Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 2
MEMORIE VAN TOELICHTING

A Artikelgewijze toelichting bij het wetsvoorstel

Wetsartikelen 1 tot en met 3

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van
artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel
strekt ertoe om voor het jaar 2021 wijzigingen aan te brengen in de departementale
begrotingsstaat van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Normaliter wordt nieuw beleid pas in uitvoering genomen nadat de Staten-Generaal de
begrotingswet heeft geautoriseerd. Omdat het kabinet, als onderdeel van de Toeslagenherstelactie,
de publieke schulden van de gedupeerden zo snel mogelijk wil kwijtschelden, zodat
gedupeerden met een schone lei verder kunnen, acht de regering het wenselijk en in
het belang van het Rijk om – vooruitlopend op formele autorisatie door beide Kamers
– uitvoering te geven aan de in deze achtste Incidentele Suppletoire Begroting opgenomen
maatregelen. Over de beleidsmatige inhoud van deze incidentele suppletoire begroting
zijn de Staten-Generaal eerder geïnformeerd per «Kamerbrief over hersteloperatie kinderopvangtoeslag t.b.v. debat 19 januari» (Kamerstukken II 2020/21, 31 066, nr. 773) van 18 januari 2021. Hierin staat dat alle openstaande schulden die gedupeerde ouders
nog hebben, worden kwijtgescholden. Dit geldt ook voor andere publieke schuldeisers
dan de Belastingdienst, waaronder DUO. De geraamde kwijtscheldingen van studieschulden
en de bijbehorende uitvoeringskosten bij DUO komen per saldo neer op € 227,5 miljoen.
Naast deze maatregel worden de bijstellingen op artikel 11, 12 en 13 in deze achtste
Incidentele Suppletoire Begroting opgenomen. Deze bijstellingen zijn grotendeels het
gevolg van de grotere instroom leerlingen en studenten.

Met het voorgaande wordt gehandeld conform artikel 2.27, tweede lid, van de Comptabiliteitswet
2016.

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze
memorie van toelichting toegelicht.

Wetsartikel 2

De vaststelling van de begrotingsstaat geschiedt in duizenden euro's.

Wetsartikel 3

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze wet.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

B Begrotingstoelichting

1. Inhoudelijke toelichting

Dit onderdeel van de memorie van toelichting bestaat uit een inhoudelijk deel en een
artikelsgewijs deel. Per beleidsartikel wordt een overzicht van de wijzigingen gegeven,
inclusief toelichting. Daarbij worden mutaties groter of gelijk aan onderstaande staffel
toegelicht:

Omvang begrotingsartikel

Beleidsmatige mutaties

Technische mutaties

(stand ontwerpbegroting in € miljoen)

(ondergrens in € miljoen)

(ondergrens in € miljoen)

< 50

1

2

=> 50 en < 200

2

4

=> 200 < 1.000

5

10

=> 1.000

10

20

In de «Kamerbrief over hersteloperatie kinderopvangtoeslag t.b.v. debat 19 januari» (Kamerstukken II 2020/21, 31 066, nr. 773) van 18 januari 2021 is gemeld dat als gevolg van de parlementaire ondervragingscommissie
kinderopvangtoeslag is besloten om DUO-schulden kwijt te schelden van de gedupeerden.
Alle op 1 januari 2021 openstaande leningen en schulden van de gedupeerde ouder en
zijn/haar eventuele toeslagpartner worden in beginsel kwijtgescholden. Ook schulden
die op 1 januari 2021 nog niet openstonden, maar die later vastgesteld worden en betrekking
hebben op jaren tot en met 2020 worden kwijtgescholden. Schulden die het gevolg zijn
van ernstig misbruik worden niet kwijtgescholden, hieronder valt in ieder geval de
bestuurlijke boete voor onterecht ontvangen uitwonende beurs.

De verwachting is dat het om ongeveer 25.000 gedupeerde ouders gaat, exclusief partners.
Op basis van de reeds bekende schuldbedragen van de gedupeerden is een extrapolatie
gemaakt waarbij wordt uitgekomen op per saldo een verwacht bedrag aan kwijtscheldingen
van ongeveer € 225,0 miljoen.

Voor het uitvoeren van deze operatie zijn de verwachtte uitvoeringskosten bij DUO
€ 2,5 miljoen.

Daarnaast worden artikel 11, 12 en 13 per saldo met € 663,2 miljoen incidenteel en
per saldo met € 174,8 miljoen structureel verhoogd. Deze bijstellingen zijn grotendeels
het gevolg van de grotere instroom van leerlingen en studenten.

Via deze achtste Incidentele Suppletoire Begroting wordt per saldo € 890,7 miljoen
incidenteel en per saldo met € 174,8 miljoen structureel aan de OCW-begroting toegevoegd.

2. Budgettaire consequenties beleidsartikelen

Beleidsartikel 11. Studiefinanciering

Tabel 1 Budgettaire gevolgen van beleid art. 11 (bedragen x € 1.000)

 
 

Vastgestelde begroting incl. NvW, amendementen1

Mutaties 8e ISB 2021

Stand 8e ISB 2021

Mutatie 2022

Mutatie 2023

Mutatie 2024

Mutatie 2025

Verplichtingen

4.777.408

310.258

5.087.666

266.733

282.699

266.527

253.385

Totale uitgaven

4.777.408

310.258

5.087.666

266.733

282.699

266.527

253.385

waarvan juridisch verplicht (%)

 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Inkomensoverdracht

1.587.710

306.453

1.894.163

101.734

78.096

91.927

113.299

Basisbeurs gift (R)

594.397

48.407

642.804

10.026

13.885

12.538

14.342

Aanvullende beurs gift (R)

 

713.061

13.970

727.031

29.828

43.400

42.174

46.642

Reisvoorziening gift (R)

 

27.293

– 9.953

17.340

63.277

22.305

38.780

53.948

Caribisch Nederland gift (R)

 

3.363

– 512

2.851

– 523

– 524

– 524

– 524

Overige uitgaven (R)

 

249.596

254.541

504.137

– 874

– 970

– 1.041

– 1.109

Leningen

 

3.051.863

51

3.051.914

163.699

203.434

174.014

140.052

Basisbeurs prestatiebeurs (NR)

 

– 368.918

– 42.376

– 411.294

5.938

10.928

279

– 12.052

Aanvullende beurs prestatiebeurs (NR)

 

89.366

37.633

126.999

43.392

49.315

40.919

25.425

Reisvoorziening (NR)

 

107.360

36.497

143.857

48.720

52.639

36.004

21.089

Rentedragende lening (NR)

 

2.807.246

4.252

2.811.498

85.416

106.844

110.066

116.653

Collegegeldkrediet (NR)

 

333.365

– 10.323

323.042

8.331

13.289

17.627

21.013

Leven lang leren krediet (NR)

 

42.771

– 9.771

33.000

– 9.808

– 9.843

– 9.876

– 9.909

Overige uitgaven (NR)

 

40.673

– 15.861

24.812

– 18.290

– 19.738

– 21.005

– 22.167

Bijdrage aan agentschappen

 

137.835

3.754

141.589

1.300

1.169

586

34

Dienst Uitvoering Onderwijs

 

137.835

3.754

141.589

1.300

1.169

586

34

Ontvangsten

1.005.737

142.252

1.147.989

148.993

153.858

140.044

127.759

Ontvangsten (R)

98.882

– 15.430

83.452

– 26.319

– 27.938

– 35.726

– 41.263

Ontvangen rente (R)

 

68.453

– 12.182

56.271

– 23.111

– 24.762

– 32.580

– 38.244

Overige ontvangsten (R)

 

30.429

– 3.468

26.961

– 3.428

– 3.396

– 3.366

– 3.239

Ontvangsten Caribisch Nederland (R)

 

0

220

220

220

220

220

220

Ontvangsten (NR)

906.855

157.682

1.064.537

175.312

181.796

175.770

169.022

Terugontvangen lening (NR)

 

906.855

157.682

1.064.537

175.312

181.796

175.770

169.022

Toelichting: R = relevant, NR = niet-relevant

X Noot

1

Hierin zijn de vorige 7 Incidentele Suppletoire Begrotingen al verwerkt. Kamerstukken
II 2020/21, 35682; Kamerstukken II 2020/21, 35696; Kamerstukken II 2020/21, 35716;
Kamerstukken II 2020/21, 35735; Kamerstukken II 2020/21, 35739; Kamerstukken II 2020/21,
35740; Kamerstukken II 2020/21, 35776.

Toelichting

Toelichting instrumenten (algemeen):

Het onderscheid relevant en niet-relevant is in onderstaande toelichting als uitgangspunt
genomen. Relevant betekent relevant voor het begrotingstekort/EMU-saldo. De relevante
uitgaven worden hoofdzakelijk gevormd door studiefinanciering die meteen als gift
wordt toegekend en door de omzetting van uitgekeerde prestatiebeurs in gift (na behalen
van het diploma binnen 10 jaar). Onder de niet-relevante uitgaven vallen vooral de
betalingen van prestatiebeurzen (zolang die nog niet omgezet zijn in een gift) en
verstrekte rentedragende leningen.

De relevante ontvangsten worden vooral gevormd door de ontvangen rente op verstrekte
studieleningen. De niet-relevante ontvangsten betreffen hoofdzakelijk aflossingen
op de hoofdsom van rentedragende leningen.

Toelichting mutaties:

Uitgaven

De totale uitgaven op artikel 11 worden met € 310,3 miljoen naar boven bijgesteld.
Het betreft een bijstelling van de inkomensoverdrachten naar boven van € 306,5 miljoen,
een bijstelling omhoog van de leningen met € 0,1 miljoen en een bijstelling omhoog
van het budget voor de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) met € 3,8 miljoen. Hieronder
wordt per instrument toegelicht hoe de bijstellingen tot stand zijn gekomen.

Toelichting per instrument:

Inkomensoverdrachten

De relevante uitgaven worden met € 306,5 miljoen verhoogd. Dit bestaat uit de volgende
elementen:

• De uitgaven aan de basisbeurs worden per saldo met € 48,4 miljoen verhoogd. Dit betreft
met name de bijstelling omhoog van € 43,2 miljoen op de omzettingen. In het mbo zijn
de omzettingen € 2,6 miljoen hoger dan geraamd en in het ho zijn de omzettingen € 40,7
miljoen hoger dan geraamd. Het grootste deel van omzettingen vinden in januari plaats,
voor 2021 zijn deze uitgaven al bekend. Daarnaast zijn de uitgaven aan basisbeurs
die direct als gift uitgekeerd wordt € 5,2 miljoen hoger, als gevolg van een hoger
dan geraamd aantal studenten in het mbo;

• De relevante uitgaven aan de aanvullende beurs worden per saldo met € 14,0 miljoen
verhoogd. De uitgaven aan aanvullende beurs die direct als gift wordt uitgekeerd zijn,
als gevolg van de hogere referentieraming, omhoog bijgesteld met € 22,2 miljoen. Verder
betreft dit lagere omzettingen dan geraamd (€ 8,2 miljoen);

• De reisvoorziening wordt per saldo met € 10,0 miljoen verlaagd. Hier liggen de volgende
verklaringen aan ten grondslag:

• Het budget kosten ov-contract is met € 37,7 miljoen verhoogd. Dit is het gevolg van
de definitieve vergoeding (afrekening) over 2020. In 2020 waren er met name hogere
aantallen studenten dan geraamd wat een tegenvaller oplevert in 2021;

• De uitgaven aan de reisvoorziening gift is met € 2,2 miljoen verhoogd als gevolg van
de hogere aantallen in de referentieraming;

• De omzettingen van prestatiebeurs in gift zijn per saldo met € 5,4 miljoen omlaag
bijgesteld op basis van realisatiegegevens;

• De bijdrage studerenden aan OV is met € 44,4 miljoen naar beneden bijgesteld. Dit
betreft een tegenboeking waarmee voorkomen wordt dat de waarde van de ov-kaart dubbel
geboekt wordt (enerzijds door toekenning aan de student, anderzijds door de betaling
aan de ov-bedrijven). Doordat het een tegenboeking betreft, betekent deze negatieve
mutatie dus eigenlijk een hoger bedrag aan toekenningen. Dit wordt veroorzaakt door
hoger geraamde aantallen in de referentieraming;

• Het budget voor Caribisch Nederland is met € 0,5 miljoen verlaagd op basis van realisatiegegevens;

• De relevante overige uitgaven worden in 2021 per saldo met € 254,5 miljoen verhoogd.
Dit betreft voornamelijk een bijstelling van € 250,0 miljoen in 2021 voor de geraamde
kwijtscheldingen van studieschulden die het gevolg zijn van de kinderopvangtoeslagaffaire.
De reguliere kwijtscheldingen zijn daarop over 2022 tot en met 2026 jaarlijks met
€ 5,0 miljoen (in totaal € 25,0 miljoen) naar beneden bijgesteld. Naar verwachting
vinden er in toekomst minder kwijtscheldingen plaats door de kwijtscheldingsactie
van de kinderopvangtoeslagaffaire. Daarnaast worden de relevante overige uitgaven
in 2021 met € 4,5 miljoen omhoog bijgesteld op basis van realisatiegegevens.

Leningen

De niet relevante uitgaven worden per saldo met € 0,1 miljoen verhoogd. Dit bestaat
uit de volgende onderdelen:

• De niet-relevante uitgaven aan de basisbeurs worden met € 42,4 miljoen omlaag bijgesteld.
Dit betreft allereerst de toekenningen prestatiebeurs. Deze worden omhoog bijgesteld
met € 8,9 miljoen vanwege de hogere aantallen studenten, met name in het mbo. Tevens
bevat deze post de tegenboeking van de omzettingen van prestatiebeurs in gift. Dit
budget is met € 43,2 miljoen omlaag bijgesteld. Tot slot zijn de omzettingen naar
lening met € 8,0 miljoen naar beneden bijgesteld;

• De niet-relevante uitgaven aanvullende beurs zijn met € 37,6 miljoen naar boven bijgesteld.
Dit betreft voornamelijk een bijstelling omhoog van € 35,3 miljoen op de toekenningen
prestatiebeurs, als gevolg van de hogere aantallen studenten. De omzettingen van prestatiebeurs
naar gift, die hier tegen geboekt worden, worden omhoog bijgesteld met € 8,2 miljoen
(dit betreffen dus minder omzettingen in gift). De omzettingen naar lening, die hier
worden tegen geboekt, zijn omlaag bijgesteld met € 5,9 miljoen;

• De niet-relevante uitgaven aan het OV worden met € 36,5 miljoen naar boven bijgesteld.
Dit betreft voornamelijk hogere toekenningen prestatiebeurs, € 42,7 miljoen, als gevolg
van hogere aantallen studenten. Daarnaast zijn de omzettingen naar gift € 5,4 miljoen
hoger. Aangezien de omzettingen op deze post negatief worden tegengeboekt, betekent
dit dat er minder reisvoorziening naar gift zal worden omgezet. Tot slot zijn de omzettingen
naar lening juist met € 11,5 miljoen omlaag bijgesteld;

• De uitgaven op de post rentedragende lening (NR) zijn per saldo omhoog bijgesteld
met € 4,3 miljoen. Enerzijds zijn de uitgaven aan de rentedragende lening met € 21,2
miljoen naar beneden bijgesteld. Als gevolg van de hogere aantallen studenten zullen
er naar verwachting meer lenende studenten zijn dan eerder begroot. Daarentegen is
er een dalende trend in het percentage leners wat zorgt voor lagere uitgaven aan de
rentedragende lening. Dit laatste effect is groter waardoor de uitgaven per saldo
lager zijn dan begroot. Deze post betreft anderzijds de tegenboeking van de post omzettingen
naar lening, die met € 25,4 miljoen naar boven is bijgesteld;

• De uitgaven aan het collegegeldkrediet zijn verlaagd met € 10,3 miljoen. Deze bijstelling
komt, evenals bij de rentedragende lening, door de dalende trend in het percentage
studenten dat naar verwachting gebruik gaat maken van het krediet;

• Het budget voor het levenlanglerenkrediet wordt met € 9,8 miljoen omlaag bijgesteld
op basis van realisatiegegevens. Er wordt minder gebruik gemaakt van het krediet dan
verwacht;

• De niet-relevante overige uitgaven zijn met € 15,9 miljoen omlaag bijgesteld op basis
van realisatiegegevens.

Bijdrage aan agentschappen

Het budget voor de Dienst Uitvoering Onderwijs wordt per saldo met € 3,8 miljoen verhoogd.
Als gevolg van de hogere volumes uit de referentieraming wordt het budget met € 1,3
miljoen verhoogd. Daarnaast wordt dit budget incidenteel verhoogd met € 2,5 miljoen
voor de geraamde uitvoeringskosten bij DUO voor het uitvoeren van de kwijtscheldingen
en alles wat daarmee samenhangt als gevolg van de kinderopvangtoeslagaffaire.

Ontvangsten

De ontvangsten worden met € 142,3 miljoen verhoogd. Dit wordt veroorzaakt door een
daling van de relevante ontvangsten van € 15,4 miljoen en een stijging van de niet-relevante
ontvangsten met € 157,7 miljoen.

• De relevante ontvangsten worden omlaag bijgesteld met € 15,4 miljoen. Dit wordt veroorzaakt
door:

• Rente ontvangsten: deze post is met € 12,2 miljoen verlaagd. Dit betreft lagere rente
ontvangsten als gevolg van de lage rente.

• Overige ontvangsten: deze post is met € 3,2 miljoen verlaagd op basis van realisatiegegevens.

• De niet-relevante ontvangsten worden gevormd door de terugontvangen lening en worden
omhoog bijgesteld met € 157,7 miljoen op basis van realisatiegegevens. Dit is het
gevolg van hogere dan verwachte termijn ontvangsten en extra ontvangsten (ontvangsten
bovenop de reguliere termijnontvangsten).

Beleidsartikel 12. Tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten

Tabel 2 Budgettaire gevolgen van beleid art. 12 (bedragen x € 1.000)

 

Vastgestelde begroting incl. NvW, amendementen1

Mutaties 8e ISB 2021

Stand 8e ISB 2021

Mutatie 2022

Mutatie 2023

Mutatie 2024

Mutatie 2025

Verplichtingen

72.432

– 6.324

66.108

– 5.194

– 4.593

– 3.669

– 2.818

Totale uitgaven

72.432

– 6.324

66.108

– 5.194

– 4.593

– 3.669

– 2.818

waarvan juridisch verplicht (%)

 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

Inkomensoverdracht

69.903

– 6.309

63.594

– 5.180

– 4.590

– 3.689

– 2.891

Minderjarige deelnemers bol (R)

0

0

0

0

0

0

0

Tegemoetkoming lerarenopleiding (tlo) (R)

3.909

– 341

3.568

– 341

– 341

– 341

– 341

Deeltijd vo (R)

2.597

– 644

1.953

– 644

– 644

– 644

– 644

Volwassenenonderwijs (vavo) (R)

4.758

– 377

4.381

414

769

896

984

Meerderjarige scholieren vo (R)

55.235

– 5.372

49.863

– 4.937

– 4.641

– 3.835

– 3.115

Meerderjarige scholieren vso (R)

3.404

425

3.829

328

267

235

225

Leningen

0

14

14

14

14

14

14

STOEB/ALR (NR)

0

14

14

14

14

14

14

Bijdrage aan agentschappen

2.529

– 29

2.500

– 28

– 17

6

59

Dienst Uitvoering Onderwijs

2.529

– 29

2.500

– 28

– 17

6

59

Ontvangsten

3.167

– 984

2.183

– 929

– 888

– 844

– 809

Minderjarige deelnemers bol (R)

0

0

0

0

0

0

0

Tegemoetkoming lerarenopleiding en deeltijd vo (R)

327

– 42

285

– 42

– 42

– 42

– 42

Meerderjarige scholieren v(s)o en vavo (R)

2.840

– 942

1.898

– 887

– 846

– 802

– 767

Toelichting: R = relevant, NR = niet-relevant

X Noot

1

Hierin zijn de vorige 7 Incidentele Suppletoire Begrotingen al verwerkt. Kamerstukken
II 2020/21, 35682; Kamerstukken II 2020/21, 35696; Kamerstukken II 2020/21, 35716;
Kamerstukken II 2020/21, 35735; Kamerstukken II 2020/21, 35739; Kamerstukken II 2020/21,
35740; Kamerstukken II 2020/21, 35776.

Toelichting

Uitgaven

De uitgaven aan de WTOS worden per saldo met € 6,3 miljoen verlaagd. Dit betreft een
bijstelling omlaag van € 6,3 miljoen op de inkomensoverdrachten. Hieronder zal per
instrument worden toegelicht wat de oorzaken van de bijstellingen zijn.

Toelichting per instrument:

Inkomensoverdracht

De raming wordt per saldo met € 6,3 miljoen verlaagd. De uitgaven zijn naar beneden
bijgesteld door een lager aantal WTOS-gerechtigden dan geraamd. Daarnaast zijn de
uitgaven verder naar beneden bijgesteld op basis van realisatiegegevens.

Ontvangsten

Het ontvangstenbudget wordt met € 1,0 miljoen verlaagd op basis van realisatiegegevens.

Beleidsartikel 13. Lesgeld

Tabel 3 Budgettaire gevolgen van beleid art. 13 (bedragen x € 1.000)

 

Vastgestelde begroting incl. NvW, amendementen1

Mutaties 8e ISB 2021

Stand 8e ISB 2021

Mutatie 2022

Mutatie 2023

Mutatie 2024

Mutatie 2025

Verplichtingen

13.997

41

14.038

117

185

151

102

Totale uitgaven

13.997

41

14.038

117

185

151

102

waarvan juridisch verplicht (%)

100%

 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

Bijdrage aan agentschappen

13.997

41

14.038

117

185

151

102

Dienst Uitvoering Onderwijs

13.997

41

14.038

117

185

151

102

Ontvangsten

172.018

16.725

188.743

25.967

31.006

20.694

12.066

X Noot

1

Hierin zijn de vorige 7 Incidentele Suppletoire Begrotingen al verwerkt. Kamerstukken
II 2020/21, 35682; Kamerstukken II 2020/21, 35696; Kamerstukken II 2020/21, 35716;
Kamerstukken II 2020/21, 35735; Kamerstukken II 2020/21, 35739; Kamerstukken II 2020/21,
35740; Kamerstukken II 2020/21, 35776.

Toelichting

Ontvangsten

Het ontvangstenbudget wordt met € 16,7 miljoen verhoogd op basis van de hogere gerealiseerde
lesgeldontvangsten in 2020.