Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ALGEMEEN

1. Inleiding

Ten behoeve van de realisatie van de directe -treinverbinding tussen Nederland en
Londen, waarbij de reizigers uit Nederland niet meer in Brussel-Zuid hoeven uit te
stappen voor het ondergaan van grens- en veiligheidscontroles, zijn in juli 2020 de
volgende drie verdragen tot stand gekomen:

(1) De op 7 juli 2020 te Brussel tot stand gekomen Bijzondere Overeenkomst tussen de regering
van de Franse Republiek, de regering van het Koninkrijk België, de regering van het
Koninkrijk der Nederlanden en de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië
en Noord-Ierland inzake veiligheidsvraagstukken met betrekking tot de treinen via
de vaste kanaalverbinding (Trb. 2020, 68)1 (hierna: «het Vierlandenverdrag inzake de veiligheidscontroles» of «de Bijzondere
Overeenkomst»);

(2) De op 7 juli 2020 te Brussel tot stand gekomen Overeenkomst tussen de regering van
de Franse Republiek, de regering van het Koninkrijk België, de regering van het Koninkrijk
der Nederlanden en de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en
Noord-Ierland tot wijziging en aanvulling van de Overeenkomst tussen de regering van
het Koninkrijk België, de regering van de Franse Republiek en de regering van het
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland met betrekking tot het treinverkeer
tussen België en het Verenigd Koninkrijk via de vaste kanaalverbinding met protocol,
gedaan te Brussel op 15 december 1993 (Trb. 2020, 67) (hierna: «het Vierlandenverdrag inzake de grenscontroles» of «de Quadripartiete
Overeenkomst»);

(3) De op 10 juli 2020 te ’s-Gravenhage tot stand gekomen Overeenkomst tussen de regering
van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de regering van
het Koninkrijk der Nederlanden met betrekking tot grenscontroles op het treinverkeer
tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk via de vaste kanaalverbinding (Trb. 2020, 69) (hierna: «het bilaterale verdrag inzake de grenscontroles»).

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is eerstverantwoordelijk voor het
eerste verdrag, waarvan de noodzaak primair is gelegen in het feit dat de treinen
gebruik maken van de Kanaaltunnel. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid is eerstverantwoordelijk
voor de overige twee verdragen, waarvan de noodzaak primair is gelegen in het feit
dat het Verenigd Koninkrijk geen Schengenland is. Het eerste verdrag wordt hierbij
ter parlementaire goedkeuring overgelegd. Tegelijkertijd worden het tweede en het
derde verdrag, tezamen met de benodigde uitvoeringswetgeving, in een afzonderlijk
wetsvoorstel ter parlementaire goedkeuring overgelegd. Tezamen vormen deze drie verdragen
het internationale juridische raamwerk dat nodig is voor de realisatie van de directe
treinverbinding tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk. De realisatie van deze
directe treinverbinding sluit aan bij het kabinetsbeleid, waarin de trein als duurzaam
en volwaardig alternatief vervoermiddel wordt gepositioneerd voor de korte en middellange
internationale afstand.

2. Hoofdlijnen van de Bijzondere Overeenkomst

De Bijzondere Overeenkomst heeft tot doel de beveiliging van de treinen die door de
Kanaaltunnel rijden te waarborgen. Sinds 2018 voert Eurostar personenvervoerdiensten
per spoor uit tussen Nederland en Londen en omgekeerd. Bij de dienst Londen–Nederland
ging het van meet af aan om een directe dienst, waarbij de grens- en beveiligingscontroles
voor het vertrek van de trein in Londen worden uitgevoerd. Bij de dienst Nederland–Londen
ging het daarentegen in eerste instantie om een indirecte dienst, waarbij de reizigers
uit Nederland in Brussel-Zuid moesten uitstappen voor het ondergaan van de benodigde
grens- en beveiligingscontroles. Dit had een langere reistijd tot gevolg. Op basis
van de Bijzondere Overeenkomst worden de beveiligingscontroles nu ook in Nederland
(Amsterdam CS, Rotterdam CS, opstelterrein Watergraafsmeer) uitgevoerd en daarmee
is aan één van de voorwaarden voor het realiseren van de directe dienst Nederland–Londen
voldaan.

De inhoud van de Bijzondere Overeenkomst is in belangrijke mate gebaseerd op de Bijzondere
Overeenkomst die in 1993 werd gesloten tussen België, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk
met betrekking tot de treinen tussen Brussel en Londen die gebruikmaken van de Kanaaltunnel
(hierna: «de Bijzondere Overeenkomst uit 1993»).2 De inhoudelijke kern van de nieuwe Bijzondere Overeenkomst wordt gevormd door de
artikelen 2 en 3. Artikel 2 bevat een algemene verplichting tot wederzijdse hulp en
samenwerking ten aanzien van de veiligheid van de treinen die door de Kanaaltunnel
rijden en artikel 3 specificeert in dit licht vervolgens een aantal specifieke taken
en plichten van de ter zake bevoegde autoriteiten van de Overeenkomstsluitende Partijen.

De basisprincipes van de beveiligingsmaatregelen voor treinen die door de Kanaaltunnel
rijden zijn neergelegd in de Intentieverklaring over de beveiliging van de Kanaaltunnel,
die in 2017 door de regeringen van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk is aangenomen.3 Het gaat daarbij om maatregelen zoals het zorgdragen voor beveiligingszones op perrons
en het waarborgen van «steriele» treinstellen, die zowel vrij zijn van ongeautoriseerde
personen als van gevaarlijke materialen en goederen, zoals wapens en explosieven.
Deze niet-bindende Intentieverklaring is bedoeld om – ook bij de verdere liberalisering
van het personenvervoer per spoor in Europa – de consistentie en effectiviteit van
de beveiligingsmaatregelen voor de Kanaaltunnel te waarborgen. Daartoe werken Frankrijk
en het Verenigd Koninkrijk samen in hun contacten met de derde landen van waaruit
treinen vertrekken die door de Kanaaltunnel rijden.

In Nederland worden de beveiligingsmaatregelen in het kader van de directe dienst
naar Londen opgezet en uitgevoerd door de NS, in samenwerking met Eurostar. Het gaat
daarbij zowel om beveiligingsmaatregelen die betrekking hebben op de passagiers die
instappen op Amsterdam CS en Rotterdam CS, als om beveiligingsmaatregelen bij Watergraafsmeer
waar de Eurostar-treinen worden opgesteld. Op de stations Amsterdam CS en Rotterdam
CS gaat het primair om het screenen van passagiers en hun bagage. De Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) is op het nationale vlak aangewezen om toezicht te houden op deze
beveiligingsmaatregelen.

Daarnaast worden de beveiligingsmaatregelen die in Nederland worden getroffen op het
internationale vlak op regelmatige basis gemonitord door de Intergouvernementele Commissie
voor de Kanaaltunnel (IGC). De IGC bestaat uit vertegenwoordigers van Frankrijk en
het Verenigd Koninkrijk en is opgericht bij het in 1986 tussen deze twee Staten gesloten
Verdrag van Canterbury, dat de bouw van de Kanaaltunnel inluidde.4 De IGC is verantwoordelijk voor het toezicht op de Kanaaltunnel en heeft de autoriteit
om treinen de toegang tot deze tunnel te verbieden. Voor de monitoring van de beveiligingsmaatregelen
kent de IGC een apart comité: het Joint Security Committee (JSC). Het JSC is niet bevoegd om beveiligingsmaatregelen op Nederlands grondgebied
te nemen, maar kan wel aanbevelingen doen aan de betrokken vervoerders en rapporteert
aan de IGC.

3. Een ieder verbindende bepalingen

De Bijzondere Overeenkomst heeft uitsluitend betrekking op de relaties tussen de Overeenkomstsluitende
Partijen en hun bevoegde autoriteiten. Naar het oordeel van de regering bevat de Bijzondere
Overeenkomst derhalve geen een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93
en 94 van de Grondwet, die aan natuurlijke personen of rechtspersonen rechten of bevoegdheden
toekennen of plichten opleggen.

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

In artikel 1 worden de definities van een vijftal begrippen uit de Bijzondere Overeenkomst
gegeven. De begrippen «vaste verbinding» en «treinen» waren ook al opgenomen in de
Bijzondere Overeenkomst uit 1993. De definitie van «treinen» is identiek aan de definitie
die wordt gehanteerd in het Vierlandenverdrag inzake de grenscontroles. De drie overige
begrippen «veiligheid», «steriliteit» en «veiligheidszone» zijn vooral bedoeld om
de maatregelen op het gebied van beveiliging nader toe te lichten.

Artikel 2

Artikel 2 bevat een algemene verplichting tot wederzijdse hulp en samenwerking ten
aanzien van de veiligheid van de treinen die door de Kanaaltunnel rijden. De Overeenkomstsluitende
Partijen dienen te waarborgen dat hun bevoegde autoriteiten elkaar deze hulp en samenwerking
verlenen en dat zij, voor zover mogelijk, gezamenlijk handelen in de uitoefening van
hun functies die verband houden met deze veiligheid. De wederzijdse hulp en samenwerking
zal worden verleend overeenkomstig het toepasselijke nationale recht van de Overeenkomstsluitende
Partijen.

Artikel 3

In artikel 3 is een aantal specifieke taken en plichten van de bevoegde autoriteiten
van de Overeenkomstsluitende Partijen neergelegd, dat bedoeld is om de veiligheid
van de treinen die door de Kanaaltunnel rijden te waarborgen. Het gaat daarbij onder
meer om het verzekeren van de steriliteit van de treinen en het instellen van veiligheidszones
die de steriliteit van de treinen kunnen waarborgen. Verder bepaalt het artikel dat
relevante gegevens over de veiligheid tussen de Overeenkomstsluitende Partijen overeenkomstig
hun nationale wetgeving worden uitgewisseld. Daarbij wordt niet gedoeld op uitwisseling
van persoonsgegevens, maar op uitwisseling van relevante documentatie over de veiligheid
van de treinen.

Artikel 4

Artikel 4 geeft aan dat de bevoegde autoriteiten van de Overeenkomstsluitende Partijen
bijeen kunnen komen met het oog op het vergemakkelijken van de samenwerking op het
gebied van de veiligheid. Daarbij bepaalt dit artikel dat bij de door de Overeenkomstsluitende
Partijen gemaakte regelingen rekening moet worden gehouden met de besluiten en het
mandaat van de Intergouvernementele Commissie voor de Kanaaltunnel (IGC). De IGC is
verantwoordelijk voor het toezicht op de Kanaaltunnel en heeft de autoriteit om treinen
de toegang tot deze tunnel te verbieden.

Artikel 5

Artikel 5 heeft zowel betrekking op uitvoeringsregelingen als op wijzigingen van de
Bijzondere Overeenkomst. Het eerste lid voorziet in een grondslag voor uitvoeringsregelingen,
waarin de procedures voor de uitvoering van de Bijzondere Overeenkomst kunnen worden
neergelegd. Het tweede en derde lid hebben betrekking op eventuele wijzigingen van
de Bijzondere Overeenkomst. Elke Overeenkomstsluitende Partij kan het initiatief nemen
tot overleg met de andere Overeenkomstsluitende Partijen met het doel bepalingen van
de Bijzondere Overeenkomst te wijzigen. De Overeenkomstsluitende Partijen besluiten
gezamenlijk en unaniem over de wijzigingen van de Bijzondere Overeenkomst.

Artikel 6

Artikel 6 heeft betrekking op de geschillenbeslechting en bepaalt dat eventuele geschillen
over de interpretatie of de toepassing van de Bijzondere Overeenkomst door middel
van overleg tussen de Overeenkomstsluitende Partijen dienen te worden beslecht.

Artikel 7

Artikel 7 voorziet in een procedure voor de toetreding van nieuwe partijen tot de
Bijzondere Overeenkomst en is nieuw ten opzichte van de Bijzondere Overeenkomst uit
1993, die niet in een dergelijke procedure voorzag. De Bijzondere Overeenkomst uit
2020 is daarom een «open» multilateraal verdrag, terwijl de Bijzondere Overeenkomst
uit 1993 een «gesloten» plurilateraal verdrag is. De Overeenkomstsluitende Partijen
bij de Bijzondere Overeenkomst van 2020 kunnen elke Staat uitnodigen om tot de Bijzondere
Overeenkomst toe te treden en de toetreding kan door deze kandidaat-Staat vervolgens
eenvoudig worden gerealiseerd door een akte van toetreding bij de depositaris te deponeren.

Artikel 8

Het eerste lid van artikel 8 bepaalt dat België optreedt als de depositaris van de
Bijzondere Overeenkomst. Het tweede en derde lid bevatten vervolgens enkele standaardbepalingen
inzake de ratificatie en de inwerkingtreding van de Bijzondere Overeenkomst. Het vierde
lid bepaalt ten slotte dat de Bijzondere Overeenkomst van 2020 op het moment van diens
inwerkingtreding de Bijzondere Overeenkomst uit 1993 vervangt.

Artikel 9

Artikel 9 maakt het de Overeenkomstsluitende Partijen mogelijk om de Bijzondere Overeenkomst,
in afwachting van diens inwerkingtreding, voorlopig toe te passen. Mede naar aanleiding
van de motie van de leden Kröger en Ziengs van 14 juni 20185 heeft Nederland aangedrongen op het opnemen van deze mogelijkheid in het verdrag
en de overige verdragspartijen hebben daarmee ingestemd. Het Koninkrijk der Nederlanden
heeft als enige verdragspartij van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Voor de overige
verdragspartijen blijven, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Bijzondere Overeenkomst
uit 2020, de bepalingen van de Bijzondere Overeenkomst uit 1993 gelden. Aangezien
de Bijzondere Overeenkomst uit 2020 door de overige verdragspartijen niet voorlopig
wordt toegepast kan Nederland zich tot aan het moment van de inwerkingtreding ten
opzichte van de overige verdragspartijen niet op dit verdrag beroepen. Naar het oordeel
van de Nederlandse regering is dit echter niet bezwaarlijk, aangezien het niet te
verwachten valt dat de overige verdragspartijen geen hulp en samenwerking zullen willen
verlenen bij het waarborgen van de veiligheid van de treinen die door de Kanaaltunnel
rijden. De essentie van de Bijzondere Overeenkomst is immers veeleer dat Nederland
en België zich committeren aan de door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk opgestelde
basisprincipes inzake de veiligheid van de treinen die gebruikmaken van de Kanaaltunnel.
Daarnaast blijven voor de overige verdragspartijen, voorafgaand aan de inwerkingtreding
van de Bijzondere Overeenkomst uit 2020, de bepalingen van de Bijzondere Overeenkomst
uit 1993 gelden.

Artikelen 10 en 11

De artikelen 10 en 11 voorzien in een regeling van de opschorting van het verdrag,
de beëindiging van het verdrag en de eenzijdige terugtrekking uit het verdrag. Deze
bepalingen zijn nieuw ten opzichte van de Bijzondere Overeenkomst uit 1993 en houden
rekening met het verband dat in de praktijk bestaat tussen de het Vierlandenverdrag
inzake veiligheidsvraagstukken (de «Bijzondere Overeenkomst») en het Vierlandenverdrag
inzake de grenscontroles (de «Quadripartiete Overeenkomst»). De Overeenkomstsluitende
Partijen zijn uitgegaan van de gedachte dat het niet zinvol is om de door de Quadripartiete
Overeenkomst voorziene vorm van grenscontroles – de zogenaamde juxtaposed controls, die achtereenvolgens door de grenswachters van twee verschillende Partijen op één
station worden uitgevoerd – daadwerkelijk uit te voeren, indien de trein de toegang
tot de Kanaaltunnel zal worden geweigerd wegens het niet uitvoeren van de veiligheidscontroles.
Het Vierlandenverdrag inzake de grenscontroles veronderstelt in deze zin het Vierlandenverdrag
inzake de veiligheidsvraagstukken, terwijl het omgekeerde niet het geval is. Het is
immers zeer wel mogelijk om op een veilige manier gebruik te maken van de Kanaaltunnel,
zonder tegelijkertijd ook gebruik te maken van een systeem van juxtaposed controls ten aanzien van de grenscontroles. Dit verband tussen de Bijzondere Overeenkomst en
de Quadripartiete Overeenkomst komt zowel tot uitdrukking in de regeling van de opschorting
als van de eenzijdige terugtrekking.6

Met betrekking tot de opschorting is er gekozen voor een gefaseerde procedure, die
begint met een schriftelijke kennisgeving aan de depositaris. De opschorting wordt
in principe zes maanden na de datum waarop de depositaris de kennisgeving heeft ontvangen
van kracht, tenzij de Overeenkomstsluitende Partijen onderling overeenkomen dat de
opschorting eerder zal ingaan. Binnen zes weken na de datum waarop de depositaris
de kennisgeving heeft ontvangen, dienen alle Overeenkomstsluitende Partijen van zowel
de Bijzondere Overeenkomst als de Quadripartiete Overeenkomst bijeen te komen, teneinde
de gevolgen van deze opschorting te bespreken. Voor de Nederlandse situatie betekent
dit dat zowel een delegatie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat als
een delegatie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid deze bespreking zal moeten
bijwonen. In het licht van deze bespreking kan het voor de overige Overeenkomstsluitende
Partijen onwenselijk blijken te zijn om aan de Bijzondere Overeenkomst en/of de Quadripartiete
Overeenkomst gebonden te blijven, indien een voor hen cruciale Overeenkomstsluitende
Partij de Bijzondere Overeenkomst heeft opgeschort. Er is daarom ten slotte voorzien
in de mogelijkheid dat de overige Overeenkomstsluitende Partijen tot twee maanden
na de ontvangst van de kennisgeving kunnen bewerkstelligen dat de Bijzondere Overeenkomst
en/of de Quadripartiete Overeenkomst te hunnen aanzien vanaf hetzelfde moment zullen
worden opgeschort als ten aanzien van de Overeenkomstsluitende Partij die de Bijzondere
Overeenkomst als eerste heeft opgeschort. Met betrekking tot de eenzijdige terugtrekking
uit de Bijzondere Overeenkomst is voorzien in een identieke procedure.

Koninkrijkspositie

De Bijzondere Overeenkomst heeft uitsluitend betrekking op de veiligheid van de treinen
die gebruikmaken van de Kanaaltunnel en is daarom niet relevant voor de Caribische
delen van het Koninkrijk. De goedkeuring van de Bijzondere Overeenkomst wordt daarom
uitsluitend gevraagd voor het Europese deel van Nederland.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok