Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 18 november 2021 en het nader rapport d.d. 22 november 2021, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens mijn ambtsgenoten
van Justitie en Veiligheid, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 november 2021, no. 2021002262,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 18 november 2021, no. W13.21.0344/III, bied ik U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, wordt het volgende
opgemerkt.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel schrapt artikel 58ra, vierde lid, Wpg. Daarin wordt nu bepaald dat
indien bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de inzet van coronatoegangsbewijzen
(ctb’s) op het terrein van het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, de medezeggenschapsorganen
van onderwijsinstellingen daarbij een instemmingsrecht hebben. Deze wijziging houdt
verband met het voornemen om bij amvb de mogelijkheden van inzet van ctb’s uit te
breiden naar de genoemde sectoren en vervolgens in een later stadium bij ministeriële
regeling te kunnen bepalen dat daadwerkelijk tot inzet van ctb’s wordt overgegaan,
op welke sectoren het van toepassing zal zijn en de daarbij geldende voorwaarden en
zorgplichten te bepalen.

De reden dat het onderhavige wetsvoorstel nu in procedure wordt gebracht, is blijkens
de toelichting dat het – vanwege de oplopende besmettingen – nodig kan zijn het ctb
verplicht te stellen voor deze onderwijsinstellingen. Daarmee is de keuze niet langer
aan het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling. In een situatie waarin de toepasselijke
regels door de Minister worden bepaald en er geen beleidsruimte meer is voor de instellingen
is ook geen formele rol meer weggelegd voor de medezeggenschapsorganen.

2. Rol van medezeggenschapsorganen

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de voorgestelde schrapping van
het instemmingsrecht van medezeggenschapsorganen zo dat deze alleen erop gericht is
de politieke afweging omtrent het al dan niet verplichten van het ctb in het beroepsonderwijs
en het hoger onderwijs, op een later moment beter mogelijk te maken. In zoverre kan
de Afdeling het wetsvoorstel onderschrijven. Daarbij geldt, zo blijkt ook uit de toelichting,
dat de vraag of en zo ja, onder welke voorwaarden ctb’s met het oog op de epidemiologische
situatie ook daadwerkelijk worden ingezet, later op grond van de dan bestaande situatie
moet worden beantwoord.

De oorspronkelijke bedoeling van artikel 58ra, vierde lid, Wpg, was de rol van medezeggenschapsorganen
te verzekeren.2 De toelichting bij het voorstel vermeldt dat het dwingende karakter van de maatregel
en de spoedeisendheid om er op korte termijn mee te kunnen werken, er niet aan in
de weg staan om het gesprek met de medezeggenschap en andere partijen, waaronder studenten,
te voeren over de wijze van uitvoering van de maatregelen en het monitoren van de
effecten ervan.3 Mede met het oog op het noodzakelijke draagvlak voor de inzet van het ctb is effectieve
betrokkenheid van (onder meer) werknemers en studenten van belang.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze en inhoud van
de betrokkenheid van deze partijen wanneer het ctb bij ministeriële regeling verplicht
zou worden gesteld.

Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is aan de memorie van toelichting
paragraaf 5 «Overleg medezeggenschap» toegevoegd. Hierin is het volgende opgenomen.

Zoals ook in paragraaf 12 van de memorie van toelichting is vermeld, vindt in het
kader van de voorbereiding en totstandkoming van zowel dit wetsvoorstel als de amvb
ambtelijk en bestuurlijk overleg plaats met onderwijskoepels, vakbonden en studentenorganisaties
over de uitbreiding van de terreinen waarop het CTB kan worden ingezet naar het mbo
en ho, en over de uitdagingen in de uitvoering die ermee gepaard gaan. Wanneer tot
daadwerkelijke inzet van het CTB in het onderwijs wordt besloten, kan dat ook aanleiding
zijn om binnen de instelling in gesprek te gaan als het gaat om de informatieverstrekking
aan docenten en studenten over hoe invulling wordt gegeven aan de wettelijke zorgplichten,
betrekking hebbend op een toegankelijke testvoorziening en het alternatieve onderwijs
aan studenten zonder CTB. Dit geldt ook voor de toegangscontrole en de uitzonderingsgevallen
wat betreft het tonen van het CTB. Ook als de maatregel van kracht is, zal overleg
kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld over operationele zaken hetgeen ook aanleiding kan
geven om de operationele uitvoering bepaalde aspecten aan te passen. Het spreekt voor
zich dat als er sprake is van epidemiologisch noodzakelijk ingrijpen, het te voeren
overleg hieraan niet in de weg zal staan.

Voorts monitort het instellingsbestuur de gevolgen van de maatregel (wanneer dat aan
de orde is) voor de studenten en de medewerkers. Daarbij is ook een controlerende
taak weggelegd voor de medezeggenschap in het kader van de bewaking van de kwaliteit
van het onderwijs. Gezien de coronamaatregelen is een zekere coulance ten aanzien
van het kwaliteitsborgingssysteem op zijn plaats. Maar het is belangrijk dat de checks
and balances binnen de instelling blijven werken, dat de gesprekken tussen instellingen,
medezeggenschap, studenten en medewerkers blijven plaatsvinden en dat eventuele signalen
van de medewerkers en studenten over de kwaliteit van het onderwijs, bij het instellingsbestuur
terecht komen.

Deze zaken worden op hoofdlijnen bij amvb uitgewerkt en toegelicht in de bijhorende
nota van toelichting en zullen, als wordt besloten tot de inzet van CTB’s, nader worden
uitgewerkt bij ministeriële regeling. Pas op het moment waarop duidelijk is hoe en
onder welke voorwaarden het CTB daadwerkelijk ingezet gaat worden, kan de rol van
de medezeggenschap nader worden toegelicht als het erom gaat welke keuzes er op instellingsniveau
nog kunnen en moeten worden gemaakt. De rol van de medezeggenschap zal in de nota
toelichting op de amvb worden geadresseerd, maar ook later nog in de ministeriële
regeling, als die aan de orde is, preciezer uiteengezet worden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel
en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt het wetsvoorstel op enkele punten aan
te passen:

1. Paragraaf 1 is geactualiseerd.

2. De bespreking van adviespunt 3 van het Adviescollege toetsing regeldruk in paragraaf
3 is geactualiseerd.

3. Er zijn redactionele verbeteringen aangebracht.

Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoten van Justitie en Veiligheid, Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen verzoeken het
hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge