Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 8 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 21 februari 2022

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 

Inleidende opmerkingen

1

Algemeen deel

2

Historische achtergrond en maatschappelijke discussie

14

Huidige situatie

16

Aanleiding en noodzaak

22

 

Van sectorspecifiek belang naar algemeen belang

22

 

Democratische vertegenwoordiging belangengroepen

28

 

Invoering Omgevingswet & toenemende rol klimaatadaptatie

32

 

Noodzaak wettelijke aanpassing

35

Financiële paragraaf

35

Advisering en consultatie

36

Inleidende opmerkingen

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het door de vaste commissie voor Infrastructuur
en Waterstaat uitgebrachte verslag over het wetsvoorstel.

Wij zijn verheugd dat de leden van veel verschillende fracties hun inbreng hebben
geleverd voor het verslag. De vragen van de leden van de verschillende fracties zien
onder andere op de democratische grondslag van dit wetsvoorstel, de consequenties
die de implementatie van dit wetsvoorstel heeft voor de kwaliteit van het waterschapsbestuur
en waterbeheer, de vormgeving van de wet en de memorie van toelichting, de samenhang
met de Omgevingswet en de achtergrond en motivatie van dit voorstel. Dit zijn belangrijke
vragen, die in sommige gevallen ook de kern raken van wat dit wetsvoorstel beoogt:
het verder democratiseren van de oudste democratie van Nederland: de waterschappen.
Wij danken de leden van de verschillende fracties dan ook voor de gelegenheid hier
nader op in te gaan.

In deze nota naar aanleiding van het verslag zijn de vragen uit het verslag 1-op-1
overgenomen in cursieve tekst en de beantwoording daarvan in standaard typografie.
Omdat veel vragen overlap hebben met elkaar, hebben wij de vragen en antwoorden van
een nummer voorzien en in sommige gevallen terugverwezen naar eerdere soortgelijke
vragen en antwoorden.

Algemeen deel

1. VVD

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het voorstel van de leden Bromet en Tjeerd
de Groot wordt beweerd dat het huidige systeem met geborgde zetels niet volledig democratisch
is en dat het niet langer vanzelfsprekend is dat de belangen van de agrarische sector
en het bedrijfsleven de boventoon voeren. Echter, geborgde zetels vormen de minderheid
binnen het algemeen bestuur: zeven, acht of negen geborgde zetels ten opzichte van
18 tot 30 zetels van het algemeen bestuur. Bij 18 zetels zal het aantal geborgde zetels
nooit hoger zijn dan acht. Het grootste deel van het bestuur bestaat uit gekozen vertegenwoordigers
en de resterende zetels zijn toegewezen aan benoemde vertegenwoordigers, oftewel de
geborgde zetels. De geborgde zetels representeren ook de belangen van de bevolking,
in dit geval zijn dat vertegenwoordigers vanuit het bedrijfsleven, de natuurorganisaties
en de landbouwsector. Het proces van het toewijzen van de geborgde zetels vindt openbaar
plaats en kandidaten worden vaak geselecteerd op hun kennis en ervaring. Deze leden
zijn van mening dat dit proces niet ondemocratisch is.

De initiatiefnemers zijn het eens met de feitelijke constatering van de leden van
de VVD-fractie dat de geborgde zetels geen meerderheid in de waterschapsbesturen vormen.
De initiatiefnemers zijn evenwel van mening dat volksvertegenwoordigende organen geheel
zouden moeten bestaan uit via de algemene democratie gekozen vertegenwoordigers. Dit
komt de democratische legitimatie van de besturen en daarmee de besluiten van deze
besturen ten goede.

2. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie constateren dat het voorstel op diverse
punten is gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Kunnen de
initiatiefnemers uiteenzetten op welke punten het advies van de Raad van State is
opgevolgd?

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State het wetsvoorstel zelf niet gewijzigd. Wel hebben de initiatiefnemers
de opmerkingen van de Raad van State voor wat betreft de formulering in de memorie
van toelichting op enkele punten genuanceerd. Zo werd in het advies stilgestaan bij
het begrip democratie en de naar het oordeel van de Raad van State beperkte definitie
hiervan in de memorie van toelichting. Daarnaast hebben de initiatiefnemers de formulering
naar aanleiding van het advies van de Raad van State op enkele punten verduidelijkt
en aangescherpt.

3. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie willen bovendien nader onderstrepen hoe
belangrijk het is dat de behandeling van deze wet tijdig voor de waterschapsverkiezingen
van 2023 wordt afgerond. Dit om tussentijdse wijzigingen aan het waterschapsbestuur
te voorkomen, maar ook om duidelijkheid en stabiliteit te bieden aan de leden van
de oudste democratie van Nederland. De leden van de D66- en GroenLinks-fractie onderschrijven
het in het voorstel geschetste beeld dat het werk van de waterschappen in vele opzichten
complexer is geworden in de laatste jaren en de belangen steeds algemener. Deze leden
zien dit ook terug in de meest recente wijziging van de Waterwet naar aanleiding van
de motie-Geurts c.s., waarbij ervoor is gekozen om subsidiëring uit het Deltafonds
van maatregelen en voorzieningen tegen wateroverlast mogelijk te maken juist vanwege
dat algemene belang van het tegengaan van wateroverlast door toenemende extreme weersomstandigheden
(Kamerstuk 27 625, nr. 437). Zijn de initiatiefnemers het met deze leden eens dat uit deze wetswijziging begrepen
kan worden dat de taken van de waterschappen en hun algemeen belang eigenlijk al zijn
verbreed? Kunnen de initiatiefnemers nog andere voorbeelden noemen waarbij het algemeen
belang in de taken van de waterschappen de afgelopen jaren is gegroeid?

De initiatiefnemers zijn het met de leden van de D66 en GroenLinks-fractie eens dat
het algemeen belang in de waterschappen de afgelopen jaren is verbreed. Het voorbeeld
van de motie-Geurts c.s. kan hierbij zeker worden opgeworpen, aangezien deze laat
zien dat het belang van de taken van de waterschappen steeds vaker overlapt met dat
van andere overheden. Waar de bestrijding van wateroverlast van oorsprong vooral een
taak was waar gemeenten en waterschappen belang bij hadden, erkent de motie-Geurts
c.s. dat door de toenemende weersextremen ook steeds vaker bovenregionale belangen
een rol gaan spelen, waardoor deze belangen nu vaak ook raken aan die van het Rijk.
Deze belangen hebben door de motie-Geurts c.s. ook een andere financiële dimensie
gekregen, omdat de motie de financiering van wateroverlast met landelijke publieke
middelen mogelijk maakte. Het feit dat landelijke publieke middelen door deze motie
steeds vaker ook kunnen worden ingezet voor de financieringsopgaven die onder de verantwoordelijkheid
van de waterschappen vallen, achten de initiatiefnemers een extra argument om de democratische
controle hierop zo democratisch mogelijk te laten verlopen. Hier hoort wat de initiatiefnemers
betreft geen geborgde zetel bij.

De leden van de D66 en GroenLinks-fractie vragen de initiatiefnemers ook of zij nog
andere voorbeelden kunnen noemen waarbij het algemeen belang in de taken van de waterschappen
de afgelopen jaren is gegroeid. De initiatiefnemers willen hier bijvoorbeeld wijzen
op het groeiende probleem met funderingen als gevolg van de bodemdaling dat in veel
gebieden van Nederland speelt. Het onderzoeksinstituut Deltares berekende in 2020
dat door een structureel te laag grondwaterpeil de komende dertig jaar maar liefst
een miljoen huizen dreigen te verzakken, waarvan de kosten geraamd worden op vijf
tot 39 miljoen euro. Dit is onverzekerbare schade voor huishoudens, wat per huishouden
kan oplopen tot wel 12.000 euro schade. Deltares erkent in het onderzoek ook dat deze
kosten mogelijk nog verder kunnen oplopen, door een verdere toename van de droogte.1 De afhankelijkheid van een goed peilbeheer van huishoudens neemt dus in grote mate
toe de komende jaren, terwijl deze belangengroep geen geborgde zetel heeft in de waterschappen.

Ook andere algemene belangen worden steeds afhankelijker van de taken van de waterschappen.
Denk bijvoorbeeld aan hoe belangrijk een goed waterpeilbeheer is voor de veenweidegebieden,
aangezien deze een directe invloed heeft op de aanpak van de klimaatverandering. Een
ander voorbeeld is de bijdrage die de waterschappen leveren aan het behalen van de
doelen uit de Kaderrichtlijn Water. Een juridische analyse van onderzoeksinstituut
Ecorys liet zien dat er grote bestuurlijke en monetaire consequenties kunnen zitten
aan het niet behalen van de doelen uit de Kaderrichtlijn Water.2 Deze consequenties spelen niet uitsluitend op gebiedsniveau. De initiatiefnemers
vinden het daarmee bij uitstek een voorbeeld waarbij het algemeen belang in de taken
van de waterschappen reeds is toegenomen, en alleen maar verder zal toenemen.

Alhoewel de initiatiefnemers deze voorbeelden overigens niet zozeer een verbreding
van het takenpakket van de waterschappen vinden, achten zij het wel voorbeelden van
een verandering in de context van het takenpakket van de waterschappen en de belangen
die hiermee gemoeid gaan.

4. CDA

De leden van de CDA-fractie hechten groot belang aan de waterschappen, niet alleen
omdat de waterschappen behoren tot de oudste instituties van ons staatsbestel. Waterschappen
zijn onmisbaar als gedecentraliseerde overheidslichamen voor «droge voeten en schoon
water». Deze leden hechten aan de waterschappen voor de noodzakelijke zorgvuldige
uitvoering van de watertaken. De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers
in de memorie van toelichting voor de onderbouwing van het voorliggende wetsvoorstel
verwijzen naar het advies van de commissie-Boelhouwer «Geborgd gewogen» (2020). Deze
leden vragen de initiatiefnemers de verwijzingen naar dat advies in de voetnoten te
voorzien van paginanummers, zodat duidelijk is naar welk onderdeel van de argumentatie
zij verwijzen.

De initiatiefnemers verwijzen in de memorie van toelichting inderdaad een aantal keren
naar het advies «Geborgd gewogen» van de commissie-Boelhouwer. Voor de leesbaarheid
kan het inderdaad dienstig zijn om de paginanummers van het advies toe te voegen.
Dat doen de initiatiefnemers hierbij dan ook graag. Voetnoot 2: p. 3; voetnoot 3:
p. 3; voetnoot 6: p. 6; voetnoot 23; p. 8; voetnoot 25: p. 9–10; voetnoot 26: p. 8–9
en voetnoot 30: p. 4 en p. 5.

5. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers ook in te gaan op «De stem
van het water», de brede consultatie over geborgde zetels in waterschapsbesturen,
die in 2020 is uitgevoerd door het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL). In het
bijzonder vragen deze leden de initiatiefnemers in te gaan op de constatering van
het OFL, dat in de reacties van belanghebbenden duidelijk twee perspectieven te onderscheiden
zijn, die tegenover elkaar staan. Het OFL ziet, gezien het krappe tijdpad tot de volgende
waterschapsverkiezingen op 15 maart 2023 geen mogelijkheden die eraan bij kunnen dragen
om de discussie over dit rapport voor die tijd op een efficiënte en effectieve manier
afgerond te hebben («De stem van het water», blz. 22).

De initiatiefnemers constateren met de leden van de CDA-fractie dat in de reacties
verschillende gezichtspunten naar voren komen. Er zijn voorstanders en tegenstanders
van het voorliggende wetsvoorstel. De aangevoerde argumenten voor en tegen zijn op
veel verschillende plekken gedeeld. Het is uiteindelijk aan de beide Kamers om een
afweging te maken of het voorliggende initiatiefwetsvoorstel zou moeten worden aangenomen.
Het kan hierbij behulpzaam zijn om de argumenten uit «De stem van het water» mee te
wegen. De initiatiefnemers zien evenwel niet dat het tijdpad van dit wetsvoorstel
afhankelijk zou moeten zijn van de mogelijkheid die het OFL ziet om al dan niet nadere
argumenten aan te dragen. Daarnaast wijzen de initiatiefnemers erop dat er wettelijke
termijnen zijn voor het indienen van kandidatenlijsten en voor het aandragen van vertegenwoordigers
voor de geborgde zetels. Die termijnen zijn, net zoals bij de behandeling van wetsvoorstellen
die over gemeentelijke herindeling gaan, leidend.

6. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers op welke wijze zij de decentrale
overheden betrokken hebben bij de discussie over de bestuurssamenstelling van de waterschappen.

De initiatiefnemers hebben in de loop der tijd met veel verschillende vertegenwoordigers
van decentrale overheden gesproken. Zij hebben echter geen formele overleggen gehad
met decentrale overheden over het voorliggende wetsvoorstel.

7. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers stellen dat de waterschappen
binnen de huidige Waterschapswet niet zijn ingericht op een volledig democratische
wijze, zoals we die ook bij andere bestuurslagen kennen (memorie van toelichting,
blz. 2). Deze leden vragen de initiatiefnemers in te gaan op de verschillen tussen
waterschappen als vorm van functioneel bestuur en de andere bestuurslagen als vormen
van algemeen bestuur. In dit verband verwijzen deze leden naar de stelling van prof.
Elzinga dat het waterschap moet blijven binnen de kaders die door de algemene democratie
– Rijk, provincie en gemeente – worden vastgesteld, waardoor een concurrerende positie
ongewenst is. Deze leden verwijzen in dit verband daarnaast naar de column van Douwe
Jan Elzinga: het waterschap is een vorm van functionele belangenrepresentatie, 28 augustus
2020.1 Onderkennen de initiatiefnemers dat de waterschapsdemocratie vooral een voorbeeld
is van belangenrepresentatie die heel goed past bij een vorm van functioneel bestuur?
Zowel de belangen van de burgers, als die van boeren, bedrijven en natuurterreinen
worden in het waterschap behartigd. Het waterschap heeft een gesloten huishouding
en dat betekent dat het waterschap een functionele en dus beperkte taakstelling heeft.
Deze leden vragen initiatiefnemers hierop nader in te gaan. In dit verband wijzen
deze leden ook op de uiteenzetting van prof. Van Rijswick, die erop wijst dat het
waterschap wordt aangemerkt als een waarborgdemocratie, waarbij het accent vooral
ligt op het controleren van bestuurders, het tegengaan van machtsmisbruik en het waarborgen
dat álle bij de waterschapstaken betrokken belangen worden behartigd. Dit is anders
dan bij de ontwikkelingsdemocratie, zoals gemeenten en provincies kunnen worden gekarakteriseerd.
Hier ligt de nadruk vooral op het mede richting geven aan ontwikkelingen en beleid
en het uitwisselen van de verschillende opvattingen hierover. In dit verband verwijzen
deze leden ook naar het artikel van Karlijn Landman, Frank Groothuijse en Marleen
van Rijswick, «Afschaffing van geborgde zetels gestoeld op drijfzand? Over de taak
en democratische legitimatie van het waterschap als communicerende vaten», in: Nederlands
Juristenblad, 23 oktober 2020, blz. 2758–2766.

De leden van de CDA-fractie vragen te reflecteren op verschillende artikelen en uiteenzettingen
die gaan over de waterschappen als functionele democratie. De initiatiefnemers zien
met de leden van de fractie van het CDA dat er verschillen zijn tussen de inrichting
van algemene bestuurslagen en van functionele bestuurslagen. De waterschappen zijn
immers ooit primair opgericht om het waterbeheer te voeren. Zij memoreren hierbij
echter ook de conclusie van de commissie-Boelhouwer dat ook democratisch gekozen bestuurders
uitstekend in staat zijn gebleken discussies te voeren binnen de kaders van het functionele
takenpakket van de waterschappen met inachtname van alle belangen die in het geding
zijn.3 Zij zijn het daarom niet eens met de stelling van de leden dat de waterschapsdemocratie
een voorbeeld is van een belangenrepresentatie die goed past bij een vorm van functioneel
bestuur.

8. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers stellen dat het wegens
de toegenomen complexiteit van ons waterbeheer niet meer vanzelfsprekend is dat de
belangen van de agrarische sector en het bedrijfsleven de boventoon voeren (memorie
van toelichting, blz. 2). Deze leden vragen hoe deze stelling zich verhoudt tot de
voorgestelde afschaffing van geborgde zetels voor bos- en natuurorganisaties. De initiatiefnemers
stellen dat waterbeheer in toenemende mate deel uitmaakt van het ruimtelijk ordeningsbeleid
en daarmee een van de ordenende principes is van de inrichting van ons land. Deze
leden vragen of de initiatiefnemers hiermee niet een pleidooi houden voor de afschaffing
van de waterschappen als functionele bestuurslaag.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom het advies van de Adviescommissie Water
uit 2015 niet is overgenomen in voorliggend wetsvoorstel. De initiatiefnemers hebben
kennisgenomen van het advies van de Adviescommissie Water uit 2015 over het aanpassen
van de aantallen geborgde zetels en de verdeling. Dit was inderdaad een optie geweest,
maar zoals het meest recente advies van de commissie-Boelhouwer uitwees, zijn er heden
ten dage voldoende redenen om de geborgde zetels in zijn geheel af te schaffen.4 De initiatiefnemers volgen de lijn van de commissie-Boelhouwer met het voorliggende
wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers deze adviezen
niet hebben overgenomen. Anders dan de leden van de CDA-fractie zijn de initiatiefnemers
principieel van mening dat in volksvertegenwoordigende organen geen plek is voor geborgde
zetels. Daarnaast is het goed om te verduidelijken dat de initiatiefnemers geen voorstander
zijn van het afschaffen van de waterschappen en dat dit wetsvoorstel dan ook zeker
niet moet worden gezien als pleidooi voor het afschaffen van de waterschappen. De
initiatiefnemers verwijzen hiervoor verder naar de reactie op vraag 10 van de SP-fractie.

9. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de voorliggende wetswijziging is bedoeld om
het waterschap volledig te democratiseren, zodat de gevestigde belangen van de agrarische
sector en het bedrijfsleven op een eerlijke wijze tegen nieuw ontstane belangen rondom
waterbeheer worden afgewogen (memorie van toelichting, blz. 3). Deze leden vragen
in hoeverre de afweging van belangen eerlijker wordt als deze niet meer in de waterschapsbesturen
vertegenwoordigd mogen zijn. Zij vragen de initiatiefnemers niet alleen in te gaan
op de belangen die worden vertegenwoordigd door geborgde zetels, maar ook op de rol
van de geborgde zetels in het waterbeheer.

De leden van de CDA-fractie vragen zich af in hoeverre de afweging van belangen eerlijker
wordt als de specifieke belangen die op dit moment vertegenwoordigd worden door de
geborgde zetels wegvallen. Zij vragen de initiatiefnemers bij het antwoord niet alleen
in te gaan op de belangen die vertegenwoordigd worden door de geborgde zetels, maar
ook op de rol van de geborgde zetels in het waterbeheer.

De initiatiefnemers willen allereerst verduidelijken dat het afschaffen van de geborgde
zetels niet betekent dat de belangen die deze zetels vertegenwoordigden niet meer
in de waterschapsbesturen vertegenwoordigd «mogen» zijn, zoals de leden van de CDA-fractie
doen suggereren. De vertegenwoordigers van deze belangen staat het immers vrij om
via bestaande partijen of eventueel via nieuw op te richten partijen aan de waterschapsverkiezingen
mee te doen en zo alsnog hun belangen via een democratische wijze te behartigen.

De praktijk leert dat dit reeds het geval is, wat een direct antwoord biedt op de
vraag waarom het volledig democratiseren van de waterschappen zou leiden tot een eerlijkere
afweging van belangen in de waterschappen. Zoals de commissie Boelhouwer immers uitwijst
door middel van een quickscan in samenwerking met het Centrum voor Onderzoek van de
Economie van Lagere Overheden (hierna: COELO), is er op dit moment sprake van een
oververtegenwoordiging van specifieke belangen door de geborgde zetels, in het bijzonder
van de categorie Ongebouwd. De belangen van deze categorie worden door een mix van
geborgde en democratisch gekozen zetels gemiddeld namelijk vertegenwoordigd door 22%
van de zetels, in sommige waterschappen zelfs tot 35%. In het dagelijks bestuur gaat
het gemiddeld om een vertegenwoordiging van 27%. Voor de overige categorieën bleek
het lastiger vast te stellen in hoeverre sprake was van oververtegenwoordiging, maar
de initiatiefnemers verwachten dat ook hier sprake zal zijn van belangen die zowel
via de democratische als de geborgde weg worden behartigd.5 Een volledige democratisering maakt het systeem hiermee eerlijker.

10. SP

De leden van de SP-fractie vinden dat de waterschappen een belangrijke uitvoerende
taak hebben en de uitdagingen nemen eerder toe dan af. Gezien de miljarden euro’s
die de waterschappen uitgeven, is het belangrijk dat democratisch gecontroleerd wordt
hoe dat wordt gedaan. Waarom is er niet gekozen om voor te stellen de waterschapsbesturen
af te schaffen? Kunnen de waterschappen niet beter bestuurd worden door provincies?
Is het niet zo dat als dit zo geregeld zou worden er dan democratischer gecontroleerd
kan worden? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemers denken dat het geen goed idee is om de waterschapsbesturen af
te schaffen en dit over te laten aan de provincies. Dit heeft meerdere redenen. De
eerste reden is dat het niet praktisch is. De waterschappen zijn ingedeeld op basis
van de rivieren en wateren en overlappen daarmee niet met de provincies. Vaak zijn
rivieren een scheidslijn van provincies wat de verantwoordelijkheid voor rivieren
moeilijk zou maken en zou zorgen voor meer bureaucratie. De tweede reden voor het
niet afschaffen van de waterschappen om het vervolgens over te laten aan provincies
is dat provinciale staten al druk genoeg zijn met het algemene bestuur van de provincie.
Ook ligt er momenteel een erg grote verantwoordelijkheid bij de waterschappen, zeker
in verband met de klimaatcrisis. Dit is van een dermate grote omvang dat de provincies
dat er niet makkelijk naast kunnen doen. Ook zou het samenvoegen met de provincie
ertoe kunnen leiden dat het waterbelang moet gaan concurreren met andere belangen,
wat weer kan leiden tot bezuinigingen of minder investeringen in langere termijn wateropgaven.
Nu zijn de investeringen en opgaven gewaarborgd bij een specifieke bestuurslaag die
deze belangen al lange tijd goed waarborgt. Juist omdat voldoende water en bescherming
tegen het water een steeds grotere opgave wordt, is het goed om deze opgaven apart
te beleggen. Tenslotte bestaat bij de waterschappen in de ambtelijke staf en bij de
gekozen vertegenwoordiging veel kennis en expertise over het watersysteem, welke de
initiatiefnemers essentieel achten voor het uitoefenen van het complexe takenpakket
van de waterschappen.

Met betrekking tot de democratisering van het proces zien de initiatiefnemers niet
in waarom een besturing vanuit de provincies democratischer zou zijn dan vanuit het
waterschapsbestuur. Provinciale staten en de algemeen besturen van waterschappen worden
beiden direct gekozen en zijn daarmee beiden volledig democratisch, ingeval het onderliggende
wetsvoorstel wordt aangenomen en inwerking treedt.

11. PvdA

De leden van de PvdA-fractie spreken graag hun waardering uit voor het geleverde werk
aan onderhavig wetsvoorstel, dat een belangrijke stap is in het vergroten van de democratische
legitimiteit van de waterschappen. Deze leden zijn van mening dat belangengroepen
niet thuishoren in een orgaan dat maatschappelijke keuzes maakt die iedereen aangaan
en ook steeds belangrijker worden in het licht van maatschappelijke uitdagingen als
klimaatverandering.

De initiatiefnemers danken de leden van de fractie van de PvdA voor hun waarderende
woorden over het voorliggende initiatiefwetsvoorstel.

12. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn groot voorstander van de afschaffing
van de geborgde zetels in de waterschappen, zoals dit wetsvoorstel beoogt. Deze leden
achten het niet wenselijk dat sectorale of commerciële belangen, zonder tussenkomst
van de kiezer, een vaste plek in een democratisch besluitorgaan hebben. Zeker gegeven
het feit dat een aantal van deze sectoren in significante mate bijdraagt aan de uitdagingen
waar de watersector mee geconfronteerd wordt aangaande de kwaliteit en kwantiteit
van het water. Verder kunnen deze leden zich volledig vinden in de constatering van
de initiatiefnemers dat gezien de toegenomen druk op onze waterkwaliteit en de vraagstukken
rondom klimaatverandering, het waterbeheer in toenemende mate van algemeen belang
is voor natuur, biodiversiteit en ingezetenen. Omdat dit soort belangen en de afweging
daartussen de sectorspecifieke belangen van lobbygroepen overstijgt, steunen deze
leden de beweging naar een zo democratisch mogelijke bestuurslaag.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie willen de aandacht vestigen op nog een
aantal andere argumenten die het pleidooi om te komen tot afschaffing ondersteunen.
Zo zien deze leden dat de huidige situatie met geborgde zetels leidt tot een onnodig
grote overheid en onnodige bureaucratie. Zo worden nu, voordat besluitvorming plaatsvindt
in het waterschap, de belangen van bijvoorbeeld de agrariërs en andere bedrijfsbelangen
al ruimhartig en veelvuldig gehoord. In het rondetafelgesprek naar aanleiding van
het initiatiefwetsvoorstel op 18 november jl. werd duidelijk dat dezelfde argumentatie
soms in het gehele proces wel zes of zeven keer wordt ingebracht. Deze leden vinden
het onnodig om zes of zeven keer dezelfde argumenten te behandelen. Zij kunnen zich
ook niet voorstellen dat andere politieke partijen, die toch vaak aansturen op bestuurlijke
efficiëntie, dat wel een wenselijke situatie vinden. Deze leden vragen de initiatiefnemers
hierop te reflecteren.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen te reflecteren op de bestuurlijke
efficiëntie van het huidige waterschapssysteem. De initiatiefnemers begrijpen wat
de leden van de fractie van de PvdD bedoelen als zij stellen dat de belangen van bijvoorbeeld
agrariërs en andere bedrijfsbelangen ruimhartig en veelvuldig worden gehoord. Zij
zijn evenwel van mening dat het primaire feit dat bepaalde belangen op meerdere momenten
(kunnen) worden ingebracht op zichzelf niet problematisch hoeft te zijn in een democratisch
besluitvormingsproces. Het is het goede recht van ondernemers of belangenorganisaties
om hun belangen zo vaak als zij wensen in een besluitvormingsprocedure in te brengen.
De initiatiefnemers zijn van mening dat dit echter niet zou moeten betekenen dat deze
specifieke belangengroepen ook nog aangewezen zetels in een volksvertegenwoordigend
orgaan zouden moeten krijgen.

13. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie delen verder de analyse dat de huidige
situatie met geborgde zetels ervoor zorgt dat de kosten van waterbeheer te makkelijk
worden neergelegd bij de huishoudens, terwijl daarmee de kosten voor de agrarische
sector en het overige bedrijfsleven worden gedrukt. Deze leden lezen dat het schrappen
van de geborgde zetels ervoor zal zorgen dat de waterschapsbestuurders dan op een
volledig democratische manier invulling kunnen geven aan de kostenverdeling, zonder
dat hierbij belangengroepen op ondemocratische wijze vertegenwoordigd zijn. Dat vinden
deze leden een wenselijkere situatie. Verder achten deze leden het ook waarschijnlijk
dat daarmee sneller een adequate invulling van het «vervuiler betaalt»-principe gerealiseerd
wordt. Zijn de initiatiefnemers van mening dat de agrarische sector en het overige
bedrijfsleven door middel van het afschaffen van de geborgde zetels niet langer zullen
worden ontzien bij toenemende kosten? Kunnen de initiatiefnemers toelichten op welke
wijze dit wetsvoorstel verder kan helpen om te zorgen dat de vervuiler werkelijk gaat
betalen?

De initiatiefnemers willen erop wijzen dat voor de kostenverdeling van de waterschapsbelasting
op dit moment reeds een ander traject speelt, waar deze wetswijziging geen directe
invloed op zal uitoefenen. Op de discussie rondom de kostenverdeling en de invoering
van het «de vervuiler betaalt»-principe kan deze wetswijziging echter wel een indirecte
invloed uitoefenen, omdat hiermee bij de volgende waterschapsverkiezing de samenstelling
van de zetels verandert en mogelijk ook de verdeling van de belangen. Dit zou op termijn
kunnen leiden tot een verandering in de kostenverdeling en de invoering van het principe
dat de vervuiler betaalt.

14. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie horen verder vaak als argument tegen
de afschaffing van de geborgde zetels dat daarmee kennis zou verdwijnen. Hebben de
initiatiefnemers daar enig bewijs voor gezien? Het komt deze leden, die de gekozen
vertegenwoordigers kennen als bijzonder kundig en vaardig, namelijk over als een niet-bestaand
probleem. Deze leden kunnen zich hoogstens voorstellen dat de kennis zich zal verbreden.
Kunnen de initiatiefnemers ook aangeven of zij enige reden zien waarom de belangengroepen
die nu nog een geborgde zetel hebben niet gewoon, net als in elk ander democratisch
orgaan, hun kennis kunnen overdragen via schriftelijke of mondelinge inbreng of zelf
een politieke partij oprichten en deelnemen aan de verkiezingen?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben als argument tegen de afschaffing
van de geborgde zetels vernomen dat daarmee kennis zou verdwijnen. Zij vragen de initiatiefnemers
of zij daar enig bewijs voor hebben gezien en of zij enige reden zien waarom belangengroepen
hun kennis niet kunnen overdragen via schriftelijke of mondelingen inbreng of zelf
hun eigen politieke partij kunnen oprichten om deel te nemen aan de waterschapsverkiezingen.
De initiatiefnemers hebben geen bewijs gezien dat gekozen volksvertegenwoordigers
niet de benodigde kennis zouden hebben om eenzelfde kwaliteit te leveren als de vertegenwoordigers
van de geborgde zetels.

De commissie-Boelhouwer constateerde daarbij tevens dat de specifieke kennis die nu
zou worden geleverd door de geborgde zetels ook een minder grote rol speelt in de
kwaliteit van het bestuur, mede door de verregaande professionalisering van de ambtelijke
organisatie van de waterschappen en een andere scope van discussies. Dit maakt dat
democratisch gekozen bestuurders ook zonder eventuele specifieke kennis een uitstekende
kwaliteit van bestuur kunnen leveren door hun ambtelijke ondersteuning.

Op het argument dat kennis uit de waterschappen zou verdwijnen, willen de initiatiefnemers
bovendien de opmerking van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie onderstrepen
dat vertegenwoordigers van de geborgde zetels ook hun expertise kunnen overdragen
via andere wegen, waaronder via democratische verkiezing. De initiatiefnemers willen
daarbij verwijzen naar de huidige praktijk zoals beschreven in het rapport van de
adviescommissie-Boelhouwer, waarin beschreven wordt dat reeds 14% van de verkozen
bestuurders in de waterschappen actief is in de landbouwsector. Alhoewel dergelijke
cijfers lastiger vast te stellen zijn voor de overige categorieën van bedrijven en
natuurterreinen, is het niet uitgesloten dat dit ook voor deze categorieën het geval
zal zijn. Dit bevestigt dat de geborgde belangen ook via de democratische weg hun
belangen kunnen behartigen.

Tenslotte zien de initiatiefnemers geen enkele reden waarom belangengroepen met kennis
van zaken hun kennis niet kunnen overdragen via schriftelijke of mondelinge inbreng.

15. SGP

De leden van de SGP-fractie constateren dat de fracties waar de initiatiefnemers toe
behoren eerder voor een motie hebben gestemd om de waterschapstaken bij andere bestuurslagen
onder te brengen (Kamerstuk 33 000 VII, nr. 98). Deze leden horen graag hoe de initiatiefnemers de positie van het waterschap in
het algemeen waarderen.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de fracties waar de initiatiefnemers toe
behoren eerder voor een motie hebben gestemd om de waterschapstaken bij andere bestuurslagen
onder te brengen. Zij horen graag hoe de initiatiefnemers de positie van het waterschap
in het algemeen waarderen.

De motie waar de leden van de SGP-fractie naar refereren, is een motie uit 2012.6 Deze verzocht niet de waterschapstaken bij andere bestuurslagen onder te brengen,
maar een onderzoek te starten naar of en hoe een reorganisatie van de waterschappen
kon worden ingericht om de efficiëntie te bevorderen en een doelmatiger waterbeheer
met minder bestuurlijke drukte te realiseren. Deze doeleinden zijn naar aanleiding
van deze motie op andere wijze gerealiseerd dan het onderbrengen van de taken van
de waterschappen bij andere bestuurslagen.

De initiatiefnemers hebben de waterschappen hoog in het vaandel staan en zien hen
in een steeds complexer wordend watersysteem als van grote toegevoegde waarde. Zij
zijn echter van mening dat deze waarde beter tot zijn recht komt met een volledige
democratische legitimiteit, waardoor zij dit wetsvoorstel hebben ingediend.

16. BBB

Het lid van de BBB-fractie onderschrijft de motivatie van de initiatiefnemers niet
en vindt de memorie van toelichting niet overtuigend in het aantonen van de noodzaak
om de wetgeving aan te passen. De initiatiefnemers beargumenteren dat de taakstelling
van de waterschappen verandert. De taakstelling van de waterschappen is echter niet
veranderd, dit vereist immers een wetswijziging en dit heeft niet plaatsgevonden en
is ook niet aangekondigd. De initiatiefnemers verwijzen daarnaast naar klimaatverandering
en de komst van de Omgevingswet. Gebleken is dat beide ontwikkelingen de taakstelling
van de waterschappen niet wijzigen.

Waar de taakstelling niet is veranderd bij wet, is de context van deze taakstelling
en hiermee ook de grootte en het belang van deze taken wel veranderd. Dit bevestigt
ook de commissie-Boelhouwer in hun onderzoeksrapport. De veranderende context van
de taken van de waterschappen is reeds vastgelegd door de uitvoering van de motie-Geurts7, welke verzocht de Waterwet te wijzigen om door een toegenomen impact van wateroverlast
op de samenleving in den brede, het oplossen ervan mogelijk te maken met cofinanciering
uit landelijke publieke middelen. De veranderde context is hiermee reeds wettelijk
vastgelegd, met de financiële consequenties van dien.

Met de invoering van de Omgevingswet zal de context van de bestaande taken van de
waterschappen alleen maar verder veranderen, ook in juridische zin, omdat het ordenend
principe van water wettelijk wordt vastgelegd. De wettelijke inbedding van de taken
van de waterschappen in de ruimtelijke ordening verandert hiermee de praktische taakstelling
van de waterschappen nog sterker en geeft de waterschappen ook meer regelgevende bevoegdheden
en beleidsruimte om deze taken in de praktijk uit te voeren. Verder vloeit het uit
het systeem van de Omgevingswet voort dat er meer sprake is van een integrale blik
op de leefomgeving. De bevoegdheden van de waterschappen maken daarmee straks deel
uit van een breder karakter dan de Waterwet als sectorale wet. Verder zijn er enkele
concrete voorbeelden van wijzigingen in de Omgevingswet aan te wijzen, zoals de watertoets
of het projectbesluit, waarmee een waterschap ook een omgevingsplan kan wijzigen en
daarmee meer ruimte krijgt dan nu voor een ruimtelijke vertaling van waterbeheer.
Ook valt nog te wijzen op de afschaffing van de rijksregels voor het lozen op de regionale
wateren die de waterschappen beheren. Via de zogenoemde bruidsschat krijgen de waterschappen
de vrijheid om binnen de kaders van de KRW de regels op dit gebied zelf nader vorm
te geven.

De initiatiefnemers zijn het daarom niet eens met het argument van het lid van de
BBB-fractie dat de taakstelling van de waterschappen niet veranderd is en er geen
wetswijziging is aangekondigd om dit nader vast te stellen.

17. BBB

Het lid van de BBB-fractie vindt het opmerkelijk dat de initiatiefnemers niet wilden
wachten op het rapport van het OFL alvorens het wetsvoorstel in te dienen. Juist het
OFL geeft aan dat deze discussie meer een discussie is over taakstelling dan over
democratisering. Het lijkt dan ook dat de initiatiefnemers een ander doel hebben dan
de daadwerkelijke democratisering. Het lid vraagt wat de initiatiefnemers nu werkelijk
voor ogen hebben, des te meer daar de taakstelling niet wijzigt. Na het rapport van
de commissie-Boelhouwer is het onafhankelijke OFL-rapport in opdracht van de rijksoverheid
verschenen. Daarin staat duidelijk dat overleg met de decentrale bestuurslagen gevoerd
moet worden alvorens de bestuursvorm van de waterschappen te bespreken. Die verhouden
zich namelijk door functionele en geografische scheiding nauw tot elkaar. Wat vinden
de initiatiefnemers van het OFL-advies om eerst met de aanpalende decentrale overheden
te overleggen alvorens de bestuurssamenstelling van de waterschappen te wijzigen?

Het lid van de BBB-fractie vraagt wat de initiatiefnemers vinden van het advies van
het OFL om eerst met de aanpalende decentrale overheden te overleggen alvorens de
bestuurssamenstelling van de waterschappen te wijzigen. Zoals eerder op een andere
vraag van het lid van de BBB-fractie is aangegeven hebben de initiatiefnemers geen
ander doel dan het verder democratiseren van de waterschappen. Voor wat betreft de
vragen over de OFL, verwijzen de initiatiefnemers naar het antwoord op vraag nummer
5 van de CDA-fractie.

18. BBB

Het lid van de BBB-fractie verwijst naar het rondetafelgesprek van 18 november jl.
waar de heer Boelhouwer als expert aangaf dat er in de achterliggende jaren nooit
klachten over het bestuurlijk functioneren van de waterschappen zijn geweest. En ook
de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft zich eerder
positief over de waterschappen uitgesproken. Is er dan überhaupt sprake van een probleem?
Is het niet beter om het huidige systeem in stand laten? De wijze waarop waterschapsbesturen
nu zijn georganiseerd is niet ondemocratisch. Zoals de Raad van State al aangeeft,
geven de initiatiefnemers een zeer beperkte uitleg aan het woord «democratisch». Dit
lid sluit graag aan bij de woorden van VNO-NCW, MKB-Nederland en de Nederlandse Vereniging
van Waterschapsbestuurders Bedrijven (N-VWB) «if it ain’t broken, don’t try to fix
it».

De initiatiefnemers willen erop wijzen dat het ontbreken van een bestuurlijk probleem,
niet betekent dat er geen sprake kan zijn van een democratisch probleem. De definitie
die de initiatiefnemers hierbij hanteren van een democratie is dat de vertegenwoordigers
gekozen zijn door de burger. Op dit moment worden een aantal vertegenwoordigers in
de waterschappen gekozen door geborgde belangengroepen, waarmee niet het hele volk
invloed kan uitoefenen op het bestuur van de waterschappen. Zoals de initiatiefnemers
al eerder hebben aangegeven in hun beantwoording van vraag 9 van de leden van de CDA-fractie,
leidt dit wel degelijk al tot een ondemocratische situatie. De commissie-Boelhouwer
laat bijvoorbeeld zien dat er sprake is van een oververtegenwoordiging van bepaalde
belangen.8 Dit is niet meegenomen in het OESO-onderzoek. Het OESO-onderzoek kaart overigens
wel degelijk verbeteringen aan, die ook ten grondslag liggen aan deze wetswijziging.
Zij stellen bijvoorbeeld dat binnen de huidige bestuursvorm en het bijbehorende belastingstelsel
de principes van «de kostenveroorzaker betaalt» en «de vervuiler betaalt» niet voldoende
zouden worden toegepast, waardoor deze onvoldoende worden geprikkeld om te verduurzamen
en de watervervuiling bij de bron aan te pakken.9 De geborgde zetels vertegenwoordigen gevestigde belangen van belangengroepen die
in sommige opzichten ook vervuiler kunnen zijn. Zoals toegelicht in het antwoord op
vraag 13 van de Partij voor de Dieren-fractie, kan het verder democratiseren van de
waterschappen bijdragen aan andere samenstellingen van waterschapsbesturen en daardoor
andere belangenafwegingen in relatie tot de kostenverdeling.

19. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat «de uitstroom van mest en bestrijdingsmiddelen»,
zoals genoemd in de inleiding, onmogelijk als oorzaak van toenemende druk of kostenstijging
kan worden gezien. De hoeveelheid mest en de hoeveelheid bestrijdingsmiddelen die
gebruikt worden op Nederlandse bodem, nemen al vele jaren af. Los daarvan berekenen
de waterschappen de kosten door en heeft dit verder niets te maken met het «volledig
democratiseren» van de waterschapsbesturen.

Allereerst willen de initiatiefnemers het idee bestrijden dat een afname in het volume
van bestrijdingsmiddelen ook direct minder milieurisico’s zou opleveren. Het PBL (2019)
gaf in hun nota Geïntegreerde gewasbescherming nader beschouwd aan dat het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen in Nederland per hectare
gemiddeld genomen is toegenomen in de periode 1990–2016, en dat de afname in afzet
te verklaren is met een afname in het totale landbouwareaal. Daar moet tegenover worden
gezet dat het CBS recent heeft aangetoond dat er sindsdien weer een daling van 11%
heeft plaatsgevonden van het volume van gebruikte bestrijdingsmiddelen en dat ook
het gebruik per hectare was afgenomen ten opzichte van 2016.10 Uit het PBL rapport kan echter ook worden opgemaakt dat het aantal kilogrammen in
gebruik uiteindelijk nog weinig zegt over de milieurisico’s van het gebruik, omdat
het aandeel insecticiden onverminderd hoog is gebleven en deze het grootste aandeel
hebben in de milieubelasting.11 Een afname in volume hoeft daarmee dus niet te betekenen dat het gebruik ervan minder
effecten heeft op de waterkwaliteit, biodiversiteit of gezondheid van boeren en omwonenden.

Alhoewel het klopt dat de hoeveelheid mest die wordt gebruikt op Nederlandse bodem
is afgenomen volgens de laatste officiële cijfers van het CBS12, is de waterkwaliteit van Nederland nog steeds op de meeste plekken matig tot slecht
en voldoet maar 1% van de grote rivieren en meren aan de KRW-richtlijn.13, 14 De belangrijkste oorzaken die hiervoor worden genoemd zijn vermesting, persistente
stoffen waarvan de emissies te hoog waren in het verleden, bestrijdingsmiddelen en
de inrichting van het watersysteem.15 De druk van de landbouw op het watersysteem door middel van het gebruik van bestrijdingsmiddelen
en mest is dus onverminderd hoog.

De druk van de landbouwsector op het watersysteem is relevant voor dit wetsvoorstel,
omdat het een van de voorbeelden is van hoe bepaalde sectorspecifieke belangen kunnen
botsen met het algemene belang van schoon oppervlaktewater.

20. BBB

Het lid van de BBB-fractie ziet geen toename in belangen die gewogen moeten worden.
De werkzaamheden van waterschappen kenmerken zich altijd al door meerdere soorten
belangen. Er is geen nieuw belang bijgekomen. Het waterschapsbelang is bovendien altijd
al een algemeen belang geweest. Ook dit is niet veranderd.

Het lid van de BBB-fractie beaamt wel dat de omstandigheden de afgelopen decennia
sterk veranderd zijn. Zo is het aantal agrarische ondernemers sterk afgenomen en wordt
hun belang in de politiek steeds minder gewaarborgd. Dit is een van de voornaamste
redenen geweest voor de oprichting van de BoerBurgerBeweging: een stem geven aan het
platteland, omdat die stem niet meer gehoord wordt in de politiek. Er is dus onlangs
nog een landelijke partij opgericht met als doel om meer stem te geven aan een van
de belanghebbenden die door de voorgenomen wijziging geen geborgde zetels meer zou
krijgen. Dat conflicteert met het idee dat via politieke partijen belangen altijd
gewaarborgd zouden zijn. Juist de agrarische ondernemers zijn een kwetsbare groep
in de samenleving geworden, die niet meer automatisch vertegenwoordigd is. Dit komt
ook omdat beleid veelal vanuit de stad wordt gemaakt en daar heeft men simpelweg niet
de kennis van zaken over het platteland.

De initiatiefnemer wil het lid graag wijzen op de constatering van de commissie Boelhouwer
dat in vrijwel alle waterschappen de agrarische sector heel goed vertegenwoordigd
is, ook onder de gekozen leden van het waterschapsbestuur en dat daardoor juist op
dit moment sprake is van een oververtegenwoordiging van het agrarisch belang in de
waterschappen.16 Het feit dat recent nog de BBB is opgericht conflicteert volgens de initiatiefnemers
niet met het idee dat politieke partijen ook belangen kunnen borgen. Ook willen de
initiatiefnemers benadrukken dat de waterschappen reeds op gebiedsniveau opereren.

Historische achtergrond en maatschappelijke discussie

21. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers in zes voetnoten verwijzen
naar H.J.M. Havekes en I.D.M. Elfferich-Rodenburg, «Waterschapsverkiezingen nieuwe
stijl: een succesverhaal?». Deze leden constateren dat bibliografische gegevens ontbreken
en verzoeken de initiatiefnemers deze aan te vullen. Zij vragen waarom de initiatiefnemers
bijvoorbeeld in voetnoot 7 een link opnemen naar een website waarvoor moet worden
betaald, terwijl het aangehaalde artikel ook beschikbaar is via Delpher.2 Waarom vermelden
de initiatiefnemers ook de auteur niet, de heer A.P. van den Berge, destijds dijkgraaf
van het Hoogheemraadschap van Delfland?

De initiatiefnemers begrijpen de vraag van de CDA-fractie zo dat zij graag nader toegelicht
wensen te krijgen aan welke teksten de initiatiefnemers precies refereren. Zij kunnen
zich inderdaad voorstellen dat de huidige verwijzing niet duidelijk genoeg is. Ten
aanzien van voetnoot 7 geldt dat de initiatiefnemers dit artikel voor de helderheid
als bijlage aan deze nota van antwoord hebben gevoegd zodat dit artikel voor een ieder
toegankelijk is.

Ten aanzien van voetnoot 8 wordt verwezen naar pagina 1–3; bij voetnoot 9 wordt verwezen
naar pagina 1; bij voetnoot 11 wordt verwezen naar pagina 2; bij voetnoot 12 naar
pagina 2; bij voetnoot 15 en 16 naar pagina 2.

22. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers het opkomstpercentage
van 43,5% bij de waterschapsverkiezingen in 2015 noemen en niet het opkomstpercentage
van 51,25% bij de waterschapsverkiezingen in 2019 (memorie van toelichting, blz. 4).

De initiatiefnemers begrijpen dat de leden van de CDA-fractie het opkomstpercentage
van de verkiezingen van 2019 in de memorie van toelichting hebben gemist. Het was
geen bewuste keuze om dit opkomstpercentage niet te vermelden. Dit was een omissie.

23. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben verder de historische uiteenzetting
met interesse gelezen. Deze leden zien ook dat dit wetsvoorstel past in de constante
beweging van verdere democratisering van het waterschapsbestuur. Een beweging die
deze leden ondersteunen. Niet alleen omdat zij vertrouwen in de kracht van de democratie,
maar ook omdat zij zien dat té lang de belangen van bepaalde groepen (zoals de agrariërs
en andere bedrijven) de boventoon hebben gevoerd. Dit met alle gevolgen van dien voor
de waterkwaliteit, de inrichting van onze waterhuishouding en de ruimtelijke ordening.
Delen de initiatiefnemers deze visie?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie geven aan dat als er al een stem luider
gehoord zou moeten worden dat dan, wat deze leden betreft, de stem van de stemlozen
moet zijn: die van de natuur en van alle andere levende wezens die ons land bevolken.
Hebben de initiatiefnemers stilgestaan bij het effect van de afschaffing van de geborgde
zetels voor de natuur? Hebben de initiatiefnemers ook op enig moment overwogen om
aan te sluiten bij de internationale beweging die zich inspant om de natuur aan te
wijzen als rechtspersoon, zodat deze belangen in procedures altijd gehoord en gerespecteerd
moeten worden? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemers zijn het met de leden van de Partij voor de Dieren-fractie eens
dat het van groot belang is dat de belangen van de natuur en andere levende wezens
ook goed behartigd moeten worden. Het is mogelijk dat de afschaffing van de geborgde
zetels kan leiden tot een toename in gekozen vertegenwoordigers die de belangen van
de natuur en andere levende wezens anders weegt dan thans het geval is. Gezien dit
afhankelijk is van democratische processen, kunnen de initiatiefnemers hier echter
niet over speculeren.

Beide initiatiefnemers hebben weleens stilgestaan bij het idee om de natuur aan te
wijzen als rechtspersoon. Zij zien deze vraag echter als buiten de scope van dit wetsvoorstel.

24. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de waterschappen een essentieel onderdeel
zijn van ons landsbestuur. Al in 1255 werd het eerste Hoogheemraadschap van Rijnland
ingesteld door graaf Willem II van Holland. Sindsdien worden nieuwe en bestaande dijken
en wateren al eeuwenlang door de waterschappen beheerd en verzorgd. Deze leden zien
dat de initiatiefnemers vanwege de uitbreiding van de regelgevende bevoegdheden van
de waterschappen vragen om een – in hun woorden – volledige democratisering van het
bestuur, en het bestuur niet langer deels te baseren op de aloude trits «betaling
– belang – zeggenschap». Deze leden vinden terughoudendheid bij het aanpassen van
een eeuwenoude bestuurslaag en de bijbehorende vertegenwoordiging van belangen op
zijn plaats, zeker omdat de waterschappen over het algemeen goed functioneren. Voordat
deze leden een aantal vragen stellen over de inhoud van het voorstel stellen zij eerst
de vraag hoe de initiatiefnemers hun wetsvoorstel zien in relatie tot de toekomst
van de waterschappen en het zelfstandig voortbestaan van deze eeuwenoude instituten.
Wat is hun visie daarop en waarom?

Zoals beschreven in de memorie van toelichting zijn de waterschappen gedurende de
afgelopen decennia steeds democratischer geworden. In de middeleeuwen berustte de
bestuursmacht bij de adel, in 1920 werd het kiesrecht voor de waterschappen toegekend
aan ieder met een stuk landbouwgrond, in 1978 mochten ook huiseigenaren, ondernemers
en de gemeenteraden zeggenschap uitoefenen en tot slot in 1995 waren de eerste waterschapsverkiezingen
voor alle burgers. Het afschaffen van de geborgde zetels is in vergelijking met andere
bestuursorganen een volgende stap. Andere bestuursorganen hebben ook geen geborgde
zetels. De initiatiefnemers zien het wetsvoorstel dan ook als een logische volgende
stap in het proces om de waterschappen volledig te democratiseren. De initiatiefnemers
willen dan ook nogmaals onderstrepen dat dit wetsvoorstel niet bedoeld is om het zelfstandige
voortbestaan van deze eeuwenoude en zeer gerespecteerde instituten aan te tasten.

Huidige situatie

25. VVD

De leden van de VVD-fractie merken op dat de geborgde zetels veel expertise met betrekking
tot water en landbouw vertegenwoordigen. Deze specialistische en vaak technische kennis
is van belang bij het goed besturen van de primaire processen van het waterschap;
waterveiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit. Daarnaast is het, met het oog
op een duurzamere toekomst, ook van belang om met het bedrijfsleven samen te werken
aan innovatie en technische ontwikkelingen. Kan gegarandeerd worden dat deze expertise
en samenwerking niet verloren gaan, wanneer de geborgde zetels worden afgeschaft?
Daarnaast vragen deze leden wat de concrete verbeteringen zullen zijn binnen de waterschappen,
wanneer de geborgde zetels worden afgeschaft.

De initiatiefnemers hebben geen bewijs gezien dat gekozen volksvertegenwoordigers
niet de benodigde kennis zouden hebben om eenzelfde kwaliteit te leveren als de vertegenwoordigers
van de geborgde zetels. De commissie-Boelhouwer constateerde daarbij tevens dat de
specifieke kennis die nu zou worden geleverd door de geborgde zetels ook een minder
grote rol speelt in de kwaliteit van bestuur, mede door de verregaande professionalisering
van de ambtelijke organisatie van de waterschappen en een andere scope van discussies.17 Dit maakt dat democratisch gekozen bestuurders ook zonder eventuele specifieke kennis
een uitstekende kwaliteit van bestuur kunnen leveren door hun ambtelijke ondersteuning.

De initiatiefnemers willen tevens onderstrepen dat vertegenwoordigers van de geborgde
zetels ook hun expertise kunnen overdragen via andere wegen, waaronder via democratische
verkiezing. De initiatiefnemers willen daarbij verwijzen naar de huidige praktijk
zoals beschreven in het rapport van de adviescommissie-Boelhouwer, waarin beschreven
wordt dat reeds 14% van de verkozen bestuurders in de waterschappen actief is in de
landbouwsector. Alhoewel dergelijke cijfers lastiger vast te stellen zijn voor de
overige categorieën van bedrijven en natuurterreinen, is het niet uitgesloten dat
dit ook voor deze categorieën het geval zal zijn.18 Dit bevestigt dat de geborgde belangen ook via de democratische weg hun belangen
kunnen behartigen.

Tenslotte zien de initiatiefnemers geen enkele reden waarom belangengroepen met kennis
van zaken niet hun kennis kunnen overdragen via schriftelijke of mondelinge inbreng.

Wat betreft samenwerking met het bedrijfsleven, willen de initiatiefnemers benadrukken
dat het afschaffen van de geborgde zetels niet betekent dat er geen samenwerking meer
zal zijn tussen het waterschapsbestuur en bedrijven of universiteiten. Naast dat vertegenwoordigers
nog steeds via de democratische wijze in het waterschapsbestuur terecht kunnen komen,
is het ook zo dat samenwerking op een heleboel andere manieren kan plaatsvinden. Een
voorbeeld hiervan is hoe het Hoogheemraadschap van de Stichtse Vecht de versterking
van de Lekdijk heeft aangepakt. Daar werd gewerkt met een heel consortium aan bedrijven
en marktpartijen om dit op een zo innovatieve en natuurvriendelijke manier uit te
voeren.19 Ook een mooi voorbeeld is het innovatieplatform dat veel waterschappen hebben en
waarmee zij samenwerking met bedrijven stimuleren.20

Het ontbreken van een geborgde zetel voor het bedrijfsleven hoeft daarom niet te betekenen
dat er geen samenwerkingen of innovaties met het bedrijfsleven kunnen plaatsvinden.

26. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie merken op dat de heer Boelhouwer in diens
position paper voor het rondetafelgesprek van 18 november jl. adviseerde om aanpassingen
van de bestuursstructuur van de waterschappen tegelijkertijd mee te nemen in het wetsvoorstel,
maar dit niet terugkomt in het voorliggende voorstel. Kunnen de initiatiefnemers nader
toelichten waarom zij hiervoor niet gekozen hebben?

De initiatiefnemers hebben met veel interesse kennisgenomen van zowel het rapport
van de Commissie-Boelhouwer als van diens position paper. Zij hebben zijn suggesties
voor een bredere herziening van de bestuursstructuur van de waterschappen goed tot
zich genomen. De initiatiefnemers hebben er evenwel bewust voor gekozen nu geen nadere
wijzigingen van de bestuursstructuur in het voorliggende wetsvoorstel op te nemen
omdat dit wetsvoorstel louter ziet op de democratisering van de samenstelling van
het algemeen bestuur. Andere wijzigingen in de bestuursstructuur kunnen wenselijk
zijn, maar die behoren naar het oordeel van de initiatiefnemers niet in voorliggend
wetsvoorstel thuis. Daarnaast wijzen de initiatiefnemers erop dat het voorliggende
voorstel van wet al voordat het rapport van de Commissie-Boelhouwer werd gepresenteerd
gereed was.

27. CDA

De leden van de CDA-fractie willen de initiatiefnemers herinneren aan het advies van
de Adviescommissie Water in 2015 om de geborgde zetels te behouden, maar de geborgde
zetels daarbij wel te verminderen tot zes zetels. Ook zouden deze zetels eerlijk verdeeld
moeten worden, waardoor zowel de agrarische sector, het bedrijfsleven, als bos- en
natuurorganisaties elk twee zetels zouden verkrijgen (memorie van toelichting, blz. 5).
Deze leden vragen waarom de initiatiefnemers het advies van de Adviescommissie Water
niet hebben overgenomen.

De initiatiefnemers hebben kennisgenomen van het advies van de Adviescommissie Water
uit 2015 over het aanpassen van de aantallen geborgde zetels en de verdeling. Dit
was inderdaad een optie geweest, maar zoals het meest recente advies van de commissie-Boelhouwer
uitwees, zijn er heden ten dage voldoende redenen om de geborgde zetels in zijn geheel
af te schaffen.21 De initiatiefnemers volgen de lijn van de commissie-Boelhouwer met het voorliggende
wetsvoorstel.

28. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de commissie-Boelhouwer stelt dat de gekozen
vertegenwoordigers in een waterschapbestuur het algemeen belang behartigen, waarbij
alle specifieke belangen ook worden meegewogen (memorie van toelichting, blz. 6).
Deze commissie constateert echter ook dat via klantenpanels, adviesraden, zetels in
adviescommissies, klankbordgroepen bij specifieke projecten et cetera op allerhande
manieren een verdere invulling aan allerlei participatievormen gegeven kan worden.
De commissie beveelt de waterschappen aan daar – uiteraard naar behoefte en wens –
maximaal gebruik van te maken. Verder is naar de mening van de commissie-Boelhouwer
in het bestuursrecht afdoende geregeld hoe betrokkenen in het gebied nog aanvullend
specifieke invloed kunnen uitoefenen op bestuursbesluiten van het waterschap. Deze
leden vragen de initiatiefnemers in dit verband nader in te gaan op de rol van de
sectoren die in de waterschapsbesturen worden vertegenwoordigd door middel van geborgde
zetels. Doet de verwijzing naar participatievormen en bestuursrecht volgens de initiatiefnemers
recht aan de historisch belangrijke en constructieve rol van de geborgde zetels in
de waterschappen?

Met de leden van de CDA-fractie en de commissie-Boelhouwer zijn de initiatiefnemers
van mening dat via klantenpanels, adviesraden, zetels in adviescommissies, klankbordgroepen
bij specifieke projecten et cetera op allerhande manieren een verdere invulling aan
allerlei participatievormen gegeven kan worden.22 Het is naar de mening van de initiatiefnemers goed wanneer waterschappen participatie
van inwoners, agrariërs, bedrijven, terreinbeheerders, natuurorganisaties en andere
belanghebbende actief bevorderen. De initiatiefnemers zien hierin nadrukkelijk een
rol weggelegd voor de sectoren die nu via de geborgde zetels worden vertegenwoordigd.
De initiatiefnemers zijn evenwel ten principale van mening dat de samenstelling van
de volksvertegenwoordiging aan de kiezers is en niet aan specifieke sectoren die een
(specifiek) belang hebben bij het werk van het waterschap.

29. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers zonder nadere aanduiding
een onderzoek van de OESO noemen (memorie van toelichting, blz. 6). Deze leden vragen
of de initiatiefnemers verwijzen naar het rapport «Water Governance in the Netherlands:
Fit for the Future» (2014). Zij vragen welke aanbeveling de initiatiefnemers in dit
verband precies bedoelen.

De initiatiefnemers bedoelen inderdaad het rapport rapport «Water Governance in the
Netherlands: Fit for the Future» (2014). De aanbevelingen uit het rapport waarnaar
werd verwezen in de memorie van toelichting staan op pagina’s 24 en 25. De ene aanbeveling
stelt dat Nederland het waterschapssysteem kan verbeteren door met economische instrumenten
te stimuleren dat degenen die de kosten maken in het watersysteem, ook het prijskaartje
gepresenteerd krijgen. De andere aanbeveling stelt dat de verdeling van kosten tussen
verschillende partijen (huishoudens, bedrijven, boeren) transparanter moet en in een
geïnformeerd debat ter discussie moet worden gesteld.23

30. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers stellen dat de geborgde
zetels gevestigde belangen vertegenwoordigen van belangengroepen die tevens vervuilers
zijn (memorie van toelichting, blz. 6). Deze leden vragen de initiatiefnemers of de
kiesgerechtigden voor de waterschappen in hun ogen geen vervuilers zijn of dat vervuilers
uitgesloten zouden behoren te worden van het kiesrecht voor de waterschappen.

De initiatiefnemers constateren met de leden van de CDA-fractie dat vervuiling zowel
wordt veroorzaakt door bedrijven die vertegenwoordigd zijn door de geborgde zetels
als door ingezetenen. Uiteraard zijn de initiatiefnemers van mening dat iedere ingezetene
die voldoet aan de wettelijke vereisten het kiesrecht zou moeten hebben. De mate waarin
voor vervuiling dient te worden bijgedragen via de belastingen is een aangelegenheid
die betrekking heeft op de inrichting van het belastingstelsel en op de kostentoedelingsverordening
in de betreffende waterschappen.

31. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers stellen dat, hoewel de titel
«dijkgraaf» geen adellijke titel is, deze titel in de praktijk wel door adellijke
families werd uitgevoerd en van generatie op generatie doorgegeven werd (memorie van
toelichting, blz. 5). Deze leden vragen wat de relevantie van deze mededeling is onder
het kopje «Huidige situatie».

De initiatiefnemers hebben met deze historische duiding geprobeerd om de functienaam
die thans wel in het spraakgebruik wordt gebezigd, maar die in juridische zin niet
bestaat (daar is immers sprake van de titel «voorzitter»), nader te duiden.

32. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de ingezetenen de afgelopen jaren een
groter deel van de watersysteemheffing zijn gaan betalen. Echter, wanneer de andere
typen waterschapsbelasting als zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing worden
meegenomen, betalen grondeigenaren en gebouweigenaren nog steeds relatief veel waterschapsbelasting.
Erkennen de initiatiefnemers dat in die zin de trits «betaling-belang-zeggenschap»
nog altijd niet helemaal weg is? En erkennen de initiatiefnemers dat de gebouweigenaren
en grondeigenaren nog altijd een grotere afhankelijkheid hebben van de waterbeheerder
dan een willekeurige ingezetene?

De initiatiefnemers willen de leden van de ChristenUnie-fractie wijzen op de constatering
van de commissie-Boelhouwer dat het geld dat buiten de watersysteemheffing van (boeren)bedrijven
naar het waterschap gaat, voor een groot deel gekoppeld is aan de kosten van het zuiveringsbeheer.
Deze is gekoppeld aan de vervuilingsgraad van hun aangeleverde afvalwater. De commissie-Boelhouwer
noemt dit ook wel een negatief belang, waarvan zij stellen dat zelfs de Advies Commissie
Water in 2015 liet doorschemeren dat dit geen grondslag kan zijn voor het toekennen
van een geborgde zetel.24

33. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de heer Boelhouwer, voorzitter
van de naar hem genoemde commissie Boelhouwer, tijdens het recente rondetafelgesprek
aangaf dat er in de achterliggende jaren geen klachten zijn geweest over het bestuurlijk
functioneren van de waterschappen. Deze leden vragen de initiatiefnemers hoe zij dit
zien. Hebben zij concrete voorbeelden waarin het hebben van geborgde zetels heeft
gezorgd voor wanbestuur en/of andere problematiek? En is afschaffing van de geborgde
zetels hiervoor een oplossing?

Zoals de initiatiefnemers ook hebben gesteld ter beantwoording van vraag 18 van het
lid van de BBB-fractie, betekent het ontbreken van een bestuurlijk probleem niet dat
er geen democratisch probleem is. Voor voorbeelden hoe dit tot problemen kan leiden,
verwijzen de initiatiefnemers dan ook graag naar het probleem rondom oververtegenwoordiging
dat ook de commissie Boelhouwer aankaart in haar rapport.25 De initiatiefnemers zien het afschaffen van de geborgde zetel als oplossing voor
een ondemocratische oververtegenwoordiging, omdat het verkiezen van vertegenwoordigers
die een bepaald belang vertegenwoordigen deze belangen democratische legitimiteit
geven.

De initiatiefnemers willen ook memoreren dat het OESO in 2014 wel degelijk aandachtspunten
meegaf voor een beter watermanagement in Nederland, omdat de bestaande structuur in
de toekomst tot problemen kan leiden. Het OESO stelde bijvoorbeeld dat dat binnen
de huidige bestuursvorm en het bijbehorende belastingstelsel de principes van «de
kostenveroorzaker betaalt» en «de vervuiler betaalt» niet voldoende zouden worden
toegepast, waardoor deze onvoldoende worden geprikkeld om te verduurzamen en de watervervuiling
bij de bron aan te pakken.26 De geborgde zetels vertegenwoordigen gevestigde belangen van belangengroepen die
in sommige opzichten ook vervuiler kunnen zijn. Dit zien de initiatiefnemers ook als
bestuurlijke grondslag om de geborgde zetels af te schaffen. Zoals toegelicht in het
antwoord op vraag 13 van de Partij voor de Dieren-fractie, kan het verder democratiseren
van de waterschappen bijdragen aan andere samenstellingen van waterschapsbesturen
en daardoor andere belangenafwegingen in relatie tot de kostenverdeling.

34. ChristenUnie

De leden van de SGP-fractie constateren dat de initiatiefnemers alleen inzicht geven
in het financiële en getalsmatige aandeel van verschillende partijen in de waterschappen.
Deze leden missen aandacht voor de verplichtingen die in het bijzonder gelden voor
agrariërs en terreinbeheerders voor bijvoorbeeld het onderhoud van watergangen, het
beperken van emissies en de kosten en inzet die dat met zich meebrengt. Delen de initiatiefnemers
de mening van deze leden dat dit aspect meegewogen moet worden bij de beoordeling
van nut en noodzaak van geborgde zetels voor de partijen die met deze verplichtingen
te maken hebben? Hoe waarderen de initiatiefnemers in dit verband de genoemde verplichtingen?

De initiatiefnemers geen reden om het belastingstelsel en/of de verplichtingen voor
agrariërs en terreinbeheerders onderdeel te laten zijn van de afweging of de geborgde
zetels al dan niet afgeschaft zouden moeten worden. Ook in het nationale stelsel zijn
er bepaalde bedrijven en partijen die verantwoordelijkheden hebben zoals het beperken
van emissies, omdat dit van algemeen en sectorspecifiek belang is. Dit betekent echter
niet dat deze partijen een geborgde vertegenwoordiging krijgen in de Tweede Kamer.
De initiatiefnemers zien daarom ook niet waarom dat in deze discussie wel meegewogen
zou moeten worden.

35. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat er onvrede leeft bij de initiatiefnemers
over de hoeveelheid geborgde zetels ten opzichte van het totaal aantal zetels in het
bestuur. Het is nogal merkwaardig om deze zetels dan maar helemaal af te schaffen.
Daar waar een verdeling in een waterschap uit balans zou zijn, omdat de geborgde zetels
niet aansluiten bij de situatie in dat waterschap, zou er ook gekeken kunnen worden
naar een andere verdeling. Aangezien er door verschillende partijen wordt gesproken
over het afschaffen van de waterschappen, heeft dit lid dan ook sterk het idee dat
dit wetsvoorstel deze afschaffing als achterliggend doel heeft. Anders begrijpt dit
lid de motivatie voor deze rigoureuze keuze niet. Graag ziet dit lid hier een reactie
op tegemoet.

In reactie op de vraag van het lid van de BBB-fractie over het achterliggende doel
van dit wetsvoorstel kunnen de initiatiefnemers kort en bondig aangeven dat het afschaffen
van de waterschappen geenszins een achterliggend doel van het voorliggende wetsvoorstel
is, noch dat het een gevolg is van de implementatie hiervan. Zoals ook in de memorie
van toelichting is aangegeven zien de initiatiefnemers het belang van het werk van
de waterschappen en vinden zij dat waterschappen een volwaardig democratisch verkozen
bestuur zouden moeten krijgen.

36. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat er een strikt onderscheid wordt gemaakt
tussen bedrijven en woningen. Echter, veel agrarische ondernemers worden ook aangeslagen
voor een woning. Agrarische ondernemers betalen in feite twee keer. De tegenstelling
die hier wordt gecreëerd is niet juist. Kunnen de initiatiefnemers hierop reageren?

De stelling van de BBB-fractie dat agrarische ondernemers twee keer betalen voor hun
belang in de categorie Ongebouwd, klopt niet. Agrarische ondernemers betalen voor
de onbebouwde landbouwgrond hun bijdrage. Daarnaast betalen zij net als elk ander
ingezetene de WOZ-waarde van hun woning. Ditzelfde geldt natuurlijk ook voor eigenaren
van andere bedrijven: die betalen ook voor hun bedrijf een bijdrage, alsmede van hun
eigen huis. Zij betalen daarmee ook niet twee keer voor hun belang.

37. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt verder op dat het waterschapsbestuur een functionele
democratie is, waarbij het juist uniek is dat het principe van «vervuiler betaalt»
op een heel andere manier wordt ingevuld. Veel bedrijven zuiveren bijvoorbeeld zelf
het water en agrarische ondernemers helpen mee aan het beheer van de watergangen.
Dit maakt, behalve het feit dat de waterschappen zelf direct belasting heffen, dat
waterschappen een zeer unieke bestuursvorm hebben, waarbij «vervuilers» zelf direct
bijdragen aan de taakstelling die er ligt. Door de betrokkenheid bij deze besturen
is er juist een extra grote motivatie om voor schoon water te zorgen. De initiatiefnemers
geven hier geen enkele duiding over, waardoor dit lid deze alsnog graag ontvangt.

De initiatiefnemers waarderen de inzet die veel agrariërs leveren om bij te dragen
aan het verbeteren van de waterkwaliteit en aan het onderhoud van bijvoorbeeld watergangen.
Het feit dat een betere waterkwaliteit tot lagere lasten kan leiden kan dan ook zeker
voor agrariërs een positieve motivatie zijn om te werken aan de waterkwaliteit. Dit
betekent wat de initiatiefnemers evenwel niet dat het stelsel met geborgde zetels
daarmee te beargumenteren is.

Aanleiding en noodzaak

Van sectorspecifiek belang naar algemeen belang

38. CDA

De leden van de CDA-fractie hechten eraan dat de waterschappen als vorm van functioneel
bestuur gehandhaafd dienen te worden. Delen de initiatiefnemers deze opvatting? En
zo ja, kunnen zij aangeven hoe hun voorstel daarin moet worden gezien?

De initiatiefnemers hebben met dit wetsvoorstel geen andere intentie dan het verder
democratiseren en moderniseren van de waterschappen. Zij zien ook niet hoe dit een
consequentie zou kunnen zijn van het voorliggende voorstel, aangezien de democratisch
gekozen vertegenwoordigers op dit moment ook voldoende oog lijken te hebben voor de
functionele taakstelling van de waterschappen. Het verder democratiseren doet daarmee
niet af aan de functionele taakstelling van de waterschappen. Het functionele karakter
van de waterschappen blijkt wat de initiatiefnemers betreft uit de wettelijke taken
die zij hebben, en niet uit de precieze wijze van samenstelling van de volksvertegenwoordiging.

39. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de commissie-Boelhouwer concludeert dat het,
door het afgebakende en beperkte takenpakket van het functionele waterschap, in principe
mogelijk is om de bij watervraagstukken in het geding zijnde specifieke belangen nader
te duiden en vertegenwoordigers van die belangen op te nemen in het waterschapsbestuur
(Rapport Geborgd gewogen, blz. 9). Deze leden vragen de initiatiefnemers op deze conclusie
nader in te gaan.

De initiatiefnemers ontkennen niet dat het in principe mogelijk is om vertegenwoordigers
van bepaalde belangen op te nemen in het waterschapsbestuur. Dit is immers de huidige
praktijk met de geborgde zetels. Een andere invulling met anders gedefinieerde specifieke
belangen zou daarmee in theorie ook mogelijk kunnen zijn. Net als de commissie-Boelhouwer
concluderen de initiatiefnemers echter dat het waterschapstelsel toe is aan modernisering
om verschillende redenen, waaronder democratische legitimiteit, een toegenomen algemeen
belang en omdat er steeds minder argumenten zijn om wel geborgde zetels te hebben.
De eindconclusie van de commissie-Boelhouwer is dan ook niet voor niets dat zij adviseren
de geborgde zetels af te schaffen.27

40. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers stellen dat de nieuwe uitdagingen
rondom waterbeheer verdere afbreuk doen aan de legitimatie van geborgde zetels, die
in toenemende mate overbodig en onwenselijk worden geacht (memorie van toelichting,
blz. 7). Deze leden vragen waarom de initiatiefnemers van mening zijn dat de nieuwe
uitdagingen rondom waterbeheer afbreuk doen aan de legitimatie van geborgde zetels.

De initiatiefnemers zijn van mening dat nieuwe uitdagingen zoals de urgentie rondom
de verandering van het klimaat, toenemende weersextremen, en het behalen van de doelen
van de KRW, van groot en algemeen belang zijn. Dergelijke belangen overstijgen sectorspecifieke
belangen of de belangen van de huidige geborgden. Tegelijkertijd wordt met deze belangen
zowel in het samenstellen van de lijsten als in het vaststellen van de geborgde zetels
rekening gehouden. Hierdoor kan sprake zijn van oververtegenwoordiging van bepaalde
belangen, zoals ook is bevestigd door de commissie-Boelhouwer.28 Dit doet direct af aan de legitimiteit van de geborgde zetel. Deze legitimatie is
verder in het geding omdat door een verschuiving van de afgelopen jaren in de kostenverdeling
het principe «betaling, belang, zeggenschap» ook niet langer opgaat, omdat huishoudens
niet als geborgde zetel vertegenwoordigd zijn, maar wel het grootste aandeel van de
heffingen betalen.

41. PvdA

De leden van de PvdA-fractie constateren dat boeren en natuurorganisaties intensief
betrokken zijn bij de uitvoering van taken omtrent watermanagement. Deze leden vragen
hoe de kennis en motivatie om bij te dragen van deze maatschappelijke partijen behouden
kan blijven bij de implementatie van onderhavig wetsvoorstel. Welk flankerend beleid
is hier volgens de initiatiefnemers voor nodig? Wat is hierbij de rol van respectievelijk
het Rijk, de provincie en de waterschappen?

De initiatiefnemers verwachten dat de kennis en motivatie van maatschappelijke partijen
die een belang hebben bij het waterbeheer om bij te dragen, grotendeels behouden zal
blijven ondanks het afschaffen van de geborgde zetels. Zij hebben immers belang bij
het laten horen van hun belangen, of dat nu via gekozen vertegenwoordiging is of via
de mondelinge of schriftelijke weg. Wel kunnen de waterschappen door het Rijk en provincies
op enige wijze geholpen worden bij het opzetten van adviesraden, klankbordgroepen
of andere participatievormen om een officiële alternatieve vorm en structuur te geven
aan de bijdragen van bijvoorbeeld de bestaande belangen categorieën. Dit geldt natuurlijk
alleen als hier ook behoefte aan is bij de waterschappen zelf.

42. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de initiatiefnemers van mening zijn
dat «nieuwe belangen», gericht op klimaat en waterkwaliteit, op dit moment niet op
gelijke voet worden afgewogen tegenover de gevestigde belangen. Deze leden zijn benieuwd
welke definitie de initiatiefnemers hanteren voor het algemeen belang, en hoe een
sector- of minderheidsbelang zich hiertoe verhoudt.

Onder het algemeen belang verstaan de initiatiefnemers belangen van de samenleving
als geheel. In het geval van het waterbeheer zijn voorbeelden hiervan het klimaatbestendig
maken van Nederland en het onderhouden van onze natuur en de biodiversiteit. Omdat
deze belangen van toepassing zijn op iedereen, rekenen wij deze als algemene belangen.
Sector- of minderheidsbelangen kunnen ook overlap hebben met algemene belangen. Bedrijven
zijn immers ook gebaat bij schoon drinkwater en waterveiligheid. Het algemeen belang
overstijgt echter sector- of minderheidsbelangen, omdat deze ook alleen voor een specifieke
groep mensen kunnen gelden. Denk bijvoorbeeld aan het verlagen van het waterpeil in
een bepaald gebied om landbouw toe te staan. Dit dient een sectorspecifiek belang,
gezien het economische voordelen oplevert voor deze sector, maar niet ten goede hoeft
te komen aan een algemeen belang als natuurbehoud of klimaatadaptatie.

Het is overigens niet alleen de mening van de initiatiefnemers dat belangen op dit
moment niet op gelijke voet worden gewogen. Ook de Commissie Boelhouwer concludeerde
in hun adviesrapport dat op dit moment sprake is van oververtegenwoordiging van bepaalde
belangen in de waterschappen.29 Voor een uitgebreidere toelichting, verwijzen de initiatiefnemers naar hun antwoord
op vraag 9 van de leden van de CDA-fractie.

43. SGP

De leden van de SGP-fractie zetten vraagtekens bij de stelling dat de geborgde zetels
ervoor zorgen dat de door de initiatiefnemers genoemde nieuwe uitdagingen niet op
gelijke voet worden afgewogen tegenover de gevestigde belangen van de agrarische sector
en de industrie. Deze leden constateren dat een ruime meerderheid van de zetels in
het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de waterschappen ingenomen wordt
door vertegenwoordigers van ingezetenen. Delen de initiatiefnemers de analyse dat
de ingezetenen, die ook hun belangen hebben, derhalve een zwaardere stem in het kapittel
hebben dan de geborgde zetels? Waarom hebben de initiatiefnemers niet overwogen om
het aantal geborgde zetels te beperken in plaats van af te schaffen?

De initiatiefnemers willen benadrukken dat zij deze stelling niet uit de lucht hebben
gegrepen. Zoals eerder toegelicht op vragen van de CDA-fractie, komt de commissie
Boelhouwer in hun quickscan, uitgevoerd in samenwerking met het Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere
Overheden, tot dezelfde conclusie dat op dit moment sprake is van een oververtegenwoordiging
van bepaalde belangen.30 Alhoewel ingezetenen dus mogelijk een zwaardere stem hebben in zowel het algemeen
en het dagelijks bestuur, betekent dit niet dat de belangen even zwaar gewogen worden.
Bovendien hebben de belangen van deze ingezetenen door verkiezingen een democratische
legitimiteit, waar dit voor de geborgde zetels niet het geval is.

44. SGP

De leden van de SGP-fractie maken uit de toelichting op dat de initiatiefnemers stellen
dat de nieuwe uitdagingen, waaronder klimaatadaptatie, ervoor zorgen dat het algemeen
belang in plaats van de sectorspecifieke belangen is gekomen. Deze leden ontvangen
graag een nadere duiding. Waarom zou niet gesteld kunnen worden dat zowel sprake is
van een algemeen belang, waar vertegenwoordigers van ingezetenen in het bijzonder
voor op kunnen komen, en van sectorspecifieke belangen van onder meer agrariërs en
natuurterreinbeheerders, waar vertegenwoordigers vanuit deze sectoren middels de geborgde
zetels bijzondere aandacht voor kunnen hebben?

De initiatiefnemers zijn daarbij van mening dat de sectorspecifieke belangen van de
door de SGP-fractie genoemde sectoren niet louter sectorspecifieke belangen zijn,
maar juist ook belangen betreffen die tot het algemeen belang moeten worden gerekend.
Een voorbeeld hiervan is het groeiende probleem met funderingen dat in veel gebieden
van Nederland speelt. Het onderzoeksinstituut Deltares berekende in 2020 dat door
een structureel te laag grondwaterpeil de komende dertig jaar maar liefst een miljoen
huizen dreigen te verzakken, waarvan de kosten geraamd worden op vijf tot 39 miljoen euro.
Dit is onverzekerbare schade voor huishoudens, wat per huishouden kan oplopen tot
wel 12.000 euro schade. Deltares erkent in het onderzoek ook dat deze kosten mogelijk
nog verder kunnen oplopen, door een verdere toename van de droogte.31 De afhankelijkheid van een goed peilbeheer van huishoudens neemt dus in grote mate
toe de komende jaren, terwijl deze belangengroep geen geborgde zetel heeft in de waterschappen.

Ook andere algemene belangen worden steeds afhankelijker van de taken van de waterschappen.
Denk bijvoorbeeld aan hoe belangrijk een goed waterpeilbeheer is voor de veenweidegebieden,
aangezien deze een directe invloed heeft op de aanpak van de klimaatverandering. Een
ander voorbeeld is de bijdrage die de waterschappen leveren aan het behalen van de
doelen uit de Kader Richtlijn Water. Een juridische analyse van onderzoeksinstituut
Ecorys liet zien dat er grote bestuurlijke en monetaire consequenties kunnen zitten
aan het niet behalen van de doelen uit de Kader Richtlijn Water.32 Deze consequenties spelen niet uitsluitend op gebiedsniveau. Dergelijke voorbeelden
laten zien dat sectorspecifieke belangen ook van toenemend algemeen belang zijn.

45. SGP

De leden van de SGP-fractie lezen dat de initiatiefnemers wijzen op de nieuwe uitdagingen
waar rekenschap van gegeven moet worden. Delen de initiatiefnemers de mening van deze
leden dat de problemen van klimaatverandering en de uitdagingen wat betreft klimaatadaptatie
en biodiversiteit juist ook de agrarische bedrijven (droogte, wateroverlast) en andere
terreinbeheerders (droogte, biodiversiteit) raken en dat met deze nieuwe uitdagingen
daarom onverminderd sprake is van sectorspecifieke belangen?

De initiatiefnemers ontkennen niet dat de agrarische sector en terreinbeheerders hard
geraakt worden door de gevolgen van klimaatverandering en dat daardoor nog steeds
sprake is van sectorspecifieke belangen. De problemen die ten grondslag liggen aan
deze belangen, zoals droogte, wateroverlast of biodiversiteitsverlies, zijn echter
steeds vaker ook van algemeen publiek belang. De problemen overstijgen daarmee in
toenemende mate het sectorspecifieke belang. Er is bovendien geen enkele reden volgens
de initiatiefnemers dat de bestaande belangen niet op een meer democratische wijze
vertegenwoordigd kunnen worden. Vertegenwoordigers met bepaalde belangen kunnen deelnemen
aan het lijstenstelsel, of hun belangen behartigen via participatiegroepen, in geschrifte
of via de mondelinge weg. Het bestaan van belangen is om deze reden geen grondslag
voor het handhaven van de geborgde zetel.

46. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat er geen sprake is van het verschuiven van
een sectorspecifiek belang naar een algemeen belang. De waterschapsbelangen zijn niet
gewijzigd. Het lijkt alsof de initiatiefnemers nu pas het belang van de waterschappen
onderkennen. Voor de agrarische ondernemers is dit belang al veel langer duidelijk.
Daarom zijn zij ook actief in deze besturen. Verder benadrukt dit lid dat de belangen
van bedrijven, agrariërs en natuur heel nadrukkelijk onderdeel zijn van het algemene
belang, waarbij opgemerkt wordt dat nergens wordt gesproken over het belang van water
voor de voedselzekerheid. Een belang dat altijd geborgd zou moeten zijn en niet overgelaten
zou moeten worden aan politieke grillen.

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat het waterschapsbelang te groot is voor Nederland
om afhankelijk te laten zijn van bestuurstermijnen en coalitieafspraken. Het waterschap
houdt zich juist bezig met zeer technische vraagstukken die om veel kennis vragen,
die in een veranderende omgeving bij uitstek geleverd kan worden door partijen die
nu zitting hebben via geborgde zetels. Dit lid hoort graag hoe deze belangen dan anders
geborgd zouden zijn in het versnipperde politieke landschap dat er nu is.

Voor de laatste vraag verwijzen de initiatiefnemers graag terug naar vraag 25 van
de leden van de VVD-fractie, waar de initiatiefnemers hebben uitgelegd dat de huidige
praktijk leert dat ook gekozen vertegenwoordigers goed oog hebben voor het algemeen
belang en zij een uitstekende ambtelijke ondersteuning hebben, welke op dit moment
ook niet politiek gekleurd is. Met betrekking tot kennis, zien de initiatiefnemers
geen aanwijzingen dat het afschaffen van de geborgde zetel leidt tot een hiaat in
kennis. Voor de argumentatie hiervoor, verwijzen de initiatiefnemers graag naar het
antwoord op vraag 14 van de Partij voor de Dieren-fractie.

47. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt verder op dat zij meent dat de kosten voor een agrarisch
bedrijf voor het waterschap al zeer hoog zijn. Dit lid verzoekt daarom om deze kosten
in beeld te brengen en te relateren aan de netto-bedrijfsomzet per bedrijf per bedrijfstak.
Er zijn immers veel meer burgers dan boeren in Nederland. Een vergelijking in absolute
getallen zegt weinig over de daadwerkelijke bijdrage in relatie tot het inkomen.

De kosten voor de waterschapsheffingen verschillen per waterschap, omdat gebieden
andere fysieke gesteldheden hebben en per gebied andere specifieke eisen aan het waterbeheer
worden gesteld. Bij waterschap Amstel Gooi en Vecht zijn de tarieven voor ongebouwde
landbouwgrond in 2022 als volgt: € 99,23 per hectare voor de watersysteemheffing,
€ 57,73 per vervuilingseenheid zuiveringsheffingen € 57,73 per vervuilingseenheid
verontreinigingsheffing.33 Maar het bedrag kan ook lager zijn, vooral als boeren meewerken aan natuurbeheer.
Agrarische bedrijven betalen voor de watersysteemheffing in waterschap de Dommel bijvoorbeeld
maar € 42,43 per hectare als ze water bergen, terwijl dit € 60,61 per hectare is als
dit niet het geval is.34 De belastingdruk verschilt daarom ook per gebied, per type grond en is voor de zuiverings-
of verontreinigingsheffing afhankelijk van de vervuilingswaarde van de stoffen die
worden afgevoerd respectievelijk geloosd (uitgedrukt in vervuilingseenheden). De gemiddelde
belastingdruk voor een agrarisch bedrijf met opstallen van € 400.000, 40 hectare grond
en drie vervuilingseenheden was in 2019 € 3.209.35 De relatie die deze bijdrage heeft tot de netto-bedrijfsomzet achten de initiatiefnemers
als irrelevant voor voorliggend wetsvoorstel. Deze relatieve druk wordt immers voor
de andere belangen categorieën ook niet in acht genomen en biedt geen grondslag voor
het voortbestaan van de geborgde zetel. Voor de goede orde zij overigens opgemerkt
dat er alleen verontreinigingsheffing betaald wordt wanneer er geloosd wordt op oppervlaktewater,
wanneer er sprake is van aansluiting op de riolering dient er zuiveringsheffing betaald
te worden.

48. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt verder op dat het samenwerken met het bedrijfsleven
juist zorgt voor innovaties. In het bedrijfsleven is de kennis aanwezig om te komen
tot nog betere zuiveringstechnieken. Samen met universiteiten en onderzoeksinstituten
komen zij tot mooie oplossingen. Geborgde zetels garanderen dat die technische en
organisatorische kennis snel en efficiënt wordt ontsloten en ingebracht in het waterschapsbestuur.
Hoe denken de initiatiefnemers dit te garanderen bij een gepolitiseerd waterschapsbestuur?

De initiatiefnemers willen benadrukken dat het afschaffen van de geborgde zetels niet
betekent dat er geen samenwerking meer zal zijn tussen het waterschapsbestuur en bedrijven
of universiteiten. Voor nadere toelichting hiervoor, verwijzen zij naar het antwoord
op vraag 25 van de leden van de VVD-fractie.

Democratische vertegenwoordiging belangengroepen

49. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de initiatiefnemers stellen dat het onwenselijk
is om belangengroepen op ondemocratische wijze van extra invloed te voorzien (memorie
van toelichting, blz. 7). Deze leden vragen in hoeverre de initiatiefnemers het voor
hun pleidooi nodig hebben om de democratisch tot stand gekomen regels voor de samenstelling
van waterschapsbesturen te diskwalificeren als ondemocratisch. De initiatiefnemers
stellen dat zij het onwenselijk achten dat een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) als
de Kamer van Koophandel zetels binnen het waterschapsbestuur kan benoemen. Deze leden
vragen de initiatiefnemers waarom zij niet pleiten voor een andere wijze van benoemen
van vertegenwoordigers van het belang van bedrijven.

De initiatiefnemer hebben geenszins de bedoeling gehad om eerder tot stand gekomen
regels over de samenstelling van besturen van waterschappen als ondemocratische regels
te kwalificeren. Wat initiatiefnemers wel tot doel hebben is het wijzigen van de thans
fungerende regels hoe de volksvertegenwoordigende organen van waterschappen worden
samengesteld. De initiatiefnemers hebben niet gekozen voor een voorstel om tot een
andere wijze van benoemen van vertegenwoordigers van geborgde zetels over te gaan
omdat zij van mening zijn dat volksvertegenwoordigende organen louter zouden moeten
bestaan uit gekozen volksvertegenwoordigers en niet (deels) uit op andere wijze te
benoemen vertegenwoordigers.

50. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie lezen dat uit onderzoek van de Monitor
uit 2018 bleek dat 13 van de 21 waterschappen ten minste 7 boeren in het algemeen
bestuur hadden zitten, waarvan het aantal gekozen boeren in het merendeel van deze
waterschappen hoger lag dan het aandeel boeren dat via de geborgde zetels zeggenschap
verkreeg. Kunnen de initiatiefnemers aangeven of hetzelfde geldt voor bedrijven en
natuurorganisaties? Delen de initiatiefnemers de mening van deze leden dat het schrappen
van de geborgde zetels niet hoeft te leiden tot een situatie waarin de agrarische
stem minder wordt gehoord?

De initiatiefnemers willen hiervoor verwijzen naar de meest recente quickscan die
is uitgevoerd door de commissie-Boelhouwer in samenwerking met het COELO, waaruit
werd geconcludeerd dat 14% van de gekozen bestuurders actief is in de Landbouwsector
en daarmee verwantschap heeft met het belang van de categorie Ongebouwd. Eenzelfde
uitspraak kon niet worden gedaan over de overige belangen categorieën, omdat verwantschap
van belangen via hoofd- en nevenactiviteiten van waterschapsbestuurders veel lastiger
vast te stellen bleek.36 De initiatiefnemers kunnen daarom geen uitspraak hierover doen. De initiatiefnemers
delen de mening van de leden van de D66 en GroenLinks fracties dat het schrappen van
de geborgde zetels geenszins zou hoeven te betekenen dat de agrarische stem minder
gehoord zou worden. Het staat iedere agrariër immers vrij om via algemene verkiezingen
zich verkiesbaar te stellen, om (eventueel samen met andere agrariërs) met een kandidatenlijst
aan de verkiezingen deel te nemen en/of op andere wijzen te participeren in de besluitvorming
van een waterschap. De praktijk leert, gezien het bovenstaande, dat dit op dit moment
reeds gebeurt.

51. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers hoe zij, wanneer een
bepaald, significant (minderheids-)belang ondergesneeuwd dreigt te raken, dit belang
willen behartigen in een systeem zonder geborgde zetels. Ter illustratie, een veehouder
ten zuiden van Amsterdam kent een enorme (wederzijdse) afhankelijkheid van het waterschap,
in tegenstelling tot de vele stedelingen. In een stelsel gebaseerd op het «één persoon,
één stem-beginsel», dreigt dit grote belang onder te sneeuwen. Deze leden zijn benieuwd
óf de indieners minderheden met grote belangen bij de besluitvorming van het waterschap
ook willen dienen en hoe zij ervoor willen zorgen dat ook de belangen van deze minderheden
geborgd blijven? Want ook de Raad van State ziet dat de bescherming van minderheden
en/of specifieke belangen een rol kan krijgen binnen democratische instituties en
dat de indieners een te beperkte opvatting van het begrip democratie hanteren. Kunnen
de indieners hierop reflecteren? In hoeverre is een systeem waarin minderheidsbelangen
kunnen ondersneeuwen van een hogere democratische kwaliteit ten opzichte van een systeem
waarin deze belangen geborgd zijn?

De initiatiefnemers zijn het met de leden van de fractie van de ChristenUnie eens
dat (significante) minderheidsbelangen in een democratisch systeem goed geborgd zouden
moeten worden. Volksvertegenwoordigers vertegenwoordigen in Nederland dan ook het
algemeen belang en de gehele bevolking (van het betreffende orgaan). De initiatiefnemers
hebben er alle vertrouwen in dat gekozen volksvertegenwoordigers dit algemeen belang
voor ogen hebben en daarbij ook nadrukkelijk oog hebben voor minderheidsbelangen.
Dat gekozen vertegenwoordigers ook het algemene belang voor ogen houden, is ook de
conclusie uit het onderzoeksrapport van de commissie-Boelhouwer.37 Ook willen de initiatiefnemers erop wijzen dat op gemeentelijk, provinciaal en landelijk
niveau reeds minderheidsbelangen bestaan die niet door specifieke eigen zetels in
volkvertegenwoordigende organen worden behartigd, maar waar door de gekozen volksvertegenwoordigers
in de gemeenteraden, provinciale staten en Tweede Kamer oog voor is en waar zij bij
hun besluitvorming rekening mee houden. De initiatiefnemers hebben geen aanleiding
om te vermoeden waarom dit bij waterschappen anders zou zijn.

52. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn ook zeer benieuwd of de indieners alternatieve
opties hebben overwogen waarin én recht wordt gedaan aan minderheden met grote belangen,
én er een betere balans komt tussen ingezetenen en boeren, bedrijven en natuurbeheerders?
Zo ja, welke alternatieven zijn dat geweest? En wat waren per optie de afwegingen
om deze niet als uitgangspunt te nemen voor het initiatiefwetsvoorstel?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of ook alternatieve varianten op het voorliggende
wetsvoorstel hebben overwogen en waarom hier niet voor is gekozen. De initiatiefnemers
hebben geen andere varianten op het voorliggende wetsvoorstel overwogen omdat zij
van mening zijn dat de geborgde zetels niet passen in een democratische bestuurslaag.
Er mag worden aangenomen dat de gehele bevolking vertegenwoordigd is middels een stem
op de partijen. Aanvullende geborgde zetels geven meer gewicht aan specifieke belangen
en dat kan ondemocratisch genoemd worden.

Bovendien is het zo dat geborgde stemmen van bedrijven nu ook het (dubbelende) stemrecht
hebben als het gaat om zaken die vanuit de watersysteemheffing worden geregeld (waterbeheer,
landelijk gebied). Terwijl geborgde stemmen van agrariërs en van natuur ook meedoen
bij beslissingen aangaande de zuiveringsheffing (waterzuivering). Dus er is dubbelend
stemrecht zelfs voor onderwerpen, waar geen belang is. De praktijk is dat geborgde
stemmen van bedrijven en agrariërs op beide onderwerpen gelijk zijn; men helpt elkaar
waar er geen sprake is van belang. Daarmee wegen de geborgde stemmen extra zwaar.

Dan geldt tevens dat de verhouding van de geborgde belangen op dit moment niet altijd
een afspiegeling is van de belangen die in een gebied aanwezig zijn. De initiatiefnemers
verwijzen hiervoor naar de conclusie van de commissie-Boelhouwer, dat op dit moment
sprake is van oververtegenwoordiging van specifieke belangen door de geborgde zetels
in verschillende waterschappen.38

53. SGP

De leden van de SGP-fractie lezen termen als «ondemocratisch» en «oneerlijk». Deze
leden zetten hier vraagtekens bij. Zij wijzen op de analyse van de Raad van State,
die constateert dat de initiatiefnemers een te beperkte opvatting van het begrip democratie
hanteren. De initiatiefnemers beroepen zich in hun reactie op de definitie van democratie
in de Van Dale («staatsvorm die aan het hele volk invloed op de regering toekent»).
Erkennen de initiatiefnemers dat in de huidige situatie de vertegenwoordigers van
ingezetenen de meerderheid van de zetels in de waterschappen hebben en dat zo het
hele volk invloed heeft op het waterschapsbestuur?

De initiatiefnemers zijn van mening dat een volksvertegenwoordigend orgaan niet voor
de meerderheid, maar geheel uit gekozen volksvertegenwoordigers zou moeten bestaan.
Deze volksvertegenwoordigers behartigen het algemeen belang en hebben oog voor de
belangen van alle inwoners, agrariërs, bedrijven en terreinbeheerders.

54. SGP

De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de initiatiefnemers de conclusie van de
Adviescommissie Water (2015) waarderen dat de borging van zetels noodzakelijk is,
omdat relevante belangen anders numeriek ondersneeuwen in de grote categorie ingezetenen.
De initiatiefnemers stellen dat onder meer agrariërs ook via de ingezetenen vertegenwoordigd
worden. Delen de initiatiefnemers echter ook de analyse van deze leden dat de praktijk
leert dat het aantal «boerenvertegenwoordigers» onder de ingezetenen afneemt en per
waterschap en over bestuursperiodes heen sterk kan wisselen?

De initiatiefnemers delen de mening van de SGP-fractie en de Adviescommissie Water
niet dat de relevante deelbelangen van specifieke categorieën slechts goed kunnen
worden behartigd door specifieke geborgde zetels vanuit deze categorieën. De initiatiefnemers
stellen inderdaad dat vertegenwoordigers uit de verschillende categorieën ook via
algemene verkiezingen kunnen worden verkozen. Uiteraard kan het aantal verkozen vertegenwoordigers
die afkomstig zijn uit een van de categorieën die nu geborgde zetels afvaardigen per
periode en per waterschap fluctueren. Dat is evenwel inherent aan het wezen van een
democratie. Bij opvolgende verkiezingen zullen uitslagen vrijwel nooit precies hetzelfde
zijn. De initiatiefnemers zijn er evenwel van overtuigd dat de vertegenwoordigers
met een achtergrond in een van de categorieën de weg naar deelname aan algemene verkiezingen
zullen weten te vinden. Hierin voelen zij zich gesterkt door de bestaande praktijk
zoals onderzocht in de quickscan van de commissie-Boelhouwer en het COELO, waarnaar
de initiatiefnemers in antwoord op eerdere vragen ook hebben verwezen, zoals vraag
9 van de leden van de CDA-fractie.

55. BBB

Voor het lid van BBB-fractie staat het vast dat bij het loslaten van de geborgde zetels
het agrarisch belang ondergesneeuwd raakt. De memorie van toelichting kan dit lid
hierin niet overtuigen dat het anders zou zijn. Zoals gezegd, is de BBB juist onlangs
opgericht, omdat de stem van het platteland in de politiek niet wordt gehoord. Politieke
ontwikkelingen laten dus wat anders zien dan hetgeen de initiatiefnemers stellen.
Waterschappen met grote steden in het werkgebied zullen bijvoorbeeld weinig oog hebben
voor het ommeland. En helaas, dat blijkt telkens weer, ook weinig kennis over het
ommeland. Graag ontvangt dit lid een reactie van de initiatiefnemers.

De initiatiefnemers zien het niet als hun taak om een oordeel te vellen over de kennis
van gekozen volksvertegenwoordigers over specifieke gebieden in hun werkgebied. Wel
zijn zij ervan overtuigd dat gekozen volksvertegenwoordigers heel goed in staat zijn
om het algemeen belang te vertegenwoordigen, zoals ook vernoemd in de analyse van
de commissie-Boelhouwer.39 De vele gemeenteraden, provinciale staten laten dit immers zien. De oprichting van
een partij als BBB laat volgens de initiatiefnemers zien dat het niet nodig is om
geborgde zetels in te stellen voor specifieke categorieën. BBB is immers op eigen
kracht via algemene verkiezingen (en dus zonder een geborgde zetel) in de Tweede Kamer
terechtgekomen.

56. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat het de initiatiefnemers steekt dat er veel
boeren actief zijn in de waterschapsbesturen, maar staan de initiatiefnemers erbij
stil dat dit is omdat de boeren al sinds lange tijd het belang voelen van goed waterbeheer
en direct de gevolgen ervaren als dit niet op een goede manier gebeurt? Het boerenbelang
is daarbij ook het belang van heel Nederland: met mislukte oogsten komt de voedselvoorziening
immers in gevaar. Hetzelfde geldt voor een slechte waterkwaliteit. Het belang van
de voedselvoorziening wordt niet één keer genoemd in de memorie van toelichting. Wordt
dit belang niet onderkend?

De initiatiefnemers zijn het met het lid van de BBB-fractie eens dat het ook in het
belang van agrariërs is om goede waterhuishouding en waterkwaliteit te bewerkstelligen.
Waar de initiatiefnemers en het lid van de BBB-fractie evenwel van mening verschillen
is dat de initiatiefnemers van mening zijn dat besluitvorming in volksvertegenwoordigende
organen thuishoort die bestaan uit verkozen volksvertegenwoordigers die bij ieder
besluit het algemeen belang wegen. De initiatiefnemers zien geen reden waarom de voedselzekerheid
niet als algemeen belang gewogen kan worden door verkozen volksvertegenwoordigers.

57. BBB

Het lid van de BBB-fractie is, net als de Raad van State in zijn advies, van mening
dat democratie ook is het beschermen van minderheden of specifieke belangen en dat
daar hier ook sprake van moet zijn. De agrarische ondernemers vormen een minderheid
en het belang dat zij vertegenwoordigen (voedselzekerheid) is dermate groot dat geborgde
zetels juist een vereiste zijn. Mocht er in bepaalde waterschappen al sprake zijn
van oververtegenwoordiging, dan zou een logische weg zijn om een andere verdeling
voor te stellen. Waarom kiezen de initiatiefnemers voor afschaffing in plaats van
herverdeling?

De initiatiefnemers zijn het met de BBB-fractie en de Raad van State eens dat democratie
ook het beschermen van minderheden of specifieke belangen inhoudt. Dit is evenwel
nu ook al zo op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau en daar zijn ook geen
geborgde zetels. De initiatiefnemers zijn derhalve van mening dat minderheden en specifieke
belangen ook in een stelsel met alleen verkozen volksvertegenwoordigers in de waterschappen
goed kunnen worden beschermd. Voor de beantwoording op de vraag waarom de initiatiefnemers
voor het afschaffen van de geborgde zetels hebben gekozen in het wetsvoorstel verwijzen
de initiatiefnemers naar de reacties op de diverse voorgaand gestelde vragen in deze
nota naar aanleiding van het verslag.

Invoering Omgevingswet & toenemende rol klimaatadaptatie

58. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de initiatiefnemers stellen dat de waterschappen
met de komst van de Omgevingswet meer regelgevende bevoegdheden en beleidsruimte krijgen
om hun taken in de praktijk uit te voeren. Deze leden vragen de initiatiefnemers deze
stelling nader te onderbouwen, aangezien in de memorie van toelichting slechts verwezen
wordt naar de website Informatiepunt Leefomgeving. Onderschrijven de initiatiefnemers
dat het waterschap, gezien zijn functionele karakter bij de uitoefening van al zijn
taken en bevoegdheden, zoals het verlenen van vergunningen, het peilbeheer, het vaststellen
van projectplannen voor waterkeringen, het heffen van belastingen en het vaststellen
van verordeningen, zal moeten blijven werken binnen de in artikel 1 van de Waterschapswet
opgenomen taakomschrijving en de uitwerking daarvan in de Omgevingswet? Onderkennen
de initiatiefnemers dat het waterschap zijn functionele taken dient uit te oefenen
binnen (en ter uitoefening van) de wettelijke en beleidsmatige kaders die Rijk en
provincie als algemeen bestuur stellen, zoals de veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen,
de regionale normen voor wateroverlast, de normen voor de waterkwaliteit en de toedeling
van maatschappelijke functies aan watersystemen?

Met de komst van de Omgevingswet wordt een deel van de regels die nu op een hoger
niveau zijn vastgesteld, belegd bij decentrale overheden. Daarnaast is het zo dat
ruimtelijke opgaven op een meer integrale wijze zullen moeten worden opgepakt. Dit
brengt met zich mee dat oude strikt gescheiden verantwoordelijkheden met de invoering
van de Omgevingswet zullen veranderen en meer gezamenlijk door de decentrale overheden
zullen moeten worden opgepakt. Verder zien de initiatiefnemers een bredere ontwikkeling
die noopt tot een meer integrale afweging. Dit betreft het vraagstuk van de ruimtelijke
inrichting van Nederland. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat waterschappen
aan de voorkant actiever betrokken zullen zijn bij vraagstukken in welk gebied welke
activiteiten kunnen worden georganiseerd. Te denken valt bijvoorbeeld aan het vraagstuk
van woningbouw. Niet op iedere plek is woningbouw even vanzelfsprekend te plannen.
In laaggelegen gebieden vraagt de woningbouwopgave bijvoorbeeld ook waterkundige afwegingen
en concrete acties van waterschappen. De initiatiefnemers delen de analyse van de
leden van de CDA en SGP-fracties dat de taken van de waterschappen krachtens de Waterschapswet
gelijk blijven, maar zien met de komst van de Omgevingswet deze wettelijke taken in
het bredere perspectief en constateren dat water meer dan ooit een van de ordenende
principes is voor de inrichting van het land. Hiermee verandert wel, zoals ook de
commissie-Boelhouwer constateert, de (wettelijke) context van deze taken.40 Voorts verwijzen de initiatiefnemers naar de reactie op vraag 16 van de BBB-fractie.

59. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers of zij van mening zijn dat
de focus van het waterschap dient te verschuiven van het waterbeheer in een bepaald
gebied naar het klimaatbestendig maken van (delen van) Nederland en daarmee van een
specifieke taak (waterbeheer) naar behartigen van een algemeen belang (klimaatadaptatie).
Zo ja, hoe verhoudt dat standpunt zich dan tot de bestaande wettelijke kaders voor
het functioneren van de waterschappen?

De initiatiefnemers zijn van mening dat een gebiedsgerichte aanpak in het waterbeheer
nog altijd het meest effectief is waarbij waterbeheer en klimaatadaptatie elkaar niet
uitsluiten, maar hand in hand samengaan. Waar problemen namelijk over heel Nederland
kunnen voorkomen, zijn de effecten en de meest effectieve aanpak ervoor vaak gebied
specifiek. Bepaalde gebieden, zoals de hoge zandgronden, zijn bijvoorbeeld kwetsbaarder
voor de droogte dan andere gebieden. Ook komen bepaalde bronnen van vervuiling meer
voor in sommige gebieden dan anderen.

Wel delen de initiatiefnemers de mening van de CDA-fractie dat verschillende problemen
rondom het waterbeheer ook landelijk spelen, en coördinatie tussen de verschillende
regio’s en waterschappen van groot belang is om Nederland als geheel klimaat adaptief
te maken. Alhoewel uiteraard al sprake is van deze coördinatie tussen regio’s en waterschappen,
zijn de initiatiefnemers van mening dat de ruimtelijke omgeving en waterbeheeropgave
gebaat is bij meer integraliteit. De initiatiefnemers zien de Omgevingswet dan ook
als het wettelijk kader om deze coördinatie te bevorderen met een juridisch kader.
Deze maakt water immers een van de ordenend principe in het ruimtelijkeordeningsbeleid,
en geeft waterschappen meer regelgevende bevoegdheden en beleidsruimte om coördinerende
taken in de praktijk uit te voeren.

60. SGP

De leden van de SGP-fractie constateren dat de agrarische sector een belangrijke bijdrage
zal moeten leveren als het gaat om klimaatadaptatie en waterkwaliteit. Delen de initiatiefnemers
de mening van deze leden dat de vertegenwoordigers vanuit deze sector in het dagelijks
bestuur van waterschappen juist de taal van de agrariërs spreken en daardoor juist
een belangrijke rol kunnen spelen om agrariërs mee te nemen in de stappen die gezet
moeten worden voor klimaatadaptatie en verbetering van de waterkwaliteit? Hoe waarderen
de initiatiefnemers de analyse van deze leden dat voor de noodzakelijke stappen voor
onder meer klimaatadaptatie en waterkwaliteit de praktijkkennis van agrariërs en andere
terreinbeheerders van groot belang is en dat via de geborgde zetels de inbreng van
deze praktijkkennis geborgd is?

De initiatiefnemers willen zich aansluiten bij de mening dat de agrarische sector
een belangrijke bijdrage zal moeten leveren als het gaat om klimaatadaptatie en waterkwaliteit.
Ook vinden zij dat de agrariërs van groot belang zijn voor de praktijkkennis die nodig
is om stappen te gaan zetten. Het zal ongetwijfeld kloppen dat de agrariërs die via
de geborgde zetels in het waterschapsbestuur zitten goed de taal van de agrariërs
kunnen spreken en agrariërs kunnen meenemen in de veranderingen die gaan komen. De
gekozen leden van het waterschapsbestuur, die ook vaak een agrarische achtergrond
hebben zoals de commissie Boelhouwer aantoonde met hun quickscan, kunnen dit echter
ook.41 Doordat veel gekozen leden van de waterschapsbesturen in de agrarische sector werken,
valt de noodzaak weg om deze sector via geborgde zetels een plek aan de tafel te geven.
Hetzelfde geldt voor de praktijkkennis. Deze gekozen agrariërs kunnen goed de praktijkkennis
overdragen in de waterschapsbesturen en daarvoor zijn de geborgde zetels niet noodzakelijk.
Bovendien willen de initiatiefnemers benadrukken dat waterschappen door een toegenomen
professionalisering, ook vaak een uitstekende ambtelijke ondersteuning hebben welke
kan helpen om de kennis te borgen.

61. SGP

De leden van de SGP-fractie lezen dat de initiatiefnemers van mening zijn dat sprake
is van uitbreiding en toename van taken, verantwoordelijkheden en regelgevende bevoegdheden.
Deze leden ontvangen graag een concretisering hiervan. Deze leden willen wijzen op
artikel 1 en 2 van de Waterschapswet. Delen de initiatiefnemers de analyse van deze
leden dat het takenpakket van waterschappen beperkt blijft tot de waterstaatkundige
verzorging van een gebied, waaronder de zorg voor het watersysteem en de zorg voor
het zuiveren van afvalwater, en dat aanvullende waterstaatsaangelegenheden opgedragen
worden door andere democratische bestuursorganen? Is de veronderstelling juist dat
deze gesloten of beperkte taakopvatting niet verandert met de invoering van de Omgevingswet?

De initiatiefnemers verwijzen voor het antwoord op vraag 59 van de leden van de CDA-fractie,
waarin zij omschreven waarom de context van de taakopvatting van de waterschappen
is veranderd, onder andere door de komst van de Omgevingswet.

62. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert, in navolging van anderen, zoals onder andere
de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (LTO) en de juriste Van Rijswick (genodigden
tijden het rondetafelgesprek van 18 november jl.), dat de taakstelling van de waterschappen
niet verandert als gevolg van de invoering van de Omgevingswet of de toenemende rol
van klimaatadaptie. Dit kan derhalve geen argument zijn om over te gaan tot het afschaffen
van de geborgde zetels. Uit de praktijk blijkt bovendien dat de meeste waterschappen
al actief inspelen op de klimaatontwikkelingen. Welke meerwaarde zal het afschaffen
van de geborgde zetels geven boven de huidige praktijk voor klimaatadaptatie?

De initiatiefnemers willen voor het beantwoorden van deze vraag onder andere verwijzen
naar hun antwoord op vraag 3 van de leden van de D66- en GroenLinks-fracties, waarin
zij hebben onderbouwd dat zowel de taakstelling als de context van deze taakstelling
veel is veranderd door de Omgevingswet en de toenemende urgentie van klimaatadaptatie.
Zij zijn het daarom niet eens met het lid van de BBB-fractie dat dit geen argument
is om over te gaan tot het afschaffen van de geborgde zetels.

De meerwaarde van het afschaffen van de geborgde zetels voor klimaatadaptatie en ook
andere publieke belangen zit in het voorkomen van oververtegenwoordiging en het geven
van volledige democratische legitimiteit aan de handelwijze van de waterschappen,
zoals nader onderbouwd in het antwoord op vraag 9 van de leden van de CDA-fractie.

Noodzaak wettelijke aanpassing

63. PvdA

De leden van de PvdA-fractie vragen of de initiatiefnemers van mening zijn dat de
Grondwet na implementatie van onderhavig voorstel gewijzigd dient te worden en, zo
ja, op welke manier.

De initiatiefnemers zijn niet van mening dat de Grondwet na implementatie gewijzigd
dient te worden. De Grondwet kent een apart artikel over de waterschappen, te weten
artikel 133, waarin bepaald wordt dat de opheffing en instelling van de waterschappen,
de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen,
geschiedt volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover
bij of krachtens de wet niet anders is bepaald. In het wetsvoorstel doen de initiatiefnemers
een voorstel om de samenstelling van de besturen van de waterschappen te wijzigen.
Dit geschiedt in het voorstel van wet bij wijziging van de Waterschapswet. Het voorstel
voldoet dus aan hetgeen geregeld wordt in artikel 133 van de Grondwet. Een wijziging
is daarbij niet nodig.

Financiële paragraaf

64. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie hebben begrepen dat naar aanleiding van
de internetconsulatie de financiële paragraaf is aangepast, zodat het opheffen van
het aantal zetels niet meer zou leiden tot een minder aantal zetels in totaal. Deze
leden begrijpen van de initiatiefnemers dat in de uitvoering van de wet door de provincies
zal moeten worden bezien hoeveel zetels er overblijven in elk waterschapsbestuur.
De commissie-Boelhouwer adviseert juist dat de omvang van het waterschapsbestuur niet
politiek bepaald moet worden, omdat dan de uitkomst elke vier jaar anders kan zijn
op basis van de politieke kleur van het college of een andere weging van specifieke
belangen. Kunnen de initiatiefnemers nader duiden waarom zij ervoor hebben gekozen
de omvang van het bestuur van de waterschappen niet bij wet vast te leggen, zoals
geadviseerd wordt door de commissie-Boelhouwer?

Zoals ook aangegeven op een eerdere vraag van de leden van de fracties van D66 en
GroenLinks over de bestuursstructuurwijzigingen die de Commissie-Boelhouwer heeft
voorgesteld, zijn de initiatiefnemers ook ten aanzien van de omvang van het algemeen
bestuur van mening dat dit – hoewel er samenhang is – een ander vraagstuk is. Zij
hebben er dan ook bewust voor gekozen het voorliggende wetsvoorstel louter te richten
op het democratiseren van de samenstelling van het algemeen bestuur.

Advisering en consultatie

65. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de initiatiefnemers
1.373 reacties hebben ontvangen op de internetconsultatie. De initiatiefnemers stellen
dat uit een groot deel van de reacties naar voren kwam dat mensen nog moeite hebben
met het idee dat de waterschappen aan democratische vernieuwing toe zijn. Deze leden
vragen de initiatiefnemers deze beoordeling van de reacties nader toe te lichten.
De initiatiefnemers halen de reactie van de Vereniging Eigen Huis aan, die stelt dat
de categorie huishoudens geen geborgde zetels in het waterschapsbestuur heeft en dat
zij dat onacceptabel vindt. Deze leden vragen of er inderdaad waterschappen in Nederland
zijn waar de ingezetenen niet vertegenwoordigd zijn in het waterschapsbestuur, zoals
de Vereniging Eigen Huis lijkt te suggereren.

De initiatiefnemers hebben met deze passage in de memorie van toelichting een feitelijke
constatering gedaan over de reacties die zijn binnengekomen. Immers uit veel reacties
blijkt dat de inzenders thans (nog) niet zitten te wachten op verdere democratisering
van de samenstelling van het waterschapsbestuur. De initiatiefnemers danken de inzenders
voor hun inzichten, maar verschillen hier van inzicht met de inzenders. De redenen
waarom zijn in deze nota naar aanleiding van het verslag uitgebreid beantwoord, aangezien
dit dezelfde redenen zijn als aangedragen door de leden van de verschillende Kamerfracties.

Voor wat betreft de reactie van de Vereniging Eigen Huis, merken de initiatiefnemers
op dat hier gedoeld is op het feit dat iedereen, dus ook een agrariër, zich via de
categorie ingezetenen kandidaat kunnen stellen. Uiteraard is het niet zo dat er waterschappen
zijn waar ingezetenen niet vertegenwoordigd zijn. In het verleden was dit overigens
wel het geval. Het meest recente voorbeeld betreft het in 2018 opgeheven waterschap
Blija Buitendijks. Daar waren geen ingezetenen vertegenwoordigd in het bestuur. De
initiatiefnemers kunnen niet spreken namens de Vereniging Eigen Huis, maar zij hebben
de reactie van deze vereniging ook niet zo begrepen dat ingezetenen op dit moment
niet vertegenwoordigd zijn.

66. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de initiatiefnemers aangeven dat uit
veel van de reacties op het wetsvoorstel bleek dat het waterschap een functionele
democratie moet blijven, en deze niet te politiek moet worden. De reactie van de initiatiefnemers
dat de specifieke deelbelangen ook in een bestel zonder geborgde zetels nog steeds
vertegenwoordigd worden, doet wat deze leden betreft niet af aan de zorg of dit democratische
instituut met een concrete, zeer belangrijke taak, te veel politiseert. Kunnen de
initiatiefnemers aangeven of zij deze zorg van de respondenten delen? Zo ja, kunnen
de initiatiefnemers uiteenzetten hoe zij verdere politisering van de waterschappen
willen voorkomen?

De initiatiefnemers willen graag wijzen op het commentaar van de commissie Boelhouwer
en de toezichthouders van de provincie hierover, aangezien die aangeven «sinds de
invoering van het lijstenstelsel in 2007, geen enkele aanwijzing hebben voor een destabiliserend
politiek landschap binnen het waterschapsbestuur.»42 Omdat de verdere democratisering die reeds heeft plaatsgevonden dus sinds 2007 ook
niet tot destabilisatie geleid heeft, zien de initiatiefnemers niet waarom dit nu
wel het geval zou zijn.

Bromet
Tjeerd de Groot