwikkelt een lobbytak en lobbyt bij de
Minister.

Daadwerkelijk geval van belangenverstrengeling

Op dit moment komen de privébelangen en de officiële taken van de Minister met elkaar
in aanraking waardoor belangenverstrengeling ontstaat.

3. in het wettelijk kader hanteerbare criteria opneemt over wanneer mogelijk sprake is van een belangenconflict. Onder privébelangen
(die in strijd kunnen komen met functionele belangen) kunnen zowel financiële belangen
als niet-financiële belangen vallen. Bij financiële belangen gaat het om een (potentieel)
verlies of gewin van financiën, bijvoorbeeld een ministerie huurt het bedrijf in dat
eigendom is van de partner van de betrokken Minister. Niet-financiële belangenverstrengeling
heeft betrekking op het bevoordelen van een bepaalde persoon of organisatie met wie
een relatie bestaat, ten nadele van degenen met wie deze relatie niet bestaat. De
betreffende bewindspersoon (of zijn directe omgeving) wordt er zelf niet financieel
beter van. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat de wetgeving die op het Ministerie
van OCW wordt voorbereid negatief zal uitpakken voor de school van de kinderen van
de Minister van OCW. Bij hanteerbare criteria kan onder meer worden gedacht aan:

1. Nevenfuncties – Zaken die zijn of haar nevenfuncties raken, voor zover deelneming
in strijd komt met een goede ambtsuitoefening;

2. Familieleden – Zaken die zijn of haar partner, kinderen, andere familie, zakenrelaties,
(ex-)belangen of vroegere functies raken, voor zover deelneming in strijd komt met
een goede ambtsuitoefening;

3. Eerder functies – Zaken die eerdere functies raken, omdat het van belang kan zijn
dat voor de buitenwereld bekend is welke beroepsmatige achtergrond een bewindspersoon
heeft, zodat kritisch gevolgd kan worden of hij zich niet gedraagt als belangenbehartiger
van een beroepsgroep;

4. Terugkeergaranties of andere bijzondere regelingen die werkzaamheden na de uitdiensttreding
betreffen.

4. de toezichtsautoriteit bij bewindspersonen en de leidinggevende bij topambtenaren
aan de hand van het wettelijk kader laten toetsen of sprake is van een conflict tussen
persoonlijke belangen en officiële functies. Over de situatie stelt de toezichtsautoriteit
dan wel de leidinggevende binnen veertien dagen een rapport op waarin zij haar oordeel
uitspreekt of sprake is van een belangenconflict. Als sprake is van een belangenconflict
dan stelt zij in haar rapport ook de te nemen beheersmaatregelen vast. Niet elk belangenconflict
dient immers automatisch te leiden tot het onthouden van deelname aan de beraadslagingen
en stemming. Bij beheersmaatregelen kan verder onder meer worden gedacht aan vervreemding
van het eigendom, het op afstand plaatsen van zeggenschap en het beheer over eigendom,
het vastleggen dat verworven aandelen of participaties niet verder worden verhandeld
tijdens de ambtsperiode;

5. het rapport betreffende bewindspersonen, en in voorkomende gevallen politiek assistenten
overhandigt de toezichtsautoriteit aan de Minister-President en de betreffende bewindspersoon
dan wel politiek assistent. Indien blijkt dat de afgesproken beheersmaatregelen niet
worden nageleefd, stelt de toezichtsautoriteit de Tweede Kamer daarvan op de hoogte.
Het rapport betreffende topambtenaren wordt overhandigd aan de topambtenaar zelf.
Indien blijkt dat de topambtenaar de afgesproken beheersmaatregelen niet naleeft,
kan de leidinggevende geïnformeerd worden en kan deze disciplinaire maatregelen nemen.

Als de bewindspersoon dan wel de topambtenaar op een later moment geconfronteerd wordt
met beschuldigingen dat hij of zij zich bijvoorbeeld niet heeft onthouden van het
beraadslagen over een belangenconflict en de bewindspersoon dan wel de topambtenaar
dat overeenkomstig het rapport niet had hoeven doen, dan kan de bewindspersoon dan
wel de topambtenaar het rapport openbaar maken en laten zien dat hij of zij keurig
heeft gehandeld overeenkomstig het rapport.

Aanbeveling 6 aangaande de invoering van algemene regels betreffende beperkingen na
uitdiensttreding voor de personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden
die na het einde van hun functie in de publieke sector een nieuwe betrekking zoeken
in de private sector en/of op het punt staan die betrekking te aanvaarden

Beschrijving aanbeveling

De overstap van bewindspersonen en topambtenaren na uitdiensttreding naar de particuliere
sector roept vragen op uit een oogpunt van (de schijn van) belangenverstrengeling.
Zij dienen immers hun functie in onafhankelijkheid uitoefenen. Het is van belang dat
iedere schijn vermeden wordt dat geen sprake is van objectieve besluitvorming. Aspecten
van onafhankelijke functie-uitoefening en het voorkomen van iedere schijnbare belangenverstrengeling
behoren ook maatgevend te zijn als het gaat om de vervulling van functies na beëindiging
van het ministerschap. De indruk moet niet worden gewekt dat tijdens de ambtsperiode
besluiten zijn genomen ten behoeve van functies na uitdiensttreding.

Daarnaast speelt een belangrijke rol dat bewindslieden tijdens hun ambtsperiode veel
kennis op hun beleidsterrein opdoen op basis van vertrouwelijke informatie. Deze vertrouwelijke
informatie kan onder omstandigheden van bijzondere waarde zijn in de particuliere
sector.

Verder is het voor het goed functioneren van overheidsinstellingen in een democratie
en in een rechtsstaat van overwegend belang dat burgers het gezag van die instituties
feitelijk aanvaarden en voldoende vertrouwen hebben in die instituties.226 Gedragsregels voor de vervulling van functies na uitdiensttreding kunnen hieraan
een belangrijke bijdrage leveren. Aan het vertrouwen in de regering wordt immers ernstige
afbreuk gedaan, wanneer oud-Ministers direct na beëindiging van hun ministerschap
bepaalde functies in de particuliere sector vervullen.227

Burgers krijgen met grote regelmaat vergelijkbare beperkingen van het recht op vrije
arbeidskeuze opgelegd. In de meeste arbeidsovereenkomsten zijn relatiebedingen en
concurrentiebedingen vastgelegd.228 Als deze concurrentiebedingen en relatiebedingen aan bepaalde voorwaarden voldoen,
dan zijn deze juridisch geldig en kan nakoming daarvan bij de rechter worden afgedwongen.
Gelet op de onafhankelijkheid die bij uitstek bewindslieden moeten betrachten, ligt
het alleen maar in de rede dat zij soortgelijke beperkingen opgelegd krijgen. Daarbij
speelt een belangrijke rol dat bewindspersonen aanspraak kunnen maken op wachtgeld.
De wachtgeldregeling behelst een ruime compensatie, niet alleen als tegemoetkoming
voor het afbreukrisico, maar ook omdat tijdens de afkoelperiode een beperkter aantal
functies kan worden vervuld.

Huidige naleving van de aanbeveling

De «draaideur» is ons welbekend: het verwisselen van functie binnen het overheidscircuit.
Terwijl andere landen verbieden dat bewindspersonen of hoge ambtenaren na hun vertrek
contacten te onderhouden met de sector waarin ze werkten, kent de Nederlandse regelgeving
dergelijk draaideurverbod. Daarnaast kent de Nederlandse regelgeving nog geen afkoelperiode.
De Tweede Kamer nam in reactie op de genoemde misstanden de motie-Dassen c.s. aan.229 Deze betreft de verenigbaarheid van functies met het Kamerlidmaatschap, inhoudende
het verzoek een afkoelperiode van twee jaar in te voeren en daarbij een onafhankelijke
toetsingscommissie in te stellen. In navolging van deze motie stelt de Minister van
BZK d.d. 29 november 2021 voor om een afkoelperiode van twee jaar in te stellen. Tijdens
deze periode moeten gewezen bewindspersonen voor het aanvaarden van een vervolgfunctie
advies vragen over de toelaatbaarheid aan een onafhankelijke commissie. In dezelfde
brief wordt voorgesteld een draaideurverbod in te stellen. Gewezen bewindspersonen
mogen hierdoor twee jaar lang niet bij hun voormalige ministerie in dienst treden
na afloop van hun diensttermijn. Zij mogen bovendien geen betaalde, commerciële opdrachten
bij hun voormalige ministerie aanvaarden. Informatie doorspelen binnen het nieuwe
bedrijf of organisatie blijft echter mogelijk. Daarnaast is handhaving, net als bij
het lobbyverbod, slechts marginaal opgetuigd, en gelden dezelfde kanttekeningen en
bezwaren als genoemd onder aanbeveling 4.

Noodzaak aanbeveling

De noodzaak van deze aanbeveling wordt aangetoond door de casus omtrent voormalig
Staatssecretaris Van Veldhoven.230 Door het gebrek aan wettelijke regelgeving kon haar overstap naar het WRI immers
niet worden tegengehouden. Van Veldhoven heeft op dinsdag 6 juli 2021 aan de Minister-President
medegedeeld dat zij een andere functie had aanvaard bij het World Resources Institute
(WRI). Op vrijdag 9 juli 2021 is Van Veldhoven voorgedragen voor ontslag met ingang
van 19 juli 2021. Het WRI is een gerenommeerd kennisinstituut waarmee het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat al langere tijd subsidierelaties onderhoudt. In de
kabinetsperiode van Van Veldhoven zijn ook een aantal subsidies verstrekt vanuit het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat aan het WRI. In november 2018 heeft Van
Veldhoven besloten om een jaarlijkse bijdrage van € 200.000 te verstrekken aan het
Platform for Accelarating the Circular Economy (PACE) voor de periode 2019–2021. Het
WRI voert het secretariaat van PACE. In maart 2021 heeft Van Veldhoven besloten om
deze jaarlijkse bijdrage ook te verlenen voor de jaren 2022–2024. Daarnaast heeft
Van Veldhoven in maart 2021 besloten om een eenmalige subsidie van € 98.762 aan PACE
te verstrekken. Tot slot is in 2018 door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
een subsidie verstrekt van € 760.000 aan WRI. In de periode voor ontslag kon Van Veldhoven
(eveneens als van Nieuwenhuizen) kennisnemen van informatie die betrekking heeft op
het beleidsterrein van hun nieuwe functie. Bewindspersonen hebben toegang tot alle
stukken die worden besproken in de ministerraad en kunnen deelnemen aan de ministerraad.

Naleving door andere landen

Canada hanteert in principe een afkoelperiode van twee jaar.231 De meeste staten in de VS kennen ook een afkoelperiode. Deze afkoelperiode varieert
over het algemeen van zes maanden tot twee jaar.232

Voorstellen

Om opvolging aan deze aanbeveling te geven dient het kabinet de volgende maatregelen
te treffen:

1. Stel een wettelijk verbod in (zie aanbeveling 2 voor de in te stellen wettelijke regelgeving omtrent integriteit)
om als belangenbehartiger op hetzelfde werkterrein buiten de publieke sector te werken
voor achttien maanden na aftreden. Een bewindspersoon kan een verzoek doen aan de
Minister-President om voor een bepaalde functie te worden uitgezonderd van dit verbod,
bijvoorbeeld indien de nieuwe activiteit van andere aard is dan de functie in overheidsdienst.
De Minister-President dient hierover advies te vragen aan de toezichtsautoriteit.
Een verzoek aan de Minister-President dient binnen dertig dagen te worden behandeld.
De toezichtsautoriteit houdt een register bij van toegestane uitzonderingen en publiceert
deze op de website van de rijksoverheid. Daarnaast moeten bewindspersonen en politiek
assistenten gedurende twee jaar verplicht te worden gesteld om een oordeel te vragen van de toezichtsautoriteit bij het aanvaarden van werk in de particuliere sector
of in andere sectoren (afkoelperiode met verplicht advies). De toezichtsautoriteit
kan dan controleren of het wettelijk verbod wordt overtreden of dat anderszins (de
schijn van) belangenverstrengeling optreedt.

Het begrip «belangenbehartiger»

Met het begrip «belangenbehartiger» blijven de leden Dassen en Omtzigt bewust vaag.
De initiatiefnemers trachten te voorkomen dat op voorhand bepaalde overstappen niet
onder de afkoelperiode vallen. Als een limitatieve lijst wordt opgenomen in de wetgeving,
zal de betreffende wetgeving makkelijk omzeild kunnen worden door een andere naam
aan een bepaalde baan te geven. Het is de bedoeling dat overal waar het wringt met
betrekking tot de integriteit, in principe de afkoelperiode geldt (behoudens de mogelijkheid
van ontheffing). Zo kan een de Minister van Volksgezondheid na uitdiensttreding gerust
als directeur van een ziekenhuis aan de slag (dat wringt niet met het integriteitsgevoel),
maar niet als directeur van een lobbyclub voor zorgverzekeraars (dat wringt met het
integriteitsgevoel).

2. Stel een draaideurverbod in, inhoudende dat gewezen bewindspersonen twee jaar lang niet bij hun voormalige
ministerie in dienst mogen treden na afloop van hun ambtstermijn. Ook mogen zij geen
betaalde, commerciële opdrachten bij hun voormalige ministerie aanvaarden. Ontheffing
kan door de president worden verleend op dezelfde wijze als onder punt 1.

3. Verbied lobbyactiviteiten van oud-bewindspersonen, en in voorkomend geval politiek assistenten voor een periode
van twee jaar na aftreden;

4. In de Gedragscode Integriteit Rijk moet voor topambtenaren de verplichting worden
gesteld een oordeel te vragen aan de leidinggevende bij het aanvaarden van werk in de particuliere sector of in andere sectoren gedurende
twee jaar na aftreden. In de Ambtenarenwet dient voor overheidswerkgevers verplicht
te worden gesteld in arbeidsovereenkomsten met topambtenaren een draaideurverbod op te nemen en een verbod op te nemen op het ondernemen van lobbyactiviteiten binnen twee jaar na aftreden. Het college van SG’s kan van het draaideurverbod ontheffing verlenen en publiceert deze ontheffingen op de website van de rijksoverheid. Voor
de secretarissen-generaal geldt dat het kabinet ontheffing kan verlenen en deze ontheffingen
publiceert op de website van de rijksoverheid

5. Toegang tot informatie ontzeggen na uitdiensttreding van de bewindspersoon, en in voorkomend geval politiek assistenten,
voor eigen voordeel of voor voordeel van anderen;

6. Bij overtreding van het lobbyverbod, het draaideurverbod, de afkoelperiode of het
omzeilen van het vragen van het oordeel van de toezichtsautoriteit door bewindspersonen
en in voorkomend gevallen door politiek assistenten, kunnen bestuurlijke boetes worden opgelegd door de toezichtsautoriteit. De ministeriële verantwoordelijkheid
kan hier immers geen uitkomst bieden. Het overtreden van het lobbyverbod, het draaideurverbod
en de afkoelperiode vinden plaats op het moment van uitdiensttreding. Wellicht is
er daarnaast een mogelijkheid om overtredingen op te nemen worden in de VOG;

7. Deze regels dienen te worden vastgelegd in de in te stellen wettelijke regelgeving
inzake integriteit van bewindspersonen (zie aanbeveling 2).

Aanbeveling 7 aangaande i) de verplichting om personen die de hoogste leidinggevende
functies bekleden periodiek in het openbaar opgave te laten doen van hun financiële
belangen; ii) de overweging om ook financiële gegevens inzake echtgenoten en afhankelijke
familieleden in die opgave op te nemen (met dien verstande dat deze gegevens niet
noodzakelijkerwijs openbaar hoeven te worden gemaakt); en iii) voor die opgaven een
passend toetsingsmechanisme in te stellen

Beschrijving aanbeveling

De transparantie met betrekking tot de financiële en zakelijke belangen van kabinetsleden
(en in voorkomende gevallen van politiek assistenten en topambtenaren) dient te worden
verbeterd door middel van een regelgevend kader waarbij aan het begin van het mandaat
en periodiek gedurende het mandaat opgave plaatsvindt van bezittingen, inkomsten,
verplichtingen en andere belangen. Dergelijke opgaven moeten openbaar zijn. In dat
kader zou tevens moeten worden overwogen of ook financiële gegevens van naaste en
afhankelijke familieleden worden meegenomen, hoewel deze gegevens om privacy redenen
niet noodzakelijkerwijs openbaar hoeven te worden gemaakt. De vertrouwelijke inzage
bij de Tweede Kamer kan hiervoor een oplossing bieden.

Huidige naleving van de aanbeveling

In de brief van de regering inzake de stand van zaken omtrent de implementatie van
de GRECO-aanbevelingen d.d. 26 oktober 2021 stelt het kabinet dat de invoering van
het eerdergenoemde self-assessment (zie de eerste aanbeveling) niet uitsluit dat tijdens de functie-uitoefening toch
een relevante wijziging in de private belangen zich voordoet die aanleiding kan geven
tot belangenverstrengeling. Zoals is aangegeven in de brief over het nalevingsverslag
dient een bewindspersoon deze situatie te melden aan de Minister-President. Indien
het nodig blijkt hierop beheersmaatregelen te treffen, stelt de Minister-President
de Tweede Kamer hiervan in kennis. Voorop staat dat het de verantwoordelijkheid van
de bewindspersoon zelf is om initiatief te nemen.

Op 14 oktober 2021 is een motie van het lid Sneller aangenomen betreffende, kort samengevat,
de omgang met zakelijke en financiële belangen van aantredende bewindspersonen.233 De motie verzoekt de regering de regels zodanig aan te passen dat de Minister-President
bij het aantreden van een nieuw kabinet openbaar maakt wat de zakelijke belangen van
de aantredende bewindspersonen zijn, hoe zij hun zakelijke belangen op afstand hebben
geplaatst en dit jaarlijks bij te werken. Ter uitvoering van de motie stelt de Minister-President
dat bij het aanvaarden – gedurende de ambtsperiode – van zakelijke en financiële belangen
die kunnen leiden tot een schijn van vooringenomenheid, de bewindspersoon een voorziening
dient te treffen en melding daarvan dient te maken aan de Tweede Kamer.234 Omdat het verwerven van dergelijke belangen uit de aard der zaak zal plaatsvinden
in de persoonlijke levenssfeer van de betrokken bewindspersoon en de Minister-President
hiervan niet zelfstandig kennis kan verwerven, rust deze verplichting op de bewindspersoon
zelf. De motie verzoekt de regering voorts om nadere informatie aan de Kamer te verschaffen
die ten minste omvat: welke bewindspersonen onroerende zaken in het buitenland bezitten
en in welk land; voor zover het gaat om financiële of zakelijke belangen in ondernemingen
de namen van de betrokken vennootschappen; en een beschrijving van de wijze waarop
de zeggenschap in het beheer over financiële belangen op afstand is geplaatst. Om
uitvoering te geven aan dit deel van de motie zal voortaan in de brief aan de Tweede
Kamer – naar aanleiding van de formatie – onroerende goederen in het buitenland worden
meegenomen. Als tijdens de ambtsperiode een vakantiewoning in het buitenland in het
bezit komt, moet dit onmiddellijk worden gemeld aan de Tweede Kamer. In gevallen waarin
het mogelijk zal zijn om de namen van de betrokken vennootschappen te noemen, zal
dit ook worden gedaan. Het is aan de aangezochte bewindspersoon zelf om zijn zakelijke
en financiële belangen te melden aan de formateur en een afweging te maken over wat
een aanvaardbare voorziening is. Het is eveneens aan de aangezochte bewindspersoon
om te wegen, gelet op de zakelijke en financiële belangen en de te treffen voorziening,
of de namen van de betrokken vennootschappen gemeld kunnen worden. De formateur kan
kennisnemen van deze weging en deze zo nodig aan de orde stellen in het gesprek. De
beschrijving van de zeggenschap over financiële en zakelijke belangen, die reeds onderdeel
is van brief die de formateur na afloop van de formatie aan de Tweede Kamer stuurt,
zal vervolgens, naar aanleiding van de motie, waar mogelijk worden uitgebreid.

Noodzaak aanbeveling

Het huidige kader, waarin de kandidaat-bewindspersoon tijdens de formatie problematische
belangen bij de formateur moet melden en de Minister-President een brief naar de Tweede
Kamer stuurt waarin hij bekendmaakt welke belangen van wie op afstand zijn gezet,
voldoet niet. In een resolutie naar aanleiding van de Pandora Papers riep het Europees
Parlement op tot onderzoeken, maatregelen en nieuwe wetten. In deze resolutie, die
oproept tot grondig onderzoek naar wanpraktijken binnen de Europese Unie, wordt oud-Minister
van Financiën Wopke Hoekstra uitgelicht als voorbeeld hoe het niet moet. Het Europese
Parlement betreurt het dat politici vanwege offshore transacties voorkomen in Pandora
Papers. Om belangenverstrengeling te voorkomen eist het Europees Parlement dat zulke
financiële belangen voortaan openbaar worden gemaakt.235 Hiermee wordt gedoeld op de belangen die Hoekstra tot de week voor zijn ministerschap
had. 236 Voordat hij Minister werd had hij jarenlang een belang in een brievenbusfirma die
op de Britse Maagdeneilanden was gevestigd. Deze firma heet Candace Management. Hoekstra
had voor € 26.500 belang in deze firma toen hij als senator voor het CDA in de Eerste
Kamer zat. Een week voordat Hoekstra Minister van Financiën werd, heeft hij zijn aandelen
in de firma verkocht. Hoekstra heeft bij zijn aantreden als Minister toenmalig formateur
Rutte geïnformeerd over zijn investering.

Formeel heeft Hoekstra zich aan de regels gehouden. Toch kwam hij in opspraak en leek
het ethisch te wringen. Dit betekent dat de huidige regels tekortschieten. Dat is
ook in het nadeel van de bewindspersonen zelf. Ondanks dat Hoekstra zich aan de regels
hield, was hij kwetsbaar voor kritiek en ondermijnde zijn handelen het publieke vertrouwen.
Als de regels duidelijker en integraal worden vastgesteld, zullen kwesties als de
onderhavige minder ter discussie worden gesteld.

Naleving door andere landen

In IJsland heeft de regering naar aanleiding van bovenstaande aanbeveling regels vastgelegd
in de Act on measures to deal with conflicts of interests of PTEF’s.237 In deze regeling is vastgelegd wat topfunctionarissen en ministeriële adviseurs moeten
registreren. Dezelfde informatie over hun echtgenoten en afhankelijke kinderen moet
worden geregistreerd. Het kabinet van de Minister-President houdt een register van
aangiften bij en publiceert deze op de website van de overheid. De verklaringen van
ministeriële adviseurs, echtgenoten en afhankelijke kinderen zijn niet openbaar om
hun recht op privacy te waarborgen. De Minister-President kan richtsnoeren stellen
en toezichthouden met betrekking tot registratie van activa en giften, lobbyisten,
nevenactiviteiten en werkgelegenheid na uitdiensttreding. De Minister-President kan
op eigen initiatief onderzoek doen naar vermoede overtredingen en de betrokken ministeries
op de hoogte brengen. De Minister-President is verantwoordelijk voor het bijhouden
van een register van vermogensverklaringen, geschenken en andere voordelen, en lobbyisten.
Registers moeten worden bekendgemaakt op de website van de overheid. Topfunctionarissen
kunnen vertrouwelijk advies krijgen over kwesties met betrekking tot geschenken en
andere voordelen. Er gelden geen directe sancties voor schendingen van registratieverplichtingen.
Op grond van de wet kunnen reeds berisping (voor kleine overtredingen) en ontslag
(voor ernstige of herhaaldelijke overtredingen) worden opgelegd. Voorts moeten vermoedelijke
overtredingen worden gemeld aan het bevoegde ministerie, dat uiteindelijk beslist
over toe te passen sancties. Ernstige schendingen kunnen leiden tot sancties o.g.v.
het Wetboek van Strafrecht en tot politieke gevolgen. GRECO oordeelt dat de registratieverplichtingen
de goede kant op gaan. Dat is anders voor het toezicht op de registratieverplichtingen.
De rol van de Minister-President wordt op prijs gesteld, maar er zijn geen wijzigingen
in het sanctiesysteem. Als het systeem volledig operationeel is, zal moeten blijken
dat het systeem van zachte controle voldoende is.

Voorstellen

De leden Dassen en Omtzigt stellen het volgende voor:

1. In de wettelijke regelgeving omtrent integriteit (zie aanbeveling 2) moeten de huidige
regels omtrent het op afstand plaatsen van bepaalde financiële of zakelijke belangen
(namelijk zeggenschapsrechten inzake relevante financiële of zakelijke belangen) worden
overgenomen. Voor de belangen die niet tijdens de formatie op afstand hoeven te worden
geplaatst, moet in de wettelijke regelgeving een kader worden opgenomen over het melden van financiële en zakelijke belangen door bewindspersonen.
Daarnaast moet in de wettelijke regelgeving worden opgenomen dat voor het verkrijgen
van financiële en zakelijke belangen tijdens de kabinetsperiode dezelfde regelgeving
geldt. Dat betekent dat zeggenschapsrechten inzake relevante financiële of zakelijke
belangen op afstand moeten worden geplaatst en openbaar moeten worden. Voor de overige
belangen moet een kader over het melden van deze belangen worden opgenomen in de wettelijke
regelgeving omtrent integriteit. Daarbij geldt in het algemeen dat bewindspersonen
bij aanstelling en uitdiensttreding hun financiële belangen moeten melden en openbaar
moeten maken en vervolgens iedere wijziging onmiddellijk te melden. Deze verplichting
geldt ook voor alle relevante economische, commerciële of financiële van echtgenoten/partners
en afhankelijke familieleden, met dien verstande dat deze gegevens niet openbaar te
hoeven worden gemaakt, gelet op het recht op privacy.

2. In het wettelijk kader wordt opgenomen: welke bezittingen, inkomsten, verplichtingen en andere belangen moeten worden aangegeven (en eventueel op afstand moeten worden geplaatst), waaronder
onder meer;238

a. Aandelen of risicodragende participaties/investeringen in individuele beursgenoteerde
én niet-beursgenoteerde ondernemingen, voor zover de gecumuleerde waarde hiervan op
enig moment meer dan € 25.000 bedraagt;

b. Aandelen in openbare beleggingsfondsen voor de bewindspersonen van Financiën;

c. Terugkeeroptie of nul-urencontract bij een werkgever;

d. Roerende en onroerende goederen die commercieel worden geëxploiteerd, waarbij de betrokkene
invloed heeft op het beheer en de exploitatie en voor zover de gecumuleerde netto-opbrengst
op jaarbasis hoger ligt dan € 3.500,0;

e. Opties op aandelen die tijdens de ambtsperiode kunnen worden uitgeoefend;

f. Geschenken die bewindspersonen in functie ontvangen of die de partner van de bewindspersoon
als zodanig van derden ontvangt. Daaronder vallen ook geschenken die persoonlijk worden
overhandigd of aan het huisadres worden afgeleverd. Geschenken met een waarde tot
€ 50,00 die direct aan de bewindspersoon worden overhandigd, hoeven niet te worden
gemeld;

g. Alle inkomsten uit nevenfuncties. Zij leggen uiterlijk op 1 april na het kalenderjaar
waarin de nevenfuncties zijn vervuld en de inkomsten zijn genoten een opgave ter inzage.
Hierbij benadrukken de leden Dassen en Omtzigt dat de huidige regeling inhoudende
dat de kandidaat-bewindspersonen in principe alle betaalde en onbetaalde functies,
nevenfuncties en andere nevenactiviteiten moeten neerleggen voorafgaand aan de beëdiging
van het kabinet, moet worden gehandhaafd. Het is echter mogelijk dat een bewindspersoon
eenmaal in functie bij hoge uitzondering een nevenfunctie mag accepteren met schriftelijke
toestemming van de Minister-President. In die gevallen geldt deze voorgestelde regelgeving;

h. De vervoers- en verblijfskosten van alle buitenlandse reizen mogen in het geheel of
gedeeltelijk niet door derden zijn betaald;

i. Onroerende goederen uit het buitenland;239

j. Alle schulden en verplichtingen met uitzondering van schulden en verplichtingen die
zijn aangegaan voor de aankoop van particuliere woningen of voertuigen, schulden en
verplichtingen i.v.m. studieleningen, schulden en verplichtingen aan handelsbanken,
spaarbanken en andere kredietinstellingen onder de € 25.000,00;

k. Andere belangen die redelijkerwijs als relevant kunnen worden beschouwd;

3. De adviescommissie zoals voorgesteld onder aanbeveling 1 en de toezichtsautoriteit zoals voorgesteld onder aanbeveling 2 spelen voor bewindspersonen en in voorkomend
gevallen politiek assistenten op dezelfde wijze een rol bij de uitvoering van deze
aanbeveling. De toezichtsautoriteit houdt een register bij en publiceert deze op de
website van de overheid. De toezichtsautoriteit verifieert de ingediende bedragen
en is verantwoordelijk voor de controle op de juistheid van de ingediende bedragen.
De toezichtsautoriteit attendeert de bewindspersonen halfjaarlijks op de registers
en de mogelijkheid om omissies te corrigeren. De toezichtsautoriteit kan boetes opleggen
als de registers te laat worden ingevuld, niet worden ingevuld of fout worden ingevuld.

4. In de Ambtenarenwet dient voor topambtenaren de verplichting te worden opgenomen financiële
belangen te melden en openbaar te maken bij indiensttreding en vervolgens iedere wijziging
onmiddellijk te melden. Deze verplichting geldt ook voor de financiële gegevens van
echtgenoten/partners en afhankelijke familieleden, met dien verstande dat deze gegevens
niet openbaar te hoeven worden gemaakt, gelet op het recht op privacy. Voor de meldplicht
geldt dat er een relatie moet zijn met de ambtelijke functie of dat deze relatie door
buitenstaanders vermoedt kan worden. Bij twijfel of de topambtenaar iets moet melden,
kan hij/zij de leidinggevende of vertrouwenspersonen, of eventueel de compliance officer
inschakelen. Voor de meldplicht kan een financiële ondergrens gelden.

Aanbeveling 8 aangaande het voorkomen van belemmeringen voor de strafrechtspleging
en aanzien van bewindspersonen die ervan worden verdacht met corruptie samenhangende
feiten te hebben gepleegd in procedures die voorzien in het onderzoek naar en de strafrechtelijke
vervolging van ambtsmisbruik (waaronder passieve omkoping)

Beschrijving aanbeveling

In een democratie en in een rechtsstaat is het van wezenlijk belang dat er tegen ambtsdelicten
van politieke ambtsdragers effectief kan worden opgetreden. De huidige wettelijke
regeling voor vervolging en berechting van (Kamerleden en) bewindspersonen wegens
ambtsdelicten schiet echter ernstig tekort. De Tweede Kamer drong in februari 2016
al aan op een betere wettelijke procedure in een zeer breed gesteunde motie.240 Aanleiding was het rapport van de commissie-Schouten over het mogelijk lekken van
informatie uit een vergadering van de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten.
In dat rapport werd geconcludeerd dat de bestaande wettelijke procedure «in de praktijk
onbegaanbaar» is. Dit leidde tot de instelling van de Commissie herziening wetgeving
ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (Commissie-Fokkens). Op 14 juli 2021 heeft
deze commissie haar rapport uitgebracht, getiteld «Niet boven maar in de wet. Een
werkbare en faire regeling voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten
van Kamerleden en bewindspersonen». De commissie stelt in haar rapport vast dat de
huidige wettelijke regeling voor de vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen
wegens ambtsdelicten ernstig tekortschiet. Een betere wettelijke procedure is volgens
de commissie dringend noodzakelijk. De commissie omschrijft verschillende knelpunten.
Het eerste knelpunt is dat om tot een vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer te
komen, de Wet ministeriële verantwoordelijkheid dwingt tot een procedure waarbij de
Kamer zelf via een uit Tweede Kamerleden samengestelde onderzoekscommissie, met de
opsporing is belast. Op grond van de Wmv wordt de onderzoekscommissie geacht de rol
te vervullen die in een gewone strafvorderlijke procedure toekomt aan het openbaar
ministerie. Dit blijkt in de praktijk een onwerkbare constructie. Een onderzoekscommissie
van de Tweede Kamer is voor dit werk onvoldoende geëquipeerd en bovendien is de onderzoekscommissie
gebonden aan zeer korte termijnen. Het tweede knelpunt betreft het feit dat de vervolgingsbeslissing
exclusief is opgedragen aan politieke organen, namelijk de regering en Tweede Kamer.
Het derde knelpunt ziet erop dat berechting in eerste en enige instantie plaatsvindt
door de Hoge raad. Dat is een fundamentele afwijking van het beginsel van rechtspraak
in twee instanties. Het vierde knelpunt is dat de strafbaarstellingen van Ministers
in het kader van de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid (art.
355 en 356 Sr) onduidelijk zijn. De ambtsmisdrijven hebben een zeer ruime reikwijdte
en zijn verre van precies. Dit is met name zeer kwalijk voor bewindspersonen zelf.
Het is nu erg lastig om in te schatten wat allemaal onder «ambtsmisdrijven» kan worden
geschaard en daardoor is het lastig voor bewindspersonen om hen gedrag correct af
te stemmen.

De commissie doet een aantal voorstellen tot een betere wettelijke procedure.241 De commissie adviseert om tegelijkertijd zowel een voorstel tot wijziging van de
wet als een voorstel tot grondwetswijziging in procedure te brengen. Op de Ministeries
van Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen daartoe
voorbereidingen worden getroffen.

Huidige naleving aanbeveling

In de brief van de regering inzake de stand van zaken omtrent de implementatie van
de GRECO-aanbevelingen d.d. 26 oktober 2021 stelt het kabinet dat op de Ministeries
van Justitie en Veiligheid alsook van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorbereidingen
worden getroffen om het nieuwe kabinet snel beslissingen over de opvolging van het
advies te laten nemen.242

Noodzaak aanbeveling

Nog nooit is een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict vervolgd. Of dat
een gevolg is van de huidige regeling staat niet vast. Wel constateert de bovengenoemde
commissie in navolging van de commissie-Schouten dat de huidige regeling opsporing,
vervolging en berechting van ambtsdelicten in ieder geval ernstig bemoeilijkt. De
huidige regeling staat al lange tijd bloot aan kritiek en het is de hoogste tijd voor
een herziening.

Naleving door andere landen

Geen ander land kreeg eenzelfde aanbeveling van GRECO. In het rapport van bovengenoemde
commissie wordt echter omschreven op welke wijze andere landen de procedure voor opsporing,
vervolging en berechting van Ministers hebben vormgegeven. De Commissie van Venetië
(hierna: de CvV) kwam ook tot de conclusie dat Europese landen uiteenlopende benaderingen
kennen voor de opsporing, vervolging en berechting van Ministers en parlementariërs.
Op 11 maart 2013 presenteerde de CvV een rechtsvergelijkend onderzoek naar het verband
tussen politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van Ministers in verschillende landen binnen de Raad van Europa. Het doel was te komen
tot objectieve criteria voor het onderscheid tussen gevallen waarin functionarissen
uitsluitend politiek verantwoordelijk zouden moeten worden gehouden voor hun handelingen
en gevallen waarin strafrechtelijke aansprakelijkheid aan de orde zou moeten zijn.
CvV concludeert dat veel landen op papier een regeling kennen over de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van Ministers, maar deze in de praktijk niet toepassen. Als er al
een beroep op zou worden gedaan, bestaat er volgens de CvV een hoge drempel om de
regels daadwerkelijk toe te passen. Naar aanleiding van het onderzoek van de CvV heeft
het Comité voor Juridische Zaken en Mensenrechten van de Parlementaire Vergadering
van de Raad van Europa een rapport uitgebracht over de politieke ministeriële verantwoordelijkheid
en strafrechtelijke aansprakelijkheid van Ministers.243 Lid Omtzigt was in dit kader de rapporteur. Omtzigt concludeert dat het uitgangspunt
moet zijn dat politici verantwoordelijk zijn voor hun daden ten overstaan van hun
kiezers. Indien zij daarnaast strafrechtelijk verantwoordelijk worden gesteld voor
hun handelen of nalaten tijdens hun ambtsperiode, is dit alleen aanvaardbaar indien
zij strafbare feiten hebben gepleegd die vooraf duidelijk en strikt bij wet zijn gedefinieerd,
en indien zij worden vervolgd en berecht volgens een eerlijke en transparante procedure
voor een onafhankelijke en onpartijdige rechtbank.

Voorstellen

De huidige regeling staat al lange tijd bloot aan kritiek en het is de hoogste tijd
voor een herziening. De leden Dassen en Omtzigt stellen voor:

1. Ga zo spoedig mogelijk over tot indiening van de wetsvoorstellen die momenteel worden voorbereid op de Ministeries van Justitie en Veiligheid alsook
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

2. Volg de twee sporen van de commissie-Schouten integraal. Het eerste spoor bevat voorstellen voor wijzigingen van opsporing, vervolging
en berechting van ambtsdelicten binnen het kader van de huidige Grondwet. Het tweede
spoor bevat voorstellen over wijziging van de Grondwet en de opsporing, vervolging
en berechting na die Grondwetswijziging.

6. Financiële consequenties

De financiële gevolgen van de voorstellen zijn afhankelijk van de wijze waarop de
voorstellen worden overgenomen en ingevuld. De kosten zijn zodoende nog niet bekend.
Wel kan worden opgemerkt dat de financiële kosten beperkt kunnen blijven. De leden
Dassen en Omtzigt bevelen het kabinet weliswaar aan om een adviescommissie, onafhankelijke
toezichtsautoriteit en lobbyfunctionaris aan te stellen waarvoor gelden beschikbaar
dienen te worden gesteld. Een goed functionerende en transparante overheid zal echter
leiden tot vergroot vertrouwen. Dit is wellicht niet financieel meetbaar maar wel
indirect kostenbesparend. Daarnaast vragen de leden voornamelijk om een betere organisatie,
helderdere regelgeving en striktere handhaving van reeds bestaande organen en verantwoordelijken.

7. Beslispunten aan de Kamer

De Kamer wordt gevraagd om in te stemmen de verantwoordelijke bewindslieden te verzoeken
de in hoofdstuk 5 van de initiatiefnota onder de aanbevelingen opgenomen concrete
voorstellen ter hand te nemen (en onder hoofdstuk acht nogmaals opgesomd).

8. Slotwoord

Deze nota is gericht op het aandragen van concrete oplossingen aan het kabinet, om
zo de noodzakelijke voortgang te boeken op de naleving van de GRECO-aanbevelingen
en GRECO voor 30 september 2022 verdere informatie over de voortgang van de uitvoering
van de aanbevelingen te kunnen verschaffen. Op deze manier voldoet Nederland weer
aan de naleving van anti-corruptie wet- en regelgeving en versterkt het de politiek-bestuurlijke
integriteit. Een groot bijkomend voordeel is dat voor bewindspersonen duidelijker
wordt wat van hen wordt verwacht, opdat zij hun gedrag hierop kunnen aanpassen en
zichzelf ook beter kunnen verdedigen aan de hand van de rapporten van de toezichtsautoriteit.

De leden Dassen en Omtzigt doen hiertoe de volgende concrete voorstellen en vragen
de Kamer daarmee in te stemmen:

1. Stel een strenge en duidelijke gecoördineerde standaardmethodologie op voor de beoordeling van corruptierisico’s op basis van risicoanalyses. Hierbij
moet een onderscheid worden gemaakt tussen bewindspersonen, topambtenaren en politiek
assistenten.

2. Er dient een onafhankelijke commissie of functionaris te komen die voor bewindspersonen en in voorkomend geval politiek assistenten, voorziet
in begeleiding en vertrouwelijk advies geeft over naleving, toepassing en interpretatie van de gedragscode, en dus het voorkomen
van belangenverstrengeling en andere integriteitskwesties. De commissie of functionaris
dient daarvoor uiteenlopende bevoegdheden te hebben;

3. Ontwikkel een integrale bindende (wettelijke) gedragscode voor bewindspersonen. Deze code dient specifiek gewijd te zijn aan dit onderwerp,
waarin beginselen en integriteitsnormen voor bewindspersonen worden opgenomen, aangevuld
met toelichtingen en praktische voorbeelden. De wettelijke gedragscode inhoudende
de integriteitsregels moet ook op politieke assistenten van toepassing zijn, in die
situaties waarin zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming van bewindspersonen.
In deze wettelijke gedragscode wordt onder meer geregeld:

4. Stel een toezicht- en handhavingsautoriteit aan met uiteenlopende en onafhankelijk in gang te zetten bevoegdheden, met voornaamste
taak om de naleving van de wettelijke gedragscode te toetsen. Deze toezichtsautoriteit
handhaaft – voor zover dat effectief is – volgens het systeem van ministeriële verantwoordelijkheid;

5. Brief bewindspersonen, politiek assistenten en topambtenaren bij aanstelling. Laat bewindspersonen
en politiek assistenten daarnaast binnen drie maanden na aanstelling een open gesprek voeren met de adviescommissie. Topambtenaren dienen dit gesprek te voeren met de
vertrouwenspersoon. Verder dient periodieke bijscholing verplicht te worden voor bewindspersonen, topambtenaren en politiek assistenten.

6. Stel een wettelijk verplicht, openbaar en online toegankelijk registratiesysteem voor lobbyisten en lobbyorganisaties in. Nadat een lobbycontact is gelegd, dient
daarover binnen drie dagen te worden gerapporteerd. Uiterlijk 45 dagen na het einde van de halfjaarlijkse periode die begint op de eerste
dag van januari en de eerste dag van juli waarin een geregistreerde is geregistreerd,
dient elke geregistreerde een overzicht in over zijn lobbyactiviteiten tijdens die
halfjaarlijkse periode. Stel een onafhankelijke lobbyfunctionaris aan die onder meer de naleving van deze regelgeving waarborgt, verantwoordelijk is
voor de ontvangst van de vereiste aangiften van registraties en rapportages en bevoegd
is om sancties op te leggen bij overtreding van de regelgeving.

7. Bewindspersonen, en in voorkomend geval met inbegrip van politiek assistenten, en
topambtenaren verplicht om ad hoc melding te doen bij de toezichtsautoriteit, respectievelijk de leidinggevende van een ontstane
situatie waarin sprake is van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële
functies. In de betreffende wettelijke kaders moet een hanteerbare definitie van «belangenconflict» worden opgenomen. Daarnaast moeten daarin hanteerbare criteria worden opgenomen over wanneer mogelijk sprake is van een belangenconflict. De toezichtsautoriteit
dan wel de leidinggevende toetst aan de hand van het wettelijk kader of sprake is
van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële functies en stelt daarover
een rapport op;

8. Stel een wettelijk verbod in voor bewindspersonen, en in voorkomende gevallen voor politiek assistenten, om als
belangenbehartiger op hetzelfde werkterrein buiten de publieke sector te gaan werken
voor achttien maanden na aftreden. Verplicht overheidswerkgevers in arbeidsovereenkomsten
met topambtenaren een afkoelperiode af te spreken. Bewindspersonen kunnen ontheffing
vragen aan de Minister-President, topambtenaren aan het college van SG’s en SG’s aan
het kabinet. Daarnaast moeten bewindspersonen en politiek assistenten, respectievelijk
topambtenaren verplicht worden gesteld om een oordeel te vragen van de toezichtsautoriteit,
respectievelijk leidinggevende, bij het aanvaarden van werk in de particuliere sector
of andere sectoren.

9. Toegang tot informatie ontzeggen na uitdiensttreding van de bewindspersoon, en in voorkomend geval politiek assistenten,
voor eigen voordeel of voor voordeel van anderen;

10. Verbied lobbyactiviteiten van oud-bewindspersonen en in voorkomend geval politiek assistenten voor een periode
van twee jaar na aftreden. Voor overheidswerkgevers dient verplicht te worden gesteld
in arbeidsovereenkomsten met topambtenaren een regeling te treffen over het ondernemen
van lobbyactiviteiten na aftreden.

11. Bij overtreding van het lobbyverbod, het draaideurverbod, de afkoelperiode of het
omzeilen van het vragen van het oordeel van de toezichtsautoriteit door bewindspersonen
en in voorkomend gevallen door politiek assistenten, kunnen bestuurlijke boetes worden opgelegd door de toezichtsautoriteit.

12. Neem in de wettelijke regelgeving omtrent integriteit (zie aanbeveling 2) een kader op over het verplicht melden van
financiële en zakelijke belangen door bewindspersonen. In het wettelijk kader wordt
opgenomen: welke bezittingen, inkomsten, verplichtingen en andere belangen moeten worden aangegeven. De toezichtsautoriteit houdt een register bij en publiceert
deze op de website van de rijksoverheid. De vervoers- en verblijfkosten van alle buitenlandse
reizen mogen in het geheel of gedeeltelijk niet voor derden zijn betaald.

13. In de Ambtenarenwet dient voor topambtenaren de verplichting te worden opgenomen financiële belangen te melden en openbaar te maken bij indiensttreding en vervolgens iedere wijziging onmiddellijk te melden. Voor de
meldplicht geldt dat er een relatie moet zijn met de ambtelijke functie of dat die
relatie vermoed kan worden.

14. Ga zo spoedig mogelijk over tot indiening van de wetsvoorstellen die momenteel worden voorbereid op de Ministeries van Justitie en Veiligheid alsook
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Volg daarbij de twee sporen van de commissie-Schouten integraal.

De huidige regelgeving is te versnipperd en een groot aantal maatregelen om integriteit
te waarborgen is niet bindend en verplicht. Het openbaar bestuur is gebaat bij een
wettelijk kader openbaar bestuur en integriteit bewindspersonen waarin de naleving
van integriteit wordt gewaarborgd. Samenvattend stellen zij in het kader van de initiatiefnota
dus de volgende (aanpassingen van) regelgeving voor:

• Het ontwikkelen van een integrale bindende (wettelijke) gedragscode. Deze is van toepassing op bewindspersonen
en in voorkomend geval politiek assistenten.

Daarin wordt geregeld:

○ instelling van de adviescommissie met bijbehorende bevoegdheden;

○ instelling van de toezichtsautoriteit met bijbehorende bevoegdheden (waaronder een
boetebevoegdheid in die gevallen waarin de ministeriële verantwoordelijkheid niet
voldoet);

○ verplichte briefing bij aanstelling en verplicht open gesprek met de adviescommissie
binnen drie maanden na indiensttreding;

○ verplichte periodieke bijscholing;

○ het opnemen van normen over de communicatie tussen bewindspersonen en in voorkomend
geval politieke assistenten, en derden die het besluitvormingsproces trachten te beïnvloeden;

○ verplichting om ad hoc melding te doen bij de toezichtsautoriteit van een belangenconflict;

○ wettelijk verbod om als belangenbehartiger op hetzelfde werkterrein buiten de publieke
sector te gaan werken, met een ontheffingsmogelijkheid;

○ wettelijk verbod om lobbyactiviteiten te ontplooien voor een periode van achttien
maanden na aftreden;

○ toegang tot informatie ontzeggen na uitdiensttreding voor eigen voordeel of voordeel
van anderen;

○ verplichting om bij aanstelling en uitdiensttreding financiële belangen te melden
en openbaar te maken en vervolgens iedere wijziging onmiddellijk te melden.

• Aanpassing regelgeving Ambtenarenwet/GIR

○ verplichte briefing bij aanstelling en verplicht open gesprek met de vertrouwenspersoon
binnen drie maanden na indiensttreding;

○ verplichte periodieke bijscholing;

○ het opnemen van normen over de communicatie tussen topambtenaren en derden die het
besluitvormingsproces trachten te beïnvloeden;

○ verplichting om ad hoc melding te doen bij de leidinggevende van een belangenconflict;

○ verplichting voor overheidswerkgevers om in arbeidsovereenkomsten met topambtenaren
een afkoelperiode op te nemen en een verbod op te nemen op het ondernemen van lobbyactiviteiten
binnen twee jaar na aftreden. Het college van SG’s kan van de afkoelperiode ontheffing
verlenen en publiceert deze ontheffingen op de website van de rijksoverheid. Voor
de secretarissen-generaal geldt dat het kabinet ontheffing kan verlenen en deze ontheffingen
publiceert op de website van de rijksoverheid;

○ verplichting om bij aanstelling en uitdiensttreding financiële belangen te melden
en openbaar te maken en vervolgens iedere wijziging onmiddellijk te melden.

• Het instellen van lobbyregelgeving. Daarin wordt onder meer geregeld:

○ instelling van een wettelijk verplicht, openbaar en online toegankelijk registratiesysteem
voor lobbyisten en lobbyorganisaties;

○ de registratieverplichting voor lobbyisten en lobbyorganisaties;

○ de rapportageverplichtingen voor lobbyisten en lobbyorganisaties;

○ instelling van een onafhankelijke lobbyfunctionaris die onder meer naleving van deze
regelgeving waarborgt, verantwoordelijk is voor de ontvangst van de vereiste aangiften
van registraties en rapportages en de nauwkeurigheid volledigheid en tijdigheid van
de registraties controleert. Als de wetgeving wordt geschonden, moet de betreffende
functionaris een bestuurlijke boete op kunnen leggen.

• Aanpassen regelgeving omtrent ambtsmisdrijven: integraal de twee sporen van de commissie-Schouten
volgen.

Daarnaast moet een strenge en duidelijke gecoördineerde standaardmethodologie worden opgesteld voor de beoordeling van corruptierisico’s op basis van risicoanalyses.
Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen bewindspersonen, topambtenaren
en politiek assistenten.

Tot slot is het, zoals in de inleiding reeds opgemerkt, van belang dat wet- en regelgeving
zijn ingebed in een funderend kader van waarden die een mentaliteitsverandering op
het niveau van de (politieke) cultuur zelf – bij iedereen dus – mogelijk maakt. Duidelijke
regels kunnen in belangrijke mate helpen om integriteit en vertrouwen in de Nederlandse
politiek en bij het openbaar bestuur te versterken, maar die versterking en waarborging
vraagt in de eerste plaats iets van de betrokkenen zelf. Mildheid, nuance en het creëren
van een politieke cultuur waarin ruimte is om te vallen en weer opstaan, om van oprechte
vergissingen en inschattingsfouten te leren, is hierbij onontbeerlijk. Juist vanuit
een dergelijk funderend kader kunnen ernstige integriteits-schendingen en corruptie,
met behulp van bindende wet- en regelgeving, daadkrachtig worden aangepakt.

9. Verantwoording en dank

De indieners zijn Maud Heldens veel dank verontschuldigd voor het grondige onderzoek,
het organiseren van achtergrondgesprekken en het opstellen van deze nota. Alsmede
Leonie Coppes voor onderzoek, het voeren van verdiepingsgesprekken en het schrijven
van deze nota.

Dassen Omtzigt

10. Bijlagen

GRECO-aanbevelingen voor Nederland uit de vijfde evaluatieronde (2019)

Dit zijn de zestien aanbevelingen die GRECO in het kader van de vijfde evaluatieronde
aan Nederland heeft gedaan inzake het voorkomen van corruptie en het bevorderen van
integriteit in de centrale overheid (hoogste bestuurlijke functies) en in rechtshandhavingsinstanties.
De eerste acht aanbevelingen betreffen de centrale overheid (hoogste bestuurlijke
functies). Aanbevelingen negen tot en met zestien betreffen de rechtshandhavingsinstanties.

1. ontwikkeling van een gecoördineerde strategie voor de integriteit van personen die
de hoogste leidinggevende functies bekleden, op basis van een risicoanalyse, en gericht
op het voorkomen en beheersen van verschillende soorten belangenverstrengeling, waaronder
door middel van responsieve maatregelen op het gebied van advies, toezicht en naleving;

2. (i) ontwikkeling van een integrale gedragscode voor personen die de hoogste leidinggevende
functies bekleden, aangevuld met passende richtsnoeren betreffende belangenverstrengeling
en integriteitsgerelateerde kwesties (bijv. geschenken, externe activiteiten, contact
met derden, lobbyen etc.), en dat deze gedragscode voor het publiek gemakkelijk toegankelijk
wordt gemaakt, en (ii) dat aan deze gedragscode een toezicht- en sanctiemechanisme
wordt gekoppeld;

3. (i) opzet van begeleiding op vertrouwelijke basis voor personen die de hoogste leidinggevende
functies bekleden omtrent integriteitsgerelateerde kwesties, belangenverstrengeling
etc. en (ii) vergroting van de bewustwording van integriteitskwesties bij de personen
die de hoogste leidinggevende functies bekleden, waaronder door middel van periodieke
trainingen (aanbeveling iii);

4. (i) invoering van regels en richtlijnen over de wijze waarop personen die de hoogste
leidinggevende functies bekleden in contact treden met lobbyisten en andere derden
die ernaar streven regeringsprocessen en -besluiten te beïnvloeden, en (ii) vergroting
van de transparantie ten aanzien van contacten en onderwerpen met betrekking tot het
lobbyen bij personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden;

5. ten aanzien van personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden invoering
van een verplichting om ad hoc melding te doen van een ontstane situatie waarin sprake
is van een conflict tussen persoonlijke belangen en officiële functies;

6. invoering van algemene regels betreffende beperkingen na uitdiensttreding voor personen
die de hoogste leidinggevende functies bekleden en die na het einde van hun functie
in de publieke sector een nieuwe betrekking zoeken in de private sector en/of op het
punt staan die betrekking te aanvaarden;

7. (i) om personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden te verplichten periodiek
in het openbaar opgave te doen van hun financiële belangen, (ii) te overwegen om ook
financiële gegevens inzake echtgenoten en afhankelijke familieleden in die opgave
op te nemen (met dien verstande dat deze gegevens niet noodzakelijkerwijs openbaar
hoeven te worden gemaakt), en (iii) voor die opgaven een passend toetsingsmechanisme
in te stellen;

8. ervoor te zorgen dat procedures die voorzien in het onderzoek naar en de strafrechtelijke
vervolging van ambtsmisbruik (waaronder passieve omkoping) geen belemmering vormen
voor de strafrechtspleging ten aanzien van bewindspersonen die ervan worden verdacht
met corruptie samenhangende feiten te hebben gepleegd;

9. (i) de themabladen van de Beroepscode politie (NP) verder uit te werken, zodanig dat
daarin richtlijnen, voorbeelden en geleerde lessen worden opgenomen en zodat ze afdoende
richting geven in situaties van belangenverstrengeling en andere met integriteit samenhangende
situaties (bijvoorbeeld geschenken, contact met derden, nevenactiviteiten, omgang
met vertrouwelijke informatie) en om voor de Koninklijke Marechaussee(KMar) een soortgelijk
instrument op te stellen, en (ii) om te zorgen voor toezicht op de naleving en handhaving
van deze instrumenten;

10. de bijscholing over ethiek en integriteit voor personeel van de Nationale Politie
(NP) en de Koninklijke Marechaussee (KMar), waaronder de leidinggevenden, te verbeteren
door op landelijk niveau nadere regelmatige trainingen te ontwikkelen ter ondersteuning
van en als aanvulling op de bestaande gedecentraliseerde trainingen binnen de eenheden;

11. afdoende maatregelen te treffen en de juiste middelen in te zetten om ervoor te zorgen
dat personeel bij de Nationale Politie periodiek en gedurende het hele dienstverband
wordt gescreend;

12. de procedures in situaties waarin geschenken en voordelen van een bepaalde omvang
zijn aangeboden/aangenomen worden te versterken, in het bijzonder door voor de melding/opgave
van aangeboden/aangenomen geschenken en voordelen een standaardformulier in te voeren,
om deze te registreren en daarop toezicht te houden;

13. de controlemaatregelen ten aanzien van de toegang tot en het gebruik van vertrouwelijke
informatie te verbeteren om ongeoorloofde toegang tot politieregisters en het lekken
van informatie te voorkomen;

14. onderzoek te doen naar het risico van belangenverstrengeling met betrekking tot de
periode na uitdiensttreding en overige werkzaamheden van politieambtenaren (ook op
het hoogste niveau) nadat zij de politiedienst hebben verlaten, dit met het oog op
de te maken afweging voor passende regelgeving op dit gebied;

15. (i) het huidige meldingsregime te verbeteren door t.a.v. het topmanagement van de
NP en KMar een verplichting in het leven te roepen om zowel bij aanvaarding van de
functie als periodiek daarna financiële belangen volgens een vooraf bepaald formulier
te melden, (ii) functies aan te wijzen die het risico van belangenverstrengeling met
zich meebrengen, (iii) te voorzien in passend toezicht;

16. (i) politieambtenaren te verplichten om corruptie gerelateerde misdragingen binnen
de dienst te melden, en (ii) de bescherming van klokkenluiders in dat verband aan
te passen.

Gesprekken met experts

In 2016 is de motie-Van Gerven/Oosenbrug aangaande een wettelijke lobbyparagraaf aangenomen.244 Tijdens het regeringsdebat dienden de leden Dassen en Omtzigt een motie in inzake
het invoeren van een lobbyregister (uitvoering geven aan motie-Dassen)245 en het toevoegen van een lobbyparagraaf aan wetsvoorstellen (uitvoering geven aan
motie-Van Gerven/Oosenbrug).246 Tot op heden is het opnemen van een lobbyparagraaf niet verplicht. Omdat een lobbyparagraaf
de transparantie vergroot ten aanzien van de totstandkoming van wetgeving, kiezen
de leden Dassen en Omtzigt ervoor om reeds inzicht te bieden in wie de leden gesproken
hebben over de inhoud van deze nota.

De leden Dassen en Omtzigt spraken met de volgende hoogleraren, vertegenwoordigers
van organisaties en journalisten om informatie in te winnen over de stand van zaken
inzake de huidige wet- en regelgeving omtrent integriteit en de noodzakelijke maatregelen
om deze wet- en regelgeving vorm te geven:

– Paul Bovend’Eert, hoogleraar Staatsrecht Radboud Universiteit;

– Lise Witteman, journalist Follow the Money en auteur «Sluiproute Brussel».

– Serv Wiemers, directeur Open State Foundation;

– Bart Vollenbergh, specialist op het gebied van lobby Transparency International;

– Arco Timmermans, hoogleraar public affairs Universiteit Leiden.

De leden Dassen en Omtzigt zijn bovengenoemden dankbaar voor het delen van hun kennis
en kunde inzake integriteit en willen onderstrepen dat zij op geen enkele manier verantwoordelijk
zijn voor de inhoud van deze nota of daarvoor in zouden staan.