Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 van het Ministerie van Defensie en van het Defensiematerieelbegrotingsfonds

35 925 K Vaststelling van de begrotingsstaat van het Defensiematerieelbegrotingsfonds voor
het jaar 2022

Nr. 8
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2021

De begroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 (begrotingshoofdstuk
X) van het Ministerie van Defensie (Kamerstuk 35 925 X) en (begrotingshoofdstuk K) van het Defensiematerieelbegrotingsfonds (Kamerstuk 35 925 K) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De ontwerpbegroting
omvat € 12,4 miljard aan uitgaven, € 11,6 miljard aan verplichtingen en € 0,1 miljard
aan ontvangsten. Van de uitgaven loopt € 5,0 miljard via begrotingshoofdstuk (K) van
het Defensiematerieelbegrotingsfonds. Het fonds ontvangt dit bedrag uit begrotingshoofdstuk
(X) van het Ministerie van Defensie.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling
dit najaar, te weten:

1. Disbalans tussen geld en ambities;

2. Stand van zaken verbeteracties vastgoed;

3. Oplopende kostenramingen instandhouding F35;

4. Belang van inzicht in de besteding van publiek geld door de NAVO;

5. Meerjarenramingen en informatiewaarde begrotingen;

6. Opvolging aanbevelingen uit eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer.

Deze aandachtspunten zijn gebaseerd op ons onderzoek van de laatste jaren.

1. Disbalans tussen geld en ambities

Tussen de politieke opdracht aan de Minister van Defensie en het beschikbare budget
bestaat al enige jaren een disbalans. In ons rapport bij het Jaarverslag 2015 van
het Ministerie van Defensie wezen we hier voor het eerst op.1 Daarbij schreven we ook dat de Minister van Defensie de balans niet voldoende bewaakt.
In onze onderzoeken van de jaarverslagen van de daaropvolgende jaren herhaalden we
deze boodschap. We concludeerden daarbij dat deze disbalans leidde tot kortetermijndenken.
We geven enkele voorbeelden van deze disbalans zoals die uit onze onderzoeken van
de afgelopen jaren naar voren is gekomen.

Verwerving van nieuw materieel

Het financieel inpasbaar maken van lopende verwervingstrajecten binnen het budget
leidde er toe dat de Minister van Defensie keuzes maakte die op korte termijn tot
besparingen leidden, maar die op een later moment onvoorziene extra uitgaven tot gevolg
hadden.2 Dit bleek ook uit ons onderzoek van oktober 2020 naar de vervanging van de onderzeeboten.
Wij concludeerden dat het budget dat de bewindspersonen van Defensie reserveren voor
vervanging en exploitatie niet volstaat.3

Instandhouding vastgoed

Als gevolg van krappe budgetten gingen afgelopen jaren de beschikbare middelen naar
uitgaven voor reparaties, correctief onderhoud voor de instandhouding van het vastgoed
hetgeen ten koste ging van het budget voor het preventief onderhoud.4 De staat van het Defensievastgoed is daardoor door de jaren heen stapsgewijs onhoudbaar
geworden hetgeen leidde tot ons oordeel van een ernstige onvolkomenheid in mei 2021
(zie ook paragraaf 2).

Gereedheid eenheden

Een missie heeft gevolgen die doorwerken bij eenheden buiten de missie. Voor een bepaalde
missie worden meestal eenheden of delen van eenheden samengevoegd tot een taakgroep
die speciaal op de missie is toegesneden. Door de noodzaak materieel en mensen aan
de missie te leveren, ondervinden de leverende eenheden zelf hinder in hun opwerktraject.
Doordat ze vervolgens zelf ook weer middelen onttrekken aan andere eenheden, ontstaat
een vicieuze cirkel van afnemende gereedheid, die steeds meer ad hoc en improviserend
moet worden gecompenseerd. De voetafdruk die een missie achterlaat in de rest van
de krijgsmacht is zo groter dan de omvang van de missie doet vermoeden bij de besluitvorming
over de deelname aan de missie. Dit is illustratief voor het bredere vraagstuk van
de balans tussen wat krijgsmacht aan kan en wat van Defensie wordt verwacht.5

Het aantal eenheden dat geraakt wordt door een missie is aanzienlijk groter dan alleen
het aantal leverende eenheden

Operationele slagkracht en toekomstbestendigheid van de AIVD en MIVD onder druk

Bij de voorbereiding en uitvoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
2017 (Wiv 2017) was onvoldoende oog voor de financiële consequenties en de gevolgen
voor de MIVD en AIVD. Nieuwe waarborgen ter bescherming van de privacy van burgers
vragen extra activiteiten en daarmee extra capaciteit van de diensten. De ministers
van Defensie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hadden echter te weinig
budget beschikbaar gesteld. Operationele slagkracht en toekomstbestendigheid van de
AIVD en MIVD staan hierdoor onder druk.6

Ons onderzoek is parallel uitgevoerd aan de evaluatie van de Wiv 2017 door de Commissie
Jones-Bos. In deze evaluatie is gekeken naar de veranderingen die de wet heeft gebracht
in de bevoegdheden van de AIVD en MIVD en daarbij behorende waarborgen, onder meer
op het gebied van privacy van burgers. De commissie concludeert ook dat de Wiv 2017
op punten tekortschiet en tot knelpunten in de uitvoering leidt.7

In het wetsvoorstel tot wijziging van de Wiv 2017 is alertheid op de uitvoerbaarheid
van wet- en regelgeving van belang. De uitvoeringstoets die door de betrokken ministers
is toegezegd, vervult hierbij een belangrijke rol. Daarmee kunt zich vergewissen van
behoud van kwaliteit van publieke taakuitvoering wanneer er taken bijkomen af anders
ingevuld worden.

Het herstellen van de balans is een precair evenwichtsspel. Zowel het budget verhogen
als naar beneden bijstellen, levert de ministers een lastige taak op. Bij het vergroten
van het budget zal het hersteltijd kosten. Ook de ambities aanpassen vraagt om zorgvuldigheid.
Ons onderzoek naar bezuinigingen van het Ministerie van Defensie van april 2021 laat
zien dat het ongewenste neveneffecten kan hebben om ondoordacht taken te schrappen
of locaties te sluiten.8 Voor geen van bovenstaande voorbeelden is een «quick fix» mogelijk.

2. Stand van zaken verbeteracties vastgoed

In ons rapport bij het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van Defensie constateerden
wij dat het beheer van het vastgoed ernstig tekort schiet.9 De Minister van Defensie heeft nog steeds te weinig inzicht in de aard en omvang
van de problematiek. Bij de ontwerpbegroting 2022 bent u door de Minister geïnformeerd
over de gezette stappen om het inzicht te vergroten in de staat van het Defensievastgoed
en over de versterking van het vastgoedmanagement.10 De Minister heeft haar rapportage opgebouwd conform onze aanbevelingen uit mei 2021.
Mede gezien de korte tijdsperiode van 4 maanden is het inzicht van de Minister in
de staat van het Defensievastgoed nog niet noemenswaardig vergroot. Ook de zekerheid
over de financiële dekking van het onderhoud en de revitalisering is nog niet toegenomen.
Wel is er een verkenning gestart om te komen tot het concentreren, vernieuwen en verduurzamen
van het Defensievastgoed. De Minister stelt dat deze verkenning in een latere fase
zal worden uitgewerkt in handelingsperspectieven met financieringsopties. De (additionele)
middelen die op basis van de verschillende handelingsopties benodigd zijn, zijn volgens
de Minister echter mede afhankelijk van politieke besluitvorming en de daaruit voortkomende
keuzes. Daarom zullen deze na formatie nader worden geduid. Besluitvorming over de
opvolging van de aanbevelingen van het interdepartementaal beleidsonderzoek en (additionele)
middelen is volgens de Minister aan een volgend kabinet.

Het inzicht in de tekorten voor vastgoed is verbeterd, doordat op uw verzoek in de
ontwerpbegroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) voor 2022 een instandhoudingsbijlage
vastgoed opgenomen. Dit overzicht laat duidelijk de grote onderhoudsachterstand bij
het Defensievastgoed zien. Dit laat ook zien dat in de periode 2020–2023 jaarlijks
€ 140 miljoen minder wordt geïnvesteerd en toegevoegd aan het onderhoudsbudget (exploitatie).
Hiermee worden volgens de Minister echter geen achterstanden ingelopen.11

3. Kostenraming instandhouding F-35 blijft oplopen

Uw Kamer ontving met de ontwerpbegroting 2022 van de Ministeries van Defensie en van
Economische Zaken en Klimaat eveneens de 22e voortgangsrapportage over het project
Verwerving F-35. Een belangrijk verschil ten opzichte van vorig jaar is de wijziging
van de Memorandum of Understanding (MoU) voor de productie-, instandhoudings- en doorontwikkelingsfase,
de zgn. «Production Sustainment and Follow-on Development Phase» (PSFD-fase).12 In de MoU wordt het kostenaandeel naar rato van het verwachte aantal af te nemen
F-35 toestellen per land verdeeld. Deze percentages zijn dit jaar gewijzigd door onder
andere de schorsing van Turkije uit het partnerschap en doordat de Minister van Defensie
in 2019 besloot 46 toestellen aan te schaffen in plaats van 37 toestellen.

De Minister van Defensie stelt dat het Nederlandse aandeel in de nieuwe PSFD-MoU op
basis van de verdeelsleutel wordt verhoogd van $ 586 miljoen naar $ 1,42 miljard over
de periode 2007–2052. Deze stijging van bijna 250% is nauwelijks te verklaren uit
de veranderde percentageverdeling tussen de landen, maar komt voort uit de instemming
van de Minister om het maximum $ 586 miljoen uit 2006 los te laten en een nieuw kostenplafond
af te spreken.

In ons rapport Financiële processen JSF uit oktober 2018 wezen wij op de waarborg van in MoU’s vastgelegde maximumbedragen
voor de beheersbaarheid van de Nederlandse bijdragen aan de F-35.13 In eerdere Kamerbrieven hebben de bewindslieden van Defensie er op gewezen dat in
deze PFSD-MoU dit bedrag niet zo maar overschreden kan worden.14

In de oude systematiek konden aanpassingen geen terugwerkende kracht hebben. Dit beginsel
is nu verlaten; de nieuwe maxima gelden immers voor de periode 2007–2052. Het is ons
onbekend of de nieuwe MoU bij verlaging van planningsaantallen naheffingen mogelijk
zijn of welke opties tot kostenbeheersing de Minister ziet als het nieuwe plafondbedrag
behaald wordt.

De Amerikaanse Rekenkamer (GAO) publiceerde in juli 2021 een rapport over de instandhouding
van de F-35 waarin zij constateerde dat instandhoudingskosten tussen 2012 en 2020
ondanks diverse besparingsprogramma’s met $ 150 miljard zijn gestegen. Als gevolg
hiervan constateert de GAO dat het Amerikaanse Ministerie van Defensie tientallen
miljarden moet ombuigen om deze te kunnen betalen. De GAO beveelt aan dat voordat
het Amerikaanse Ministerie van Defensie besluit tot de formele mijlpaal «full rate
production» eerst door het gezamenlijk programmabureau kostenreducties door te laten
voeren of de programmavereisten aan te passen: bijvoorbeeld door het aantal toestellen
te reduceren.15

Wij observeren naast het risico van verder oplopende kosten in de kostenverdeling
nog minstens drie risico’s. Allereerst het risico dat de Verenigde Staten, die nu
85% van de kosten draagt, besluit om minder toestellen aan te schaffen, daarnaast
uitstel van een aanschafbesluit in Italië en tot slot is in Canada nog geen verwervingsbesluit
genomen.

4. Belang van inzicht in besteding van Nederlands publiek geld door EU en NAVO

Inzicht en transparantie in besteding van Nederlands publiek geld is belangrijk, ook
als het internationaal wordt besteed via de EU of de NAVO. Wij wijzen u in dat verband
op de Europese Vredesfaciliteit. Deze faciliteit is een buiten de EU-begroting geplaatst
fonds onder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Europese
Unie voor ondersteuning van militaire operaties, missies en capaciteitsopbouw. Zowel
voor deze Vredesfaculteit als voor de NAVO-financiering geldt dat er geen parlementair
budgetrecht is, waardoor verantwoording en transparantie op andere wijzen zal moet
worden gestimuleerd.

Deze herfst vindt de jaarlijkse NAVO-assemblee plaats, waaraan leden van de Eerste
en de Tweede Kamer deelnemen in een gezamenlijke afvaardiging.16 Ter voorbereiding op uw deelname verwijzen wij u naar de eerdere onderzoeken die
de Algemene Rekenkamer naar de NAVO-financiën deed.17

In de ontwerpbegroting 2022 van de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
staan de voornemens om in totaal € 24,3 miljoen bij te dragen aan de Europese Vredesfaculteit
en € 66,7 miljoen aan de NAVO.18 Door de afspraken op de NAVO-top in Wales (2014) is meer transparantie ontstaan over
de interne financiële regelgeving en procedures. Er zijn nu samenvattingen van het
militaire budget, het civiele budget en het NATO Security Investment Program (NSIP).
Van het vierde financiële element – de agentschappen – ontbreken deze stukken. In
de periode 2012–2014 constateerden wij dat in een derde tot een kwart van de gevallen
er geen goedkeurende verklaring werd afgegeven.19 Dit is sinds die tijd niet substantieel verbeterd.

Deze financiële audits worden uitgevoerd door een onafhankelijke auditinstantie, de
International Board of Auditors of NATO (IBAN).20 Het jaarverslag van de IBAN over haar controleactiviteiten wordt besproken in de
Noord-Atlantische Raad, nadat de bevoegde auditinstanties van de lidstaten, waaronder
de Algemene Rekenkamer, hierop hebben gereageerd. In 2021 hebben wij aandacht gevraagd
voor het actiever openbaren van performance audits die nagaan in hoeverre het NAVO-beleid
doeltreffend en doelmatig was. Bij publicatie van deze brief aan uw Kamer is het jaarverslag
over 2020 nog niet openbaar gemaakt. Wij vragen bij herhaling uw aandacht voor het
versnellen van de openbaarheidstermijnen binnen de NAVO zodat u sneller inzicht krijgt
in de jaarlijkse besteding van € 66,7 miljoen aan Nederlands publiek geld. Een soortgelijke
aanpak zou ons inziens ook kunnen bij de Europese Vredesfaciliteit.

Blijvende zorgen over investeringsprogramma NATO Security Investment Programme

Het toezicht op het NATO Security Investment Programme (NSIP) is al bijna 10 jaar
een bron van zorg. Dit NSIP is een investeringsprogramma met een waarde van circa
€ 7 miljard waaruit lidstaten door hen uitgevoerde projecten voor het bondgenootschap
mogen declareren. Uit onderzoek van de IBAN naar opgeleverde projecten bleek dat deze
projecten lang niet allemaal aan de vooraf gestelde eisen voldeden en in één geval
zelfs niet in gebruik is genomen.21 Ook in eerdere audits vroeg de IBAN aandacht bij de NAVO voor de gebrekkige governance
van het programma.22 In 2014 meldden wij u grote achterstanden in het controleren van deze uitgaven.23 Die achterstanden zien wij nog steeds. Uit de laatste openbare rapportage blijkt
dat in 2019 5% van de openstaande NSIP-projecten met een gezamenlijke waarde van toen
€ 6,8 miljard was gecontroleerd.24 Bij haar controles kwam de IBAN vaak tot een ander oordeel dan de indiener, met als
vaak genoemde reden het ontbreken van financiële of projectgegevens. Hierdoor waren
uitgaven niet navolgbaar. Bij uitzondering kan NSIP-geld worden omgezet in een lump
sum-uitkering zonder accountantscontrole. Sinds 2015 gebeurt dit echter regelmatig.
Hierdoor raakt de rechtmatigheidscontrole van publiek geld uit het zicht.

Vergroting van het inzicht en transparantie van NAVO blijft om aandacht vragen

Het inzicht bij de NAVO-lidstaten in de besteding van publiek geld door de NAVO blijft
fragmentarisch doordat een geïntegreerd (financieel) jaarverslag over de vier verschillende
geldstromen ontbreekt. Zo’n jaarverslag zou helpen om NAVO-lidstaten meer inzicht
te geven of de bijdrage die zij leveren aan de NAVO rechtmatig, doeltreffend en doelmatig
wordt uitgegeven. Dit is volgens ons een belangrijk punt van aandacht voor de gehele
parlementaire NAVO-assemblee.

5. Onderzoek meerjarenramingen en informatiewaarde begrotingen: uitgavenraming luchtmacht
te laag, opdracht bijgesteld.

In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 concluderen wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen
in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement krijgt daardoor onvoldoende
zicht op hoeveel geld er nodig is om het afgesproken beleid uit te voeren. Zo bleek
bij het Ministerie van Defensie dat bij de luchtmacht (begrotingsartikel 4) het doorgaans
noodzakelijk is om de beoogde opdracht van tevoren of gedurende het jaar bij te stellen
om uit te komen met budget. Dit gaat soms ten koste van de beoogde taakuitoefening.
Wij concluderen op basis van de door ons onderzochte casussen dat het parlement informatie
mist om de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed
te kunnen beoordelen. Ook heeft het parlement te weinig zicht op eventuele begrotingsruimte.
Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met het kabinet het debat aan
te gaan over de ruimte voor een andere besteding van middelen. Daarom hebben wij naar
aanleiding van ons onderzoek een interactief hulpmiddel ontwikkeld voor de toetsing
van begrotingen door uw Kamer. Zie hiervoor onze website www.rekenkamer.nl.

6. Opvolging aanbevelingen

Op 7 oktober 2021 heeft de Algemene Rekenkamer de Voortgangsmeter aanbevelingen gepubliceerd
(www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen (590) die wij in de periode
2015–2020 hebben gedaan in ons doelmatigheidsonderzoek en in onze beleidscasussen
in het verantwoordingsonderzoek. Ministeries hebben aangegeven welke maatregelen zij
naar aanleiding van onze aanbevelingen hebben genomen. De Algemene Rekenkamer heeft
14 onderzoeken op het terrein van de Minister van Defensie uitgevoerd. Hierin deden
wij 43 aanbevelingen waarvan op 70% een toezegging is gedaan door de Minister. Het
valt op dat het Ministerie van Defensie met dit percentage toezeggingen boven het
rijksbrede gemiddelde van 62% zit. Van de 30 aanbevelingen waarop een toezegging is
gedaan, is eenderde (10) van de toezegde acties afgerond. Op 13 aanbevelingen is geen
toezegging gedaan, tweederde van deze aanbevelingen (8) is later alsnog opgevolgd.
Van 1 rapport brengen we de opvolging van de aanbevelingen onder uw aandacht.

Cybersecurity Grenstoezicht op Schiphol

Op 20 april 2020 publiceerde we het rapport Digitalisering aan de grens: Cybersecurity van het grenstoezicht door de Koninklijke
Marechaussee op Schiphol. De Minister van Defensie draagt samen met de Minister van Justitie en Veiligheid
(JenV) verantwoordelijkheid voor het grenstoezicht op Schiphol. Gedurende het afgelopen
zomerreces informeerde de Minister van JenV de Tweede Kamer over de voortgang van
het opvolgen van de aanbevelingen.25 Van de 2 aanbevelingen aan de Minister van Defensie constateren we dat beide nog
niet zijn opgevolgd: het beveiligen en goedkeuren van het IT-systeem bij de balies
van de Koninklijke Marechaussee zal naar verwachting in het laatste kwartaal van 2021
is afgerond en voor het aansluiten van de grenstoezichtsystemen van Defensie op het
Security Operations (Center SOC) is geen datum genoemd. Ook de aanbevelingen aan de
Minister van JenV en de aanbevelingen die wij de ministers gezamenlijk deden zijn
nog niet (volledig) opgevolgd en blijven daarmee een opgave voor de betrokken ministers.
Wij wijzen hierbij op de voortvarendheid waarmee de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat de aanbevelingen in ons rapport uit 2019 over de cybersecurity van vitale
waterwerken bij Rijkswaterstaat heeft opgepakt, de daarbij geboekte resultaten en
wijze waarop hierover aan de Tweede Kamer is gerapporteerd.26 Meer informatie vindt u in onze brief Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022
(VI) van het Ministerie van JenV.

7. Tot slot

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2021 op 18 mei 2022 verwachten
we een rijksbreed onderzoek te publiceren naar zicht op de financiële informatie over
rijksbezittingen.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser president

drs. C. (Cornelis) van der Werf secretaris