Brief regering : Varianten compensatie studenten studievoorschotstelsel

Nr. 174
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 april 2021

Tijdens de begrotingsbehandeling van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(Handelingen II 2020/21, nr. 15, items 5 en 11) is een motie aangenomen van de leden
Futselaar en Van den Hul1. Deze motie vraagt de regering te onderzoeken wat de technische en financiële mogelijkheden
zijn voor compensatie aan studenten die te maken hebben of hebben gehad met het studievoorschotstelsel
en daarvoor enkele varianten te ontwikkelen. Met deze brief geef ik uitvoering aan
deze motie.

De motie vraagt de regering waarmee rekening moet worden gehouden bij compensatie
van studenten onder het studievoorschotstelsel, indien het studiefinancieringsstelsel
ingrijpend wordt gewijzigd door een nieuw kabinet. De compensatie is echter niet geheel
los te zien van of en hoe het studiefinancieringsstelsel wordt gewijzigd. Dit zal
uiteindelijk in samenhang moeten worden bekeken. In deze brief zal ik niet ingaan
op de wenselijkheid van compensatie, die afweging is aan een volgend kabinet. Daarom
zal ik in deze brief technisch uiteenzetten welke keuzes gemaakt kunnen worden op
het moment dat gekozen wordt om een groep (oud-) studenten te compenseren en daarvoor
ook enkele varianten uitwerken. Ook is belangrijk om daarbij aandacht te hebben voor
de gevolgen voor de uitvoering.

Leeswijzer

In het vervolg van deze brief zal ik eerst kort ingaan op de invoering van het studievoorschotstelsel.
Vervolgens zal ik de verschillende keuzes uiteenzetten die voor compensatie van belang
zijn waarbij we kijken naar de doelgroep, de wijze van compensatie en enkele mogelijkheden
voor de hoogte van het bedrag.

Bij het bepalen van de doelgroep worden verschillende vragen behandeld om de doelgroep
nader af te bakenen. Het gaat bijvoorbeeld om de keuze om alle studenten in aanmerking
te laten komen voor compensatie of enkel de studenten die een lening hebben gehad.
Ook kan gekeken worden naar een onderscheid in de compensatie tussen studenten die
een opleiding hebben afgerond en studenten die nog bezig zijn met een opleiding. Tevens
wordt ingegaan op de mogelijkheid om een diploma-eis te hanteren.

Vervolgens wordt ingegaan op de wijze van compenseren waarbij onderscheid gemaakt
wordt tussen uitbetalen, kwijtschelden en een hybride variant.

Ten slotte, wordt een vijftal varianten gepresenteerd. Deze set varianten is niet
limitatief, maar schetst enkel een aantal verschillende mogelijkheden voor compensatie.
Hierbij wordt ook ingegaan op de hoogte van het bedrag ter compensatie.

Invoering studievoorschotstelsel en inzet studievouchers

In september 2015 werd het studievoorschotstelsel ingevoerd voor studenten die aan
een bachelor- of master-opleiding begonnen in het hoger onderwijs en daarvoor voor
het eerst studiefinanciering ontvingen. Sindsdien kunnen studenten niet langer gebruik
maken van een basisbeurs in de vorm van een prestatiebeurs. De leenmogelijkheid werd
verhoogd met het bedrag van de basisbeurs voor uitwonende studenten. Destijds werd
ook de maximale aanvullende beurs verhoogd. Ook werden de terugbetaalvoorwaarden voor
de lening versoepeld. Studenten krijgen onder het studievoorschotstelsel 35 jaar in
plaats van 15 jaar de tijd om de lening terug te betalen. Daarnaast is de draagkrachtregeling
aangepast, waardoor pas vanaf een hoger inkomen terugbetaald hoeft te worden.

Studenten zijn, zoals verwacht, sinds de invoering van het studievoorschot vaker en
hogere bedragen gaan lenen om hun studie te bekostigen. Zowel het aandeel leners als
het gemiddelde leenbedrag per maand is gestegen. De verwachting is dat de gemiddelde
studieschuld uit zal komen rond de € 21.000.2

Studievouchers

Het studievoorschotstelsel is onder meer ingevoerd om middelen vrij te spelen om de
kwaliteit van het hoger onderwijs te verbeteren. Een dergelijke kwaliteitsslag heeft
tijd nodig. Studenten die de eerste jaren onder het studievoorschotstelsel vallen
konden hier daarom nog niet direct de effecten van merken. Daarom is er voor gekozen
om studenten die voor het eerst studiefinanciering ontvingen voor een opleiding in
het hoger onderwijs in de periode september 2015 tot en met augustus 2019 na het behalen
van een diploma een studievoucher te geven. Met die studievoucher met een waarde van
ongeveer € 2.100 (prijspeil 2021) kunnen zij later nog een (vervolg)opleiding volgen.

De Tweede Kamer heeft meerdere moties aangenomen die het kabinet oproepen om de voucher
niet op bovenstaande wijze uit te geven. De motie van het lid Rog c.s.3 roept het kabinet op het bedrag dat gemoeid is met de voucher in mindering te brengen
op de studieschuld ofwel contant uit te keren, vijf jaar na afstuderen. Binnen de
OCW-begroting is er geen ruimte om deze middelen naar voren te halen zonder dat daarbij
de bekostiging van de hoger onderwijsinstellingen wordt geraakt, wat ongewenst is.
De kasschuif voor de jaren 2022, 2023 en 2024 is niet rijksbreed in te passen onder
het uitgavenplafond. Bovendien moeten voor deze kasschuif middelen van buiten de meerjarenperiode
naar voren worden gehaald. Dit staan de huidige begrotingsregels van het kabinet niet
toe.4

Keuzemogelijkheden voor eventuele compensatie

In dit onderdeel van de brief zal ik verschillende keuzemogelijkheden voor eventuele
compensatie toelichten. Daarbij zal ik ingaan op de vragen 1) wie worden gecompenseerd
en 2) in welke vorm dat zou kunnen gebeuren. Tevens breng ik de consequenties voor
de uitvoering onder de aandacht.

Te maken keuzes:

a. Komen alle studenten in aanmerking of alleen studenten die een lening zijn aangegaan?

b. Wordt er onderscheid gemaakt tussen studenten die alleen gedurende hun master onder
het studievoorschotstelsel vielen en studenten die zowel tijdens hun bachelor- als
master-opleiding onder het studievoorschotstelsel vielen?

c. Wordt er onderscheid gemaakt tussen studenten die nog bezig zijn met hun opleiding
en studenten die al zijn afgestudeerd of gestopt?

d. Wordt een diploma-eis gehanteerd of staat compensatie daar los van?

Niet uitvoerbaar:

e. Wordt er gekeken naar studenten die recht hadden op studiefinanciering of studenten
die gebruik hebben gemaakt van studiefinanciering?

f. Wordt er onderscheid gemaakt naar uit- en thuiswonende studenten?

In algemene zin is het goed om te realiseren dat het aankondigen van een compensatieregeling
kan leiden tot een boeggolf-effect. Studenten die anders voor een tussenjaar kiezen,
zouden – omdat zij in aanmerking willen komen voor compensatie – kunnen besluiten
toch direct te starten met een opleiding, zodat zij nog onder het oude stelsel vallen.
Dit is uiteraard sterk afhankelijk van de gekozen vorm van compensatie en het nieuwe
stelsel dat wordt ingevoerd. Het invoeren van een nieuw stelsel kan er immers ook
voor zorgen dat studenten de start van hun studie met een jaar uitstellen.

1. Wie worden gecompenseerd?

Bij de afbakening van de doelgroep kunnen verschillende keuzes worden gemaakt. Eerst
zal worden ingegaan op vier punten waarop een keuze gemaakt kan worden (a tot en met
d). Voor de volledigheid wordt vervolgens ingegaan op twee vragen die uitvoeringstechnisch
niet realistisch zijn (e en f).

a. Onderscheid naar het hebben van een studielening

De vraag bestaat of alleen studenten die geleend hebben in aanmerking moeten komen
voor compensatie. Niet iedere student heeft immers geleend in het studievoorschotstelsel.
Studenten kunnen er voor kiezen om bijvoorbeeld alleen een studentenreisproduct of
aanvullende beurs aan te vragen. De studenten die niet hebben geleend doen dat naar
verwachting om uiteenlopende redenen. Sommige studenten konden terugvallen op ouders
of eigen spaargeld, anderen hebben extra gewerkt om te voorkomen dat zij een studieschuld
aan moesten gaan.

Onder het studievoorschotstelsel heeft 28% van de studenten geen lening.5 Ook al hebben zij om uiteenlopende redenen afgezien van een studielening, toch kan
de keuze worden gemaakt om hen ook in aanmerking te laten komen voor compensatie.
Zij konden immers niet weten dat hun keuze om op een andere manier in hun levensonderhoud
te voorzien, later gebruikt zou worden bij de vraag of zij wel of niet recht hebben
op compensatie.

Uiteindelijk moet de keuze worden gemaakt of alleen studenten met een studielening
of alle studenten die een studiefinancieringsproduct hebben gebruikt in aanmerking
komen voor compensatie. In de meeste varianten is ervan uitgegaan dat alle studenten
die een studiefinancieringsproduct hebben gebruikt in aanmerking komen voor compensatie.
In variant 4 en 5 is gekozen om enkel compensatie toe te kennen aan studenten met
een studielening. Het is niet zeker of dit juridisch houdbaar is, doordat de groepen
niet dezelfde behandeling krijgen.

b. Onderscheid naar bachelor en master onder studievoorschotstelsel

Het studievoorschotstelsel is in 2015 ingevoerd voor studenten die aan een bachelor-
of master-opleiding begonnen en daarvoor voor het eerst studiefinanciering ontvingen.

De groep masterstudenten heeft tijdens de bachelor wel gebruik kunnen maken van de
basisbeurs. In dat stelsel gold dat er aanspraak gemaakt kon worden op de basisbeurs
voor de nominale duur van de studie. Als een student dus al langer over zijn bachelor
had gedaan, bestond de kans dat hij gedurende de master sowieso geen recht meer had
op een basisbeurs en gebruik had moeten maken van een lening.

Tabel 1 geeft een schatting van het totale aantal studenten dat tot en met collegejaar
2022/2023 onder het studievoorschotstelsel heeft gestudeerd en welk deel van hen een
studielening heeft.

Het is dus een keuze om studenten die enkel tijdens hun master-opleiding onder het
studievoorschotstelsel vielen anders of niet te compenseren, omdat zij zonder het
studievoorschotstelsel wellicht ook geen recht meer hadden gehad op een basisbeurs.
Het is de vraag of dit onderscheid juridisch houdbaar is. In variant 2 komen masterstudenten
niet in aanmerking voor compensatie. In alle andere varianten komen zij wel in aanmerking
voor compensatie. In variant 3 worden zij enkel gecompenseerd voor de nominale duur
van hun opleiding.

Tabel 1 – schatting van het aantal studenten onder het studievoorschotstelsel september
2015 t/m augustus 20236

Groep

Aantal studenten

Aantal studenten met studielening

Vanaf bachelor

995.000

716.400

Vanaf master

100.000

72.000

Totaal

1.095.000

788.400

c. Onderscheid naar studenten die nog bezig zijn met opleiding

Daarnaast kan nog onderscheid gemaakt worden tussen studenten die hun volledige opleiding
onder het studievoorschotstelsel vielen en studenten die nog geen opleiding hebben
afgerond. Die laatste groep bestaat uit de laatste cohorten studenten die bij eventuele
invoering van een nieuw stelsel na de verkiezingen – afhankelijk van de gekozen wijze
van invoering – ook gebruik kunnen maken van het nieuwe stelsel. Zij hebben dan minder
lang onder het studievoorschotstelsel gestudeerd dan de cohorten voor hen.

Er kan hierbij gekozen worden om de studenten die nog bezig zijn met hun opleiding
enkel te compenseren voor de periode dat zij onder het studievoorschotstelsel vielen.
Zij krijgen dan een lagere compensatie, bijvoorbeeld naar rato van het aantal jaren
dat zij nominaal onder het studievoorschotstelsel vielen. Wanneer iedereen dezelfde
compensatie krijgt, ongeacht de periode dat zij onder het studievoorschotstelsel vielen,
kan de compensatie als minder doelmatig worden betiteld.

Een onderverdeling naar subdoelgroepen aan wie verschillende compensatiebedragen worden
uitbesteed is uitvoeringstechnisch mogelijk. Het leveren van meer maatwerk leidt echter
wel tot extra uitvoeringslasten en vraagt om zwaardere systeemaanpassingen die mogelijk
meer tijd vragen.

In variant 3 krijgen studenten enkel compensatie voor de nominale duur van hun opleiding
die zij onder het studievoorschotstelsel doorbrengen. In de overige varianten is de
compensatie voor iedere studieduur gelijk.

d. Diploma-eis

Ten slotte is het mogelijk om een diploma-eis te laten gelden om in aanmerking te
komen voor compensatie. Zowel in het huidige als vorige studiefinancieringsstelsel
is er in het hoger onderwijs sprake van een diploma-eis. De aanvullende beurs en de
reisvoorziening (de prestatiebeurs) worden in het hoger onderwijs in eerste instantie
verstrekt als een voorwaardelijke lening. Indien de student binnen 10 jaar een diploma
behaalt wordt deze omgezet in een gift. Eén van de redenen hiervoor is om studenten
te stimuleren om niet alleen te studeren, maar dit ook succesvol af te ronden door
een diploma te behalen. In het hoger onderwijs wordt door ongeveer 79% van de studenten
binnen deze termijn een diploma behaald.

Ook bij het uitbetalen van compensatie kan worden vastgehouden aan een diploma-eis.
Studenten komen dan alleen na het behalen van hun diploma in aanmerking voor compensatie.
Daarmee wordt de kans op oneigenlijk gebruik kleiner en de stimulans om een diploma
te behalen groter. Daar staat tegenover dat ook een overweging kan zijn dat men compensatie
niet bedoelt als prikkel om een diploma te halen, maar als financiële tegemoetkoming.

Indien een diploma-eis wordt gehanteerd betekent dit wel dat de regeling voor een
langere periode zal blijven bestaan. Studenten hebben immers tien jaar de tijd om
een diploma te halen vanaf het eerste moment dat zij een studiefinancieringsproduct
toegekend krijgen. Deze termijn kan bovendien vanwege bijzondere omstandigheden worden
verlengd. Afhankelijk van de gekozen doelgroep voor compensatie zal de regeling dus
nog zes tot vijftien jaar na aanvang doorlopen. Dit leidt tot hogere uitvoeringslasten
en -kosten bij DUO.

In variant 1 en 4 wordt geen diploma-eis gehanteerd. In de overige varianten wordt
hier wel aan vastgehouden.

e. Gebruik studiefinanciering

Het is mogelijk dat er studenten onder het studievoorschotstelsel hebben gestudeerd
die geen enkel studiefinancieringsproduct7 hebben aangevraagd, terwijl zij hier wel recht op hebben. Met het bestaan van het
studentenreisproduct zien we echter dat de meeste studenten in ieder geval dit deel
van de studiefinanciering aanvragen. Onder Nederlandse studenten gaat het om 87% van
alle studenten (mbo en ho) in studiejaar 2018/20198.

Studenten die wel recht hadden op studiefinanciering, maar hier geen gebruik van hebben
gemaakt zijn zeer lastig te achterhalen. Voor Nederlandse studenten dient de inschrijving
aan de instelling te worden gecontroleerd en moet worden vastgesteld per wanneer met
de opleiding is gestart. Voor buitenlandse studenten moet ook gecontroleerd worden
of destijds aan alle voorwaarden werd voldaan. Het gaat dan bijvoorbeeld om het controleren
of de verblijfsvergunning waar de student tijdens de studie over beschikte recht gaf
op studiefinanciering, maar ook of zij hebben voldaan aan het aantal vereiste gewerkte
uren. Voor studenten, die afkomstig zijn uit de lidstaten van de EER en stellen migrerend
werknemer te zijn, zal dan met terugwerkende kracht moeten worden vastgesteld of voldoende
uren zijn gewerkt. Juridisch gezien kan er, voor zover het gaat om studenten afkomstig
uit EER-lidstaten, geen onderscheid gemaakt worden tussen deze studenten en studenten
met de Nederlandse nationaliteit. Het is voor DUO praktisch onmogelijk om deze controles
uit te voeren.

Vanwege de onmogelijkheden in de uitvoering, zullen we de mogelijkheid om alle rechthebbende
studenten in aanmerking te laten komen voor compensatie niet meenemen in de varianten
later in deze brief. In de varianten is daarmee het uitgangspunt dat studenten die
een studiefinancieringsproduct hebben gebruikt in het studievoorschotstelsel in aanmerking
komen voor compensatie.

f. Onderscheid naar uit- en thuiswonende studenten

In het oude stelsel werd er onderscheid gemaakt naar uit- en thuiswonende studenten.
Uitwonende studenten kregen een hogere basisbeurs dan thuiswonende studenten, omdat
zij ook hogere kosten maakten voor hun levensonderhoud. Met de invoering van het studievoorschotstelsel
in het hoger onderwijs is dit onderscheid komen te vervallen.

Van studenten die onder het studievoorschotstelsel vallen is niet bijgehouden of zij
uit- of thuiswonend zijn. Dit is ook niet met terugwerkende kracht vast te stellen.
Een dergelijk onderscheid is daarmee onuitvoerbaar en zal daarom niet worden meegenomen
in de varianten later in deze brief.

2. In welke vorm wordt er gecompenseerd?

Er zijn grofweg twee varianten te onderscheiden in de wijze waarop deze compensatie
kan worden vormgegeven. Zo kan de compensatie simpelweg worden overgemaakt naar de
student, maar kan er ook voor gekozen worden om een deel van de studieschuld kwijt
te schelden. In deze paragraaf wordt op deze twee varianten ingegaan en gekeken naar
een combinatie van die twee.

Te maken keuze:

– Wordt gekozen voor (a) uitbetaling, (b) kwijtschelding of (c) een hybride variant?

a. Uitbetaling

Bij een uitbetaling krijgt iedere student die in de doelgroep voor compensatie valt
een bedrag uitgekeerd op zijn bankrekening. Deze wijze van compenseren is eenvoudig
en zorgt er ook voor dat alle studenten, ongeacht of zij nog een lening open hebben
staan, een bedrag krijgen. Studenten kunnen dit bedrag vervolgens vrij besteden en
zijn dus niet verplicht om hiermee hun eventuele openstaande studielening af te betalen.

Als DUO niet langer beschikt over een actueel en betrouwbaar rekeningnummer, zal dit
bij de (oud-)student moeten worden opgevraagd. Dit leidt tot extra uitvoeringslasten,
zeker als het gaat om (oud-)studenten die in het buitenland wonen. Indien verschillende
subdoelgroepen aanspraak maken op een ander bedrag, maakt dit de uitvoering uiteraard
ingewikkelder doordat DUO moet controleren in welke subdoelgroep de student valt.

b. Kwijtschelding schulden

Bij het kwijtschelden van een deel van de studieschuld, wordt het compensatiebedrag
in mindering gebracht op de uitstaande studieschuld van de student. Indien er geen
studieschuld is of de openstaande studieschuld lager is dan het compensatiebedrag,
wordt in deze optie het resterende bedrag niet uitgekeerd aan de student (zie daarvoor
onder c).

Zoals eerder benoemd in deze brief hebben lang niet alle studenten een schuld. Sommige
studenten hebben tijdens hun studie niet geleend, omdat zij zelf extra hebben gewerkt
of hun ouders hun hebben kunnen bijstaan. Andere studenten hebben hun studieschuld
wellicht al (versneld) afbetaald. Ook kan de hoogte van de compensatie hoger zijn
dan de uitstaande schuld. Hogere schulden hebben dan meer profijt van deze vorm van
compensatie dan lagere schulden.

Het kwijtschelden van (een deel van) de studieschuld is uitvoerbaar. De studieschulden
zijn opgenomen in de registratiesystemen van DUO en kunnen daar ook relatief eenvoudig
verlaagd worden. Ook hierbij geldt dat als er verschillende subdoelgroepen worden
aangemerkt, waarbij een verschillend bedrag moet worden kwijtgescholden, dit de uitvoering
ingewikkelder maakt.

Bij het kwijtschelden van schulden moet rekening worden gehouden met mogelijk calculerend
gedrag van studenten die nog bezig zijn met een opleiding. Het is immers aantrekkelijk
om een lening te hebben voor het bedrag dat wordt kwijtgescholden. Studenten die nog
geen lening hebben van de omvang van het compensatiebedrag zullen mogelijk extra gaan
lenen.

c. Hybride model

Een derde optie is om een combinatie van de twee bovenstaande opties te maken. Daarbij
kan eerst worden gekeken naar de openstaande studieschuld en wordt, indien een student
geen studieschuld meer heeft, het overgebleven bedrag overgemaakt naar de student.
Op die manier wordt recht gedaan aan alle studenten – zowel de studenten met als zonder
lening. De prikkel om extra te gaan lenen is hierdoor ook minder groot.

Een hybride variant maakt de uitvoering bij DUO ingewikkelder dan één van beide varianten
los, maar ook dit is uitvoerbaar.

Mogelijke varianten voor compensatie

Onderstaand zijn enkele mogelijke varianten voor compensatie uitgewerkt. In deze varianten
is een combinatie gemaakt van de verschillende keuzes die gemaakt kunnen worden, zoals
hiervoor geschetst. Voor de overzichtelijkheid is er voor gekozen om niet alle mogelijke
varianten uit te werken.

In deze varianten wordt uitgegaan van inwerkingtreding van een herziening van de studiefinanciering
in collegejaar 2023/2024. Ook wordt alleen gekeken naar studenten die studiefinanciering
hebben aangevraagd en niet naar studenten die potentieel recht hadden op studiefinanciering.
Hierbij is uitgegaan van de aantallen studenten zoals benoemd in tabel 1.

Variant 1 is de meest eenvoudige variant, waarbij ook het grootste aantal studenten
in aanmerking komt voor compensatie. Variant 5 is de variant waarbij het minste aantal
studenten in aanmerking komt voor compensatie. In variant 3 is ervoor gekozen om de
toekenning van compensatie afhankelijk te maken van de nominale studieduur onder het
studievoorschotstelsel. Variant 2 en 4 zijn «tussenvarianten».

Het is dus niet zo dat niet-gepresenteerde varianten niet logisch of minder wenselijk
zijn. Met de gepresenteerde varianten wordt enkel een schets gegeven van de mogelijkheden
en de impact van verschillende keuzes. In bijlage 1 is een beslisboom opgenomen met
alle mogelijke keuzes die gemaakt kunnen worden9.

Bedragen ter compensatie

Daarnaast wordt in ieder variant gekeken naar drie verschillende (willekeurig gekozen)
bedragen ter compensatie: € 10.000, € 5.000 en € 2.000. Uiteraard kan ook een ander
bedrag worden gekozen.10

In theorie is het ook mogelijk om de compensatiebedragen afhankelijk te maken van
het inkomen van ofwel de (oud-)student ofwel van de ouders. Wanneer gekeken wordt
naar het inkomen van de (oud-)student geldt echter dat veel mensen die in aanmerking
komen voor compensatie nog studeren of aan het begin van hun loopbaan staan. Hun inkomen
zal dus niet dusdanig zijn, dat daar eenvoudig onderscheid naar te maken is. Bovendien
zou dit een prikkel kunnen geven om het inkomen laag te houden om zo in aanmerking
te komen voor een hogere compensatie. Daarnaast is niet van alle studenten het inkomen
bekend. DUO vraagt dit pas op bij de Belastingdienst op het moment dat zij beginnen
met afbetalen. Aangezien dit pas twee jaar na het afstuderen is, zullen voor het overgrote
deel van deze groep nog geen inkomensgegevens beschikbaar zijn. Uitvoeringstechnisch
is dit dus zeer lastig.

(Oud)-studenten met ouders met een laag inkomen kunnen gedurende hun studie gebruik
maken van de aanvullende beurs, die bij het behalen van een diploma binnen de diplomatermijn
wordt omgezet in een gift. Dit zorgt ervoor dat zij reeds een bedrag hebben ontvangen
op basis van het inkomen van hun ouders. Door het compensatiebedrag afhankelijk te
maken van het inkomen van de ouders, worden zij effectief dubbel tegemoetgekomen als
er voor wordt gekozen om hen een hogere compensatie te geven. De vraag is of dit doelmatig
is. Het inkomen van de ouders is enkel bekend bij DUO voor (oud-)studenten die een
aanvullende beurs hebben aangevraagd. Voor alle overige (oud-)studenten zouden deze
gegevens dus nog moeten worden opgevraagd. Ook zal dan moeten worden vastgesteld over
welke jaren het ouderlijk inkomen moet worden opgevraagd. Uitvoeringstechnisch is
dit zeer lastig en zo goed als onuitvoerbaar.

Daar komt nog bij dat indien (oud-)studenten of hun ouders hun inkomen in het buitenland
verdienen, deze gegevens niet bij de Belastingdienst beschikbaar zijn. DUO zal deze
(oud-)studenten of ouders moeten bevragen om gegevens over hun inkomens te overleggen.
Het is maar zeer de vraag of deze ouders dit zullen doen.

Gezien de grote uitvoeringsconsequenties is de optie om een bedrag uit te keren op
basis van het inkomen van de (oud-)student of ouders niet opgenomen in de varianten.
Daarnaast zijn ook geen gegevens beschikbaar om ramingen te maken van dergelijke compensatiebedragen
gebaseerd op het inkomen.

Uitvoeringskosten

Bij de varianten is ook een schatting gegeven van de uitvoeringskosten voor DUO. Het
gaat hier nadrukkelijk om een schatting. De exacte kosten zijn afhankelijk van de
uiteindelijke uitwerking van een eventuele compensatie regeling. Ook de samenloop
met de wijziging van het studiefinancieringsstelsel is daarbij van belang.

De kosten voor de uitvoering bestaan uit incidentele en structurele kosten. De incidentele
kosten bestaan o.a. uit het bouwen van een ICT-systeem, de communicatie over de regeling
en de instructie en opleiding van medewerkers. De uitvoeringskosten zijn daarnaast
afhankelijk van de uiteindelijk gekozen variant. Direct uitkeren aan alle studenten
– zonder daarbinnen onderscheid te maken – is daarbij aanzienlijk goedkoper dan het
hanteren van een diplomatermijn. In dat laatste geval moet de regeling ten minste
10 jaar worden uitgevoerd. De kosten zullen wel na een aantal jaren verminderen.

Spreiding van kosten in de tijd

De kosten van alle varianten kunnen gespreid worden over meerdere jaren, wanneer gekozen
wordt voor uitbetaling over meerdere jaren. Wanneer een diploma-eis gehanteerd wordt,
gebeurd dit automatisch. (Oud)-studenten komen dan immers pas in aanmerking voor de
compensatie, wanneer zij een diploma behalen. Bij spreiding over meerdere jaren moet
rekening gehouden worden met een langere doorlooptijd van de regeling en dus met een
langere uitvoeringsduur en hogere uitvoeringskosten bij DUO.

Tabel 2- overzicht keuzes gemaakt in varianten

 

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

Alleen leners?

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Onderscheid bachelor/master?

Nee

Ja

Nee

Nee

Ja

Onderscheid naar nominale duur onder studievoorschotstelsel?

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Diploma-eis?

Nee

Ja

Ja

Nee

Ja

Vorm van compensatie

Uitbetalen

Hybride

Hybride

Kwijtschelden

Hybride

Variant 1

Alle studenten die onder het studievoorschotstelsel hebben gestudeerd krijgen een
bedrag uitgekeerd, ongeacht de nominale duur dat zij onder het studievoorschotstelsel
vielen. Dit bedrag wordt direct uitgekeerd, er is geen diploma-eis. Het bedrag is
voor iedereen gelijk.

In deze variant komen naar schatting 1.095.000 studenten in aanmerking voor compensatie.

De programmakosten in deze variant worden geschat op € 11,0 miljard als gekozen wordt
voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 5,5 miljard als gekozen wordt voor het
compensatiebedrag van € 5.000 en € 2,2 miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag
van € 2.000.

De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen.

Variant 2

Studenten die in hun bachelor gestart zijn onder het studievoorschotstelsel krijgen
compensatie. Studenten die enkel tijdens hun master onder het studievoorschotstelsel
vielen krijgen geen compensatie. Het bedrag is voor iedereen gelijk. Wel geldt een
diploma-eis, waarbij het diploma binnen 10 jaar na de eerste studiefinancieringstoekenning
moet zijn behaald. Het bedrag wordt in eerste instantie afgetrokken van de studieschuld.
Het restbedrag wordt uitgekeerd aan de oud-student.

In deze variant komen naar schatting 995.000 studenten in aanmerking voor compensatie,
mits zij hun diploma binnen 10 jaar behalen. Naar verwachting behaalt 79% van de studenten
een diploma binnen deze termijn, waardoor uiteindelijk 786.050 studenten gebruik kunnen
maken van de compensatie.

De programmakosten in deze variant worden geschat op € 7,9 miljard als gekozen wordt
voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 4,0 miljard als gekozen wordt voor het
compensatiebedrag van € 5.000 en € 1,6 miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag
van € 2.000.

De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen, plus structurele kosten
van € 1 miljoen per jaar in de 10 jaar na de start van de regeling.

Variant 3

Alle studenten onder het studievoorschotstelsel krijgen compensatie naar de nominale
duur van de studie, die zij onder het studievoorschotstelsel hebben gevolgd. Wel geldt
een diploma-eis, waarbij het diploma binnen 10 jaar na de eerste studiefinancieringstoekenning
moet zijn behaald. De compensatie per jaar komt uit op € 2.500, € 1.250 of € 500.

In deze variant komen 1.095.000 studenten in aanmerking voor compensatie, mits zij
hun diploma binnen 10 jaar halen. Naar verwachting behaalt 79% van de studenten een
diploma binnen deze termijn, waardoor uiteindelijk 865.050 studenten gebruik kunnen
maken van de compensatie.

De programmakosten in deze variant worden geschat op € 7,0 miljard als gekozen wordt
voor het compensatiebedrag van € 2.500 per jaar, € 3,5 miljard als gekozen wordt voor
het compensatiebedrag van € 1.250 per jaar en € 1,4 miljard als gekozen wordt voor
het compensatiebedrag van € 500 per jaar.

De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen, plus structurele kosten
van € 1 miljoen per jaar in de 10 jaar na de start van de regeling.

Variant 4

Studenten (bachelor en master) die een studielening zijn aangegaan terwijl zij onder
het studievoorschotstelsel vielen, krijgen een compensatie. Dit bedrag wordt in mindering
gebracht op hun studieschuld, er is geen diploma-eis. Het bedrag is voor iedereen
gelijk. Studenten zonder studieschuld krijgen geen compensatie.

In deze variant is de aanname gedaan dat alle huidige studenten een lening aangaan
om zo ook in aanmerking te komen voor de compensatie. Hierdoor is het percentage leners
ook hoger, waardoor naar verwachting 905.182 studenten in aanmerking komen voor compensatie.

De programmakosten in deze variant worden geschat op € 9,1 miljard als gekozen wordt
voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 4,6 miljard als gekozen wordt voor het
compensatiebedrag van € 5.000 en € 1,9 miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag
van € 2.000.

De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen.

Variant 5

Studenten die in hun bachelor gestart zijn onder het studievoorschotstelsel én een
studielening zijn aangegaan krijgen compensatie. Het bedrag is voor iedereen gelijk.
Wel geldt een diploma-eis, waarbij het diploma binnen 10 jaar na de eerste studiefinancieringstoekenning
moet zijn behaald. Het bedrag wordt in eerste instantie afgetrokken van de studieschuld.
Het restbedrag wordt uitgekeerd aan de oud-student.

Ook in deze variant is de aanname gedaan dat alle huidige studenten een lening aangaan
om zo ook in aanmerking te komen voor de compensatie. Hierdoor is het percentage leners
ook hoger, waardoor naar verwachting 831.184 studenten in aanmerking komen voor compensatie,
mits zij hun diploma binnen 10 jaar halen. Naar verwachting behaalt 79% van de studenten
een diploma binnen deze termijn, waardoor uiteindelijk 656.636 studenten gebruik kunnen
maken van de compensatie.

De programmakosten in deze variant worden geschat op € 6,6 miljard als gekozen wordt
voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 3,3 miljard als gekozen wordt voor het
compensatiebedrag van € 5.000 en € 1,4 miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag
van € 2.000.

De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen, plus structurele kosten
van € 1 miljoen per jaar in de 10 jaar na de start van de regeling.

Tabel 3 – Overzicht kosten verschillende varianten

 

€ 10.000

€ 5.000

€ 2.000

Variant 1

€ 11 miljard

€ 5,5 miljard

€ 2,2 miljard

Variant 2

€ 7,9 miljard

€ 4 miljard

€ 1,6 miljard

Variant 3

€ 7 miljard

€ 3,5 miljard

€ 1,4 miljard

Variant 4

€ 9,1 miljard

€ 4,6 miljard

€ 1,9 miljard

Variant 5

€ 6,6 miljard

€ 3,3 miljard

€ 1,4 miljard

Tot slot

In deze brief heb ik uiteengezet welke keuzes er gemaakt kunnen worden om studenten
die onder het studievoorschotstelsel hebben gestudeerd te compenseren. De vormgeving
van een nieuw stelsel kan daarnaast ook invloed hebben op de gekozen compensatie.

Uitvoering van de compensatie valt bovendien per definitie samen met een majeure stelselwijziging
in de studiefinanciering. Anders was van compensatie immers geen sprake. Die samenloop
bij DUO moet tot uitdrukking komen in realistische termijnen en in de gekozen vormgeving.
Ook moeten de compensatie en de stelselwijziging in de studiefinanciering op hun beurt
weer in samenhang worden bezien met andere wijzigingsvoorstellen voor de uitvoering,
zowel specifiek voor DUO als voor rijksbrede trajecten als gevolg van Werk aan Uitvoering,
het parlementair onderzoek naar uitvoeringsorganisaties, en de verbeteringen van de
uitvoering en de dienstverlening als gevolg van het Parlementair Onderzoek Kinderopvangtoeslag.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven