Brief regering : Onafhankelijke doorlichting IND en asielketen

Nr. 2764 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juli 2021

Tijdens de begrotingsbehandeling op 26 november 2020 (Handelingen II 2020/21, nr. 30, items 5 en 7) heb ik uw Kamer toegezegd een externe, onafhankelijke doorlichting van de asielketen
te laten uitvoeren. Ik vind het belangrijk continu kritisch te blijven kijken om verder
aan een robuuste en toekomstbestendige asielketen te kunnen bouwen. De doorlichting
heeft geleid tot twee rapporten. Eén rapport gaat in op de sturing op en binnen de
IND. Het andere rapport gaat in op de sturing op en binnen de asielketen. Op 21 mei
jl. (Bijlage bij Kamerstuk 19 637, nr. 2740) heb ik u de door EY opgestelde rapporten aangeboden en aangegeven dat ik u voor
het zomerreces nader zou informeren over de waardering van de rapporten en de geplande
vervolgstappen. Met deze brief voorzie ik uw Kamer hierin.

Duiding en opvolging van de doorlichting

Allereerst onderschrijf ik de constatering van EY dat de medewerkers van de ketenpartners
en mijn ministerie zich met grote vasthoudendheid en toewijding inzetten en dat op
vele fronten goed werk wordt geleverd. Dit geldt voor alle ketenpartners in de migratieketen.
Tegelijkertijd zie ik, en deze rapporten bevestigen dat beeld, dat het beter kan.
Gezamenlijk gaan we werken aan die verbetering.

Samen met de ketenpartners IND, COA, DT&V en politie heeft een duiding van de beide
rapporten plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot een breed gedragen en positieve appreciatie
van de gedane aanbevelingen. De aanbevelingen bieden een helder inzicht van de knelpunten
en mogelijkheden om het functioneren van de keten en de IND te verstevigen. Ik hecht
er grote waarde aan dat de opvolging van de doorlichting met urgentie binnen de IND,
de keten en het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt opgepakt. Tegelijkertijd
vragen de aard en omvang van de rapporten en de bevindingen om een zorgvuldige aanpak
die de komende periode gefaseerd nadere invulling krijgt. Daarbij krijgen acute zaken
prioriteit en worden deze als eerste aangepakt, vervolgens volgt de verdere doorontwikkeling
gericht op toekomstbestendigheid.

Ik ga eerst kort in op de doorlichting van de IND, die door de IND nader is uitgewerkt.
Voor de uitgebreide toelichting verwijs ik naar de brief van de IND aan mij, die als
bijlage is toegevoegd1. Daarna ga ik in op de doorlichting van de asielketen. Uiteraard is er nauwe samenhang,
samenwerking en onderlinge afhankelijkheid van vele ketenpartners. Dit betreft naast
de organisaties die betrokken waren bij de onderzoeken, ook partners binnen de rijksoverheid,
de advocatuur, decentrale overheden en samenwerkingsverbanden. De nauwe samenwerking
zal in die brede migratieketen behouden blijven en de opvolging van de beide doorlichtingen
zal in gezamenlijkheid plaatsvinden. Ook de rechtspraak zal, als partner van de keten,
in het kader van de logistieke afstemming zo nodig betrokken worden.

Doorlichting IND

De onderzoekers constateren in de doorlichting van de IND dat er inhoudelijk goed
werk wordt geleverd door de medewerkers van de IND. Het rapport laat ook zien dat
het organisatie- en sturingsmodel en (de wendbaarheid van) het personeelsbestand aanpassing
behoeven voor de taken waar de IND voor staat. Tevens is vastgesteld dat het een uitdaging
voor de IND is om de (toenemende) complexiteit van de uitvoering en verandering een
goede plaats te geven, mede gezien de politieke aandacht, de druk en de gevoeligheid
van het onderwerp asiel en het absorptievermogen van de IND. De analyse geeft een
(verdere) prikkel tot verandering.

Ik onderschrijf de analyse en zie dat een aantal in het rapport genoemde thema’s door
de IND zijn onderkend en al zijn opgepakt. Tegelijk volgt uit het rapport dat een
stevige veranderstrategie nodig is om de basis op orde te krijgen en dit structureel
voor de langere termijn vast te houden. Het rapport geeft inhoudelijk richting en
biedt inzichten om dit te realiseren. Deze veranderopgave sluit aan bij de Rijksbrede
inzet op het versterken van de wendbaarheid, continuïteit en toekomstbestendigheid
van uitvoeringsorganisaties als benoemd in de rapporten van het traject Werk aan Uitvoering
(WaU) (Kamerstuk 35 387, nr. 2) en de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) (Kamerstuk
35 510, nr. 2).

Ik heb waardering voor de wijze waarop de IND met de aanbevelingen van het rapport
aan de slag is gegaan. De IND heeft met een brede vertegenwoordiging van de organisatie
het rapport geïnternaliseerd en verbonden aan de al lopende veranderopgave op basis
van eerdere rapporten. De IND is al met de aanbevelingen van deze rapporten aan de
slag; de doorlichting geeft een aanvullende opdracht aan de IND en maakt duidelijk
dat er een majeure veranderopgave ligt voor de IND. Het vergroten van de betrouwbaarheid,
het responsief zijn en het beter presteren op de opdracht vormen de kern van de veranderopgave.
De IND zal de verandering aan de hand van vijf thema’s inzetten:

• Sturing op de IND

Het versterken van de ambtelijke sturingsdriehoek op basis van realistische en voorspelbare
opdrachtverstrekking (inclusief de bekostiging) en -uitvoering.

• Sturing binnen de IND

Het versterken van de resultaatgerichte sturing in alle geledingen van de organisatie.

• Personeel en productiviteit

De IND zet in op het ontwikkelen en behouden van de ervaren medewerkerspopulatie,
het ontlasten van het beslisproces door nieuwe medewerkers op te leiden bij de IND
Academy en op verzuimpreventie en welzijnsbevordering van medewerkers. De combinatie
van deze maatregelen zal ertoe leiden dat de productiviteit verhoogd kan worden. Daarnaast
vergroot de IND de wendbaarheid via het inzetten van een flexibele (interne) schil.

• Cultuur

Het aanpassen van de cultuur van de organisatie naar een cultuur waarin gestuurd wordt
op resultaat (waaronder kwaliteit), waarin zakelijke afspraken en elkaar aanspreken
op verantwoordelijkheden de norm is.

• Informatievoorziening (IV)

De IND zet in op een meerjarig traject om het IV-landschap en de bijbehorende voorzieningen
technisch te vervangen en functioneel te vernieuwen. Deze veranderopgave omvat verbeteringen
van verschillende aard en omvang. De grootste veranderopgave is de vervanging van
het primair processysteem INDiGO.

De veranderingen binnen de IND zijn gezien de positie van de IND in de asielketen
fundamenteel voor de ontwikkeling in de rest van de asielketen. Op die manier heeft
de gehele keten een belang om de voorziene verbeteringen te realiseren en daarmee
bij te dragen aan het overkoepelende belang om ketenbreed de daadkracht en efficiëntie
door te ontwikkelen. Daarbij hoort ook dat alle betrokken spelers in de keten zich
verantwoordelijk voelen, verantwoordelijkheid nemen en verantwoordelijk zijn.

Enkele thema’s uit de aanbevelingen over de IND hebben ook bredere reikwijdte en raken
de gehele asielketen. Het betreft onder meer de werking van de Plan-Do-Check-Act (PDCA)-sturingscyclus,
de ambtelijke sturingsdriehoek en de bekostiging van de beoogde ontwikkelingen voor
de hele asielketen.

Doorlichting asielketen

In de huidige inrichting van de asielketen zijn reeds veel positieve elementen aanwezig
om samenwerking, processen en sturing in de asielketen succesvol te laten verlopen.
Er zijn ketenstructuren voor onderlinge afstemming, er is één DG binnen JenV met een
directeur Regie Migratieketen die de verantwoordelijkheid heeft regie op de keten
te voeren en er is een overkoepelend systeem om gegevens uit te wisselen.

Naast deze positieve elementen is geconstateerd dat er op meerdere onderdelen kansen
liggen om de keten te versterken. De handelingsperspectieven geven richting hoe dit
gerealiseerd kan worden. Ik onderschrijf de richting van deze perspectieven en zie
deze als een kans om de samenwerking binnen de keten verder te stroomlijnen, de efficiëntie
van de uitvoering te verbeteren en de flexibiliteit van de asielketen te vergroten.
De beoogde veranderingen hebben tevens betrekking op de wederkerigheid in de onderlinge
verhoudingen en manier van samenwerken binnen de keten.

Opvolging van de beide rapporten betekent een stevige veranderopgave voor de IND,
de gehele keten en het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In het rapport over
de doorlichting van de asielketen is deze opgave verwoord in negen handelingsperspectieven,
die in het rapport nader geduid worden met verschillende onderliggende aanbevelingen.
Het gaat om de volgende handelingsperspectieven:

1. Definieer een ketendoelstelling en vertaal deze door naar opdrachten voor de keten
en ketenpartners;

2. Verbeter de governance van de keten;

3. Implementeer over de gehele breedte van de keten een sluitende PDCA-cyclus;

4. Sluit de bekostiging aan op de benodigde flexibiliteit van de organisaties;

5. Versterk de ketencultuur;

6. Investeer in de driehoek;

7. Benader de doorontwikkeling van informatie-uitwisseling (in het primair proces) meer
vanuit het ketenperspectief;

8. Evalueer verantwoordelijkheden en processen aan de hand van de ketendoelstelling;

9. Herzie de aansturing van de Politie en de positie van de AVIM binnen de politie.

De in het rapport over de doorlichting opgenomen handelingsperspectieven wil ik in
het vervolgtraject verder clusteren in vier thema’s. Dit biedt een meer omvattend
beeld op de verschillende bouwstenen waar de keten mee aan de slag gaat.

• Bewuster werken vanuit de ketengedachte,

met als doel het verleggen van de focus op (de resultaten van) de eigen organisatie
naar de focus op (de resultaten van) de keten, zonder de focus op de eigen taak uit
het oog te verliezen.

• Het verbeteren van de governance en sturing,

met als doel het in lijn brengen van de sturing op en binnen de keten met de sturing
op de individuele opdrachten van de ketenpartners.

• Het optimaliseren van de keteninformatievoorziening,

met als doel het investeren in de beschikbaarheid van eenduidige stuur- en verantwoordingsinformatie
op en van de keten en het beter uitwisselen van informatie die medewerkers in de keten
nodig hebben om hun werk te doen. Hierbij gaat het om het optimaliseren van bestaande
voorzieningen.

• Een bekostiging die past bij de dynamiek van de asielketen,

met als doel het laten aansluiten van de financiering van de ketenpartners passend
bij de benodigde stabiliteit én flexibiliteit.

Bewuster werken vanuit de ketengedachte

Het eerste thema is het bewuster werken vanuit de ketengedachte en heeft betrekking
op het handelen vanuit het ketenperspectief door het departement en de ketenpartners,
zonder de focus op de eigen taak uit het oog te verliezen.

Onder dit thema vallen de handelingsperspectieven:

1. Definieer een ketendoelstelling en vertaal deze door naar opdrachten voor de keten
en ketenpartners;

5. Versterk de ketencultuur;

8. Evalueer verantwoordelijkheden en processen aan de hand van de ketendoelstelling;

In de doorlichting is geconstateerd dat de ketenpartners zich primair richten op de
eigen taakuitvoering en organisatie. Een volgende stap is om meer te handelen vanuit
het ketenperspectief. Dit biedt mogelijkheden om vanuit een ander perspectief te komen
tot een meer optimale werkverdeling, om zo overlappend en dubbel werk te voorkomen.

Startpunt voor het werken vanuit de ketengedachte is het formuleren van een helder
ketendoel. Het huidige ketendoel, waarvan in het rapport is beschreven dat het een
opsomming is van de afzonderlijke organisatiedoelen, is als volgt geformuleerd:

Ervoor zorgdragen dat asielzoekers snel en zorgvuldig worden geïdentificeerd en geregistreerd,
worden opgevangen en begeleid en snel duidelijkheid krijgen over de uitkomst van hun
procedure: verblijf of terugkeer. Alert zijn op signalen die wijzen op bedreiging
van de nationale veiligheid. Snelle terugkeer van asielzoekers bevorderen die geen
recht op verblijf hebben en bijdragen aan een snelle integratie van asielzoekers die
wel recht op verblijf hebben.

Ik wil met de ketenpartners in 2021 een nieuw ketendoel formuleren, en dat doel en
de daaruit voortkomende opgaven ook laten aansluiten bij de maatschappelijke opgave.
Elementen die hierin een plek zullen krijgen zijn: professioneel, efficiënt, robuust,
flexibel, humaan, verantwoordelijk en betrouwbaar, waarbij we het perspectief van
de vreemdeling en de Nederlandse samenleving niet uit het oog verliezen. Het nieuwe
ketendoel vormt een uitgangspunt voor de taakuitvoering van alle medewerkers in de
keten en zal ook de basis worden voor het ketenplan van 2022 en verder. Aan de hand
van het ketendoel worden in 2022 de huidige processen, taken en verantwoordelijkheden
daarop getoetst en waar nodig in lijn gebracht met het ketendoel. Het ketendoel speelt
ook een belangrijke rol in het investeren in de samenwerkingscultuur in de keten en
in de wisselwerking met de maatschappij en met stakeholders.

Verbeteren van de governance en sturing

Het thema governance en sturing heeft betrekking op de manier waarop samenwerking
binnen en sturing op de keten is ingericht. Onder dit thema vallen de handelingsperspectieven:

2. Verbeter de governance van de keten;

3. Implementeer over de gehele breedte van de keten een sluitende Plan-Do-Check-Act (PDCA)-cyclus;

6. Investeer in de driehoek;

9. Herzie de aansturing van de politie en de positie van de AVIM binnen de politie.

Ik hecht veel waarde aan de doorontwikkeling en duurzame professionalisering van de
governance en sturing. In de asielketen is nauwe samenwerking en afstemming van groot
belang. Hiervoor zijn gremia zoals het Topberaad en deelberaden ingericht. EY benoemt
dit als een sterk punt om te behouden en door te ontwikkelen en ik onderschrijf dat.
Deze robuuste governance zorgt tegelijkertijd soms voor onduidelijkheid in de verantwoordelijkheden
en bevoegdheden. De komende periode worden de verschillende overleggen in de asielketen
nader gedefinieerd en gestroomlijnd, zodat er eenduidiger afstemmings- en sturingslijnen
ontstaan en duidelijk is waar welk besluit genomen wordt. Van deze overleggen wordt
expliciet vastgelegd:

• Wat de taken en verantwoordelijkheden zijn;

• Welke organisaties met welk mandaat zijn vertegenwoordigd;

• Hoe de gremia onderling met elkaar samenhangen; en

• Op welke wijze in de keten afgestemde voorstellen ten uitvoer worden gebracht.

Voorts wil ik de opdrachten beter meetbaar en concreter maken voor de ketenpartners.
Hiermee wil ik monitoren, bijsturen en verantwoorden beter mogelijk maken, een aanbeveling
die eerder ook is gedaan bij de aanbevelingen van de POK en WaU. Het is van belang
politieke- of beleidswensen, wetgeving en plannen tijdig gezamenlijk te beoordelen
op uitvoerbaarheid voordat nieuw beleid wordt vastgesteld en ingevoerd. Dit betekent
dat ik de consequenties van nieuwe of omvangrijke opdrachten aan de organisaties vooraf
laat toetsen door de uitvoering met behulp van bijvoorbeeld een uitvoeringstoets,
een lichtere impactanalyse of anderszins. Hierbij volg ik het kabinetsbeleid onder
meer rond het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving. De consequenties
van grotere veranderingen wil ik, conform het beleid van het kabinet, in de regel
na een jaar laten evalueren aan de hand van een invoeringstoets, waarbij ook gekeken
wordt naar de beoogde effecten.2

In de doorlichting worden verschillende mogelijkheden benoemd om het in 2017 ingevoerde
sturingsmodel met een eigenaar ((p)SG), opdrachtgever (DG) en opdrachtnemer verder
te optimaliseren en te verbinden met de afstemming in de keten en het Topberaad (waar
de ketenpartners en de opdrachtgever samen komen). Voor de aansturing van de individuele
organisaties blijft de driehoek leidend, zoals ook geadviseerd door EY. Daarbij zal
worden onderzocht op welke wijze ketensamenwerking op bestuurlijk niveau versterkt
kan worden. Een nadrukkelijke opgave voor het ministerie is het investeren in de rolvastheid
van de deelnemers en de capaciteiten en vaardigheden van de directies van de opdrachtgever
en eigenaar. Hiermee verwacht ik de beoogde optimalisatie van de ambtelijke sturingsdriehoek
en een grotere aandacht voor ontwikkelingen op langere termijn te realiseren. In de
afstemming van ketenpartners met de opdrachtgever in het Topberaad, zullen onderwerpen
die bijstelling van de opdracht, de begroting en/of de langetermijnstrategie vragen
formeel worden vastgesteld in de driehoek. Dit moet ervoor zorgen dat werkafspraken
eenduidig en helder afgestemd en vastgesteld worden.

De aanbeveling voor de AVIM (Afdeling Vreemdelingpolitie, Identificatie en Mensenhandel)
binnen de politie verdient bijzondere aandacht. AVIM kent namelijk meerdere gezagen
voor de taken die zij uitvoert. Voor de taken die voortvloeien uit de Vreemdelingenwet
en aanverwante wet- en regelgeving, waarover ik het bevoegd gezag heb, wil ik de opdracht
voor de politie meer in lijn brengen met de andere organisaties. Een goede aansluiting
van AVIM op de doelstellingen van de asielketen moet leiden tot een betere uitvoering
van de taken die de politie uitvoert in de migratieketen. Ik zal samen met de politie
verkennen op welke manier deze aansluiting het beste kan worden bewerkstelligd. Een
van de elementen daarvoor betreft de bijstelling van de prestatieafspraken met de
politie.

Ten aanzien van de aanbeveling voor de MPP verwijs ik naar de brief (Kamerstuk 19 637, nr. 2765) Beleidsreactie Governance Meerjaren Productie Prognose migratieketen.

Optimaliseren van de informatievoorziening

Het derde thema betreft het optimaliseren van de informatievoorziening en gaat over
de operationele informatie-uitwisseling tussen de ketenpartners en het realiseren
van ketenbrede stuurinformatie.

Onder dit thema vallen de handelingsperspectieven:

3. Implementeer over de gehele breedte van de keten een sluitende PDCA-cyclus;

7. Benader de doorontwikkeling van informatie-uitwisseling (in het primair proces) meer
vanuit het ketenperspectief;

Om de taken binnen de keten goed uit te kunnen voeren is het belangrijk dat er goede
stuurinformatie is om de ontwikkeling beter te monitoren en vervolgens hierop bij
te sturen. Binnen de keten is veel data beschikbaar. Ik wil ervoor zorgen dat informatie
nog beter beschikbaar is en ontsloten wordt, waardoor alle ketenpartners en JenV over
dezelfde gevalideerde stuurinformatie beschikken en daarop kunnen monitoren, bijsturen
en verantwoorden. Met deze informatie is de keten ook beter in staat om maatschappelijke
en politieke vragen te beantwoorden. De beschikbaarheid van informatie is echter afhankelijk
van de data die wordt vastgelegd in de administraties van de ketenpartners. Ik verwacht
dat extra inzet op datakwaliteit bij de individuele ketenpartners kan bijdragen aan
het versterken van de informatie over de keten.

Uit de doorlichting blijkt dat binnen de keten voldoende faciliteiten beschikbaar
zijn in de informatievoorziening tussen ketenpartners voor de uitvoering van de primaire
processen. Verdere verbetering is mogelijk door te investeren in de beschikbaarheid
van gegevens over een vreemdeling die medewerkers voor de uitoefening van hun taken
nodig hebben. De slagkracht van de keten kan vergroot worden wanneer medewerkers sneller
een actueel beeld van de vreemdeling hebben en wanneer optimaal wordt ingezet op informatie
gestuurd werken. De aanbevelingen uit het rapport en eerdere onderzoeken naar de informatievoorziening
worden betrokken om te bezien op welke wijze deze ontwikkeling versneld kan worden.

Bekostiging die past bij de dynamiek van de asielketen

Het vierde en laatste thema betreft een passende financiering bij de benodigde flexibiliteit
van de organisaties in de asielketen. Onder dit thema valt het handelingsperspectief 4:
Sluit de bekostiging aan op de benodigde flexibiliteit van de organisaties.

De huidige wijze van bekostigen lijkt de robuustheid, efficiëntie en flexibiliteit
van de ketenpartners soms in de weg te zitten. In 2019 zijn afspraken gemaakt over
de stabiele financiering van de IND, deze waren echter tijdelijk van aard. In het
rapport wordt beschreven dat een verbetering van de huidige bekostigingsafspraken
gerealiseerd kan worden door deze meer aan te laten sluiten bij het tempo waarmee
organisaties in de asielketen kunnen op- en afschalen. Tot slot kent de politie een
vaste formatie voor de asieltaken, terwijl de asielinstroom en daarmee het werkaanbod
fluctueert.

De door EY geconstateerde knelpunten qua bekostiging doen zich in de praktijk voor.
Dit vraagt van de ketenpartners enerzijds een grotere operationele flexibiliteit dan
nu het geval is, maar het vergt ook een serieuze bezinning op het mitigeren van de
risico’s die voortkomen uit deze wijze van financieren. Om dit duurzaam het hoofd
te kunnen bieden zijn stabielere elementen in de bekostiging gewenst. In de BMH14 Naar een wendbare migratieketen in 2020 is een aantal mogelijke oplossingen benoemd voor verandering in de bekostiging
van ketenpartners.3 Deze oplossingen betreffen het realiseren van een flexibele pool medewerkers, een
versterkte asielreserve, het stabiel boven de MPP-raming financieren van de ketenpartners,
reservecapaciteit bij het COA en/of het aanhouden van een lagere bezettingsgraad bij
het COA. Het al dan niet inzetten van dergelijke oplossingen is voorbehouden aan een
nieuw kabinet. In de ambtelijke sturingsdriehoek blijft onverminderd aandacht voor
een optimale bekostiging van de keten. De aanbeveling over de bekostiging van de politie
wordt niet overgenomen. In het recent verschenen rapport Continuïteit in de bekostiging van politie, openbaar ministerie en rechtspraak wordt aanbevolen de inputbekostiging voor de politie te handhaven.4

Vervolg

Het vervolg op de doorlichting vereist een zorgvuldige aanpak die de komende tijd
nadere invulling krijgt. Daarbij is het van groot belang dat de hele asielketen hier
voortvarend en in gezamenlijkheid mee aan de slag gaat. De IND pakt de aanbevelingen
uit de doorlichting IND op. Ten aanzien van de doorlichting asielketen wordt een functionaris
binnen de directie Regie Migratieketen van het Directoraat-Generaal Migratie aangesteld
om de benodigde versnelling te geven aan de opvolging en implementatie van de aanbevelingen.
Deze functionaris zorgt ervoor dat er concrete acties uitgezet worden, met mijlpalen
en legt verantwoording af. Hierbij worden zoveel mogelijk activiteiten in de lijn
opgepakt. Ik zal uw Kamer op de reguliere verantwoordingsmomenten informeren over
de voortgang. Het is mijn inzet om de opdracht gefaseerd aan te pakken, waarbij ik
zoveel mogelijk aansluit bij de fasering die in de rapporten van EY is opgenomen.

Dit betekent dat de aanbevelingen in 2023 onderdeel zijn van de reguliere werkwijze.
Vanwege de omvang en complexiteit van de aanbevelingen ten aanzien van de IND is voor
specifieke aanbevelingen, waaronder de vernieuwing van de IV, een langere realisatietijd
voorzien.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol