Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel ziet op het ongedaan maken van de verruiming van de mogelijkheden
voor reguliere tijdelijke verhuur. Met de verruiming is op 10 maart 2021 door de Tweede
Kamer ingestemd bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging Woningwet naar
aanleiding van de evaluatie (hierna: Evaluatiewet Woningwet).1 De verruiming regelt allereerst dat de maximale duur om zelfstandige woonruimte tijdelijk
te kunnen verhuren met één jaar wordt verlengd tot maximaal drie jaar. Daarnaast wordt
het mogelijk om een tijdelijk huurcontract (maximaal) één keer te verlengen, zonder
dat daarbij een huurovereenkomst voor onbepaalde tijd ontstaat, waarbij de (totale)
maximumtermijn tevens drie jaar dient te zijn. Voor de verhuur van onzelfstandige
woonruimte geldt dat de huidige maximumtermijn van vijf jaar ongewijzigd blijft. Wel
wordt het door de verruiming ook hier mogelijk om maximaal één keer een verlenging
overeen te komen, met dien verstande dat het totaal van de termijnen de vijf jaar
niet overschrijdt. De verruiming regelt ook dat er een minimumduur in contracten kan
worden opgenomen waarbinnen de huurder niet kan opzeggen. Het onderhavige wetsvoorstel
maakt de verruiming op al deze punten ongedaan.

2. Aanleiding en inhoud wetsvoorstel

Tijdens de plenaire behandeling op 6 juli 2021 van de Evaluatiewet Woningwet in de
Eerste Kamer is gebleken dat er bij de leden van de Eerste Kamer2 breed gedeelde bezwaren bestaan tegen de in het wetsvoorstel opgenomen verruiming
van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur, maar dat de overige onderdelen van het
wetsvoorstel wel op haar steun kunnen rekenen. Volgens enkele fracties zou de verruiming
van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur ervoor zorgen dat tijdelijke huurcontracten
steeds meer de norm worden en leiden tot een verzwakking van de (juridische) positie
van huurders. Daarnaast is de evaluatie van de Wet doorstroming huurmarkt 2015 gelijktijdig
met de behandeling van de Evaluatiewet Woningwet naar de Eerste Kamer gestuurd. Enkele
fracties zijn van mening dat deze evaluatie eerst dient te worden bestudeerd en besproken
alvorens er wijzigingen in de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur worden doorgevoerd.

Teneinde te bereiken dat het wetsvoorstel toch zou worden aangenomen door de Eerste
Kamer en, zoals beoogd, per 1 januari 2022 in werking zou kunnen treden, heeft de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toegezegd zo snel als mogelijk
met een voorstel voor een reparatiewet te komen. Daaraan wordt met dit wetsvoorstel
invulling gegeven door voornoemde verruiming van de mogelijkheden tot tijdelijke verhuur
terug te draaien. Tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer is naar voren
gekomen dat een reparatiewet de voorkeur heeft boven de route van een uitstel van
de inwerkingtreding van het bediscussieerde onderdeel in combinatie met een novelle.
Zowel de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als meerdere fracties
in de Eerste Kamer hebben uitgesproken dat de Tweede Kamer de gelegenheid moet krijgen
om zich uit te spreken over het terugdraaien van de verruiming, zonder dat de inwerkingtreding
van de Evaluatiewet Woningwet daartoe (mogelijkerwijs) vertraging dient op te lopen.
Na de toezegging van de komst van een reparatiewet is het wetsvoorstel Evaluatiewet
Woningwet met algemene stemmen aangenomen door de Eerste Kamer.

Voorts heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het desbetreffende
debat – mede naar aanleiding van de evaluatie van de Wet doorstroming huurmarkt 20153 – kenbaar gemaakt dat er opties worden voorbereid voor haar ambtsopvolger hoe er
in algemene zin met tijdelijke verhuur zou moeten worden omgegaan. Dit biedt de Minister
in het nieuwe kabinet de informatie concrete stappen te maken om de regels voor en
werking van tijdelijke huurcontracten te verbeteren.

3. Handhaving en uitvoerbaarheid

Aangezien het wetsvoorstel slechts ziet op het laten vervallen van onderdelen van
de Evaluatiewet Woningwet waarmee de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur worden
verruimd, is er geen effect op het gebied van handhaving en uitvoerbaarheid als deze
voor 1 januari 2022 in werking treedt. Als het wetsvoorstel later dan die datum in
werking treedt dan voorziet het in dit wetsvoorstel opgenomen overgangsrecht (zie
toelichting op artikel III) in een voorziening om de verruiming van de mogelijkheden
voor tijdelijke verhuur op korte termijn ongedaan te maken. Hierdoor zijn ook bij
een inwerkingtreding vanaf 1 januari 2022 de effecten op het gebied van handhaving
en uitvoering zeer beperkt.

4. Regeldruk

In het evaluatierapport van de Wet doorstroming huurmarkt 2015 is bij benadering in
de vorm van een grofmazige bandbreedte informatie gegeven over de omvang van het huidige
gebruik van tijdelijke huurcontracten. Aangezien er sprake is van een bandbreedte
is niet exact vast te stellen wat de totale regeldrukeffecten zouden zijn indien de
verruiming niet zou komen te vervallen.

Er worden binnen de gestelde bandbreedte circa 20.000 reguliere tijdelijke contracten
per jaar afgesloten. Dit betekent dat 20.000 huurders kennis moeten nemen van de gewijzigde
regelgeving. Dit resulteert in incidentele kosten van 20.000 x 2/60 (twee minuten)
x € 15,– = € 10.000,–. Hetzelfde geldt voor de verhuurders van die woningen. Daarbij
gaan we uit van 20.000 verhuurders die kennisnemen van de regelgeving: 20.000 x 2/60
(twee minuten) x € 39,– = € 26.000,–. Voor de eenvoud is hierbij uitgegaan van een
even hoog aantal verhuurders als huurders en administratief personeel. Er is verder
geen sprake van een toename van administratieve lasten.

Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR). Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat
het naar verwachting geen omvangrijke gevolgen voor de regeldruk heeft.

5. Consultatie

Het wetsvoorstel is van 22 juli tot en met 6 augustus 2021 in internetconsultatie
geweest. Dit is korter dan de reguliere termijn van vier weken. Hier is voor gekozen
vanwege de toezegging aan de Eerste Kamer om zo snel als mogelijk de reparatiewet
in te dienen bij de Tweede Kamer. Er zijn vijftien reacties ontvangen. De reacties
waren afkomstig van burgers (huurders), stichting Woon! en huurdersorganisaties, waaronder
studentenhuurdersorganisaties. Hiernaast hebben belangenorganisatie zoals Aedes, de
Woonbond, de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed Nederland (IVBN),
Vastgoed Belang en VGM NL gereageerd. Hieronder wordt toegelicht welke opmerkingen
partijen over het wetsvoorstel hebben gemaakt.

De Woonbond geeft aan dit wetsvoorstel te ondersteunen en verzoekt om een snelle invoering.
Verschillende huurdersorganisaties ondersteunen het standpunt van de Woonbond. Stichting
Woon! ondersteunt eveneens dit wetsvoorstel. Aedes geeft aan begrip te hebben voor
het wetsvoorstel. Vastgoed Belang geeft aan dat zij dit wetsvoorstel niet ondersteunen;
zij vinden dat de verruiming (die met dit wetsvoorstel wordt teruggedraaid) bijdraagt
aan de behoefte van (tijdelijke) huurders en belangen van verhuurders.

Enkele reacties, waaronder van IVBN en VGM NL, vroegen aandacht voor de gevolgen van
het wetsvoorstel voor de rechtsgeldigheid van minimumtermijnen bij huurovereenkomsten
voor onbepaalde tijd. Het wetsvoorstel beoogt de wijzigingen die (zouden) worden aangebracht
door de artikelen Ib, onderdelen A en B, en IVa van de Evaluatiewet Woningwet volledig
ongedaan te maken. Het doel van deze ongedaanmaking is dan ook dat die wet niets verandert
aan de huidige rechtssituatie voor zowel huurovereenkomsten voor bepaalde tijd als
voor onbepaalde tijd.

De bepaling met betrekking tot minimumduur bij contracten voor onbepaalde tijd die
met dit wetsvoorstel ongedaan wordt gemaakt verduidelijkte dat bij contracten voor
onbepaalde tijd een minimumduur kan worden opgenomen. Dit sluit aan bij de huidige
praktijk. Met deze bepaling uit het amendement wordt uitdrukkelijk bevestigd dat dit,
zoals eerder is aangegeven4, mogelijk is, ook na de invoering van de Wet doorstroming huurmarkt 2015. Wanneer
een contract voor onbepaalde tijd is gesloten staat het partijen vrij een minimumduur
te bepalen.

Er is tevens gevraagd naar de reikwijdte van het overgangsrecht, met als specifiek
voorbeeld een verlenging van een huurcontract in december 2021. Dit contract moet
voldoen aan de huidige regels, hetgeen betekent dat een tijdelijk huurcontract maximaal
twee jaar mag duren. In algemene zin moet worden opgemerkt dat het overgangsrecht
zoals opgenomen in artikel III van het wetsvoorstel een beperkte reikwijdte heeft.
Het overgangsrecht zal uitsluitend van toepassing zijn voor zover in de periode van
1 januari 2022 tot de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel toepassing is
gegeven aan de verruimingen als gevolg van de artikel I, onderdeel AA, Ib en IVa van
de Evaluatiewet Woningwet. Bepalend is daarbij of de huurovereenkomst of verlenging
is overeengekomen en ingegaan gedurende die periode. Het overgangsrecht is niet van
toepassing indien de overeenkomst voor 1 januari 2022 is aangegaan, ook niet als de
beoogde ingangsdatum na 1 januari 2022 ligt.

Als alternatief voor het overgangsrecht is voorgesteld om het wetsvoorstel terugwerkende
kracht te verlenen om op die wijze elke rechtsonzekerheid uit te sluiten. De regering
kan zich niet vinden in die zienswijze. Met het toekennen van terugwerkende kracht
aan een wetsvoorstel worden de in dat wetsvoorstel voorziene rechtsgevolgen gerekend
te zijn ingetreden vanaf een bepaald tijdstip voorafgaande aan de inwerkingtreding
van dat wetsvoorstel. Het toekennen van terugwerkende kracht aan dit wetsvoorstel
zou in de periode tussen 1 januari 2022 en de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
daarmee «boven de markt hangen». Hierdoor zouden zowel verhuurders als huurders in
die periode niet weten met welke rechtsregime zij rekening moeten houden, omdat deze
mogelijkerwijs achteraf – met terugwerkende kracht – anders kan luiden. Dat acht de
regering onwenselijk, hetgeen is meegewogen bij de beslissing voor een passend systeem
van overgangsrecht (zie nader de toelichting op artikel III).

In verschillende reacties wordt uitgebreid ingegaan op het gebruik van tijdelijke
huurcontracten en worden voorstellen gedaan die verder reiken dan dit wetsvoorstel,
dat het karakter heeft van een reparatiewet. Er wordt aandacht gevraagd voor de positie
van de huurder, waaronder studenten en huurders met een zorgindicaties, en er wordt
aandacht gevraagd voor de positie van de verhuurder. Enkele partijen komen met voorstellen
voor ingrijpende aanpassingen voor de regels inzake tijdelijke huurcontracten. Verschillende
partijen wijzen daarbij ook op het punt dat de evaluatie van de Wet doorstroming huurmarkt
2015 nog vervolg moet krijgen. Deze reacties, die (bredere) signalen en voorstellen
bevatten, zullen meegenomen worden in het vervolgtraject naar aanleiding van de evaluatie
en vallen daarmee buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.

6. Inwerkingtreding en overgangsrecht

De beoogde inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel is niet later dan 31 december
2021. Deze datum is gekozen omdat de inwerkingtreding van de Evaluatiewet Woningwet
is beoogd op 1 januari 2022. Het wetsvoorstel is voorzien van overgangsrecht, zie
daarover nader de toelichting op artikel III. Dat overgangsrecht is niet nodig als
het wetsvoorstel voor of op 1 januari 2022 in werking treedt, omdat de bepalingen
in de Evaluatiewet Woningwet die de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur verruimen
dan nooit van kracht worden.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Dit artikel voorziet in het schrappen van de verruiming van de mogelijkheden voor
tijdelijke verhuur als opgenomen in de artikelen I, onderdeel AA, Ib, onderdelen A
en B, en IVa van de Evaluatiewet Woningwet. Indien dit wetsvoorstel voor 1 januari
2022 in werking treedt, regelt dit artikel dat die wijzigingen nooit van kracht worden.

Artikel II

Dit artikel regelt het ongedaan maken van de wijzigingen van de regeling met betrekking
tot tijdelijke huurovereenkomsten in het geval dat dit wetsvoorstel niet tot een wet
heeft geleid die op uiterlijk 31 december 2021 in werking is getreden.

De wijzigingen die zijn opgenomen in de artikelen I, onderdeel AA, Ib, onderdelen A
en B, en IVa van de Evaluatiewet Woningwet treden op 1 januari 2022 in werking. Als
de in artikel I van dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen niet voor 1 januari 2022
in werking zijn getreden, worden per die datum als gevolg van de artikelen I, onderdeel AA,
Ib, onderdelen A en B, en IVa van de Evaluatiewet Woningwet, de Woningwet, het Burgerlijk
Wetboek en de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek gewijzigd. In dat geval moeten
die drie wetten gewijzigd worden om de wijzigingen met betrekking tot tijdelijke huurovereenkomsten
ongedaan te maken. Dit artikel voorziet daarin.

Artikel III

Dit artikel voorziet in overgangsrecht voor het geval dat de voorgestelde wijzigingen
van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en van de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek
pas na 1 januari 2022 in werking treden.

In dat geval zullen de in de Evaluatiewet Woningwet opgenomen wijzigingen van de regeling
met betrekking tot tijdelijke huurovereenkomsten van kracht zijn van 1 januari 2022
tot de datum van inwerkingtreding van de in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen
daarvan. Met artikel III wordt voorzien in overgangsrecht in die tussenliggende periode.
Op basis daarvan geldt voor huurovereenkomsten die in die periode zijn afgesloten
het regime van de Evaluatiewet Woningwet (zie volgende alinea), zij het dat die huurovereenkomsten
na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel niet verlengd kunnen worden tot de (verhoogde)
maximumduur van drie jaar.

Uit artikel 68a van de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek volgt dat wijzigingen
van titel 7.4 BW direct gevolg hebben voor de rechtsverhoudingen. Het niet voorzien
in de voorgestelde overgangsbepaling zou daarom tot gevolg hebben dat gedurende de
hiervoor bedoelde periode overeengekomen huurovereenkomsten met een looptijd van meer
dan twee jaar en de in die periode verlengde huurovereenkomsten tot een totaal van
maximaal drie jaar, zouden moeten worden aangemerkt als huurovereenkomsten voor onbepaalde
tijd en dat eventuele overeengekomen minimumtermijnen in beginsel onrechtmatig zijn.
Terwijl ze op het moment van overeenkomen – tussen 1 januari 2022 en de datum van
inwerkingtreding van de in artikel II van dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen –
rechtmatig waren. Dat is onwenselijk voor de rechtszekerheid in algemene zin en de
belangen van zowel verhuurders als huurders in het bijzonder. Verhuurders kunnen dan
bijvoorbeeld op een later moment geconfronteerd worden met het gegeven dat – in tegenstelling
tot hun oorspronkelijke intentie – de huurovereenkomst voor onbepaalde tijd geldt.
Voor huurders (maar ook voor verhuurders) kan onder meer onduidelijkheid spelen ten
aanzien van de minimumduur van de huurovereenkomst en de bijbehorende verschuldigde
huurpenningen.

Indien dit wetsvoorstel voor 31 december 2021 tot wet is verheven en niet later dan
31 december 2021 in werking treedt, is geen overgangsrecht nodig. In dat geval worden
de bedoelde wijzigingen van de regeling met betrekking tot tijdelijke huurovereenkomsten
(als opgenomen in de artikelen I, onderdeel AA, Ib, onderdelen A en B, en IVa van
de Evaluatiewet Woningwet) geschrapt voordat ze in werking treden en worden ze nooit
van kracht.

Artikel IV

Dit artikel regelt de inwerkingtreding en schrijft voor dat dit wetsvoorstel een dag
na publicatie in het Staatsblad in werking treedt. Artikel I van dit wetsvoorstel
regelt dat de in de artikelen I, onderdeel AA, Ib, onderdelen A en B, en IVa van de
Evaluatiewet Woningwet opgenomen wijzigingen van de wettelijke regeling met betrekking
tot tijdelijke huurovereenkomsten worden geschrapt voordat ze met ingang van 1 januari
2022 in werking treden. Een inwerkingtreding van dit wetsvoorstel op de eerst mogelijke
datum is daar dienstig aan.

Indien de laatst mogelijke datum om het hiervoor bedoelde resultaat te behalen, 31 december
2021, niet gehaald wordt, is het wenselijk dat de periode waarin de genoemde wijzigingen
van kracht zijn zo kort mogelijk te houden. Ook daaraan is een inwerkingtreding op
de eerst mogelijke datum dienstig.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren