Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 juni 2021 en het nader rapport d.d. 3 juni 2021, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 1 juni 2021, no. 2021001058,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 2 juni 2021, no. W13.21.0144/III, bied ik U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, wordt het volgende
opgemerkt.

Bij Kabinetsmissive van 31 mei 2021, no. 2021001058, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met enkele verbeteringen en preciseringen
van de tijdelijke regels over de inzet van coronatoegangsbewijzen bij de bestrijding
van het virus SARS-CoV-2, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wet publieke gezondheid. De voorgestelde
wijzigingen hebben betrekking op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van
de coronatoegangsbewijzen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert tot het opnemen van een regeling
over het vervallen van artikel 6ba van de Wet publieke gezondheid (Wpg). Ook maakt
zij een opmerking over het kunnen aantonen van vaccinatie door personen die niet in
het CIMS zijn geregistreerd. Tot slot maakt zij een opmerking over de verwerking van
persoonsgegevens die het EU Digital COVID Certificate bevat. In verband daarmee is
aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen (hierna: Twc) is op 11 mei
2021 door de Tweede Kamer en op 25 mei 2021 door de Eerste Kamer aangenomen. De Twc
voegt bepalingen toe aan onder meer het tijdelijke hoofdstuk Va van de Wpg. Deze wet
treedt op 1 juni 2021 in werking.

Het nu voorliggende wetsvoorstel wijzigt enkele van de door de Twc toegevoegde bepalingen.
De toelichting geeft voor dit wetsvoorstel twee redenen. Ten eerste ging het aanvankelijke
voorstel voor de Twc uit van de inzet van toegangsbewijzen op basis van een testuitslag.
Bij amendement is echter ingevoegd dat een toegangsbewijs niet alleen op grond van
een testresultaat, maar ook op grond van een bewijs van vaccinatie tegen het coronavirus
of herstel van een infectie kan worden gebaseerd.2

Ten tweede wordt beoogd per 1 juli 2021 de Europese verordening 2021/0068(COD) in
werking te laten treden.3 Deze verordening biedt een Europees kader inzake de afgifte, verificatie en aanvaarding
van interoperabele vaccinatie-, test- en herstelcertificaten om het vrije verkeer
tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken. Zij maakt het invoeren van Europese
certificaten (EU Digital COVID Certificate, hierna: DCC) ten behoeve van het vrij
verkeer mogelijk. Dit DCC komt inhoudelijk sterk overeen met de in de Twc geregelde
coronatoegangsbewijzen. Vanwege de spoedige inwerkingtredingsdatum is lopende de behandeling
van het voorstel voor de Twc bij nota van wijziging een grondslag in de Wpg ingevoegd
voor het regelen van de uitvoering van de verordening.4 Het betreft artikel 6ba dat – tezamen met de overige voorgestelde artikelen van de
Twc – zoals gezegd in mei is aangenomen.

Deze beide ontwikkelingen tezamen maken het volgens de toelichting noodzakelijk dat
regels omtrent de technische vormgeving van de CoronaCheck-app en de daarmee samenhangende
verwerking van persoonsgegevens (waaronder gezondheidsgegevens) worden aangepast.5

Het voorgaande heeft tot gevolg dat binnenkort twee verschillende regelingen op hetzelfde
terrein gelden. In de eerste plaats zijn dat de regels over de coronatoegangsbewijzen
die door middel van de Twc aan de Wpg worden toegevoegd. Deze regels vervallen op
grond van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 vooralsnog per 1 september 2021,
tenzij op grond van die wet voordien een verlengingsbesluit wordt genomen.6 In de tweede plaats gelden de regels van de Europese verordening. Er wordt beoogd
de verordening in werking te laten treden per 1 juli 2021. De beoogde verordening
heeft een looptijd van 12 maanden en geldt dus tot 1 juli 2022.7 Dat betekent dat de situatie kan ontstaan dat op een zeker moment in Nederland op
grond van de nationale wetgeving geen coronatoegangsbewijzen meer gelden, maar op
grond van EU-regelgeving – in het kader van het vrije verkeer – nog wel vaccinatie-,
test- en herstelcertificaten mogen worden gebruikt.

Het voorstel geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

2. Vervallen van artikel 6ba

Hiervoor is reeds aangegeven dat ter uitvoering van de genoemde Europese verordening
2021/0068(COD) artikel 6ba bij nota van wijziging in de Wpg is toegevoegd. Het huidige
voorstel voegt aan het eerste lid van artikel 6ba nog de volzin toe dat onder de regels
in dit lid ook worden verstaan regels over de noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens.

De Afdeling constateert dat de bepaling in de Wpg die regelt dat de tijdelijke maatregelen
die in verband met de coronapandemie in hoofdstuk Va van de Wpg zijn opgenomen op
een zeker moment vervallen, niet op artikel 6ba van toepassing is. Dat ligt op zichzelf
voor de hand: zoals beschreven, vervallen de relevante artikelen in de Wpg immers
in beginsel per 1 september 2021, terwijl de verordening in elk geval nog geldt tot
1 juli 2022.8

Nu met artikel 6ba Wpg aan die verordening uitvoering wordt gegeven, dient dat artikel
niet vóór 1 juli 2022 te vervallen. Vanaf 1 juli 2022 (of op een later tijdstip indien
de geldingsduur van de verordening zou worden verlengd) zou artikel 6ba – juist omdat
het specifiek ziet op de uitvoering van de verordening – wel moeten vervallen.9 De Afdeling constateert echter dat voor dat artikel nog niet in een alternatieve
vervalbepaling is voorzien. Deze zou kunnen inhouden dat artikel 6ba, eerste tot en
met vierde lid, op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip vervalt.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel alsnog te voorzien in een vervalbepaling
voor artikel 6ba, eerste tot en met vierde lid.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is aan artikel 6ba een lid toegevoegd
waarin de vervalbepaling is opgenomen.

3. Sluitend systeem

Voor verwerking van vaccinatiegegevens ten behoeve van enerzijds het coronatoegangsbewijs
en anderzijds het DCC worden vanwege praktische redenen gegevens uit het COVID-vaccinatie
Informatie- en Monitoringsysteem (hierna: CIMS) gebruikt. In het CIMS worden vaccinatiegegevens
door het RIVM geregistreerd ten behoeve van monitoring van de vaccins. Gevaccineerden
geven voorafgaand aan hun vaccinatie toestemming voor opname in het register.

Volgens de toelichting staat ongeveer 80% van de gevaccineerde personen in het CIMS.10 Uit de Kamerbrief van de Minister van VWS van 4 mei 2021 wordt duidelijk dat de 20%
die niet in het CIMS staat onder meer personen betreft «die geen toestemming hebben
gegeven hun gegevens met het RIVM te delen en die door een uitvoerende partij zijn
gevaccineerd waarvan het bronregistratiesysteem (nog) niet gekoppeld is aan de Coronacheck
app of website. Ook zijn de vaccinatiegegevens van personen die in het buitenland
zijn gevaccineerd niet beschikbaar via het CIMS. Voor deze groepen mensen (en voor
degenen die niet beschikken over een smartphone of computer) zal een alternatieve
route worden ontwikkeld», aldus de Minister.11

De Afdeling wijst erop dat een zo sluitend mogelijk registratiesysteem van groot belang
is om onnodige belemmeringen te voorkomen. Zij merkt op dat ook de personen die (i)
vooralsnog geen toestemming hebben gegevens voor het delen van hun gegevens, (ii)
om andere redenen niet of foutief in het CIMS staan geregistreerd, (iii) in het buitenland
zijn gevaccineerd, of (iv) geen beschikking hebben over een smartphone of computer
een coronatoegangsbewijs (van vaccinatie) of een DCC moeten kunnen aanvragen en gebruiken.
De Afdeling benadrukt daarbij dat voor de eerste categorie personen sprake kan zijn
van personen die geen toestemming hebben gegeven in een situatie waarin van vaccinatiebewijzen
nog geen sprake was.

In dit licht rijst de vraag of er al meer duidelijkheid is over de alternatieve route
zoals door de Minister in bovengenoemde brief aan de Tweede Kamer is aangekondigd.
De toelichting gaat daar niet op in. Daardoor is vooralsnog onduidelijk hoe bovengenoemde
groepen van personen hun vaccinatie in de praktijk zullen kunnen aantonen. Dat geldt
eveneens voor personen die van een infectie zijn hersteld.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit onderwerp aan te vullen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is paragraaf 2.3 van de memorie van
toelichting aangevuld.

4. Verwerking persoonsgegevens

Het DCC zal meer persoonsgegevens bevatten dan het coronatoegangsbewijs. In de Kamerbrief
van de Minister van 4 mei 2021 wordt daarover het volgende vermeld:

«... de QR-code ten behoeve van internationaal reizen zal, vanwege de eisen die de
Europese verordening stelt, meer persoonsgegevens bevatten en is daarom privacygevoelig.
De verwerking van persoonsgegevens dient veilig en AVG-conform te zijn. In de onderhandelingen
over de verordening wordt nog over deze dataset gesproken.»12

In de tekst van de verordening zijn de verschillende datavelden vermeld die in de
drie onderscheiden certificaten (van test, vaccinatie of herstel) dienen te worden
opgenomen.13

Volgens de toelichting op het voorstel bestaat er een grote mate van overlap tussen
enerzijds de gegevensverwerking ten behoeve van het genereren van een coronatoegangsbewijs
op basis van een vaccinatiebewijs en anderzijds de gegevensverwerking voor het genereren
van een DCC. Er is daarom begrijpelijkerwijs voor gekozen de CoronaCheck app zodanig
vorm te geven dat de app zowel een coronatoegangsbewijs als het DCC kan genereren.14 In dat verband blijft echter onduidelijk hoe deze keuze zich verhoudt tot het feit
dat het DCC meer persoonsgegevens bevat dan het coronatoegangsbewijs en hoe op dit
punt, gelet op de inrichting van de CoronaCheck app, de verhouding is tussen beide
bewijzen. De toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is paragraaf 2.1 van de memorie van
toelichting aangevuld.

5. Redactionele bijlage

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Conform de redactionele bijlage is de memorie van toelichting aangevuld met een artikelsgewijze
toelichting op artikel I, onderdeel A.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W13.21.0144/III

– Vul de artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onderdeel A aan.