Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

In de Wet publieke gezondheid (Wpg) zijn in de artikelen 58ra e.v. regels gesteld
met betrekking tot de inzet van coronatoegangsbewijzen (CTB). Artikel 58ra van de
Wpg schrijft uitputtend voor op welke terreinen via een ministeriële regeling CTB’s
kunnen worden ingezet. Op dit moment zijn dat: cultuur, evenementen, georganiseerde
jeugdactiviteiten, horeca en sport, en, als daartoe bij algemene maatregel van bestuur
(amvb) wordt besloten, ook het beroepsonderwijs (mbo) of het hoger onderwijs (ho).
Vanwege de verslechterende epidemiologische situatie heeft het kabinet na het 128ste
advies van het Outbreak Management Team (OMT) maatregelen getroffen om het CTB – indien
nodig – breder in te kunnen zetten. Op 18 november 2021 is door de Tweede Kamer een
wetsvoorstel aangenomen waarbij artikel 58ra Wpg aldus wordt aangepast dat het – als
dit nodig is – ook mogelijk wordt om het CTB in te zetten ten aanzien van afnemers
op het terrein van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening
op publieke plaatsen.1 Voorts is een wetsvoorstel in voorbereiding waarmee de inzet van het CTB – als dat
nodig is – ook kan worden ingezet in het verlenen van toegang tot een arbeidsplaats.2 Tot slot wordt opgemerkt, dat ook een wetsvoorstel in voorbereiding is waarmee het
mogelijk wordt gemaakt dat een CTB voor bepaalde activiteiten of voorzieningen uitsluitend
kan worden gebaseerd op vaccinatie of herstel («2G»). Volledigheidshalve wordt opgemerkt
dat het onderwijs hiervan zal worden uitgesloten.3

Artikel 58ra van de Wpg bevat zoals hierboven aangegeven de grondslag om bij amvb
te bepalen dat ook op het terrein van het mbo of ho via een ministeriële regeling
CTB’s kunnen worden ingezet. Op dit moment wordt een dergelijke amvb voorbereid.4 Artikel 58ra, vierde lid, van de Wpg bepaalt voorts, dat áls regels worden gesteld
over de inzet van het CTB in het mbo of het ho, de medezeggenschapsorganen van onderwijsinstellingen
daarbij een instemmingsrecht hebben. Met onderhavig wetsvoorstel komt het vierde lid
van artikel 58ra van de Wpg te vervallen.

2. Doelstelling van het voorstel

De bepaling waarbij genoemd instemmingsrecht is geregeld, is in de Wpg opgenomen bij
amendement van de Kamerleden Paternotte, Westerveld en Palland (Kamerstukken II 2020/21,
35 807, nr. 56). Bij de behandeling van het wetsvoorstel destijds was de gedachte dat de beslissing
om daadwerkelijk over te gaan tot de inzet van CTB’s en de manier waarop, als ook
de beslissing om daar weer mee te stoppen, op het niveau van de onderwijsinstelling
genomen diende te worden. Aanvankelijk was het de bedoeling, dat het CTB door onderwijsinstellingen
ingezet kon worden als versoepeling ten opzichte van andere maatregelen, als bijvoorbeeld
regels inzake groepsgrootte of de veilige afstand.

Gelet op de huidige, verslechterende epidemiologische situatie en om te voorkomen
dat daardoor fysiek onderwijs in het mbo en ho niet meer mogelijk is, acht het kabinet
het noodzakelijk om de mogelijkheden om het CTB in te kunnen zetten, te verruimen.
Dit dient er, tezamen met andere maatregelen, toe om zo nodig passende instrumenten
te hebben om de stijging van het aantal besmettingen en de stijgende instroom en bezetting
van ziekenhuis- en intensive care (hierna: IC)-capaciteit een halt toe te roepen.
Het OMT wijst in zijn 128ste advies op de noodzaak om voorbereidingen te treffen voor
eventueel verzwarende maatregelen. Uit dit advies volgt de noodzaak om ook met de
nodige spoed voorbereidingen te treffen om de inzet van het CTB in het mbo en het
ho mogelijk te maken.

Het kabinet is daarom voornemens om bij amvb te bepalen dat bij ministeriele regeling
regels kunnen worden gesteld over de inzet van het CTB in het mbo en het ho, zodat
indien de epidemiologische noodzaak er is om ook daadwerkelijk over te gaan tot het
inzetten van het CTB in deze sectoren van het onderwijs, daarvan gebruik kan worden
gemaakt. Hierdoor kan worden bewerkstelligd dat het onderwijs zo veel mogelijk fysiek
kan blijven plaatsvinden. Met die AMvB wordt alleen de mogelijkheid tot het inzetten
van het CTB in het mbo en het ho geregeld; tot de daadwerkelijke inzet van het CTB
in het mbo en ho, dan wel alleen mbo of ho, wordt bij ministeriele regeling besloten.

De voorwaarden waaronder CTB’s worden ingezet en de invulling van de zorgplichten
zullen in het besluit en de regeling, bedoeld in artikel 58ra, derde en vijfde lid,
van de Wpg, door de wetgever worden bepaald. Vanuit de Wpg is er wat betreft de inzet
van CTB’s geen rol weggelegd voor de medezeggenschapsorganen bij de instellingen.
Daarom is er aanleiding om het vierde lid van artikel 58ra van de Wpg te schrappen.

Daarbij komt dat de epidemiologische ontwikkelingen hebben laten zien, dat het soms
nodig is om snel te kunnen ingrijpen om de verspreiding van het virus in te dammen.
Dit kan ook gelden voor de inzet van het CTB in het onderwijs. Het is van belang om
de mogelijkheid te hebben om, indien dit nodig is, het CTB ook snel in te kunnen zetten
in het onderwijs. De op dit moment krachtens de voorgeschreven verplichte raadpleging
van de medezeggenschapsorganen van de onderwijsinstellingen kan bij spoed conflicteren
met de noodzaak om snel te acteren. Raadpleging kost, gelet op alle voorbereiding,
afstemming en overleg ten minste drie weken. Het schrappen van het instemmingsrecht
neemt natuurlijk niet de mogelijkheid weg om binnen de instelling het gesprek met
de medezeggenschap en andere partijen te voeren.

3. Inzet van het CTB in het beroepsonderwijs en hoger onderwijs

De inzet van het CTB in het onderwijs vergt in de eerste plaats een amvb waarin de
mogelijkheid wordt geboden. In de amvb die nu, zoals gezegd, in voorbereiding is,
zullen enkele uitzonderingen op de inzet van het CTB worden opgenomen. Dit betreft
het afnemen van tentamens, examens en toetsen, het begeleiden van kwetsbare studenten
en in beginsel ook voor het praktijkonderwijs mits een passend beschermingsniveau
kan worden bereikt. De daadwerkelijke inzet van het CTB kan vervolgens plaatsvinden
bij ministeriele regeling. De beleidsruimte voor de keuze om het CTB in te zetten,
ligt daarmee, anders dan ten tijde van de totstandkoming van artikel 58ra, vierde
lid, van de Wpg niet meer op het niveau van de onderwijsinstelling maar inzet geschiedt
«direct» van overheidswege.

Het kabinet kiest ervoor om het CTB verplicht in te gaan zetten en de keuze niet bij
de onderwijsinstelling te leggen, zoals aanvankelijk, in de tijd dat het CTB alleen
werd ingezet als middel om te kunnen versoepelen, wel het geval was. Dit is ook hiervoor
beschreven, maar mede gezien het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
wordt dit hier nog eens expliciet benoemd. Ook in het eerder genoemde wetsvoorstel
verbreding coronatoegangsbewijzen, wordt gekozen voor een verplichte inzet van het
CTB op de arbeidsplaats. Bij verplichte inzet van het CTB op de arbeidsplaats geldt
het instemmingsrecht niet. Deze benadering komt overeen met de keuze in dit wetsvoorstel
om het instemmingsrecht voor medezeggenschapsorganen te schrappen nu het kabinet kiest
voor verplichte inzet van het CTB in het mbo en ho en niet voor een bevoegdheid daartoe.

4. Noodzaak en epidemiologische overwegingen

De keuze om het instemmingsrecht van medezeggenschapsorganen te schrappen, hangt direct
samen met de gevoelde noodzaak om, omwille van het welzijn van studenten bij het fysiek
openhouden van het onderwijs, als de epidemiologische situatie daartoe noopt, op zo
kort mogelijke termijn te kunnen besluiten tot daadwerkelijke inzet van het CTB in
het mbo en het ho.

Het OMT heeft in zijn 126ste advies5 aangegeven dat een coronatoegangsbewijs een belangrijke bijdrage levert aan het reduceren
van het risico op besmettingen met het virus SARS-CoV-2 op plekken waar mensen samenkomen.
Daarmee is het een belangrijke maatregel om het risico op een toename van het aantal
besmettingen te mitigeren.

Evenals het geval is bij de inzet van het CTB op de eerder genoemde terreinen geldt
ook op het terrein van het onderwijs dat het CTB alleen ingezet kan worden indien
dit gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is, in
overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, de uitoefening
van grondrechten zo min mogelijk wordt beperkt en dit evenredig is gelet op het beoogde
doel (artikel 58b, tweede lid, Wpg). Er dient dan onder meer afgewogen te worden of
de maatregel voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Bovendien
geldt dat als wordt overwogen om – op grond van dit besluit – bij ministeriële regeling
het coronatoegangsbewijs in te zetten op het terrein van het in het mbo en ho, alleen
mbo of ho, hierover onder meer eerst een actueel advies van het OMT en een sociaalmaatschappelijk
en economische reflectie gevraagd zullen worden. Hiermee kunnen de epidemiologische
situatie en de mogelijke sociaal-maatschappelijke en economische kosten meegewogen
worden in de besluitvorming over de inzet van het coronatoegangsbewijs. De specifieke
epidemiologische omstandigheden die daadwerkelijke inzet van CTB in het onderwijs
vragen, zullen in de ministeriele regeling moeten worden onderbouwd.

Aangezien onderwijs een essentiële voorziening betreft, dient er een zwaarwegende
epidemiologische onderbouwing te zijn waarom inzet van coronatoegangsbewijzen in het
mbo en het ho op dat moment noodzakelijk is. Deze inzet dient ertoe, tezamen met de
andere maatregelen, om zo nodig passende instrumenten te hebben om de stijging van
het aantal besmettingen en de stijgende instroom en bezetting van ziekenhuis- en intensive
care (hierna: IC)-capaciteit een halt toe te roepen. In het advies naar aanleiding
van het 128e OMT6 van 1 november 2021 heeft het OMT geadviseerd om voorbereidingen te treffen voor
eventueel verzwarende maatregelen, gelet op de prognose dat de ziekenhuis- en IC-opnames
verder zullen stijgen. De bredere inzet van het CTB is volgens het OMT een gerichte
maatregel die effect kan hebben op de transmissie ofwel de doorgifte van het virus.
Ook wijst het OMT erop dat het CTB een gunstige invloed heeft op de te verwachten
ziekenhuisopnames.

In zijn 129ste advies7 ontraadt het OMT om aanvullende maatregelen te nemen in het onderwijs. Snel verslechterende
epidemiologische omstandigheden, zoals optraden tussen het 128ste en 129ste OMT-advies,
onderstrepen echter de noodzaak om met spoed te kunnen handelen wanneer het epidemiologisch
beeld nog verder verslechtert en sluiting van het onderwijs dreigt.

Dat het OMT in het 129e advies ontraadt om «nu» aanvullende maatregelen in het onderwijs
te treffen, betekent dan ook niet dat voorbereidende maatregelen niet getroffen kunnen
worden. De in het 128e en 129e advies beschreven verschillen in epidemiologische omstandigheden
onderstrepen de noodzaak om wanneer er sprake is van een snel verslechterende epidemiologische
situatie, met spoed te kunnen optreden. Daarom bestaat er ook de noodzaak om het instemmingsrecht
van de medezeggenschapsraden bij de inzet van CTB’s te schrappen. Het instemmingsrecht
betekent namelijk dat een implementatietijd van minimaal drie weken nodig is, voordat
de maatregel daadwerkelijk kan worden ingevoerd. Als wordt overwogen om het CTB in
te zetten, dan dient de noodzaak daartoe te worden onderbouwd met onder meer actuele
informatie over de epidemiologische omstandigheden van dat moment.

5. Overleg medezeggenschap

Zoals ook in paragraaf 12 in deze memorie van toelichting is vermeld, vindt in het
kader van de voorbereiding en totstandkoming van zowel dit wetsvoorstel als de amvb
ambtelijk en bestuurlijk overleg plaats met onderwijskoepels, vakbonden en studentenorganisaties
over de uitbreiding van de terreinen waarop het CTB kan worden ingezet naar het mbo
en ho, en over de uitdagingen in de uitvoering die ermee gepaard gaan. Wanneer tot
daadwerkelijke inzet van het CTB in het onderwijs wordt besloten, kan dat ook aanleiding
zijn om binnen de instelling in gesprek te gaan als het gaat om de informatieverstrekking
aan docenten en studenten over hoe invulling wordt gegeven aan de wettelijke zorgplichten,
betrekking hebbend op een toegankelijke testvoorziening en het alternatieve onderwijs
aan studenten zonder CTB. Dit geldt ook voor de toegangscontrole en de uitzonderingsgevallen
wat betreft het tonen van het CTB. Ook als de maatregel van kracht is, zal overleg
kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld over operationele zaken hetgeen ook aanleiding kan
geven om de operationele uitvoering op bepaalde aspecten aan te passen. Het spreekt
voor zich dat als er sprake is van epidemiologisch noodzakelijk ingrijpen, het te
voeren overleg hieraan niet in de weg zal staan.

Voorts monitort het instellingsbestuur de gevolgen van de maatregel (wanneer dat aan
de orde is) voor de studenten en de medewerkers. Daarbij is ook een controlerende
taak weggelegd voor de medezeggenschap in het kader van de bewaking van de kwaliteit
van het onderwijs. Gezien de coronamaatregelen is een zekere coulance ten aanzien
van het kwaliteitsborgingssysteem op zijn plaats. Maar het is belangrijk dat de checks
and balances binnen de instelling blijven werken, dat de gesprekken tussen instellingen,
medezeggenschap, studenten en medewerkers blijven plaatsvinden en dat eventuele signalen
van de medewerkers en studenten over de kwaliteit van het onderwijs, bij het instellingsbestuur
terecht komen.

Deze zaken worden op hoofdlijnen bij amvb uitgewerkt en toegelicht in de bijhorende
nota van toelichting en zullen, als wordt besloten tot de inzet van CTB’s, nader worden
uitgewerkt bij ministeriële regeling. Pas op het moment waarop duidelijk is hoe en
onder welke voorwaarden het CTB daadwerkelijk ingezet gaat worden, kan de rol van
de medezeggenschap nader worden toegelicht als het erom gaat welke keuzes er op instellingsniveau
nog kunnen en moeten worden gemaakt. De rol van de medezeggenschap zal daarom in de
nota toelichting op de amvb worden geadresseerd, maar ook later nog in de ministeriële
regeling, als die aan de orde is, preciezer uiteengezet worden.

6. Grondrechten

Onderhavig wetsvoorstel leidt niet tot een inbreuk op grondrechten nu dit wetsvoorstel
alleen ziet op het schrappen van het instemmingsrecht van medezeggenschapsorganen
in onderwijsinstellingen bij de inzet van het CTB in het onderwijs. De inbreuk op
de grondrechten die gepaard gaat bij het stellen van regels over de inzet van het
CTB in het mbo of ho, wordt toegelicht in de nota van toelichting bij de amvb waarbij
het mogelijk wordt om ook ten aanzien van de sector onderwijs bij ministeriele regeling
regels te stellen voor de inzet van het CTB in het onderwijs.

7. Caribisch Nederland

Dit voorstel wijzigt één van de tijdelijke bepalingen in Hoofdstuk Va Wpg, die ook
van toepassing zijn in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit betekent,
dat het voorstel om het instemmingsrecht van de medezeggenschapsorganen van onderwijsinstellingen
te schrappen indien wordt overgegaan tot het stellen van regels over de inzet van
het CTB in het mbo en het ho, ook het Caribisch deel van Nederland kan raken. Daarbij
moet worden opgemerkt dat medezeggenschap aldaar anders georganiseerd is als in Europees
Nederland. Ook is een en ander pas aan de orde, indien (één van) de eilanden ook daadwerkelijk
besluit tot het inzetten van het CTB in het mbo en het ho. Op dit moment wordt het
CTB op geen van de drie eilanden in geen enkele sector ingezet. Bonaire is voornemens
om het CTB op korte termijn in te zetten bij evenementen.

8. Regeldruk

Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Voor de medezeggenschap verminderen
de administratieve lasten, omdat er geen instemmingsrecht meer is voor het inzetten
van CTB’s op de instelling.

9. Uitvoering

Aan dit wetsvoorstel zitten geen uitvoeringsaspecten.

10. Toezicht en handhaving

Dit wetsvoorstel heeft geen toezichts- of handhavingsaspecten.

11. Advies en consultatie

Dit wetsvoorstel is op 15 november 2021 samen met de (ontwerp) AMvB waarmee de inzet
van het CTB in het onderwijs mogelijk wordt gemaakt, voor advies voorgelegd aan de
Autoriteit Persoonsgegevens, het ATR en het College van de Rechten van de Mens (CRM)8.

De AP heeft op 15 november 2021 advies uitgebracht. In zijn advies op het wetsvoorstel
heeft de AP aangegeven, dat op basis van een beperkte analyse geen aanleiding bestaat
tot het maken van belangrijke opmerkingen.

Het ATR heeft eveneens op 15 november 2021 advies uitgebracht. Dit advies ziet zowel
op het wetsvoorstel als op voornoemd ontwerpbesluit. Het advies van het ATR luidt
dat wordt geadviseerd het wetsvoorstel niet vast te stellen, tenzij rekening wordt
gehouden met de volgende adviespunten:

1. Het college adviseert om ter onderbouwing van nut en noodzaak voor de onderwijssector
inzicht te bieden in de specifieke situatie in het onderwijs en het aandeel van het
onderwijs in het totaal aantal besmettingen en ziekenhuisopnames in Nederland.

2. Het college adviseert een concrete doelstelling in de regelgeving op te nemen voor
de mate waarin het beoogde doel (minder besmettingen in de sector onderwijs) moet
worden bereikt.

3. Het college adviseert in de toelichting uit te leggen waarom voor het onderwijs qua
instemmingsrecht wordt afgeweken van de keuze die in het wetsvoorstel Tijdelijke wet
uitbreiding coronatoegangsbewijzen is gemaakt.

4. Het college adviseert de twee alternatieven voor besluitvorming over de inzet van
een CTB op effectiviteit, werkbaarheid en regeldrukgevolgen te wegen en de resultaten
van de weging in de toelichting te verantwoorden en daarbij in te gaan op hoe de gemaakte
keuze zich verhoudt tot die in andere wetsvoorstellen is gemaakt.

5. Het college adviseert de werkbaarheid van het wetsvoorstel voor onderwijsinstellingen,
studenten en scholieren, te onderbouwen.

6. Het college adviseert in de toelichting op de wet en de AMvB inzicht te bieden in
de omvang van de eenmalige kennisnemingskosten en een robuuste raming van de regeldrukgevolgen
bij invoering van een CTB in het onderwijs op te nemen.

Van de genoemde adviespunten heeft punt 3 betrekking op het wetsvoorstel. De memorie
van toelichting is dan ook aangepast, met dien verstande dat ook in de Tijdelijke
wet verbreding coronatoegangsbewijzen niet langer sprake is van een bevoegdheid voor
de werkgever om tot de inzet van het CTB te besluiten. De overige adviespunten worden
meegenomen in de nota van toelichting bij de amvb, omdat die punten in de kern betrekking
hebben op de keuze het CTB in te kunnen gaan zetten in het onderwijs en niet op het
schrappen van het instemmingsrecht.

Het CRM heeft eveneens op 15 november 2021 advies uitgebracht. In zijn advies geeft
het CRM aandachtspunten mee, welke aandachtspunten betrekking hebben op de keuze om
het CTB in te kunnen zetten in het onderwijs. Omdat met dit wetsvoorstel alleen wordt
overgegaan tot schrappen van het instemmingsrecht, en de amvb regelt dat tot inzet
van het CTB kan worden overgegaan, worden de aandachtspunten van het CRM besproken
in de nota van toelichting bij genoemde amvb.

12. Consultatie overig

Het wetsvoorstel is ook voorgelegd aan onderwijskoepels, vakbonden en studentenorganisaties.
Ook in aanloop naar de voltooiing van de amvb is diverse malen ambtelijk en bestuurlijk
overleg geweest over de inzet van CTB’s in mbo en ho. De onderwijskoepels hebben in
die eerdere overleggen gewezen op het dilemma dat verplichte inzet van CTB’s in het
onderwijs het instemmingsrecht van medezeggenschap op dat punt doorkruist. Zij ondersteunen
dan ook het schrappen van de medezeggenschapsbepaling uit de Wpg.

De studentenorganisaties hebben in de consultatie en bij eerdere ambtelijke en bestuurlijke
gesprekken naar voren gebracht dat zij het belangrijk vinden dat de instellingen en
medezeggenschapsorganen een stem hebben in de toepassing van CTB's. In de memorie
van toelichting is aangegeven dat het dwingende karakter van de maatregel en de spoedeisendheid
om er op korte termijn mee te kunnen werken, er niet aan in de weg staat om het gesprek
met de medezeggenschap en andere partijen te voeren over de toepassing van de maatregelen
en het monitoren van de effecten ervan.

13. Inwerkingtreding

Dit wetsvoorstel treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte
van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. In afwijking van de vaste verandermomenten
en de minimale invoeringstermijn zal het wetsvoorstel direct in werking treden (aanwijzing
4.17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Dit voorstel houdt direct verband met
maatregelen in het kader van de bestrijding van de covid-19-crisis; indien de epidemiologische
situatie daartoe aanleiding geeft, moet zo snel mogelijk over kunnen worden gegaan
tot de daadwerkelijke inzet van het CTB in het mbo en het ho.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge