Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting
35 761 Voorstel van wet van de leden Voordewind, Alkaya, Van den Hul en Van den Nieuwenhuijzen houdende regels voor gepaste zorgvuldigheid in productieketens om schending van mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu tegen te gaan bij het bedrijven van buitenlandse handel (Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Nederlandse ondernemingen die internationaal opereren kunnen het risico lopen dat
zij te maken krijgen met nadelige gevolgen, direct of indirect, van hun activiteiten.
Het kan blijken dat in hun productieketen gebruik wordt gemaakt van kinderarbeid,
dat er sprake is van uitbuiting van werknemers of dat ernstige milieuschade optreedt.
Om dit soort nadelige effecten tegen te gaan verwacht de overheid van ondernemingen
dat zij de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen (OESO-richtlijnen) toepassen.
De implementatie van deze richtlijnen laat echter nog te wensen over. Met dit initiatiefwetsvoorstel
wordt daarom beoogd een wettelijke ondergrens voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen in te stellen.
Leeswijzer
Hieronder worden in hoofdstuk 2 van dit algemene deel eerst de aanleiding voor het
wetsvoorstel en de problematiek die daaraan ten grondslag ligt, uiteengezet. Daarbij
wordt ook ingegaan op het beleid dat Nederland nu al kent ten aanzien van de OESO-richtlijnen
en de risico’s die daardoor geadresseerd worden. Vervolgens wordt uitgelegd waarom
de initiatiefnemers tot de keuze zijn gekomen om nu met dit wetsvoorstel te komen.
In hoofdstuk 3 wordt de structuur van het wetsvoorstel geschetst. Hoofdstuk 4 beschrijft
de verhouding tot internationale afspraken, Europese regelgeving en bestaande nationale
wetgeving. In hoofdstuk 5 worden de gevolgen van de wet beschreven. Het gaat daarbij
om gevolgen voor de regeldruk voor de ondernemingen waar dit wetsvoorstel zich op
richt en de organisatorische en financiële gevolgen voor de overheid zelf, waaronder
die voor de rechterlijke organisatie. In hoofdstuk 6 worden toezicht en handhaving
behandeld, met daarin uitgebreide aandacht voor de rol van de toezichthouder. De totstandkomingsprocedure
van dit wetsvoorstel wordt beschreven in hoofdstuk 7. Hoofdstuk 8 van het algemene
deel gaat in op het overgangsrecht en de inwerkingtreding.
Na het algemene deel volgt het deel met de artikelsgewijze toelichting.
Als bijlage 1 bij de memorie van toelichting is door de initiatiefnemers voorts een
factsheet toegevoegd waarin de hoofdlijnen van de Wet verantwoord en duurzaam internationaal
ondernemen schematisch worden weergegeven.
2. Aanleiding en probleembeschrijving
2.1 Aanleiding en doelstelling
De OESO-richtlijnen
Ondernemingen lopen via hun toeleverings- of productieketens het risico betrokken
te raken bij schendingen van mensen- en arbeidsrechten, of bij het veroorzaken van
nadelige gevolgen voor het milieu.
Als lid van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft
Nederland de zogeheten OESO-richtlijnen onderschreven,1 samen met nog 43 landen. De OESO-richtlijnen maken duidelijk wat van ondernemingen
verwacht wordt op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen bij het internationaal
zakendoen.2 De richtlijnen zijn onderverdeeld in verschillende thema’s. In het kader van dit
wetsvoorstel staan de thema’s mensenrechten, werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen,
en milieu centraal. De OESO-richtlijnen hebben daarnaast ook betrekking op algemeen
bedrijfsbeleid, informatieverstrekking, bestrijding van corruptie, omkopingsverzoeken
en afpersing, en op het gebied van consumentenbelangen, wetenschap en technologie,
belastingen en mededinging.
Dit wetsvoorstel richt zich zoals gezegd op de implementatie van de richtlijnen die
gaan over mensenrechten, werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen, en milieu. De reden
daarvoor is dat er op deze thema’s nog geen wetgeving is die duidelijk maakt wat de
verantwoordelijkheid is van ondernemingen ten aanzien van deze onderwerpen bij hun
internationale activiteiten.
Evaluatie Nederlands IMVO-beleid
In de zomer van 2020 heeft de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
het huidige beleid voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO)
geëvalueerd met het project «IMVO-maatregelen in perspectief». Uit een tussenmeting
van de 90 procent-doelstelling is eerder al gebleken dat de OESO-richtlijnen slechts
door 35 procent van de grote ondernemingen in Nederland onderschreven worden. Hiermee
wordt duidelijk dat het bereiken van de doelstelling in 2023 nog lang niet in zicht
is. Ook de vrijwillige IMVO-convenanten leiden nog onvoldoende tot tastbare resultaten.
Bovendien blijkt dat de convenanten slechts 1,6 procent van de ondernemingen hebben
bereikt.3 Een van de aanbevelingen van de evaluatie was dat er naast vrijwillige ook verplichtende
maatregelen nodig zullen zijn om de doelstellingen van het beleid te behalen.4
Ondernemingen kunnen betrokken raken bij schendingen van mensen- en arbeidsrechten,
of bij het veroorzaken van milieuschade. Echter, door middel van hun economische activiteiten
en hun rol in de productieketens kunnen zij ook bijdragen aan het voorkomen en tegengaan
van dergelijke nadelige effecten. Dit is nadrukkelijk wat in de OESO-richtlijnen en
het IMVO-beleid dat op deze richtlijnen is gebaseerd van ondernemingen wordt verwacht:
«Het gezamenlijke doel van de regeringen die de Richtlijnen onderschrijven is het
stimuleren van de positieve bijdragen die multinationale ondernemingen aan economische,
ecologische en sociale vooruitgang kunnen leveren, alsmede het minimaliseren van de
problemen waartoe hun activiteiten kunnen leiden».5 Terugtrekking uit sectoren of economische ketens waarin zich problemen voordoen is
niet de bedoeling en pas de allerlaatste optie. Het gaat erom de nadelige effecten
te voorkomen of tegen te gaan.6
Een ondergrens voor maatschappelijk verantwoord ondernemen
Dit wetsvoorstel heeft als doel een ondergrens voor internationaal verantwoord ondernemen
in te stellen, een ondergrens die ervoor zorgt dat (Nederlandse) ondernemingen de
internationale normen die in de OESO-richtlijnen vastgelegd zijn, (meer) gaan naleven.
Het naleven van die richtlijnen zal ertoe leiden dat de nadelige gevolgen die kunnen
optreden als gevolg van het economisch handelen in de ketens waarin zij opereren,
wordt voorkomen en tegengegaan. De richtlijnen schrijven voor dat ondernemingen mensenrechten
dienen te respecteren, ongunstige effecten op mensenrechten als gevolg van hun bijdragen
dienen te voorkomen en aan te pakken wanneer zij toch optreden.7 Op het onderwerp werkgelegenheid en arbeidsrechten behoren ondernemingen rechten
als vakbondsrechten te respecteren en bij te dragen aan de daadwerkelijke afschaffing
van kinderarbeid en gedwongen arbeid.8 Op het gebied van milieu dienen ondernemingen milieu, volksgezondheid en de veiligheid
te beschermen en in het algemeen hun activiteiten uit te voeren op een manier die
bijdraagt aan duurzame ontwikkeling.9
Dit wetsvoorstel wil de naleving hiervan wettelijk verankeren. Het principe van gepaste
zorgvuldigheid moet daarbij uitgangspunt worden bij het handelen van ondernemingen.
Dit is een basisprincipe in de OESO-richtlijnen10 waar hieronder verder op in wordt gegaan.
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III hebben de coalitiepartijen afgesproken
dat de IMVO-convenanten worden voortgezet en na twee jaar wordt bezien of, en zo ja,
welke dwingende maatregelen genomen kunnen worden. De initiatiefnemers hebben de conclusie
getrokken dat het na de evaluatie van de IMVO-convenanten duidelijk is geworden dat
dwingende maatregelen nodig zijn.
De SER is in een recent advies tot de conclusie gekomen dat wetgeving een noodzakelijk
onderdeel van een ambitieus Europees IMVO-beleid is.11 Al eerder kwam de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) ook
tot de slotsom dat gedwongen maatregelen onderdeel van de beleidsmix zouden moeten
zijn.12 Ook het Kabinet Rutte-III vindt dat er een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
moet komen en volgt het SER-advies dat dit het beste op Europees niveau geregeld zou
kunnen worden.13 De initiatiefnemers kiezen er met dit wetsvoorstel voor om nog deze kabinetsperiode
een begin te maken met invoeren van een nationale wettelijke maatregel die naleving
van de OESO-richtlijnen voor ondernemingen verplicht stelt. De reden daarvoor is dat
een Europees traject waarschijnlijk nog erg veel tijd in beslag gaat nemen. Wanneer
Europese lidstaten al stappen zetten om tot wetgeving te komen zal dit het Europese
proces naar zij verwachten versnellen. Bovendien kan de inhoud van nationale wetgeving
helpen de inhoud van Europese regelgeving te beïnvloeden. Hieronder, op p. 11, wordt
deze keuze verder onderbouwd.
2.2 Probleembeschrijving
Kinderarbeid, slavernij, uitbuiting en milieuschade zijn enkele van de veelgenoemde
risico’s op schendingen waar ondernemingen die in het buitenland actief zijn, mee
te maken kunnen krijgen. Kinderarbeid en slavernij zijn voorbeelden van vormen van
uitbuiting en schending van arbeids- en mensenrechten, maar er valt bijvoorbeeld ook
te denken aan situaties waarin mensenrechtenverdedigers bedreigd of zelfs vermoord
worden wanneer zij misstanden van grote ondernemingen aan de kaak stellen. De OESO-richtlijnen
zijn op al dergelijke schendingen gericht en vragen van ondernemingen dat zij de risico’s
daarop adresseren.
2.2.1 Een ondergrens voor maatschappelijk verantwoord ondernemen
Dit wetsvoorstel heeft als doel een ondergrens voor internationaal verantwoord ondernemen
in te stellen, een ondergrens die ervoor zorgt dat (Nederlandse) ondernemingen de
internationale normen die in de OESO-richtlijnen vastgelegd zijn, (meer) gaan naleven.
Het naleven van die richtlijnen zal ertoe leiden dat de nadelige gevolgen die kunnen
optreden als gevolg van het economisch handelen in de ketens waarin zij opereren,
wordt voorkomen en tegengegaan. De richtlijnen schrijven voor dat ondernemingen mensenrechten
dienen te respecteren, ongunstige effecten op mensenrechten als gevolg van hun bijdragen
dienen te voorkomen en aan te pakken wanneer zij toch optreden.14 Op het onderwerp werkgelegenheid en arbeidsrechten behoren ondernemingen rechten
als vakbondsrechten te respecteren en bij te dragen aan de daadwerkelijke afschaffing
van kinderarbeid en gedwongen arbeid.15 Op het gebied van milieu dienen ondernemingen milieu, volksgezondheid en de veiligheid
te beschermen en in het algemeen hun activiteiten uit te voeren op een manier die
bijdraagt aan duurzame ontwikkeling.16
Dit wetsvoorstel wil de naleving hiervan wettelijk verankeren. Het principe van gepaste
zorgvuldigheid moet daarbij uitgangspunt worden bij het handelen van ondernemingen.
Dit is een basisprincipe in de OESO-richtlijnen17 waar hieronder verder op in wordt gegaan.
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III hebben de coalitiepartijen afgesproken
dat de IMVO-convenanten worden voortgezet en na twee jaar wordt bezien of en zo ja
welke, dwingende maatregelen genomen kunnen worden. De initiatiefnemers hebben de
conclusie getrokken dat het na de evaluatie van de IMVO-convenanten duidelijk is geworden
dat dwingende maatregelen nodig zijn.
De SER is in een recent advies tot de conclusie gekomen dat wetgeving een noodzakelijk
onderdeel van een ambitieus Europees IMVO-beleid is.18 Al eerder kwam de directie IOB ook tot de slotsom dat gedwongen maatregelen onderdeel
van de beleidsmix zouden moeten zijn.19 Ook het Kabinet Rutte-III vindt dat er een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
moet komen en volgt het SER-advies dat dit het beste op Europees niveau geregeld zou
kunnen worden.20 De initiatiefnemers kiezen er met dit wetsvoorstel voor om nog deze kabinetsperiode
een begin te maken met invoeren van een nationale wettelijke maatregel die naleving
van de OESO-richtlijnen voor ondernemingen verplicht stelt. De reden daarvoor is dat
een Europees traject waarschijnlijk nog erg veel tijd in beslag gaat nemen. Wanneer
Europese lidstaten al stappen zetten om tot wetgeving te komen zal dit het Europese
proces naar zij verwachten versnellen. Bovendien kan de inhoud van nationale wetgeving
helpen de inhoud van Europese regelgeving te beïnvloeden. In de volgende paragrafen
wordt deze keuze verder onderbouwd.
Dit wetsvoorstel wil de naleving hiervan wettelijk verankeren. Het principe van gepaste
zorgvuldigheid moet daarbij uitgangspunt worden bij het handelen van ondernemingen.
Dit is een basisprincipe in de OESO-richtlijnen21 waar hieronder verder op in wordt gegaan.
2.2.2 Kinderarbeid, slavernij, uitbuiting en milieuschade
Kinderarbeid, slavernij, uitbuiting en milieuschade zijn enkele van de veelgenoemde
risico’s op schendingen waar ondernemingen die in het buitenland actief zijn, mee
te maken kunnen krijgen. Kinderarbeid en slavernij zijn voorbeelden van vormen van
uitbuiting en schending van arbeids- en mensenrechten, maar er valt bijvoorbeeld ook
te denken aan situaties waarin mensenrechtenverdedigers bedreigd of zelfs vermoord
worden wanneer zij misstanden van grote ondernemingen aan de kaak stellen. De OESO-richtlijnen
zijn op al dergelijke schendingen gericht en vragen van ondernemingen dat zij de risico’s
daarop adresseren.
Kinderarbeid
Voor kinderarbeid geldt dat ondernemingen daar ongewild betrokken bij kunnen zijn.
Het aantal kinderen dat gedwongen wordt te werken daalt gelukkig, maar nog altijd
zijn er wereldwijd meer dan 150 miljoen kinderen kind-arbeider. 73 miljoen van hen
werken zelfs onder gevaarlijke omstandigheden.22 Eén van de strategische ontwikkelingsdoelen («SDG’s», nummer 8.7) is om een einde
te maken aan kinderarbeid. Dat geldt ook voor slavernij en uitbuiting.
Slavernij en uitbuiting
Naar schatting 45,8 miljoen mensen23 ter wereld zijn «moderne slaven». Dan hebben we het niet alleen over het bekende
voorbeeld van de seksindustrie, waarin veel vrouwen gedwongen worden te werken. Ook
in ketens van veel gewone producten op de Nederlandse markt, komt slavernij voor.
Slavernij is onder meer aangetroffen in de kleding en schoenenindustrie, in de voedingsmiddelensector
en in de elektronica.24 Recent onderzoek toont aan dat het in de visserij-25 en natuursteensector26 voorkomt. De Verenigde Naties hebben becijferd dat de omzet in de hedendaagse slavernij
meer dan $ 35 miljard27 bedraagt.
Het gaat bij slavernij vaak om migranten en vluchtelingen, inheemse volkeren, kinderen
en vrouwen die kwetsbaar zijn voor slavernij. Wereldwijd is sprake van een toename
van slavernij en uitbuiting, onder andere door groeiende vluchtelingen- en migrantenstromen.
Slavernij en uitbuiting zijn ernstige mensenrechtenschendingen. Betrokkenheid bij
slavernij of uitbuiting via de productieketen is een risico voor veel Nederlandse
ondernemingen die actief zijn in het buitenland. Die betrokkenheid kan ook ongewild
zijn.
Milieuschade
Ondernemingen kunnen bij hun economische activiteiten dus betrokken raken bij het
schenden van mensen- of arbeidsrechten. Daarnaast kan hun handelen ook nadelige gevolgen
hebben voor het milieu. Veel economische sectoren hebben met dit risico te maken,
op veel verschillende mogelijke manieren. Bekende voorbeelden zijn het gebruik van
soja, waarvoor in Zuid-Amerika oerwouden gekapt worden om de productie ervan te kunnen
uitbreiden. Een ander voorbeeld is palmolie waarvoor hetzelfde geldt. De productie
van olie en gas is misschien wel het meest duidelijke voorbeeld van economische activiteit
die grote risico’s met zich brengt voor het milieu. In een aantal gevallen gaan dit
soort situaties bovendien gepaard met mensenrechtenschendingen en schendingen van
arbeidsrechten.
Het besef dat (internationaal) ondernemen en economische activiteiten van ondernemingen
risico’s op het schenden van rechten en nadelige gevolgen aan milieu met zich brengen,
is in de afgelopen decennia gegroeid. De hierboven beschreven risico’s zijn uiteraard
niet de enige. Van ondernemingen wordt verwacht dat zij gepaste zorgvuldigheid toepassen
met betrekking tot nadelige gevolgen voor het milieu, inclusief gevolgen voor het
klimaat. Dit heeft niet alleen betrekking op de nadelige gevolgen van hun eigen activiteiten,
maar ook op de negatieve gevolgen in hun waardeketen.28
2.2.3 Sector Risico Analyse
Deze beschreven schendingen raken ondernemingen, zakenrelaties in de productieketens,
maar allereerst uiteraard de mogelijke betrokkenen zelf. Het kan gaan om kinderen
die gedwongen of genoodzaakt zijn te werken, of volwassenen die feitelijk als slaaf
gebruikt worden, maar ook om omwonenden van een onderneming waarvan de activiteiten
de leefomgeving aantasten.
Een bekend voorbeeld van wat er kan gebeuren in internationale productieketens van
producten die hier in de winkel liggen, is de instorting van het gebouw Rana Plaza
in Bangladesh in april 2013. In dit gebouw waren verschillende textielfabrieken gevestigd
terwijl het gebouw niet aan de bouwschriften voldeed. Ondanks scheuren die in het
gebouw waren gekomen, werden werknemers gedwongen door te werken. Als gevolg van de
instorting vielen ruim 1.100 doden en 2.500 gewonden.29
Het groeiende bewustzijn van dergelijke risico’s, zeker ook na de ramp met Rana Plaza,
heeft er in Nederland in 2014 toe geleid dat de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Economische Zaken opdracht hebben
gegeven tot een Sector Risico Analyse (SRA). In deze analyse, uitgevoerd door adviesbureau
KPMG zijn de verschillende mogelijke nadelige gevolgen van economische activiteiten
van Nederlandse ondernemingen in kaart gebracht.30 In dit onderzoek zijn 13 sectoren aangewezen als risico-sectoren. Voor elk van die
sectoren is vervolgens beschreven wat de belangrijkste risico’s zijn.31
De SRA kijkt naar risico’s op het gebied van milieu, arbeid, mensenrechten, corruptie
en belastingen. De identificatie van deze risico’s is gebaseerd op de OESO-richtlijnen
(die hierna verder worden toegelicht). Voor een groot aantal van de 13 sectoren met
een hoog risicoprofiel spelen die risico’s vooral op de terreinen milieu, arbeid en
mensenrechten. Meest genoemde risico’s zijn ongezonde en onveilige arbeidsomstandigheden,
schending van vakbondsrechten, zoals collectieve onderhandeling, en het recht op vereniging,
maar het gaat ook om kinderarbeid en dwangarbeid. Zo komt dwangarbeid voor in de sectoren
kleding en textiel, de bouw, elektronica, voedingsmiddelen en metaal. Vanwege de verbondenheid
in productieketens treden deze risico’s daardoor uiteindelijk ook op in sectoren als
de groot- en detailhandel, bijvoorbeeld als het gaat om de productie van elektronica.
2.2.4 Het Nederlandse IMVO-beleid tot nu toe
De risico’s die er bestaan op het gebied van internationaal ondernemen zijn al een
aantal jaren bekend. Zoals hiervoor al opgemerkt kent Nederland ook al enige jaren
een beleid om internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen te bevorderen.
Het is gebaseerd op de richtlijnen van de Verenigde Naties en de al genoemde OESO-richtlijnen.
In 2011 zijn de UN Guiding Principle for Business and Human Rights (UNGP’s) tot stand gekomen.32 Deze principes worden ook wel het Ruggie Framework genoemd, naar de auteur ervan,
VN-gezant John Ruggie. De UNGP’s zijn met consensus aangenomen door de VN-Mensenrechtenraad.
Ze zijn onder te verdelen in drie hoofdprincipes:
1. de verplichting voor staten of overheden om bescherming te bieden tegen mensenrechtenschendingen
(duty to protect), ook als eventuele schendingen worden begaan door derden, zoals
bijvoorbeeld ondernemingen;
2. de verantwoordelijkheid van ondernemingen om mensenrechten te respecteren (responsibility
to respect), ook als overheden dat niet doen;
3. het waarborgen van de toegang tot een herstelprocedure (access to remedy): gedupeerden
of slachtoffers van schendingen moeten ergens verhaal kunnen halen.
In datzelfde jaar 2011 werden de OESO-richtlijnen herzien om deze in lijn te brengen
met de principes en verantwoordelijkheden die zijn opgenomen in de UNGP’s. De OESO-richtlijnen
geven een uitgebreide invulling aan het tweede basisprincipe uit de UN Guiding Principles, de responsibility to respect, en richten zich dus op de verantwoordelijkheid van ondernemingen. Zoals hiervoor
al uiteengezet, gaat het daarbij niet alleen om de verantwoordelijkheid van ondernemingen
voor het respecteren van de mensenrechten, maar ook om verantwoordelijkheden op andere
terreinen, zoals:
• werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen,
• milieu,
• bestrijding van corruptie, omkopingsverzoeken en afpersing,
• consumentenbelangen.
Gepaste zorgvuldigheid
De OESO-richtlijnen stellen het begrip due diligence centraal als algemeen beginsel voor ondernemingsbeleid, niet alleen op het gebied
van arbeids- en mensenrechten, maar ook op het gebied van milieu.33 In de letterlijke Nederlandse vertaling betekent due diligence «gepaste zorgvuldigheid». Hieronder wordt het proces verstaan waarbij ondernemingen
de daadwerkelijke en mogelijke nadelige gevolgen van hun handelen identificeren, voorkomen
en beperken, en verantwoording afleggen over hoe zij omgaan met de geïdentificeerde
risico’s. Dit proces verloopt volgens zes te onderscheiden stappen die hieronder in
paragraaf 3.2 worden uitgewerkt.
Bij de uitwerking van gepaste zorgvuldigheid staan niet de risico’s voor de onderneming
centraal, maar de rechten van andere belanghebbenden, zoals werknemers en lokale gemeenschappen
(omschrijving SER34). Het gaat om de risico’s op mogelijke en daadwerkelijke nadelige gevolgen voor deze
belanghebbenden. Gepaste zorgvuldigheid gaat nadrukkelijk ook over de productie- en
toeleveringsketen van ondernemingen.
Landen, zoals Nederland, die de richtlijnen onderschrijven, gaan daarmee een bindende
verplichting aan deze te implementeren. De OESO-richtlijnen vormen daarom het uitgangspunt
voor het Nederlandse beleid ten aanzien van internationaal maatschappelijk verantwoord
ondernemen.
Alle landen die de OESO-richtlijnen onderschrijven, beschikken over een Nationaal
Contactpunt (NCP). Een NCP heeft als kerntaken ondernemingen bekend te maken met de
OESO-richtlijnen en de toepassing ervan te bevorderen, als ook het behandelen van
meldingen van personen, maatschappelijke organisaties en ondernemingen die een meningsverschil
hebben over de toepassing van de OESO-richtlijnen. Het NCP kan ook op verzoek van
het Kabinet bedrijfsoverstijgend onderzoek uitvoeren.35
In het Nederlandse Internationale MVO-beleid sinds de vaststelling van de OESO-richtlijnen
konden tot aan de beleidsnota van Minister Kaag van oktober 202036 een aantal sporen onderscheiden worden.37
IMVO-convenantenbeleid
Het belangrijkste spoor is het bevorderen en faciliteren van de zogenoemde IMVO-convenanten.38 Dit zijn vrijwillige afspraken per economische sector tussen overheid, ondernemingen
en de diverse belanghebbende maatschappelijke organisaties. De gesprekken tussen de
ondernemingen en de diverse belanghebbende partijen vinden plaats onder regie van
de Sociaal Economische Raad (SER). In de convenanten wordt uitgewerkt hoe Nederlandse
ondernemingen de gepaste zorgvuldigheid vorm gaan geven en in de praktijk brengen.
Het streven is om in elk van de dertien sectoren die in de Sector Risico Analyse als
de meest riskante naar voren zijn gekomen, een convenant te sluiten.
90 procent-doelstelling
Verder is het Nederlandse beleid erop gericht dat in 2023 90 procent van de ongeveer
700 grote ondernemingen in Nederland de OESO-richtlijnen en de UNGP’s onderschrijft.
Door ondernemingen bekend te maken met de OESO-richtlijnen en andere principes van
maatschappelijk verantwoord ondernemen moet kennis en bewustwording op het thema bevorderd
worden. Ondersteunend aan dit beleid wordt ingezet op het opbouwen van de capaciteit
van andere belanghebbenden die van invloed zijn op het beleidsterrein, zoals de SER,
MVO Nederland, de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), maatschappelijke organisaties,
vakbonden, werkgevers- en brancheorganisaties.39
IMVO-voorwaarden van de overheid
Ondernemingen die gebruik willen maken van de instrumenten ter bevordering van internationale
handel moeten verklaren dat zij zullen handelen in overeenstemming met de OESO-richtlijnen.
De uitvoerende agentschappen (FMO, Atradius Dutch State Business en RVO) stellen bovendien
eisen van gepaste zorgvuldigheid aan projecten die in aanmerking willen komen voor
ondersteuning door de Nederlandse overheid,40 of bij de verlening van exportkredieten en de deelname aan handelsmissies. Daarnaast
is het beleid dat IMVO als voorwaarde wordt gesteld voor deelname aan inkoop en aanbestedingen
door de overheid. Bij Europese aanbestedingen van het Rijk zijn de Internationale
Sociale Voorwaarden (ISV) verplicht.41
Rapportageverplichting niet-financiële informatie
In 2014 is de EU-richtlijn bekendmaking niet-financiële informatie aangenomen. Deze
is in Nederland geïmplementeerd in een gelijknamig Besluit. Volgens dit besluit moeten
in ieder geval beursgenoteerde ondernemingen met meer dan 500 medewerkers, een balanstotaal
van € 20 miljoen en een omzet van € 40 miljoen sinds boekjaar 2017 in hun jaarverslag
ook informatie opnemen over hun prestaties of gevolgen op het gebied van milieu, personeel,
sociale aspecten, mensenrechten en het voorkomen van omkoping en afpersing.42
Conflictmineralenverordening
Tot 1 januari 2021 was regelgeving nog geen onderdeel van het Nederlandse IMVO-beleid.
Op die datum is echter de Europese Conflictmineralenverordening van kracht geworden.43 Importeurs van de metalen tin, tantaal, wolfraam of goud moeten met ingang van voornoemde
datum in het kader van een verplichte gepaste zorgvuldigheid hun leveranciers en de
oorsprong van deze mineralen controleren.
Wet zorgplicht kinderarbeid
Nationaal is er inmiddels ook de Wet zorgplicht kinderarbeid (Wzk). Het voormalige
PvdA-Kamerlid Roelof van Laar heeft in 2016 het initiatief genomen tot deze wet die
specifiek gericht is op de bestrijding van kinderarbeid. De Wet zorgplicht kinderarbeid
is in mei 2019 door de Eerste Kamer goedgekeurd. De wet is echter nog niet in werking
getreden, omdat verschillende onderdelen nog uitgewerkt moeten worden in een algemene
maatregel van bestuur. Het gaat daarbij om de inrichting van het toezicht en de reikwijdte
van de wet.
De evaluatie van het IMVO-beleid
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III44 is door de coalitiepartijen afgesproken te wachten op de uitkomsten van een evaluatie
van vijf jaar convenantenbeleid, voordat besloten zal worden of ook wet- en regelgeving
nodig is om de naleving van de OESO-richtlijnen te bevorderen. Onder de projectnaam
«IMVO-maatregelen in perspectief» zijn verschillende onderzoeken naar het IMVO-beleid
uitgevoerd en is een evaluatierapport van het convenantenbeleid verschenen. Op 10 juli
2020 stuurde de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking het
rapport van de convenantenevaluatie naar de Tweede Kamer.45 In het najaar van 2019 heeft de directie IOB van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken ook een evaluatie uitgebracht van het Nederlandse (I)MVO-beleid.46 De uitkomsten van het project voor herziening van beleid zijn in oktober gedeeld
met de Tweede Kamer. In de beleidsnota Van voorlichten tot verplichten47 worden op basis van deze onderzoeken, consultaties met belanghebbenden en de evaluatie
van de IMVO-convenanten de hieronder volgende conclusies getrokken.
Uit de evaluatie komt naar voren dat de convenanten effectief bijdragen aan de bewustwording
over gepaste zorgvuldigheid en aan het faciliteren van de naleving van afspraken door
middel van een monitoring-infrastructuur. Ze zijn daarnaast instrumenteel in het continue
leerproces en kennisdeling (bijvoorbeeld van succesvolle werkwijzen). De convenanten
versterken de samenwerking in het proces van gepaste zorgvuldigheid. Ze vergroten
de invloed van toeleveranciers en afnemers in de productieketen. Bovendien helpen
ze een vruchtbare dialoog met belanghebbenden te bevorderen. Er is in sectoren met
een IMVO-convenant meer voortgang te zien op het terrein van maatschappelijk verantwoord
ondernemen dan bij sectoren zonder een convenant.
Het convenantenbeleid heeft dus zeker een meerwaarde. Echter, het beleid blijkt slechts
een heel klein percentage van de ondernemingen in de hoog-risicosectoren te bereiken:
slechts 1,6 procent namelijk, zoals in de inleiding ook al genoemd werd. Bovendien
zijn er verbeterpunten voor sectorale samenwerking.48
De strategie om IMVO-kaders te ontwikkelen die als voorwaarden gelden om gebruik te
kunnen maken van alle bedrijfsleveninstrumenten is volgens de IOB-evaluatie effectief
gebleken.49 Over de uitvoering van maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) is de IOB echter
kritisch. De toepassing daarvan zou effectiever kunnen. Als het gaat om Rijksinkoop
geldt dat bij Europees aanbestede contracten het proces van gepaste zorgvuldigheid
een contractvoorwaarde is in een tiental risico-categorieën. Onderzoek wijst echter
uit dat de naleving hiervan door leveranciers «onvoldoende wordt geborgd»50
Er vallen 89 ondernemingen onder het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie.
Uit onderzoek van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) blijkt dat de grote meerderheid
deze informatie bekendmaakt. Echter, de vertaling van beleid naar het identificeren
van risico’s, het hanteren van kritische prestatieindicatoren en de effecten op internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen laat te wensen over. Over personele en milieuaspecten
wordt wel gerapporteerd, maar over mensenrechten, anticorruptie en omkopingsaspecten
minder.
Conclusie IMVO-beleid: doel wordt niet bereikt, meer en scherpere maatregelen nodig
Het doel van het Nederlandse IMVO-beleid is dat Nederlandse ondernemingen internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen in lijn met de internationale normen. Die normen
zijn de normen zoals ze zijn vastgelegd in de OESO-richtlijnen. Dat doel wordt niet
bereikt, concludeert Minister Kaag in haar beleidsnota. Aanvulling en aanscherping
van de IMVO-maatregelen is nodig.51 Ook de Sociaal Economische Raad concludeert dit in een advies aan het kabinet.52 De effecten van het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie versterken daarbij
het pleidooi voor het overwegen van regelgeving voor het bevorderen van (aspecten
van) internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen, concludeert de kabinetsnota
verder.53
2.2.5 Regelgeving als overheidsinstrument om de IMVO-doelen te bevorderen
Ook het onderzoek van het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) en de IOB-evaluatie
komen tot deze conclusie. Regelgeving is het instrument dat nu eigenlijk nog ontbreekt
in het beleid om naleving van de OESO-richtlijnen te bevorderen. Op Europees niveau
geldt inmiddels zoals hierboven al genoemd wel de Conflictmineralenverordening en
er is het al genoemde Besluit bekendmaking niet-financiële informatie.
Nationaal is er inmiddels de Wzk. Zoals hierboven al gezegd, is deze wet is nog niet
in werking getreden.
In de IOB-evaluatie wordt geadviseerd te onderzoeken of ondernemingen die niet betrokken
zijn bij de convenanten aangemoedigd, of ook, bijvoorbeeld door wetgeving, gedwongen
kunnen worden om de principes van IMVO over te nemen in hun bedrijfsvoering.54
In de evaluatie door het KIT wordt geadviseerd het convenantenbeleid te integreren
in een breder geheel van (I)MVO-maatregelen. Een van die maatregelen in dat geheel
is wetgeving die gepaste zorgvuldigheid verplicht stelt, inclusief verslaglegging
op basis van de OESO-richtlijnen en de VN-richtlijnen.55
Het instrument wetgeving heeft als voordeel dat het zorgt voor een gelijker speelveld:
alle ondernemingen in het land waar de wetgeving geldt, moeten zich aan dezelfde regels
houden, niet alleen de ondernemingen die vrijwillig besluiten aan een convenant mee
te doen, of die zelf besluiten volgens de principes van IMVO te werken.
Internationaal
Nederland is niet het eerste en enige land waar nationale wetgeving om IMVO te bevorderen
voorbereid wordt of al van kracht is. Er zijn al verschillende landen die wetgeving
hebben die op een of andere manier gepaste zorgvuldigheid voorschrijven, soms breed,
soms gericht op specifieke risico’s.
De Verenigde Staten hebben sinds 2010 de Dodd Frank Act. Een sectie daarvan stelt aan Amerikaanse beursgenoteerde ondernemingen bepaalde
eisen als zij bij de productie van goederen gebruik maken van mineralen uit de Democratische
Republiek Congo of de buurlanden. Die eisen houden in dat ondernemingen verslag moeten
doen van de gepaste zorgvuldigheidsmaatregelen die zij genomen hebben ten aanzien van hun toeleveringsketen en zij moeten aantonen
dat de mineralen die zij gebruiken niet afkomstig zijn uit bronnen die in handen zijn
van gewapende groeperingen of aan zulke groeperingen ten goede komen.
Het Verenigd Koninkrijk kent sinds 2015 de Modern Slavery Act. Volgens deze wet moeten ondernemingen een verklaring afgeven over hun proces van gepaste zorgvuldigheid ten aanzien van moderne slavernij in hun keten. Australië heeft inmiddels een vergelijkbare
wet aangenomen.
EU-lidstaat Frankrijk kent sinds 2017 de Loi Sur le Devoir de Vigilance des Multinationales. Dit is een brede gepaste zorgvuldigheidswet die een zorgplicht en een algemene aansprakelijkheid instelt op het gebied van mensenrechten
en milieu voor de grootste ondernemingen in Frankrijk.
In verschillende Europese landen staat (een vorm van) nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving
op de politieke agenda. De Duitse regeringscoalitie is het inmiddels eens geworden
over de invoering van de zogenoemde Lieferkettengesetz. In dit voorstel gaan gepaste zorgvuldigheidsregels aanvankelijk gelden voor ondernemingen
vanaf 3.000 werknemers, een jaar later voor ondernemingen vanaf 1.000 werknemers.
De wet stelt herstel in geval van schade verplicht en voorziet in hoge boetes in het
geval van overtredingen.56 In Oostenrijk is in mei 2020 een wet tegen kinderarbeid en moderne slavernij in de
textielsector aanhangig gemaakt door het parlement. De Finse regering en die van Luxemburg
onderzoeken momenteel de opties voor nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving en
in Noorwegen ligt een wet voor die transparantie en gepaste zorgvuldigheid in internationale
ketens regelt. In Zwitserland is recent een wet aangenomen die gepaste zorgvuldigheid
en rapportageverplichtingen introduceert voor conflictmineralen en kinderarbeid. Tenslotte
stemt het Verenigd Koninkrijk in 2021 over een wet die gepaste zorgvuldigheid ten
aanzien van producten die ontbossing bevorderen introduceert.
Eurocommissaris Reynders van Justitie heeft een Europees initiatief voor wetgeving
aangekondigd. Dat voorstel zou naar het model van de Franse wet gepaste zorgvuldigheid
verplicht moeten gaan stellen. Tegelijk heeft hij naar aanleiding van het Duitse wetsvoorstel
gezegd dat de Europese wet verder zal gaan en voor alle ondernemingen zal moeten gaan
gelden.57 Het concrete voorstel wordt verwacht in het tweede kwartaal van 2021.58
2.2.6 De keuze van het kabinet: brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving op Europees
niveau
Het kabinet wil de evaluatieonderzoeken gebruiken om tot een palet aan beleidsmaatregelen
te komen waaruit een zogenoemde «doordachte mix» kan worden samengesteld. Het heeft
de SER hierover om advies gevraagd. Dit advies is in september 2020 uitgebracht.59 De SER spreekt zich uit voor een beleidsinstrumentenmix waarin het huidige beleid
wordt geoptimaliseerd en aangevuld met brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving op Europees
niveau. Inbedding van wetgeving op het Europese niveau zou het effect op de keten
navenant vergroten en het speelveld voor ondernemingen in heel Europa gelijk maken.60 De SER stelt dat er drie routes zijn om deze wetgeving te realiseren: door maximale
inzet op Europese wetgeving, door maximale inzet op Europese wetgeving met een ijkpunt
in 2021 en door gelijktijdig te werken aan Europese en nationale wetgeving.
Het kabinet neemt het advies over en kiest voor de tweede route. Zij geeft hierbij
een volgend kabinet in overweging om in de zomer van 2021 in Europa de balans op te
maken voor wat betreft de vraag of er in Europa voldoende voortgang is geboekt in
het traject naar Europese wetgeving. Als het oordeel is dat de voortgang onvoldoende
is, zou Nederland ertoe over kunnen gaan nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving
te ontwikkelen.
De derde mogelijke route die het SER-advies schetst, is de mogelijkheid om gelijktijdig
op zowel nationale als Europese wetgeving in te zetten. De ratio daarachter is dat
in het geval het Europese traject lang duurt en/of een laag ambitieniveau kent, Nederland
doorwerkt aan nationale wetgeving. Bovendien kan dat proces de ontwikkelingen op Europees
niveau weer verder stimuleren.61
2.2.7 De keuze van de initiatiefnemers voor een nationaal wetsvoorstel nu
De evaluatie van het beleid tot nu toe moest volgens de afspraak in het regeerakkoord
leiden tot een antwoord op de vraag of en zo ja welke dwingende maatregelen genomen
kunnen worden. Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat dwingende maatregelen inderdaad
nodig zijn. Niettemin besluit het kabinet nu niet tot het invoeren van dergelijke
maatregelen, maar stelt het in plaats daarvan voor tot de zomer van 2021 te wachten
op de voorstellen waar de Europese Commissie mee zal komen. Dan kan de balans opgemaakt
worden over de vraag of er voldoende voortgang is geboekt op het Europese traject.
In het geval dit traject te veel tijd lijkt te gaan nemen of te weinig ambitieus zal
blijken, kan dan besloten worden om nationale wetgeving te ontwikkelen.
Ondertussen worden de bouwstenen voor de inrichting van een nationale brede gepaste zorgvuldigheidswet verplichting wel verder uitgewerkt, ook omdat dit hoe dan ook nodig is voor de uitvoering
van de aangenomen Wet zorgplicht kinderarbeid.
De initiatiefnemers zijn van mening dat het in gang zetten van een traject naar nationale
wetgeving de kans op een ambitieus Europees voorstel zal vergroten en de weg naar
Europese wetgeving bovendien zal helpen versnellen. Hoe meer Europese lidstaten eigen
initiatieven ontwikkelen, hoe groter de druk op de gehele Unie zal zijn om op Europees
niveau wetgeving aan te nemen, zo verwachten de initiatiefnemers. De inhoud van de
wetten die nationaal voorbereid worden of al van kracht zijn, zullen bovendien de
inhoud van Europese regelgeving beïnvloeden. Dit blijkt al uit de uitspraak van Eurocommissaris
Reynders dat de Franse wet als model zal dienen voor zijn aangekondigde voorstel.62 Het is de bedoeling van de initiatiefnemers dat ook het onderhavige wetsvoorstel
de inhoud van de Europese mede zal bepalen.
Dit is voor de initiatiefnemers de reden om deze kabinetsperiode al de stap te zetten
naar nationale brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving door middel van dit initiatiefwetsvoorstel.
Regelgeving is tot nu toe een grotendeels ontbrekend element in het Nederlandse beleid.
De verwachting is dat deze wet wanneer ze aangenomen wordt zal leiden tot daadwerkelijk
betere naleving van de OESO-richtlijnen door ondernemingen.
3. Hoofdlijnen van het voorstel voor een brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving
3.1 Probleemaanpak
Het huidige IMVO-beleid bereikt het gestelde doel niet, zoals hierboven is vastgesteld.
Brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving zou dit wel kunnen bereiken. Het is daarbij niet de bedoeling dat wetgeving
in de plaats komt van het huidige beleid, zoals dat hiervoor is beschreven. Het moet
een onderdeel worden van een doordachte mix van beleidsinstrumenten. Zo kunnen een
brede wet en de sectorale samenwerking waar het kabinet op inzet elkaar aanvullen
in die zin dat de wet een gelijk speelveld creëert en de huidige convenanten en nieuwe
vormen van sectorale samenwerking aangesloten ondernemingen kunnen helpen aan de verplichtingen
van de wet te voldoen.
Doel
Het uiteindelijke doel van een brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving is: het voorkomen
en adresseren van daadwerkelijke en potentiële nadelige gevolgen door activiteiten
van ondernemingen in het buitenland. Het middel is het principe van gepaste zorgvuldigheid
en de naleving van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen door ondernemingen
verplicht te stellen. Op deze manier wordt een ondergrens voor internationaal verantwoord
ondernemen gecreëerd, waarmee problemen in productieketens tegengegaan kunnen worden.
3.2 Inhoud en structuur van de wet
Gepaste zorgvuldigheid als kernprincipe
Ondernemingen betrachten gepaste zorgvuldigheid om wereldwijd ondernemingsgerelateerde
schendingen te voorkomen en te adresseren. Zoals hiervoor al omschreven, houdt gepaste
zorgvuldigheid het proces in waarmee ondernemingen de daadwerkelijke en potentiële
nadelige gevolgen van hun handelen identificeren, voorkomen en verminderen, en waarmee
zij verantwoording afleggen over hun aanpak van de gevolgen. Dit proces is dan een
integraal onderdeel van hun besluitvormingsproces en risicobeheerssystemen. Dit proces
verloopt in zes stappen die hieronder beschreven worden. Ondernemingen moeten zich
inspannen om (interne en externe) betrokkenen betekenisvol te betrekken bij de uitwerking
van hun gepaste zorgvuldigheid. Bij het vaststellen van de gevolgen voor mensenrechten
behoren ondernemingen speciale aandacht te besteden aan potentiële nadelige gevolgen
voor individuen uit groepen of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn of een hoge kans
op marginalisering hebben. Hierbij behoren zij ook rekening te houden met de mogelijk
verschillende gevolgen voor mannen en vrouwen.
Reikwijdte: zorgplicht voor alle ondernemingen; de zes stappen van gepaste zorgvuldigheid
alleen voor grote ondernemingen
Een brede wet zou van toepassing moeten zijn op alle ondernemingen, groot, midden-
en kleinbedrijf, werkzaam in alle sectoren, die in Nederland gevestigd zijn, inclusief
staatsondernemingen, aanbestedingsdiensten, brievenbusfirma’s, en ondernemingen die
op de Nederlandse markt commercieel actief zijn. De reden daarvoor is dat in principe
iedere onderneming te maken kan krijgen met risico’s in de eigen productieketen, hoe
klein de onderneming ook is.
De OESO-richtlijnen gelden daarom in principe voor alle ondernemingen. Echter, de
manier waarop een onderneming invulling geeft aan de verplichting onder deze wet moet
in evenredige verhouding staan tot, onder meer, de potentiële en daadwerkelijke nadelige
gevolgen, de marktpositie en de omvang van de onderneming.63
De initiatiefnemers hebben er daarom voor gekozen een algemene zorgplicht in de wet
op te nemen die voor alle ondernemingen geldt. De specifieke stappen die het proces
van gepaste zorgvuldigheid vergt worden echter alleen aan grote ondernemingen opgelegd.
Dit zijn ondernemingen die op de balansdatum ten minste twee van volgende de drie
criteria overschrijden: een gemiddeld personeelsbestand gedurende het boekjaar van
250 werknemers, een balanstotaal van € 20 miljoen of een netto-omzet van meer dan
€ 40 miljoen. Hiermee sluit het wetsvoorstel aan bij de definitie van grote bedrijven
in de Europese richtlijn jaarrekening.
De reden dat deze grens gekozen wordt, is dat voor ondernemingen vanaf deze omvang
de administratieve lasten die deze wet met zich brengt relatief veel kleiner zullen
zijn dan voor middelgrote en kleine ondernemingen. De initiatiefnemers hebben ervoor
gekozen ondernemingen uit deze categorieën niet te belasten met de administratieve
verplichtingen die het proces van gepaste zorgvuldigheid, zoals neergelegd in deze
wet met zich brengt. De algemene zorgplicht die deze wet instelt gaat echter wel gelden
voor kleine en middelgrote ondernemingen die onder de hierboven omschreven grens vallen,
mits zij buitenlandse handel bedrijven.
3.2.1 Hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel
Deze algemene zorgplicht is opgenomen in artikel 1.2 van de wet. Zoals gezegd gaat
deze algemene zorgplicht niet gepaard met concrete administratieve verplichtingen.
Elke onderneming echter, die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat haar activiteit
nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu in
een land buiten Nederland, wordt door deze zorgplicht verplicht alle maatregelen te
nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, dient de onderneming die gevolgen
zoveel mogelijk te beperken, ongedaan te maken, en zo nodig zorg te dragen voor herstel.
Wanneer een onderneming volgens een betrokkene hier niet aan voldoet, kan deze dit
aan de civiele rechter voorleggen.
Het hoofdstuk begint met de omschrijving van de begrippen die een centrale rol spelen
in dit wetsvoorstel. Hier wordt de keuze voor het begrip betrokkene allereerst toegelicht.
In dit hoofdstuk is de bepaling van het begrip betrokkene opgenomen en niet het begrip
belanghebbende. De reden daarvoor is dat het begrip belanghebbende in de Algemene
Wet Bestuursrecht een specifieke betekenis heeft en in verhouding staat tot overheidsbesluiten.
In de OESO-richtlijnen wordt echter gesproken over stakeholders, wat in het Nederlands in deze context vertaald wordt met: relevante belanghebbenden.
Dat zijn allereerst diegenen die op een of andere manier geraakt worden door het handelen
van ondernemingen of hun zakenrelaties in de productieketen, zoals bijvoorbeeld werknemers
of omwonenden. In dit voorstel zal om de hier aangegeven reden gesproken worden over
betrokkenen. Het gaat daarbij niet alleen om direct betrokkenen; ook maatschappelijke
organisaties die zich inzetten voor de belangen van direct betrokkenen kunnen als
betrokkene aangemerkt worden.
Gepaste zorgvuldigheid is een kernbegrip in de OESO-richtlijnen voor multinationale
ondernemingen en daarom ook in dit wetsvoorstel. Het wordt in dit hoofdstuk omschreven.
De OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen zelf worden daarom ook bij de
begripsbepalingen omschreven. In het proces van gepaste zorgvuldigheid spelen de begrippen
productieketen en zakenrelaties een rol en deze begrippen zijn daarom ook opgenomen
in de begripsbepalingen.
Het wetsvoorstel richt zich op ondernemingen. Bij de omschrijving van dit begrip wordt
aangesloten bij de definitie in de Handelsregisterwet. Tot die omschrijving behoren
ook dochterondernemingen. De omschrijving van dochteronderneming is ook afgeleid van
de Europese richtlijn jaarrekening. Bij de begripsbepalingen wordt verder de begrippen
toezichthouder en «Onze Minister» geregeld.
In artikel 1.3 van dit wetsvoorstel staat tenslotte omschreven dat de wet ook van
toepassing is op ondernemingen die gevestigd zijn op de BES-eilanden en op buitenlandse
ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1., eerste lid, onderdeel b en die een activiteit
in Nederland verrichten of een product op de Nederlandse markt afzetten.
3.2.2 Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel
In artikel 2.1. staat de categorie ondernemingen omschreven waarvan gevraagd zal gaan
worden de stappen te doorlopen die behoren bij het proces van due diligence ofwel gepaste zorgvuldigheid.
De verplichting tot gepaste zorgvuldigheid en de zes stappen in het proces worden
voorgeschreven in de artikelen 2.2. tot en met 2.8. van het wetsvoorstel. Voor deze
artikelen is aangesloten bij de OESO-due diligence handreiking.64 Ondernemingen dienen deze stappen te doorlopen en voor alle bedrijfsactiviteiten
en hun zakelijke relaties, inclusief de hele productieketen. In de OESO-due diligence handreiking staan concrete voorbeelden voor ondernemingen hoe zij aan de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid zouden kunnen voldoen. De zes stappen zijn:
Stap 1: MVO integreren in het beleid en de managementsystemen van de onderneming (artikel
2.2);
Stap 2: Identificeren van daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen voor MVO-thema’s
(artikel 2.3);
Stap 3: Deze nadelige gevolgen stoppen, voorkomen of beperken (artikelen 2.3 en 2.4);
Stap 4: Monitoren van de praktische toepassing en resultaten (artikel 2.5);
Stap 5: Communiceren over de manier waarop de gevolgen worden aangepakt (artikel 2.6);
Stap 6: Waar van toepassing herstel mogelijk maken of hieraan meewerken (artikel 2.7
en 2.8).
Bij stap 1 De OESO-richtlijnen schrijven voor dat gepaste zorgvuldigheid onderdeel moet worden
van beleid en management van een onderneming. Daarom dient een onderneming dit beleid
te publiceren in een beleidsdocument. Daarbij hoort een plan voor de concrete toepassing
van gepaste zorgvuldigheid. Het beleid dient ook geïntegreerd te worden in de managementsystemen
van een onderneming en in het reguliere bedrijfsproces.
Bij stap 2 Ondernemingen moeten hun betrokkenheid vaststellen bij de geïdentificeerde daadwerkelijke
of potentiële nadelige gevolgen om de juiste aanpak te bepalen. De onderneming dient
daartoe breed onderzoek te verrichten naar alle zakelijke gebieden, activiteiten en
relaties, inclusief de productieketen, om te identificeren waar de kans op MVO-risico’s
het grootst en belangrijkst is. De inventarisatie moet de onderneming in staat stellen
een eerste prioritering uit te voeren van de belangrijkste risicogebieden voor verdere
beoordeling. Ondernemingen kunnen bij het vaststellen van de gevolgen voor mensenrechten
speciale aandacht besteden aan potentiële nadelige gevolgen voor individuen uit groepen
of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn of een hoge kans op marginalisering hebben.
Zij kunnen daarbij ook rekening houden met de mogelijk verschillende gevolgen voor
mannen en vrouwen.
Vervolgens dienen de geprioriteerde activiteiten, leveranciers en andere zakelijke
relaties steeds grondiger beoordeeld worden om specifieke daadwerkelijke en potentiële
nadelige MVO-gevolgen te identificeren en te toetsen. De onderneming begint hierbij
met de hierboven geïdentificeerde belangrijkste risicogebieden.
Vervolgens beoordeelt de onderneming haar eigen betrokkenheid bij de geïdentificeerde
daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen om de juiste aanpak te bepalen. Daarbij
moet specifiek onderzocht worden, onder andere door middel van betekenisvolle participatie
van betrokkenen, of de onderneming het nadelige gevolg zelf heeft veroorzaakt (of
zou kunnen veroorzaken), eraan heeft bijgedragen (of zou kunnen bijdragen), of dat
het nadelige gevolg direct verbonden is (of verbonden zou kunnen zijn) met de activiteiten
of producten van een zakelijke relatie van de onderneming.
Wanneer er veel potentiële nadelige gevolgen in de productieketen gesignaleerd zijn,
brengt de onderneming een prioritering aan: de risico’s die het meest ernstig worden
ingeschat en die met de grootste mate van waarschijnlijkheid kunnen optreden, dienen
als eerste aangepakt te worden. Deze inschatting gebeurt op basis van de verkregen
informatie uit de gemaakte risico-inventarisatie. Wanneer de nadelige gevolgen die
uit de geprioriteerde risico’s voortvloeien aangepakt zijn, dienen de minder ernstige
gevolgen geadresseerd te worden.65
Bij stap 3 en 6 Als onderdeel van gepaste zorgvuldigheid, is de onderneming verplicht om, als een
onderneming nadelige gevolgen veroorzaakt of eraan bijdraagt, de activiteit die de
nadelige gevolgen veroorzaakt of daaraan bijdraagt te beëindigen en de nadelige gevolgen
te herstellen of bij te dragen aan het herstel van de nadelige gevolgen. De beoordeling
of dit het geval is, wordt gebaseerd op het onderzoek uit stap 2.
Wanneer een onderneming de nadelige gevolgen niet zelf heeft veroorzaakt of eraan
heeft bijgedragen, maar deze rechtstreeks verband houdt met de activiteiten of producten
van de onderneming via een zakenrelatie, omvat de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
dat de onderneming zijn invloed (leverage) op de zakenrelatie gebruikt om de nadelige gevolgen te beëindigen of te herstellen.
Bij stap 3 hoort ook het ontwikkelen en implementeren van plannen, op basis van de
prioritering van de onderneming, om daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen
voor MVO-thema’s te voorkomen of te beperken die via zakenrelaties direct verbonden
zijn met de activiteiten of producten van de onderneming.66
De relatie tussen een onderneming en nadelige gevolgen is niet statisch. Deze kan
bijvoorbeeld veranderen naarmate situaties zich ontwikkelen en kan afhangen van de
mate waarin geïdentificeerde risico’s en nadelige gevolgen worden aangepakt via gepaste
zorgvuldigheid en beperkende maatregelen.67 Een onderneming is in overtreding van haar verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
zolang haar bijdrage aan de nadelige gevolgen niet is beëindigd en de betrokkenen
geen herstel hebben gekregen. Wanneer een onderneming bijdragen heeft aan de schade,
dient zij ook bij te dragen aan herstel.
Gepaste zorgvuldigheid betekent geen afschuiven van verantwoordelijkheid. In een zakelijke
relatie blijft elke onderneming zelf verantwoordelijk voor het identificeren en aanpakken
van nadelige gevolgen. De due diligence-aanbevelingen uit de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen zijn niet
bedoeld om de verantwoordelijkheid van overheden af te schuiven op ondernemingen.
De aanbevelingen zijn ook niet bedoeld om de verantwoordelijkheid van ondernemingen
die nadelige gevolgen veroorzaken of eraan bijdragen te verschuiven naar de ondernemingen
die via hun zakenrelaties rechtstreeks verbonden zijn met deze nadelige gevolgen.
Elke onderneming wordt juist opgeroepen haar eigen verantwoordelijkheid te nemen voor
nadelige gevolgen. Wanneer de gevolgen rechtstreeks verband houden met de activiteiten
of producten van een onderneming of een dochteronderneming, moet deze onderneming,
voor zover mogelijk en met alles wat binnen haar macht ligt, proberen daar individueel
of in samenwerking met anderen verandering in te brengen.
Als uiterste redmiddel kan beëindiging van de betrekkingen met een zakenrelatie passend
zijn nadat er vergeefse pogingen zijn gedaan om ernstige gevolgen te voorkomen of
te beperken. Dit kan ook nodig zijn in het geval de nadelige gevolgen niet hersteld
kunnen worden, wanneer er redelijkerwijs geen zicht is op verandering, of wanneer
er ernstige nadelige gevolgen of risico’s zijn geïdentificeerd en de entiteit die
ze veroorzaakt niet onmiddellijk maatregelen treft om ze te voorkomen of te beperken.
In veel gevallen kan dreigen met daadwerkelijke beëindiging van de betrekkingen nodig
zijn om werkelijk invloed uit te oefenen. In dit soort gevallen moet de onderneming
ook rekening houden met de potentiële nadelige gevolgen van de beslissing om de banden
te verbreken.
Bij stap 4 Monitoring maakt ook deel uit van het proces van gepaste zorgvuldigheid. De onderneming
monitort de praktische toepassing en effectiviteit van haar beleid en maatregelen
voor gepaste zorgvuldigheid. De terugkoppeling vanuit die monitoring wordt, in de
vorm van de geleerde lessen, verwerkt in het beleid van de onderneming om het proces
en de resultaten daarvan in de toekomst te verbeteren.
Bij stap 5 Communicatie is een belangrijk aspect van gepaste zorgvuldigheid. Ondernemingen dienen
rekenschap af te leggen over de manier waarop ze daadwerkelijke of potentiële nadelige
gevolgen identificeren en aanpakken, en moeten overeenkomstig communiceren. De informatie
moet publiekelijk gemaakt worden, opdat alle relevante doelgroepen (zoals bijv. personeel,
investeerders, consumenten) en in het bijzonder betrokkenen, toegang hebben tot de
informatie. De informatie moet voldoende zijn om aan te tonen dat de reactie van de
onderneming op de nadelige gevolgen die de onderneming heeft veroorzaakt of waaraan
ze heeft bijgedragen, adequaat is. Bij de communicatie moet voldoende rekening worden
gehouden met de vertrouwelijkheid van commerciële informatie en andere concurrentie
– en veiligheidsoverwegingen.68
Ondernemingen moeten jaarlijks publiceren over hun proces van gepaste zorgvuldigheid.
Deze publicatieverplichting sluit aan bij de verplichtingen die al gelden op basis
van de EU-richtlijn inzake niet-financiële informatie.69 Vanaf het verslagjaar 2017 moeten grote ondernemingen op basis van deze richtlijn
in een aparte paragraaf van het jaarverslag rapporteren over beleid, resultaten en
risicobeheersing op het gebied van milieu, sociale-en personeelsaspecten, diversiteit,
mensenrechten en bestrijding van omkoping en corruptie. Ondernemingen kunnen de rapportage
over het proces van gepaste zorgvuldigheid in samenhang uitbrengen met hun rapportage
in het kader van het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie. In het artikelsgewijze
deel wordt verder in gegaan op de verdere eisen die aan de communicatie worden gesteld.
In de artikelen 2.2 t/m 2.8 worden de zes stappen omschreven met daarbij tevens de
mogelijkheid dat de Minister voor BHOS bij regeling de nadere details van de specifieke
vereisten voorschrijft.
3.2.3 Hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel
In hoofdstuk 3 en het daaronder vallende artikelen 3.1 en verder wordt het toezicht
en handhaving geregeld. Er dient bij algemene maatregel van bestuur een toezichthouder
aangewezen te worden. De taken van de toezichthouder zouden ook bij een bestaande
toezichthouder kunnen worden neergelegd, maar het is voorstelbaar dat de aard van
het toezicht en handhaving die deze wet met zich brengt vraagt om een eigen toezichthouder.
Hier wordt in hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting nader op ingegaan.
De toezichthouder krijgt zowel bevoegdheden op het terrein van het positieve toezicht
als op het terrein van het repressieve toezicht. Tot dit laatste behoren de bevoegdheden
om een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete op te leggen en deze beide
besluiten openbaar te maken. Tot het positieve toezicht behoort het geven van voorlichting
aan ondernemingen en het geven van een aanwijzing, die het karakter heeft van een
waarschuwing.
In hoofdstuk 3 wordt ook strafrechtelijke handhaving mogelijk gemaakt door aanpassing
van de Wet op de economische delicten.
3.2.4 Hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel
Het vierde hoofdstuk en de daaronder vallende artikelen betreffen slotbepalingen.
Hierin worden onder meer de verplichtingen die het wetsvoorstel stelt voor een bepaalde
termijn na de inwerkingtreding van de wet uitgesteld. De reden daarvoor is dat ondernemingen
vanaf de ingangsdatum van de wet tijd nodig zullen hebben om de verschillende verplichtingen
te implementeren. Voor deze verschillende verplichtingen worden verschillende perioden
van uitstel verleend. Deze staan verder beschreven in de artikelsgewijze toelichting.
Dit hoofdstuk trekt ook de Wet zorgplicht kinderarbeid in en regelt ook overgangsrecht.
Dit laatste is nodig, omdat er onder de huidige convenanten bijvoorbeeld al klachtprocedures
kunnen lopen. De bepalingen over het overgangsrecht regelen dat deze eerst afgemaakt
kunnen worden op grond van de bestaande regeling wanneer zij al voor de inwerkingtreding
van deze wet zijn begonnen.
4. Verhouding tot internationaal en Nederlands recht
4.1 Internationaal recht
Het voor onderhavig wetsvoorstel relevante normatieve kader wordt onder meer gevormd
door de OESO-richtlijnen, die gebaseerd zijn op de Universele Verklaring voor de Rechten
van de Mens (UVRM) en de conventies van de International Labour Organisation (ILO). Mede op basis van de beginselen uit deze laatste twee documenten zijn de UNGP’s
tot stand gekomen. Deze zijn, samen met de Tripartiete Beginselverklaring voor Multinationale
ondernemingen en Sociaal Beleid van de ILO, verwerkt in de hoofdstukken IV en V van
de OESO-richtlijnen over mensenrechten en werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen.
De OESO-richtlijnen bieden daarmee het meest omvattende kader voor maatschappelijk
verantwoord ondernemen, zodat deze paragraaf zich daarop richt.
De OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen bieden kaders voor ondernemingen
op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. De richtlijnen bieden handvatten
en hebben het karakter van aanbevelingen die door regeringen aan multinationale ondernemingen
worden gedaan op het vlak van onder andere ketenverantwoordelijkheid, mensenrechten,
kinderarbeid, milieu en corruptie.
De richtlijnen bevatten niet juridisch bindende normen en beginselen voor maatschappelijk
verantwoord ondernemen. Landen die de richtlijnen onderschrijven (Nederland is daar
één van), gaan echter wel de verplichting aan deze te implementeren. De onderschrijvende
landen hebben een Nationaal Contactpunt (NCP), waarvan de kerntaken beschreven zijn
in hoofdstuk 2. De OESO-richtlijnen weerspiegelen de door de onderschrijvende landen
gekoesterde verwachtingen van ondernemingen op het terrein van maatschappelijk verantwoord
ondernemen. Tevens fungeren de richtlijnen als kader voor nadere wetgeving en beleid
waarmee de toepassing van de richtlijnen effectief in de praktijk gebracht kan worden.
Zoals in hoofdstuk 1 is gesteld, wordt met dit wetsvoorstel beoogd de OESO-richtlijnen
te implementeren door een wettelijke ondergrens voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen in te stellen. In hoofdstukken 2 en 3 is uiteengezet dat de
OESO-richtlijnen onder het huidige beleid nog onvoldoende in de praktijk worden gebracht.
Een wettelijke verplichting zoals dit wetsvoorstel voorschrijft, zou derhalve de naleving
kunnen bevorderen en verbeteren.
Het centrale principe binnen het voor maatschappelijk verantwoord ondernemen relevante
kader is dat van due diligence, ofwel gepaste zorgvuldigheid, wat hiervoor in hoofdstuk 2 is uiteengezet. Praktische
handvatten voor ondernemingen om die gepaste zorgvuldigheid te betrachten, worden
geboden door de OESO Due Diligence Handreiking voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Daarnaast bestaan er sectorspecifieke
OESO-handreikingen voor onder meer de financiële sector, de textielsector en de minerale
sector.
EU-recht
Het wetsvoorstel introduceert de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid voor in Nederland
gevestigde ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1, eerste lid of op de BES-eilanden
gevestigde ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1., eerste lid en buitenlandse
ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1., eerste lid, en producten op de Nederlandse
markt afzetten of activiteiten in Nederland verrichtten. Dergelijke maatregelen kunnen
een belemmering van het vrij verkeer van goederen en/of diensten (artikelen 34 en
56 van het EU-Werkingsverdrag) opleveren, omdat zij de handel tussen lidstaten zouden
kunnen belemmeren.
Voor zover echter sprake is van een belemmering, kan deze gerechtvaardigd zijn met
het oog op een verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgrond zoals bescherming van de
openbare zedelijkheid, de openbare orde en de gezondheid en het leven van personen
en dieren, indien er sprake is van indirect discriminatoire of non-discriminatoire
maatregelen, of wegens andere zgn. dwingende vereisten van algemeen belang,70 waarbij onder meer te denken valt aan de bescherming van consumenten, milieu of mensenrechten.
Daarnaast dient de maatregel evenredig te zijn, wat inhoudt dat de maatregel geschikt
is en niet verder gaat dan noodzakelijk om het ingeroepen belang te beschermen.
Naar het oordeel van de initiatiefnemers is dat het geval. Voor zover sprake zal zijn
van een belemmering van het vrij verkeer van goederen en/of diensten is dit te rechtvaardigen
op basis van dwingende vereisten van algemeen belang. De maatregelen worden, gelet
op artikel 1.3. en 2.1., non-discriminatoir toegepast op zowel Nederlandse als buitenlandse
ondernemingen.
De dwingende vereisten van algemeen belang waardoor een eventuele belemmering gerechtvaardigd
kan worden betreffen de bescherming van mensenrechten, arbeidsrechten en milieu. De
maatregelen zijn bovendien evenredig. Allereerst zijn deze maatregelen geschikt om
mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu te beschermen, omdat er een verplichte
gepaste zorgvuldigheid wordt opgelegd om ervoor te zorgen dat ondernemingen maatregelen
nemen tegen mogelijke schendingen van mensenrechten, arbeidsrechten en milieu. Hiernaast
gaan deze maatregelen ook niet verder dan noodzakelijk om deze ingeroepen belangen
te beschermen. Het bestaande, op vrijwilligheid gebaseerde, beleid op het gebied van
IMVO is namelijk niet in staat gebleken om mensenrechtenschendingen en milieuvervuiling
in internationale productieketens voldoende tegen te gaan. Hierbij waren er onvoldoende
beleidsmiddelen beschikbaar om ondernemingen te stimuleren de problemen in hun productieketens
aan te pakken. Om deze reden is een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid noodzakelijk
om deze problemen aan te pakken. Door een verplichting zullen ondernemingen namelijk
genoodzaakt zijn om zich in te zetten voor de aanpak van misstanden. De verschillende
evaluatieonderzoeken en adviezen die hierboven behandeld zijn, wijzen allen op de
optie regelgeving om de doelstellingen van het beleid te bereiken.
Over de verhouding van de met dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen tot de Dienstenrichtlijn
wordt het volgende opgemerkt. In het geval dat een onderneming zich gevestigd heeft
in Nederland, moet worden vastgesteld dat dat de maatregelen niet kwalificeren als
verboden eisen in de zin van artikel 14 van die richtlijn en evenmin als aan evaluatie
onderworpen eisen in de zin van artikel 15, tweede lid, van die richtlijn.
Met betrekking tot dienstverlening zonder vestiging, schrijft artikel 16, eerste lid,
van de Dienstenrichtlijn voor dat de lidstaten het recht van dienstenverrichters om
diensten te verrichten in een andere lidstaat dan waar zij gevestigd zijn moet eerbiedigen,
en dat de lidstaat zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit
op zijn grondgebied. Aan de uitoefening van diensten op de markt mogen eisen (anders
dan die genoemd in artikel 16, tweede lid) worden gesteld, mits deze niet-discriminatoir,
noodzakelijk en evenredig zijn. Dat wil zeggen dat de eisen geen direct of indirect
onderscheid maken naar vestigingsplaats van de onderneming, gerechtvaardigd zijn om
redenen van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieubescherming,
en geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder strekken dan
nodig is.
Ook op dit punt geldt weer dat de verplichtingen inzake gepaste zorgvuldigheid die
worden gesteld gelijk gaan gelden voor in Nederland gevestigde ondernemingen die voldoen
aan artikel 2.1., eerste lid, op de BES-eilanden gevestigde ondernemingen die voldoen
aan artikel 2.1., eerste lid en buitenlandse ondernemingen die voldoen aan artikel
2.1., eerste lid, onderdeel b, en producten op de Nederlandse markt afzetten of activiteiten
in Nederland verrichtten. Er wordt dus geen onderscheid gemaakt naar de vestigingsplaats
van de onderneming. De eisen die gesteld worden zijn gerechtvaardigd op basis van
de bescherming van milieu en mensenrechten, zijn geschikt om het nagestreefde doel
te bereiken en gaan niet verder dan is vereist, zoals hierboven is betoogd.
In paragraaf 2.2 is beschreven dat ook in andere EU-lidstaten aan wetgeving op basis
van de OESO-richtlijnen wordt gewerkt. In Frankrijk is al een dergelijke wet aangenomen,
zij het met een andere reikwijdte.
4.2 Nederlands recht
Op nationaal niveau zijn er twee specifieke wetten die normen bevatten gerelateerd
aan internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Dat zijn de Wet zorgplicht
kinderarbeid en de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen. De Wet zorgplicht
kinderarbeid heeft tot doel ervoor te zorgen dat consumenten erop kunnen vertrouwen
dat goederen en diensten die op de Nederlandse markt worden aangeboden, door ondernemingen
worden aangeboden die er het redelijkerwijs noodzakelijke aan doen om te voorkomen
dat die goederen en diensten met kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Aangezien dit
doel ook is opgenomen in de Wet tegen buitenlandse kinderarbeid, slavernij, uitbuiting
en milieuschade, wordt de Wet zorgplicht kinderarbeid hierdoor feitelijk overbodig.
Daarom wordt deze wet ingetrokken in artikel 4.1 van dit wetsvoorstel.
De Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen71 strekt ertoe uitvoering te geven aan Verordening (EU) 2017/821 van het Europees Parlement
en de Raad van 17 mei 2017 tot vaststelling van verplichtingen inzake passende zorgvuldigheid
in de toeleveringsketen voor Unie-importeurs van tin, tantaal en wolfraam, de overeenkomstige
ertsen, en goud uit conflict- en hoogrisicogebieden (PbEU 2017, L 130), dat tot doel heeft misstanden die met de winning, het vervoer en het
verhandelen van mineralen uit conflict- en hoogrisicogebieden gepaard gaan, tegen
te gaan. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt dit soort misstanden ook tegen te gaan.
Gezien het zeer hoge risico bij de import van deze mineralen is specifieke regelgeving
met specifieke zorgvuldigheidsvereisten hierop gericht van toegevoegde waarde naast
deze wet. De regeling geeft bovendien uitvoering aan een Europese Verordening.
Tegen de achtergrond van het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet bestuursrecht en
de Wet op de economische delicten valt over dit wetsvoorstel verder het volgende op
te merken. Het wetsvoorstel voorziet met artikel 1.2 in een algemene zorgplicht voor
ondernemingen die ertoe verplicht maatregelen te treffen om de door haar activiteiten
veroorzaakte nadelige gevolgen voor mensenrechten of milieu te voorkomen, beperken,
ongedaan te maken of daarvoor herstel te bieden. Voor de in artikel 2.1 genoemde ondernemingen
geldt voorts dat zij gepaste zorgvuldigheid dienen te betrachten overeenkomstig de
zes in de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen onderscheiden stappen.
De specifieke verplichtingen die in dit verband op ondernemingen rusten, zijn neergelegd
in de artikelen 2.2. tot en met 2.8. van het wetsvoorstel. Hoewel ondernemingen ook
nu gehouden kunnen zijn tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad (artikel 6:162
BW) indien het handelen van de onderneming als zodanig kwalificeert, volgt daaruit
niet dat ondernemingen gehouden zijn de in paragraaf 3.2 van de toelichting uiteengezette
zes stappen te doorlopen.
De algemene zorgplicht en meer nog de genoemde zes stappen kaderen concreter in wat
van ondernemingen verwacht mag worden. Het wordt hierdoor duidelijker wat de verantwoordelijkheden
van ondernemingen zijn bij hun activiteiten in de productieketen waarin zij werkzaam
zijn. Hierdoor wordt het voor betrokkenen als bedoeld in dit wetsvoorstel eenvoudiger
om aan te tonen op welke manier een onderneming in voorkomende gevallen niet aan deze
verplichtingen heeft voldaan. Op deze manier kunnen ondernemingen beter aan hun verantwoordelijkheden
worden gehouden. Doordat in het wetsvoorstel een wettelijke plicht wordt ingevoerd
tot gepaste zorgvuldigheid (zie artikel 1.2 en 2.1.) kan bij «het doen of nalaten
van die wettelijke plicht» al een vordering op grond van onrechtmatige daad worden
ingesteld. Voorheen had dit gemoeten onder de noemer van «volgens ongeschreven recht
in maatschappelijk verkeer betaamt».72
Om zo’n vordering te laten slagen, moet ook aan een aantal andere vereisten te worden
voldaan, namelijk:
– dat de handeling te wijten is aan de schuld van de pleger van dat handelen, schuld
in de zin van verwijtbaarheid, waarvoor geen rechtvaardiging bestaat;
– dat het handelen toerekenbare schade heeft veroorzaakt;
– waarbij er causaal verband is tussen de schade en dat handelen;
– en de geschonden norm dient ter bescherming van het getroffen belang (relativiteit).
In een recent arrest van het Gerechtshof te Den Haag in de zaak tegen Shell73 in verband met olievervuiling in Nigeria, is een zorgplicht aangenomen voor Shell.
Shell is daarom op grond van een onrechtmatige daad veroordeeld. Die «aangenomen zorgplicht»
wordt in dit wetsvoorstel een wettelijke zorgplicht.
Toezicht en handhaving
Voor het toezicht en de handhaving is in het wetsvoorstel zoveel mogelijk aangesloten
bij de Algemene wet bestuursrecht. De initiatiefnemers beogen een toezichthouder in
de zin van artikel 5:11 van de Awb aan te wijzen. Daarmee beschikt de toezichthouder
over de in titel 5.2 van de Awb neergelegde bevoegdheden. De in dit wetsvoorstel neergelegde
inspanningsverplichtingen worden gehandhaafd door aan de toezichthouder de bevoegdheid
tot oplegging van een last onder dwangsom toe te kennen, waarop titel 5.3.2 van de
Awb van toepassing is. De in dit wetsvoorstel neergelegde resultaatsverplichtingen
worden gehandhaafd door middel van de bevoegdheid tot oplegging van een bestuurlijke
boete, waarop titel 5.4 van de Awb van toepassing is. De redenen waarom in sommige
gevallen de bestuurlijke boete wordt opgelegd en in andere een last onder dwangsom
worden uiteengezet in paragraaf 6.3 van deze toelichting waar verder ingegaan wordt
op toezicht en handhaving.
In aanvulling op deze sancties geldt voorts dat besluiten tot oplegging van een last
onder dwangsom en een bestuurlijke boete door de toezichthouder openbaar worden gemaakt.
Dit gebeurt onder voorwaarden die in hoofdstuk 6 verder worden toegelicht. Openbaarmaking
kan het effect van de boete of last onder dwangsom sterk vergroten omdat dit tot publicitaire
schade voor de betrokken onderneming kan leiden. De publicitaire schade kan voor een
onderneming zwaarder wegen dan een boete of een dwangsom. De initiatiefnemers achten
openbaarmaking bovendien nuttig om consumenten te informeren en zodoende publieke
bewustwording van misstanden in productieketens te bevorderen.
Tot slot is ervoor gekozen om herhaalde overtredingen van de artikelen 2.4 en 2.8,
vierde lid, als economisch delict te kwalificeren indien binnen een tijdsbestek van
vijf jaar ten minste tweemaal een last onder dwangsom of bestuurlijke boete is opgelegd
ter zake van overtreding van die artikelen. De reden hiervoor is dat herhaaldelijke
overtreding blijk geeft van opzettelijke veronachtzaming van deze wet. Dat dient volgens
de initiatiefnemers als economisch delict aangemerkt te worden.
5. Gevolgen
5.1 Gevolgen voor ondernemingen
Regeldruk
Dit wetsvoorstel legt nieuwe verplichtingen op aan ondernemingen. Voor alle ondernemingen
geldt de algemene zorgplicht. Aan kleine en middelgrote ondernemingen worden geen
administratieve verplichtingen opgelegd, maar voor iedere onderneming die weet of
redelijkerwijs kan vermoeden dat haar activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor
de mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu in een land buiten Nederland, geldt
dat zij maatregelen dient te treffen zoals hierboven omschreven in paragraaf 3.2.
Aan grote ondernemingen, dat wil zeggen ondernemingen die op de balansdatum ten minste
twee van volgende de drie criteria overschrijden: een gemiddeld personeelsbestand
gedurende het boekjaar van 250 werknemers, een balanstotaal van € 20 miljoen of een
netto-omzet van meer dan € 40 miljoen, worden specifieke verplichtingen opgelegd in
het kader van het proces van gepaste zorgvuldigheid dat deze wet voorschrijft. Het
gaat daarbij om de verplichtingen die hierboven beschreven worden in paragraaf 3.2.
Gebaseerd op cijfers van het CBS kent Nederland meer dan 3275 ondernemingen met 250
of meer werknemers.74 Niet al deze ondernemingen zullen ook een balanstotaal van € 20 miljoen of hoger
hebben, of een netto-omzet van ten minste € 40 miljoen. Tegelijk zullen er bedrijven
zijn met minder dan 250 werknemers die wel aan de twee financiële criteria voldoen.
Het aantal ondernemingen dat aan de verplichtingen zal moeten voldoen zal daarom boven
dit aantal liggen.
De verplichtingen waar deze ondernemingen mee te maken krijgen, zullen inzet, tijd
en geld kosten. De regeldruk voor deze categorie zal toenemen. De mate waarin zal
verschillen naar gelang de grootte van de onderneming, maar ook de uitgebreidheid
van de productieketens waar zij onderdeel van uitmaakt en bovendien de mate waarin
de onderneming IMVO-risico’s loopt. Voor ondernemingen die hoofdzakelijk opereren
in sectoren waarin weinig risico bestaat op het voorkomen van de misstanden waar dit
wetsvoorstel zich tegen richt, zullen de lasten als gevolg van de verplichtingen minder
zwaar zijn.
Financiële gevolgen
Deze verplichtingen zijn gebaseerd op de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen.
De OESO heeft inschattingen gemaakt van de kosten die ondernemingen zullen moeten
maken om aan deze verplichtingen te kunnen voldoen.75
Het doel van dit rapport was om te onderzoeken welke kosten en voordelen er zijn voor
bedrijven die gepaste zorgvuldigheid toepassen in lijn met de OESO-richtlijnen. De
Europese Commissie heeft in februari 2020 een onderzoek gepubliceerd over de opties
voor regelgeving in het kader van gepaste zorgvuldigheid en hierbij zijn ook kosten
voor bedrijven in kaart gebracht.76
Op 27 augustus 2020 heeft het Adviescollege Toetsing en Regeldruk (ATR) een advies
uitgebracht aan de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
over de vier doordachte beleidsmixen in het kader van de herziening van het IMVO-beleid.77 Hierin adviseert het ATR onder andere om met behulp van scenario’s inzicht te geven
in de mogelijke vormgeving van de verplichtingen en de bijbehorende regeldrukgevolgen
van de maatregelen in kaart te brengen. In lijn met dit advies ATR uit augustus 2020
loopt momenteel een onderzoek naar de regeldruk die voortvloeit uit maatregelen die
bedrijven verplichten om gepaste zorgvuldigheid toe te passen.78
Eenmalige kosten
Er zullen kosten verbonden zijn aan de invoering en aanpassing van de administratieve
systemen van ondernemingen. Deze eenmalige kosten om het beleid voor gepaste zorgvuldigheid
in te voeren worden door de OESO geschat tussen de USD 3.500 en USD 228.000, afhankelijk
van de omvang en kenmerken van de onderneming. Dit komt neer op respectievelijk € 2.870
en € 187.000.
Jaarlijkse kosten
De verplichtingen van deze wet zullen ook voor kosten zorgen die jaarlijks terugkeren.
Deze worden door de OESO geschat op bedragen tussen de USD 14.000 en USD 406.000,
ofwel tussen de € 11.480 en € 332.920. Ook dit zal weer afhankelijk zijn van de omvang
en kenmerken van de onderneming.
De initiatiefnemers achten de administratieve lasten en de daarmee verbonden kosten
voor ondernemingen die dit wetsvoorstel met zich brengt gerechtvaardigd gezien de
belangen die dit wetsvoorstel beoogt te beschermen. Zij achten deze lasten en kosten
bovendien proportioneel, aangezien rekening gehouden wordt met de omvang en betrokkenheid
van ondernemingen. Administratieve lasten zouden relatief zwaarder drukken op kleine
en middelgrote ondernemingen. Dat is de reden dat deze daarvan zijn uitgezonderd.
Van grote ondernemingen kan deze inspanning wel gevraagd worden, omdat deze lasten
een relatief veel kleiner deel uit zullen maken van hun totale kosten. Bovendien zijn
de vereiste inspanningen kleiner naar gelang risico’s minder voorkomen in de productieketens
waar een onderneming deel van uitmaakt.
5.2 Gevolgen voor overheden
5.2.1 Gevolgen voor de rijksoverheid
De gevolgen voor de rijksoverheid betreffen vooral de inrichting van de organisatie
van de toezichthouder (die in hoofdstuk 6 verder behandeld wordt). Het toezicht zou
bij een bestaande toezichthouder onder gebracht kunnen worden. Deze zou dan uitgebreid
dienen te worden voor de taken die hieronder beschreven worden. Aard en omvang van
de werkzaamheden zouden echter ook een aparte toezichthouder kunnen rechtvaardigen.
Het aantal ondernemingen waarop toezicht dient te worden gehouden zal hoger zijn dan
3.275 zoals hierboven al is aangegeven. Het is echter niet nodig en ook niet de bedoeling
dat de toezichthouder al deze ondernemingen binnen een bepaald tijdsbestek zal moeten
controleren. Op basis van een toezichtstrategie die in hoofdstuk 6 omschreven wordt
zullen prioriteiten worden gesteld in het toezicht.
Financiële gevolgen
Op basis van een vergelijking met de menskracht die andere toezichthoudende instanties
inzetten kan slechts een grove inschatting gemaakt worden van de benodigde formatiesterkte
voor de toezichthouder in het kader van deze wet. De reden daarvoor is dat deze instanties
heel verschillende terreinen beslaan. Er zijn momenteel twee instanties belast met
het toezicht op gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen. Dat zijn de Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) die sinds het van kracht worden van de Verordening conflictmineralen
het toezicht hierop uitvoert, en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA),
die verantwoordelijk is voor het toezicht op de EU Timber Regulation.
De ILT heeft 1,4 voltijds eenheid aan menskracht toegewezen aan het toezicht op de
verordening conflictmineralen. Het gaat om 50 ondernemingen die onder dit toezicht
vallen. De NVWA heeft een formatie van 9 voor het toezien op ongeveer 2.500 ondernemingen
die onder deze regeling vallen.
Deze cijfers kunnen niet zonder meer als uitgangspunt dienen voor het bepalen van
de formatie van de toezichthouder in het kader van deze wet. We hebben hierboven aangegeven
dat er waarschijnlijk meer dan 3.275 ondernemingen aan de specifieke verplichtingen
van de wet zullen moeten voldoen. Het toezicht zal zich echter niet op alle ondernemingen
in even grote mate richten, omdat deze ondernemingen allemaal in verschillende mate
risico lopen betrokken te zijn bij schendingen. Dit is anders bij de ondernemingen
waar de ILT en de NVWA toezicht op houden. Deze hebben in meer gelijke mate te maken
met de geldende bepalingen. Tegelijkertijd betreffen de bepalingen van deze wet een
breder spectrum van activiteiten. Dit vergt juist meer van het toezicht.
De initiatiefnemers maken op basis van de hierboven genoemde gegevens de inschatting
dat voor de toezichthouder in het kader van onderhavig wetsvoorstel een formatiesterkte
van 10 voltijds eenheden zou voldoen. De personele, organisatie en huisvestingskosten
zouden jaarlijks naar schatting in elk geval tussen de € 1 en 3 miljoen bedragen.
Binnen de kaders die dit budget en de formatiesterkte stellen, kunnen aan de hand
van de toezichtstrategie de prioriteiten gekozen worden.
5.2.2 Gevolgen voor de rechterlijke organisatie
Civielrechtelijk
Invoering van het onderhavige wetsvoorstel zal gevolgen hebben voor de rechterlijke
organisatie. Tot nu toe konden ondernemingen al wel civielrechtelijk aansprakelijk
gesteld worden op grond van schendingen in het buitenland, maar dit kwam tot nu toe
weinig voor vanwege praktische obstakels zoals hoge kosten en problemen rond de bewijslast.79 Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk ondernemingen aansprakelijk te stellen op grond
van het schenden van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid door henzelf of
door dochterondernemingen en de mogelijkheden om gebruik te maken van de civiele rechtsgang
worden daarmee verruimd.
Het omzetten van de maatschappelijke zorgplicht in een wettelijke algemene zorgplicht
zal waarschijnlijk niet tot meer civiele rechtszaken grond van onrechtmatige daad
aanleiding geven, omdat de maatschappelijke zorgplicht nu al wordt aangenomen in de
jurisprudentie.
Civielrechtelijke handhaving zal veelal gebeuren door hetzij betrokkenen, hetzij belangenorganisaties,
hetzij een combinatie van beide. Indien een onderneming een verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid niet nakomt, kunnen betrokkenen in rechte een vordering instellen.
Zij kunnen bijvoorbeeld een bevel of verbod jegens een onderneming vorderen (bijvoorbeeld
dat zij een beleidsdocument moet opstellen), een verklaring voor recht vragen (bijvoorbeeld
een verklaring dat de gedaagde onderneming geen plan van aanpak heeft), of een vordering
tot schadevergoeding instellen (bijvoorbeeld als het gebrek aan gepaste zorgvuldigheid
door de onderneming tot schade voor individuen heeft geleid). 80
Het is aannemelijk dat de rechterlijke macht als gevolg daarvan met meer processen
te maken krijgt. Het is op dit moment niet in te schatten hoeveel extra zaken dit
zullen zijn.
Bestuursrechtelijk
In het hiernavolgende hoofdstuk 6 wordt beschreven hoe de toezichthouder aanwijzingen
kan geven, bestuurlijke boetes en een last onder dwangsom op zou kunnen leggen in
geval ondernemingen zich niet houden aan de bepalingen van deze wet. Ook kan hij de
bestuurlijke boete of de last onder dwangsom openbaar maken. Wanneer dit gebeurt,
hebben ondernemingen de mogelijkheid daartegen in bezwaar en beroep te gaan. Dit betekent
allereerst bij de bestuursrechter bij de rechtbanken en vervolgens bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) voor het hoger beroep. Dit wordt
niet expliciet geregeld in dit wetsvoorstel, maar volgt uit de systematiek van de
Algemene wet bestuursrecht.
Hoeveel bestuursrechtelijke zaken er zullen zijn, valt op dit moment niet in te schatten.
De ABRS schat in haar advies over dit wetsvoorstel in, dat het niet om tientallen
zaken per jaar zal gaan.81 De ABRS is ook hoger beroepsrechter op basis van de Houtverordening en heeft tot
nog toe slechts één uitspraak gedaan.82 Daarnaast is de ABRS ook hoger beroepsrechter voor besluiten van de toezichthouder
Inspectie Leefomgeving en Transport op basis van de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen.83 Om die reden hebben de initiatiefnemers besloten ook het hoger beroep tegen besluiten
van de toezichthouder op basis van dit wetsvoorstel toe te kunnen vertrouwen aan de
ABRS.
Casus 1
Grote onderneming 1 heeft wel een risico-analyse gemaakt, maar verzuimt een plan van
aanpak op te stellen (zoals voorgeschreven door artikel 2.3, tweede lid).
Civielrechtelijk
Een betrokkene als bedoeld in artikel 1.1, onder a, kan dan een klacht indienen bij
de onderneming (op grond van artikel 2.7, tweede lid). Als onderneming 1 deze klacht
niet in behandeling neemt, kan de betrokkene een melding hierover doen bij de toezichthouder
(op grond van artikel 3.1, vierde lid, onder b) en/of een vordering instellen op grond
van onrechtmatige daad (OD) tegen de onderneming bij de civiele rechter (op grond
van artikel 6:162 van het BW in samenhang met artikel 2.7, derde lid).
Bestuursrechtelijk
Naar aanleiding van de melding kan de toezichthouder uiteraard eerst informatie opvragen
bij onderneming 1 (op grond van zijn bevoegdheden op basis van de Algemene wet bestuursrecht,
zoals artikel 5:16). Als blijkt dat de onderneming geen plan van aanpak kan overleggen,
kan de toezichthouder (eerst) een aanwijzing geven tot het opstellen van een plan
van aanpak (op grond van artikel 3.3, tweede lid) of (direct) een bestuurlijke boete
opleggen (op grond van artikel 3.3, eerste lid). Ook kan de toezichthouder een besluit
nemen tot openbaarmaking van de bestuurlijke boete.
Zowel tegen de aanwijzing als tegen de oplegging en openbaarmaking van de bestuurlijke
boete kan bezwaar worden gemaakt bij de toezichthouder. Als onderneming 1 niet tevreden
is met de beslissing op bezwaar van de toezichthouder, kan vervolgens beroep worden
ingesteld bij de bestuursrechter van de rechtbank en, zo nodig, hoger beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
N.B. Bij de klachtbehandeling kan bij onenigheid over de klacht gebruik worden gemaakt
van een geschillencommissie, mits een onderneming daarbij is aangesloten. Ook kan
bij onenigheid gebruik worden gemaakt van de faciliterende rol van het Nationaal Contactpunt
voor de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen voor het tot stand brengen
van een dialoog tussen een indiener van een klacht en een onderneming. Dit zijn echter
facultatieve mogelijkheden, een betrokkene kan bij onenigheid over de klacht ook rechtstreeks
naar de civiele rechter gaan.
Strafrechtelijk
Het wetsvoorstel maakt ook strafrechtelijke handhaving van bepaalde verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid mogelijk. Wanneer een onderneming voor de derde keer binnen
vijf jaar de bepalingen overtreedt die zien op het beëindigen van nadelige activiteiten
of bijdragen daaraan, of de bepalingen die zien op de verplichting tot het bieden
van herstel, dan kan dit aangemerkt worden als een economisch delict en kan de onderneming
strafrechtelijk vervolgd worden op grond van de verdenking van een economisch delict.
Het nieuwe economische delict, dat deze wet creëert, kan leiden tot meer aangiftes
bij het openbaar ministerie (OM). Als het OM besluit tot vervolging, betekent dit
ook meer strafzaken ter behandeling door de rechterlijke macht. Hiervan is op dit
moment niet in te schatten hoeveel extra zaken dit zullen zijn, maar gezien de praktijk
tot nog toe zullen dat er niet veel zijn.84
Voor de volledigheid wordt nog vermeld, dat als de officier van justitie niet overgaat
tot vervolging, dan kan de betrokkene een bijzondere klachtprocedure starten en de
zaak rechtstreeks voorleggen aan het gerechtshof, op grond van artikel 12 van het
Wetboek van Strafvordering. Na de inhoudelijke behandeling kan het gerechtshof het
beklag gegrond verklaren. De officier van justitie zal de zaak dan aanbrengen bij
de strafrechter van de rechtbank.
Casus 2
Grote onderneming 2 heeft milieuschade veroorzaakt door lekkage van olie uit een pijpleiding.
Het gat in de pijpleiding is inmiddels gedicht, maar er vindt geen sanering van de
vervuilde bodem plaats.
Civielrechtelijk
Een betrokkene als bedoeld in artikel 1.1, onder a, kan dan een klacht indienen bij
de onderneming (op grond van artikel 2.7, tweede lid). Als onderneming 2 wel deze
klacht in behandeling neemt, maar uiteindelijk geen sanering van de bodem verricht,
kan de betrokkene een melding hierover doen bij de toezichthouder (op grond van artikel
3.1, vierde lid, onder b) en een vordering instellen op grond van onrechtmatige daad
tegen de onderneming bij de civiele rechter (op grond van artikel 2.7, derde lid).
Bestuursrechtelijk
Naar aanleiding van de melding kan de toezichthouder uiteraard eerst informatie opvragen
bij onderneming 2 (op grond van zijn bevoegdheden op grond van de Algemene wet bestuursrecht,
zoals artikel 5:16). Als blijkt dat onderneming 2 niet van plan is de bodemsanering
uit te voeren, kan de toezichthouder een last onder dwangsom opleggen (op grond van
artikel 3.2, eerste lid, in samenhang met artikel 2.8, tweede lid) en een besluit
nemen tot openbaarmaking van de last onder dwangsom (op grond van artikel 3.5, eerste
lid).
Zowel tegen last onder dwangsom als tegen het besluit tot openbaarmaking daarvan kan
bezwaar worden gemaakt bij de toezichthouder. Als onderneming 2 niet tevreden is met
de beslissing op het bezwaar, kan vervolgens beroep worden ingesteld op de bestuursrechter
van de rechtbank en, zo nodig, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.
Als de toezichthouder uiteindelijk in het gelijk is gesteld door de bestuursrechter
en onderneming 2 verricht nog steeds geen bodemsanering, dan verbeurt de onderneming
een dwangsom. Als onderneming 2 nog steeds geen bodemsanering verricht, kan de toezichthouder
ook een bestuurlijke boete opleggen (op grond van artikel 3.3, eerste lid, in samenhang
met artikel 2.8, vierde lid).
Strafrechtelijk
Als onderneming 2 nog steeds geen herstel biedt in de vorm van bodemsanering (bijv.
omdat de kosten van de bodemsanering zoveel hoger zijn dan het bedrag van de dwangsom
of de bestuurlijke boete) en de toezichthouder zou wederom een bestuurlijke boete
kunnen opleggen dan is er sprake van een derde keer. In dat geval wordt de overtreding
een economisch delict en kan de toezichthouder de overtreding ook voorleggen aan de
officier van justitie (op grond van artikel 1, onder 1°, van de Wet op de economische
delicten in samenhang met artikel 5:44 van de Algemene wet bestuursrecht). Als de
officier van justitie, op grond van onder meer het bewijsmateriaal van de toezichthouder,
vervolging instelt en met succes kan bewijzen dat onderneming 2 in overtreding is,
kan dit uiteindelijk leiden tot veroordeling door de strafrechter tot een maximale
celstraf van zes jaar en een geldboete van de vijfde categorie (€ 87.000,-).
Figuur 1. Hoofdlijnen van de civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving
Civielrechtelijke handhaving
Bestuursrechtelijke handhaving
Strafrechtelijke handhaving
6. Uitvoering en toezicht
6.1 Wettelijke zorgplicht
Kleine en middelgrote ondernemingen vallen buiten de verplichting de zes stappen van
gepaste zorgvuldigheid te doorlopen. Voor deze ondernemingen geldt als zij buitenlandse
handel bedrijven echter wel de wettelijke zorgplicht die deze wet in het leven roept.
Deze zorgplicht is niet strafrechtelijk te handhaven. Er is geen actief toezicht op
de naleving van de zorgplicht door de toezichthouder.
In het geval een betrokkene een klacht heeft tegen een onderneming uit deze categorie,
dan kan deze daarmee naar de civiele rechter op basis van een vordering op grond van
onrechtmatige daad en wel vanwege het niet voldoen van de onderneming aan zijn zorgplicht.
Als de klager meent dat een onderneming niet aan zijn zorgplicht heeft voldaan, dan
kan hij dit aanmerken als een onrechtmatige daad en dit voorleggen aan de civiele
rechter. De bewijslast ligt dan bij de klager. De introductie van deze zorgplicht
verruimt niet de mogelijkheden een onderneming aansprakelijk te stellen, omdat de
zorgplicht al in de jurisprudentie werd aangenomen op basis van artikel 6: 162 van
het BW. Niet alleen concrete schendingen in het buitenland kunnen hiervoor dan aanleiding
zijn, maar ook het niet voldoen aan de zorgplicht.
Ook volgens rechtswetenschappers rust er op grond van de UNGP’s op ondernemingen een
zelfstandige verantwoordelijkheid om zoveel mogelijk te voorkomen dat hun activiteiten
nadelige gevolgen hebben voor de mensenrechten van derden en om eventuele schendingen
te verhelpen. Deze verantwoordelijkheid geldt ongeacht waar de activiteiten plaatsvinden
en de lokale wettelijke context; zij strekt zich ook uit tot de nadelige gevolgen
op mensenrechtengebied die via zakelijke relaties rechtstreeks aan de activiteiten,
producten of diensten van de onderneming gelieerd zijn.85 Bij die verantwoordelijk past – naar het oordeel van de initiatiefnemers – dus ook
een wettelijke zorgplichtbepaling.
6.2 Toezichthouder
Voor grote ondernemingen (vanaf 250 werknemers, € 20 miljoen balanstotaal dan wel
netto-omzet van € 40 miljoen) geldt dat zij het proces van gepaste zorgvuldigheid
dienen te doorlopen. De taken van toezicht en handhaving die deze verplichting met
zich brengt, worden neergelegd bij een toezichthouder. De toezichthouder controleert
op naleving van de wet. Gezien de aard en breedte van de wet zou een nieuw op te richten
toezichthouder misschien het meest geschikt zijn. Een andere mogelijkheid is dat de
toezichtstaken die deze wet met zich mee brengt onder te brengen bij een bestaande
toezichthouder. Te denken valt aan de Inspectie Leefomgeving en Transport omdat aan
deze Inspectie ook het toezicht op de naleving van de Verordening Conflictmineralen
is opgedragen. Deze verordening ziet ook op een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
zij het op een zeer beperkt terrein, zoals eerder in hoofdstuk 2 is beschreven.
De toezichthouder bestaat naast het Nationaal Contactpunt (NCP) voor de OESO-richtlijnen.
Zoals ook vermeld in hoofdstuk 2 is een van de taken van het NCP het behandelen van
meldingen over verschillen van inzicht over de toepassing van de richtlijnen. Wanneer
de implementatie van de OESO-richtlijnen tot verschillen van inzicht leidt tussen
ondernemingen en haar betrokkenen kan dit door de betreffende partijen bij het NCP
worden gemeld. Het NCP helpt vervolgens bij het vinden van een oplossing waardoor
escalatie en reputatieschade kunnen worden voorkomen.
6.3 Toedeling taken en bevoegdheden
Het zwaartepunt van toezicht en handhaving zal bij de toezichthouder liggen. De toezichthouder
heeft zowel een positieve als een repressieve toezichthoudende taak voor wat betreft
het toezien op naleving van de wet. Door de combinatie van positief en repressief
toezicht wordt het lerend vermogen van ondernemingen aangesproken en krijgen zij de
kans om zich te verbeteren als de toezichthouder niet-naleving van de wet constateert.
De toezichthouder houdt daarbij rekening met de context van het onderneming (situationeel
toezicht) en maakt gebruik van dynamische normstelling (het verder invullen van de
in deze wet vastgestelde verplichtingen op basis van bestaande handreikingen en good practices van andere ondernemingen).
Positief toezicht
Het doel van positief toezicht is het voorkomen van overtredingen van de wet door
ondernemingen en het stimuleren van de goede naleving van de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid.86 Hiertoe heeft de toezichthouder ook een voorlichtende taak die onder meer kan omvatten
het informeren van ondernemingen over de wettelijke verplichtingen omtrent gepaste
zorgvuldigheid, het informeren van ondernemingen over de OESO-richtlijnen en de uitwerking
daarvan in de OESO Due Diligence Handreiking en het informeren van ondernemingen over waar zij terecht kunnen met
vragen en eventueel steun kunnen ontvangen bij de uitvoering van gepaste zorgvuldigheid.
In het kader van het positieve toezicht is de toezichthouder ook de bevoegdheid gegeven
tot het geven van een aanwijzing. Dit komt de goede naleving van de verplichtingen
ten goede.
Repressief toezicht
Ondernemingen wordt eerst de gelegenheid gegeven een geconstateerde overtreding van
de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen te corrigeren. Sancties of boetes zijn een
volgende stap. Voor die verplichtingen die resultaatsverplichting inhouden, kan in
het geval deze niet nagekomen worden, een bestuurlijke boete worden opgelegd. Een
onderneming moet bijvoorbeeld een beleidsdocument hebben waarin het beleid ten aanzien
van gepaste zorgvuldigheid beschreven staat. Er dient ook een plan van aanpak te zijn
voor de gesignaleerde risico’s. Van deze verplichtingen kan eenduidig worden vastgesteld
of eraan voldaan is of niet. Wanneer deze onderdelen van de verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid niet zijn uitgevoerd, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
De verplichtingen die een inspanning vragen, zoals bijvoorbeeld de verplichting een
plan van aanpak uit te voeren, of herstel te bieden, kunnen door de toezichthouder
worden gesanctioneerd door een last onder dwangsom op te leggen. Van deze verplichtingen
is minder eenduidig vast te stellen of eraan voldaan is of niet. Wanneer dit naar
het oordeel van de toezichthouder niet het geval is, krijgt de onderneming daarom
een bepaalde tijd om de verplichting alsnog uit te voeren of beter uit te voeren volgens
de aanwijzingen van de toezichthouder. Als dit aan het einde van de gegeven tijd nog
niet het geval is, dan dient zij de dwangsom te betalen.
Wanneer de toezichthouder constateert dat een onderneming onder een zelfde verantwoordelijk
bestuur voor een derde keer binnen vijf jaar activiteiten die nadelige gevolgen hebben
niet heeft beëindigd of geen herstel heeft geboden kan dit als een economisch delict
aangemerkt worden (dit is ook in de Wet zorgplicht kinderarbeid op een dergelijke
manier opgenomen).
De toezichthouder (en de rechter) ontwikkelt beleid en jurisprudentie voor wat betreft
de kwalitatieve beoordeling van het proces van gepaste zorgvuldigheid, incl. de nadere invulling van de kernbegrippen.
Toezichtstrategie
Het toezicht wordt uitgeoefend aan de hand van een toezichtstrategie, opgenomen in
een plan van aanpak van de toezichthouder. De toezichtstrategie is nodig, allereerst
om prioriteiten te stellen. Er vallen naar schatting meer dan 3275 ondernemingen onder
de uitgebreide verplichting tot gepaste zorgvuldigheid. Het is niet mogelijk en niet
de bedoeling dat de toezichthouder deze allemaal tegelijkertijd gaat controleren.
Daarom stelt de toezichthouder een plan van aanpak op waarin hij een indeling maakt.
Op basis van deze indeling kan de toezichthouder vervolgens prioriteiten stellen voor
het toezicht. De indeling gebeurt allereerst op basis van sectoren en typen ondernemingen.
Verdere relevante aspecten voor deze indeling zijn de grootte van de onderneming,
de invloed in de productieketen en informatie over het bestaande gedrag op het gebied
van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Gaat het om een zogenoemde
koploper, behoort het tot de middengroep of is het een achterblijver? Het belangrijkst
voor de prioritering is uiteraard een inschatting van de risico’s op nadelige gevolgen
voor mensenrechten, arbeidsrechten en milieu.
Op basis van deze indeling en de risicoinschatting in het plan van aanpak voor een
voorliggende periode zal de toezichthouder zich vervolgens allereerst richten op die
ondernemingen en eventueel te onderscheiden sectoren waar de ernstigste risico’s spelen
en waar het meeste effect van toezicht en handhaving te behalen valt. Voor dat laatste
is de inschatting van de invloed die ondernemingen kunnen aanwenden in de eigen productieketen
richting gevend.
Naast de systematiek van de toezichtstrategie en het plan van aanpak, zullen concrete
signalen over schendingen een belangrijke rol spelen bij de handhaving en het toezicht.
Signalen over schendingen van rechten en belangen waar dit wetsvoorstel op ziet kunnen
komen uit onderzoeksrapporten, berichten in de media of concrete meldingen door betrokkenen.
Tot betrokkenen worden niet alleen diegenen gerekend die rechtstreeks geraakt kunnen
zijn in hun belangen, maar ook maatschappelijke organisaties die als doel hebben hun
belangen te behartigen. Als voorbeeld hiervan zou kunnen dienen een land waar op plantages
werknemers gedwongen worden onbeschermd met landbouwgif te werken. Een lokale maatschappelijke
organisatie zou dit zelf aan kunnen kaarten bij de toezichthouder in Nederland, of
via een Nederlandse organisatie die daarmee in contact staat. Een dergelijke melding
kan voor de toezichthouder aanleiding zijn onderzoek in te stellen naar de melding
als de plantage deel uitmaakt van de productieketen van de ondermening die de producten
in Nederland verkoopt.
Verhaal en herstel
De toezichthouder heeft een bijzondere controlerende taak waar het gaat om het beëindigen
en herstellen van daadwerkelijke nadelige gevolgen op mensenrechten en milieu door
ondernemingen als onderdeel van hun verplichting tot gepaste zorgvuldigheid. Een goed
functionerend herstelmechanisme is immers van direct belang voor de benadeelde betrokkenen,
maar ook indirect van belang voor het zelflerend vermogen van de onderneming en het
voorkomen van meldingen bij de toezichthouder. De werkwijze die de toezichthouder
hiervoor hanteert wordt opgenomen in het plan van aanpak.
Jaarverslag
Elk jaar rapporteert de toezichthouder over de uitvoering van het plan van aanpak
en de resultaten van de toezichtstrategie in een jaarverslag. Dit verslag heeft een
belangrijke functie in de toezichtstrategie zelf. Rapportage kan meer bekendheid geven
aan de good practices bij ondernemingen en de bad practices. Dit draagt bij aan de verhoging van de naleving van de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid door alle ondernemingen.
7. Advies en consultatie
7.1 Voorbereidingsfase
Op 4 september 2017 vond een overleg plaats tussen een aantal juristen die zich met
internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen bezighouden, vertegenwoordigers
van het MVO Platform en de eerste initiatiefnemer van dit voorstel. Dit overleg kan
als het beginmoment aangewezen worden van het proces waar dit wetsvoorstel de uitkomst
van is. Het MVO Platform is een netwerk van Nederlandse maatschappelijke organisaties
en vakbonden die samenwerken om Maatschappelijk Verantwoordelijk Ondernemen te bevorderen.
Bekende deelnemers zijn onder meer de vakbonden FNV en CNV, Amnesty en ontwikkelingsorganisaties
als Cordaid en Oxfam Novib.87
De deelnemers aan het overleg delen de doelstelling het beleid dat maatschappelijk
verantwoord ondernemen volgens de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen
bevordert, te verbeteren. Zij delen daarbij ook de overtuiging dat wetgeving daarvoor
een noodzakelijk instrument zal zijn. De initiatiefnemer besluit de ideeën hierover
uit te werken in een initiatiefnota.
Aan de indiening van die initiatiefnota op 17 juni 202088 zijn verschillende consultatierondes vooraf gegaan. In juni 2019 spreken vertegenwoordigers
van het MVO Platform met ondernemingen die maatschappelijk verantwoord ondernemen
sterk benadrukken. Ondernemingen die voorstander zijn van gepaste zorgvuldigheidswetgeving
benadrukken het belang van het gelijke speelveld dat een wet creëert. Ondernemingen
die graag willen voldoen aan de eisen die maatschappelijk verantwoord ondernemen stelt,
ondervinden geen concurrentienadeel als er wetgeving is.
In dezelfde maand spreken vertegenwoordigers van het MVO Platform met hoogleraren
van de Erasmus Universiteit, de Universiteit van Amsterdam, de Universiteit Utrecht
en een aantal advocaten. In juli 2019 vind er verder overleg plaats met enkele hoogleraren
van de Universiteit van Amsterdam en juristen. Vakbonden en maatschappelijke organisaties
overleggen verschillende keren samen over de vraag wat de inhoud van wetgeving zou
moeten zijn.
In september 2019 vindt er een consultatie plaats van lokale partners in productielanden
van organisaties als onder andere Oxfam, Max Havelaar, CNV, Unicef, Arisa en SOMO.
In november 2019 vindt er in het FNV gebouw in Utrecht een multistakeholder consultatie plaats waar vakbonden, wetenschap, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties
bij vertegenwoordigd zijn. Ook de initiatiefnemers zijn daarbij vertegenwoordigd.
Er is geen onenigheid over de vraag of wetgeving een noodzakelijk instrument is om
gepaste zorgvuldigheid in productieketens te bevorderen. Wat wordt besproken zijn
alle aspecten waarmee in wetgeving rekening gehouden zou moeten worden. Belangrijk
onderwerp van gesprek is de reikwijdte van eventuele wetgeving.
Hiernaast zijn nog meer bijeenkomsten gehouden, naast vele gesprekken met ondernemingen
en juristen. Van al deze informatie en gezichtspunten is gebruik gemaakt bij de totstandkoming
van de initiatiefnota. Ook inzichten uit de onderzoeken die zijn gehouden in het kader
van het project «IMVO-maatregelen in perspectief» hebben hun weg naar dit initiatiefwetsvoorstel
gevonden.
In haar reactie op de initiatiefnota heeft de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking gezegd de conclusie te delen dat een verplichting die een
minimumnorm voor maatschappelijk verantwoord ondernemen wettelijk vastlegt, noodzakelijk
is.89 In de initiatiefnota wordt een reikwijdte voorgesteld die alle ondernemingen omvat,
maar waarvan de concrete verplichtingen afgestemd dienen te zijn op aard en omvang
van de onderneming. De Minister kan zich hier niet in vinden. Naarmate een onderneming
groter is, heeft het door zijn omvang een grotere invloed in de productieketen en
kan daardoor een groter effect in de keten genereren. Wetgeving gericht op grote ondernemingen
kan bovendien spill-over effecten hebben naar andere (kleinere) ondernemingen in de productieketen. Het is
van groot belang dat wetgeving proportioneel is; de regeldruk voor ondernemingen moet
in verhouding staan tot het bereiken van het doel van de wet, stelt de Minister in
haar beleidsreactie.
In de initiatiefnota wordt voorgesteld het NCP om te vormen tot toezichthouder. De
Minister is echter van mening dat het NCP de eigen ondersteunende en voorlichtende
rol dient te behouden.
Omdat de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking na de evaluatie
van het convenantenbeleid heeft besloten niet nu zelf al met wetgeving te komen om
gepaste zorgvuldigheid in productieketens te verplichten, maar eerst Europese regels
af te wachten, hebben de initiatiefnemers van de nota besloten tot het schrijven van
dit initiatiefwetsvoorstel.
De hierboven genoemde reactie van de Minister op de initiatiefnota hebben zij daarbij
betrokken. De verplichtingen die het proces van gepaste zorgvuldigheid met zich brengt,
worden in dit wetsvoorstel daarom alleen voorgeschreven aan grote ondernemingen in
de hierboven in paragraaf 3.2 omschreven categorie. Ook is het idee om het NCP om
te vormen tot toezichthouder losgelaten. Ook het MVO Platform adviseerde dit in reactie
op de initiatiefnota.
Op 15 oktober 2020 hebben de initiatiefnemers met Tweede Kamerleden van de coalitiepartijen
van het kabinet-Rutte III, vertegenwoordigers van MVO Nederland, het MVO Platform,
VNO-NCW en hoogleraar Scheltema van de Universiteit van Amsterdam gesproken over eventuele
wetgeving op het gebied van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Hoewel er in beginsel consensus was over de noodzaak van wetgeving, werd door sommigen
de zorg geuit dat alle ondernemingen aan dezelfde regels zouden moeten voldoen. Ook
spraken MVO Nederland en VNO-NCW zich uit voor een aparte, nieuwe toezichthouder.
VNO-NCW adviseert gepaste zorgvuldigheidswetgeving op Europees niveau in te voeren.
Dit gesprek heeft de initiatiefnemers overtuigd van de noodzaak verschil aan te brengen
tussen de categorie ondernemingen die aan de specifieke vereisten van gepaste zorgvuldigheid
moeten voldoen en overige ondernemingen voor welke alleen een algemene zorgplicht
geldt. De initiatiefnemers zijn er ook van overtuigd dat dergelijke wetgeving op Europees
niveau zou moeten gelden om een optimaal gelijk speelveld te creëren en een maximaal
effect te bereiken. Zij zijn echter ook van mening dat dit doel eerder bereikt wordt
door te beginnen met nationale wetgeving. Zij hopen met dit initiatiefwetsvoorstel,
samen met bestaande nationale wetgeving op dit terrein zoals bijvoorbeeld in Frankrijk,
en de andere voorstellen waar in diverse Europese landen aan wordt gewerkt, bij te
dragen aan de totstandkoming van een kritische massa aan wetgeving en voorstellen
om zo het Europese wetgevingstraject te bespoedigen en kwalitatief ten goede te beïnvloeden.
7.2 Consultatiefase
Het initiatiefvoorstel is in februari 2021 voor advies gezonden naar de Raad voor
de Rechtspraak, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Autoriteit
Persoonsgegevens, het Adviescollege Toetsing Regeldruk, het MVO-platform en VNO-NCW.
Adviezen zijn ontvangen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
het Adviescollege Toetsing Regeldruk, het MVO-platform en VNO-NCW.90 Alle instanties lieten weten graag hun advies te hebben uitgebracht. De initiatiefnemers
danken deze instanties voor de genomen moeite.
De Raad voor de Rechtspraak heeft laten weten geen wetgevingsadvies te kunnen opstellen
binnen de gegeven consultatietermijn. Dit geldt ook voor de Autoriteit persoonsgegevens.
Een eerdere conceptversie van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting, dat
in grote lijnen overeenkwam met de versie die ter consultatie is toegestuurd aan bovengenoemde
organisaties, is ook voorgelegd aan B Corporation, het hieraan verbonden B Lab en
twee aangesloten bedrijven. B Corporation en B Lab zijn de organisaties achter het
keurmerk voor ondernemers die naast winst en aandeelhouders ook mens, milieu en maatschappij
als uitgangspunt willen nemen. Twee Nederlandse bedrijven met het B Corporation-keurmerk,
te weten Tony’s Chocolonely en advocatenkantoor Bruggink & Van der Velden, hebben
dit eerdere concept bekeken. Ook hun commentaren worden hieronder weergegeven.
7.2.1 Overkoepelende thema’s
In de adviezen kwamen sommige thema’s vaker terug, die worden daarom in deze paragraaf
besproken.
7.2.1.1 Nut en noodzaak wetsvoorstel
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) liet weten geen opmerkingen te hebben over
de onderbouwing van het nut en de noodzaak van dit wetsvoorstel, maar vroeg wel naar
nadere uitleg van de stelling van de initiatiefnemers dat het indienen van een nationaal
voorstel het proces naar een Europese regeling zal bespoedigen. Het MVO-platform liet
weten zeer enthousiast te zijn over de komst van dit wetsvoorstel. Het MVO-platform
vindt dat een wet een cruciaal onderdeel is van een doordachte mix van beleidsmaatregelen
gericht op het voorkomen en adresseren van misstanden in internationale productieketens.
Alleen VNO-NCW gaf aan te betreuren dat de initiatiefnemers niet hebben gewacht op
Europese regels.
De initiatiefnemers hebben bewust gekozen niet te wachten op het voorstel van de Europese
Commissie. Door nu al met dit voorstel voor nationale regelgeving te komen, verwachten
zij de komst van een Europees voorstel te bespoedigen en bovendien de inhoud ervan
mede te beïnvloeden. Dit is verder toegelicht in § 2.2.7, waarmee ook een antwoord
gegeven wordt op de vraag van het ATR hierover.
7.2.1.2 Reikwijdte wetsvoorstel
Het MVO-platform zou graag zien dat de reikwijdte van het wetsvoorstel wordt vergroot
door de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid ook van toepassing te laten zijn
op MKB-bedrijven. Ook B Corp/B Lab uitte deze wens. Het bedrijf Tony’s Chocolonely
dat het B Corporation-keurmerk draagt, merkte daarbij specifiek op dat de criteria
voor de reikwijdte, bedrijfsgrootte en omzet/activa, niet tegelijk van toepassing
zouden moeten zijn, maar dat het voldoende zou zijn als voldaan zou worden aan één
van deze criteria.
VNO-NCW is juist blij dat een MKB-drempel is ingebouwd. Wel vindt VNO-NCW dat het
voorstel flink uit de pas loopt met de bestaande Franse wetgeving (meer dan 5.000
medewerkers) en voorgenomen Duitse wetgeving (meer dan 3.000 medewerkers, op termijn
meer dan 1.000 medewerkers).
Hoewel de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen in principe van toepassing
zijn op alle ondernemingen hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om de algemene zorgplicht
van toepassing te laten zijn op alle ondernemingen, maar de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid alleen van toepassing te laten zijn op grote ondernemingen. Om te bepalen
wanneer een onderneming tot een grote onderneming behoort is bij de bestaande omschrijving
van «grote ondernemingen» is in artikel 1.3 aangesloten bij artikel 3, vierde lid,
van de richtlijn jaarrekening. Aanvankelijk hadden de initiatiefnemers gekozen voor
een definitie waarin een onderneming altijd meer dan 250 medewerkers zou moeten hebben,
om te worden aangemerkt als grote onderneming. Door de nu gekozen definitie moet aan
twee van de drie criteria worden voldaan, waarvan het personeelsbestand er slechts
één is.
Bovendien worden in de richtlijn jaarrekening ook verplichtingen gesteld aan de jaarlijkse
financiële overzichten en worden de verplichtingen voortvloeiend uit de richtlijn
gedifferentieerd naar grootte van de onderneming. Omdat in het wetsvoorstel ook verplichtingen
worden gesteld aan de jaarlijkse rapportage, vinden de initiatiefnemers dat hierdoor
een goede balans is bereikt voor de reikwijdte van het wetsvoorstel.
7.2.1.3 Buitenlandse ondernemingen
Het MVO-platform wil dat de wet van toepassing is op alle bedrijven die op de Nederlandse
markt actief zijn, omdat anders Nederlandse bedrijven een nadeel ondervinden ten opzichte
van buitenlandse bedrijven. Ook VNO-NCW acht voor een gelijk speelveld van belang,
dat de regels van het initiatiefwetsvoorstel ook gelden voor buitenlandse ondernemingen
actief op de Nederlandse markt. Het ATR adviseert het wetsvoorstel niet in te dienen
onder andere omdat Nederland met deze wet het risico zou lopen dat productieketens
worden verlegd naar landen met een lagere wettelijke ondergrens.
De initiatiefnemers hadden inderdaad afgezien van het van toepassing laten zijn van
het wetsvoorstel op buitenlandse bedrijven, omdat zij mogelijke handhavingsproblemen
voorzagen en terughoudend wilden zijn met het eenzijdig opleggen van Nederlandse regels
op buitenlandse bedrijven. Om gehoor te geven aan de verzoeken van het MVO platform
en VNO-NCW en om de concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen niet te laten
verslechteren, hebben zij artikel 1.3, tweede lid, aangepast, door daar een nieuw
onderdeel b aan toe te voegen. Zij voelen zich gesterkt in deze keuze door de Europese
Verordening conflictmineralen, die gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen van toepassing
verklaart op natuurlijke personen en rechtspersonen, die mineralen of metalen willen
aangeven voor het vrije verkeer in de Europese Unie.91 In de artikelen 3 tot en met 8 van die verordening, die per 1 januari 2021 zijn gaan
gelden, zijn verplichtingen opgenomen voor het hebben van een beleidsdocument, het
doorvoeren in de bedrijfsvoering, het verrichten van risicobeheer en een klachtmechanisme.
Verplichtingen ten aanzien van monitoring en rapportering zijn daarin ook opgenomen.
Hierdoor gelden die verplichtingen niet alleen voor Europese ondernemingen, maar ook
voor ondernemingen uit niet-Europese landen.
7.2.1.4 Verhouding tot de Wet zorgplicht kinderarbeid
Het MVO-platform en ook VNO-NCW vroegen zich af of de Wet zorgplicht kinderarbeid
niet zou moeten worden ingetrokken, omdat daarin soortgelijke verplichtingen worden
gesteld aan bedrijven.
Aanvankelijk hadden de initiatiefnemers afgezien van de intrekking van die wet, omdat
hij nog moet worden ingevoerd. De initiatiefnemers hebben dit standpunt heroverwogen
en alsnog besloten tot intrekking (zie artikel 4.1 van dit wetsvoorstel).
7.2.1.5 Verhouding tussen verschillende handhavingsprocedures
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, MVO Platform en VNO-NCW vroegen
om verduidelijking van de verschillende handhavingsprocedures. Daar is gehoor aangegeven
door casusposities toe te voegen aan § 5.2.2 en stroomdiagrammen op te nemen in figuur
2.
7.2.2 Advies op hoofdlijnen per organisatie
7.2.2.1 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Verduidelijking bestuurlijke rechtsgang
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verzocht om verduidelijking
van de beoogde rechtsgang tegen de bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten van de
toezichthouder. Het beroep tegen die besluiten zal naar de bestuursrechter bij de
rechtbanken gaan en het hoger beroep naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. In § 5.2.2 hebben de initiatiefnemers deze keuze nader onderbouwd.
7.2.2.2 Autoriteit toetsing regeldruk
Gevolgen naleving algemene zorgplicht
Het ATR adviseert om vast te stellen wat een voldoende naleving van de wettelijke
zorgplicht inhoudt. In reactie hierop wijzen de initiatiefnemers erop dat op dit moment
al een zorgplicht geldt op grond van jurisprudentie van de civiele rechter over artikel
6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW): «als onrechtmatige daad worden aangemerkt een
inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of
met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt (...)».
Recent heeft het Gerechtshof Den Haag dit nog bevestigd in een zaak van onder andere
Milieudefensie tegen Shell
92. Van deze bestaande, ongeschreven zorgplicht («in het maatschappelijk verkeer betaamt»)
wordt nu een wettelijke zorgplicht gemaakt in het voorgestelde artikel 1.2. Er is
dus geen sprake van verruiming van de aansprakelijkheid. Die aansprakelijkheid bestaat
immers al op grond van jurisprudentie over onrechtmatige daad.
Niet alle kleine en middelgrote bedrijven moeten aan deze zorgplicht voldoen. Alleen
bedrijven die buitenlandse handel bedrijven. In het eerste lid wordt dit aangegeven
door de zinsnede «in een land buiten Nederland».
Vervolgens verduidelijken het eerste en het tweede lid wat onder «het doen of nalaten»
als bedoeld in artikel 6: 162 BW moet worden verstaan. In het eerste lid gebeurt dit
in de gronden onder a tot en met c en in het tweede lid door de gronden a tot en met
h. In het tweede lid worden namelijk mensenrechten en arbeidsrechten opgesomd waar
bij het bedrijven van buitenlandse handel de grootste kans op schending daarvan bestaat,
zoals kinderarbeid en uitbuiting.
De nu voorgestelde wettelijke zorgplicht komt overeen met de bestaande algemene zorgplicht
uit artikel 13 van de Wet bodembescherming en het (nog niet in werking getreden) artikel
1.7 van de Omgevingswet. De zorgplicht uit de Wet bodembescherming geldt al sinds
1994 en is juist (bij amendement) ingevoerd om bedrijven meer rechtszekerheid te bieden.
De opmerking dat bedrijven een «onbekend risico» lopen volgt daarom niet uit de voorgestelde
algemene zorgplicht, maar uit te bedrijven van buitenlandse handel en het bestaande
artikel 6:162 BW.
Kosten zorgplicht
Het ATR stelde de vraag waar de cijfers van de OESO over de geschatte kosten van de
regeldruk op gebaseerd waren en adviseert verder om de gevolgen voor de regeldruk
in beeld te brengen conform de Rijksbrede methodiek.
De cijfers van de OESO zijn afkomstig uit het rapport «Quantifying the Costs, Benefits and Risks of Due Diligence for Responsible Business
Conduct. Framework and Assessment Tool for Companies» van juni 2016.93 Het doel van dit rapport was om te onderzoeken welke kosten en voordelen er zijn
voor bedrijven die gepaste zorgvuldigheid toepassen in lijn met de OESO-richtlijnen.
Op pagina 10 en 11 van het rapport staat een overzicht van de hoofdbevindingen met
betrekking tot de kosten van gepaste zorgvuldigheid, onderverdeeld in zes categorieën
(veranderingen in beleid en procedures, IT-systemen, dataverzameling en -verificatie,
audits, kosten voor periode van vijf jaar en jaarlijkse kosten). De onderzoekers hebben
zich hierbij gebaseerd op gepaste zorgvuldigheid regelgeving, waaronder EU-richtlijn
bekendmaking van niet-financiële informatie, Section 1502 of the Dodd-Frank Act en de EU richtlijn betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke
stoffen in elektrische en elektronische apparatuur. De Europese Commissie heeft in
februari 2020 een onderzoek gepubliceerd over de opties voor regelgeving in het kader
van gepaste zorgvuldigheid en hierbij zijn ook kosten voor bedrijven in kaart gebracht.94 Op pagina 299 en 300 zijn de kosten in kaart gebracht voor bedrijven voor de richtlijn
bekendmaking van niet-financiële informatie, voor grote bedrijven is dit tussen de
155.000 en 604.000 euro en voor MKB tussen de 8.000 en 25.000 euro. Ook op pagina
557 en 558 van dit onderzoek staat beschreven wat de onderzoekers hebben achterhaald
met betrekking tot regeldruk bij een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting voor
verschillende sectoren (mijnbouw, textiel, voedingsmiddelen, agrarische producten)
en voor verschillende groepen bedrijven (groot, MKB).
Op 27 augustus heeft het ATR een advies uitgebracht aan de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking over de vier doordachte beleidsmixen in het kader
van de herziening van het IMVO-beleid.95 Hierin adviseert het ATR onder andere om met behulp van scenario’s inzicht te geven
in de mogelijke vormgeving van de verplichtingen en de bijbehorende regeldrukgevolgen
van de maatregelen in kaart te brengen. In lijn met dit advies ATR uit augustus 2020
loopt momenteel een onderzoek naar de regeldruk die voortvloeit uit maatregelen die
bedrijven verplichten om gepaste zorgvuldigheid toe te passen. Op die manier wil het
kabinet zicht krijgen op de regeldrukkosten voor ondernemingen van zowel een brede
gepaste zorgvuldigheidsverplichting als van een specifieke gepaste zorgvuldigheidsverplichting,
gericht op kinderarbeid. Aan de onderzoekers is gevraagd om de regeldrukkosten in
perspectief te zetten, bijvoorbeeld in verhouding tot de omzet, en om de regeldruk
verschillende categorieën bedrijven (micro, klein, middel en groot) in kaart te brengen.
Het onderzoek wordt in de tweede helft van april opgeleverd. Dit betekent dat de gevolgen
van de regeldruk momenteel in kaart worden gebracht en dat de uitkomsten hiervan nog
niet beschikbaar zijn.
Voor het initiatief Wetsvoorstel verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen geeft het ATR aan dat de kosten voor de algemene zorgplicht omvangrijk kunnen zijn,
omdat deze verplichting voor alle bedrijven in Nederland zal gelden. De algemene zorgplicht
is echter van toepassing op bedrijven die internationaal ondernemen met activiteiten
in het buitenland of met een (deel van de) productieketen in het buitenland.
Risico verlegging productieketens
Het ATR adviseert het wetsvoorstel niet in te dienen omdat de kosten van de regeldruk
en de proportionaliteit ervan nog niet beoordeeld kunnen worden en omdat Nederland
met deze wet het risico zou lopen dat productieketens worden verlegd naar landen met
een lagere wettelijke ondergrens.
Het eerste punt is hiervoor behandeld. Wat betreft het risico dat productieketens
verlegd worden, verwijzen de initiatiefnemers naar het onderzoek «Zorgplichten van
Nederlandse ondernemingen inzake internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen»
dat het kabinet eerder heeft laten uitvoeren. Dit onderzoek was ten behoeve de vorige
versie van het Nationaal Actieplan voor bedrijfsleven en mensenrechten (NAP) uit 2014
en is uitgevoerd door het Utrecht Centre for Accountability and Liability Law van de Universiteit Utrecht. In het onderzoek zijn verschillende experts geraadpleegd
over de impact van IMVO-regelgeving en mogelijkheden voor aansprakelijkstelling op
het vestigingsklimaat in een land. Volgens de geïnterviewde experts (afkomstig uit
het bedrijfsleven, de wetenschap en ngo’s) is de IMVO-regelgeving geen factor voor
bedrijven bij hun besluit zich te vestigen in een bepaald land. Zoals aangegeven in
paragraaf 2.2.5. is Nederland bovendien niet het eerste en enige land waar nationale
wetgeving om IMVO te bevorderen voorbereid wordt of al van kracht is. Dit betekent
dat het verleggen van bedrijfsactiviteiten steeds lastiger zal worden.
De initiatiefnemers hebben bij het ATR aangegeven dat een aanpassing is doorgevoerd
door de wet van toepassing te maken op alle ondernemingen die op de Nederlandse markt
actief zijn, ook buitenlandse ondernemingen, zoals beschreven in paragraaf 7.2.1.3.
Het ATR heeft aangegeven dit te kunnen zien als een passende reactie op het advies.
Het betrachten van gepaste zorgvuldigheid heeft bovendien ook voordelen, zouden de
initiatiefnemers willen benadrukken, zoals ook gesteld wordt in het onderzoek van
Scheltema en van Dam:
«Hier komt bij dat de Nederlandse overheid al geruime tijd van Nederlandse ondernemingen
verwacht dat zij werken volgens de OESO-richtlijnen. Tot nu toe is niet gebleken dat
bij ondernemingen die deze verwachting vervullen sprake is van een competitief nadeel.
Zo dit al het geval zou zijn, staan hier voordelen tegenover die de nadelen kunnen
compenseren. Hierbij valt te denken aan een beter risicomanagement, een sterkere markt-
en kredietpositie en een grotere bijdrage aan waardecreatie.»96
7.2.2.3 MVO-platform
Moeder-dochterondernemingen
Het MVO-Platform adviseerde om ook rekening te houden met de verhouding tussen moeder-
en dochterondernemingen en deze te betrekken in de begripsomschrijving van ondernemingen.
Dit advies is overgenomen. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 1.1.
Hoogte van boetes
Verder sprak het MVO-Platform de zorg uit dat de boetes zoals die voorzien worden
in het wetsvoorstel niet hoog genoeg en daarmee niet afschrikwekkend genoeg zouden
zijn. Het advies was om de boetes te verhogen. Dit advies is niet overgenomen. De
initiatiefnemers wijzen erop dat wanneer er sprake is van herhaaldelijke overtreding
en opleggen van boetes binnen een periode van vijf jaar dit aangemerkt kan worden
als economisch delict. Zij verwachten dat het vooruitzicht dat ondernemingen in dergelijke
gevallen ook strafrechtelijk aangepakt kunnen worden, wel een afschrikwekkende werking
zal hebben.
Tot slot wijzen de initiatiefnemers er nog op dat bij de afstemming op elkaar van
het bestuursrechtelijke sanctiestelsel en het strafrechtelijke sanctiestelsel, de
maximale boetehoogtes gelijk aan elkaar moeten zijn. In dit geval is het maximum van
de bestuurlijke boete gelijk gemaakt aan de strafrechtelijke boetehoogte van de vijfde
categorie, behorend bij artikel 1, onder 1°, van de Wet op de economische delicten
(zie artikel 3.6).
7.2.2.4 VNO-NCW
Resultaat-en inspanningsverplichtingen
VNO-NCW geeft aan in het wetsvoorstel de indeling in inspanningsverplichtingen en
resultaatverplichtingen te missen. De initiatiefnemers verwijzen in antwoord hierop
naar de artikelen 3.2 en 3.3. Bij het opstellen van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten
is rekening gehouden met het onderscheid tussen resultaat- en inspanningsverplichtingen
in de artikelen 2.2 tot en met 2.8. De oplegging van een last onder dwangsom is mogelijk
voor overtreding van inspanningsverplichtingen en de oplegging van de bestuurlijke
boete is mogelijk voor de resultaatsverplichtingen uit het wetsvoorstel.
Strafrechtelijke handhaving
VNO-NCW adviseert het aspect van strafrechtelijke handhaving niet in de wet op te
nemen. Dit zou eerder leiden tot risicomijdend gedrag bij ondernemers in plaats van
tot het bevorderen van gepaste zorgvuldigheid. Dit advies wordt niet overgenomen.
Het strafrecht als spreekwoordelijke stok achter de deur moet er juist toe leiden
dat de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid serieus worden genomen. Alleen bestuursrechtelijke
en privaatrechtelijke handhaving is volgens de initiatiefnemers niet genoeg. Zij verwijzen
hiervoor ook naar de argumentatie in reactie op het advies van het MVO-Platform in
paragraaf 7.2.2.3. hierboven.
IMVO-convenanten
VNO-NCW adviseert de convenanten voort te zetten en ondernemingen die deelnemen aan
een convenant verder vrij te stellen van de verplichtingen van gepaste zorgvuldigheid.
De deelname aan een convenant zou dan gelden als het voldoen aan die verplichtingen.
Dit advies nemen de initiatiefnemers niet over. De IMVO-convenanten lopen af. Het
kabinet zet in op sectorale samenwerking als onderdeel van de doordachte beleidsmix.
Als deelname aan sectorale samenwerking voor ontheffing kan zorgen dan moeten strengen
eisen gesteld worden aan deze samenwerking. De huidige IMVO-convenanten zouden deze
rol al niet kunnen vervullen omdat zij verschillen met het onderhavige wetsvoorstel
voor wat betreft de doelstellingen over gepaste zorgvuldigheid.
Ook zou dit feitelijk betekenen dat er op twee plekken toezicht moet worden gehouden:
toezicht op de wet en toezicht op de naleving van de afspraken bij sectorale samenwerking.
Anders zou immers het risico op green washing kunnen ontstaan.
Sectorale samenwerking en de huidige IMVO-convenanten kunnen bedrijven overigens wel
helpen bij het voldoen aan de wet door het ontwikkelen van gereedschappen, het uitwisselen
van geleerde lessen en good
practices en gezamenlijke gepaste zorgvuldigheid.
7.2.2.5 B Corporation/B Lab en aangesloten bedrijven
Eisen aan beleidsdocument
Vanuit B Corporation/B Lab kwam het advies expliciet te zijn over de criteria voor
het beleidsdocument waar stap 1 van het gepaste zorgvuldigheidsproces om vraagt. Er
dienen duidelijke richtlijnen voor de inhoud, de totstandkoming en publicatie van
het beleidsdocument te zijn. Dit advies is verwerkt door de toelichting bij artikel
2.2 aan te vullen. Bovendien maakt artikel 2.4 het mogelijk, indien dit nodig mocht
blijken, bij ministeriële regeling nadere regels te stellen aan het beleidsdocument.
Openbaarmaking besluiten van de toezichthouder
B Corporation advocatenkantoor Bruggink & Van der Velden suggereert de mogelijkheden
tot anonieme openbaarmaking te beperken. Bruggink & Van der Velden vreest dat er veel
gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheid die artikel 3.4 lid 4 biedt. Openbaarmaking
van de besluiten van de toezichthouder zal voor grote bedrijven een afschrikwekkender
werking hebben dan de hoogte van de boetes, verwacht het advocatenkantoor. Openbaarmaking
zou duidelijker het uitgangspunt dienen te zijn.
Dit wetsvoorstel sluit voor de openbaarmaking van besluiten aan bij artikel 4 van
de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen. Omdat het bij de toepassing van een
boete of last onder dwangsom om grote bedrijven gaat, zal er niet snel sprake van
aantasting van de persoonsgegevens en zullen besluiten in de meeste gevallen openbaar
gemaakt kunnen worden.
8. Overgangsrecht en inwerkingtreding
In dit voorstel is gekozen voor een overgangsregeling waardoor klachten die vóór de
inwerkingtreding van deze wet zijn ingediend op basis van een oud klachten- of geschillensysteem,
afgehandeld worden op basis van die oude regeling. Hier is voor gekozen omdat anders
dossiers zouden moeten worden overgedragen, en de aan de klachten verrichte werkzaamheden
voor niets zouden zijn geweest. Daarnaast moet er voor derde partijen, met het oog
op de rechtszekerheid, voldoende helderheid zijn over waar een bepaalde klacht ingediend
kan worden, en hoe de procedure vervolgens zal verlopen. Dit wordt verder in de artikelsgewijze
toelichting van artikel 4.3. uiteengezet.
Daarnaast is, zoals gelezen kan worden in de artikelsgewijze toelichting van artikel
4.4, gekozen voor een gefaseerde inwerkingtreding. Dit voorstel vraagt om grote veranderingen
in de manier waarop Nederlandse ondernemingen te werk gaan in het buitenland. Voor
sommige ondernemingen zal de volledige keten (nog) niet in kaart zijn gebracht. Voor
andere ondernemingen is de keten wellicht wel al volledig in kaart, maar is nog niet
duidelijk hoe aan de voorgestelde zorgplicht voldaan kan worden. Daarom krijgen ondernemingen
de tijd om de zaken op orde te krijgen, middels een systeem van gefaseerde inwerkingtreding.
Voorkomen moet worden dat in één keer een grote hoeveelheid sancties in werking treedt.
Voor ondernemingen is dat wenselijk, omdat ze daarbij niet in één keer overweldigd
worden met een breed scala aan potentiële sancties waar rekening mee moet worden gehouden.
Ook voor de toezichthouder en de rechterlijke instanties, waaronder de strafrechtelijke
handhaving, is dit gunstig omdat middels een systeem van gefaseerde inwerkingtreding
de capaciteit bij de toezichthouder en de rechterlijke instanties niet in één keer
opgebouwd moet worden.
De gefaseerde inwerkingtreding houdt in dat met betrekking tot toezicht en handhaving
eerst de bestuurlijke handhaving in werking treedt en dan pas de strafrechtelijke
handhaving. De toezichtsbevoegdheden lopen daaraan gelijk. In de artikelsgewijze toelichting
van artikel 4.4 wordt concreet uiteengezet hoe de gefaseerde inwerkingtreding eruitziet.
De gefaseerde inwerkingtreding houdt tevens in dat ondernemingen die reeds een start
willen maken dat ook kunnen doen, al vangt de verplichting om aan dit voorstel te
voldoen pas later aan. Dit wordt ook in de artikelsgewijze toelichting van artikel
4.2 toegelicht.
II. ARTIKELSGEWIJS DEEL
HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1.1 Begripsbepalingen
De begripsbepalingen in dit artikel zijn onder meer ontleend aan de OESO-richtlijnen
voor multinationale ondernemingen plus de daarbij behorende Handreiking97 en andere internationale bepalingen op het terrein van de due diligence, zoals de Guiding Principles on Business and Human Rights van de Verenigde Naties en de Conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie
(International Labour Organisation, ILO). Er wordt in de begripsbepalingen volstaan
met een verwijzing naar OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, omdat
daarin ook de UN Guiding Principles en de Conventies van de ILO zijn verwerkt.98
Het begrip betrokkene omvat zowel één persoon en groepen van personen van wie de rechten of belangen rechtstreeks
worden aangetast door een gebrek aan gepaste zorgvuldigheid van een onderneming als
organisaties die zich statutair tot doel hebben gesteld de mensenrechten, arbeidsrechten
of het milieu te beschermen. Het begrip rechtstreeks is hierin opgenomen om aan te sluiten bij soortgelijke begrippen in het bestuursrecht
en het civiele recht.99
Van organisaties die zich statutair tot doel hebben gesteld de mensenrechten, arbeidsrechten
of het milieu te beschermen hoeven dus niet rechtstreeks de rechten of belangen te zijn aangetast door een gebrek aan gepaste
zorgvuldigheid. In de OESO-richtlijnen wordt hiervoor het begrip «stakeholder» gehanteerd.
De precieze vertaling hiervan is belanghebbende, maar dit begrip heeft in het Nederlandse
recht een eigen betekenis.100 Om die reden is gekozen voor het begrip betrokkene.
Het begrip dochteronderneming is opgenomen in de begripsbepaling van onderneming om te voorkomen dat onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag tot wie de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid zijn gericht. Met andere woorden, die verplichtingen zijn
zowel gericht tot een (moeder-)onderneming als tot een dochteronderneming. Voor de
begripsbepaling van dochteronderneming is aangesloten bij de soortgelijke definitie
van dochteronderneming in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht (Wft).
In de Wft wordt aangesloten bij de definitie, bedoeld in artikel 22, eerste tot en
met vijfde lid, van de richtlijn jaarrekening.101
Met de richtlijn jaarrekening wordt bedoeld de richtlijn 2013/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni
2013 betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële
overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging
van Richtlijn 2006/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van
Richtlijn en 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad (PbEU, L 176). Omdat dit wetsvoorstel
ook voorschriften stelt voor jaarrapportages (zie artikel 2.6) is bij de richtlijn
jaarrekening aangesloten voor de definitie van de grootte van bedrijven en voor de
omschrijving van dochteronderneming (zie ook hierna bij artikel 2.1).
De begripsbepalingen gepaste zorgvuldigheid,
productieketen en zakenrelaties omvatten onderdelen uit elkaars begripsbepaling en zorgen tezamen voor een precieze
afbakening van de reikwijdte van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid zoals
opgenomen in hoofdstuk 2. In de toelichting bij artikel 2.1 wordt hier nader op ingegaan.
In de begripsbepaling van gepaste zorgvuldigheid wordt gebruik gemaakt van de woorden «het doorlopende proces». Deze woorden benadrukken
dat het voldoen aan de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid een continu proces
is, waarbij ondernemingen – door te voldoen aan de verplichtingen van hoofdstuk 2
– steeds een cyclus zullen doorlopen van beleidsdocument, via risico-analyse, monitoring,
rapportage, tot het voorkomen, beperken of beëindigen van activiteiten en herstel
van nadelige gevolgen. Deze cyclus is als volgt uitgebeeld in Figuur 2:
Onder zakenpartners, genoemd in de omschrijving van zakenrelaties, wordt verstaan alle soorten zakelijke
partners van de onderneming, zoals leveranciers, franchisenemers, licentiehouders,
joint-ventures, investeerders, cliënten, aannemers, consultants en financiële, juridische
en overige adviseurs, maar ook statelijke entiteiten. Afhankelijk van het voldoen
aan de voorwaarden van de begripsbepaling van dochteronderneming, waaronder de uitoefening van overheersende invloed van een onderneming op een dochteronderneming,
valt een dochteronderneming, hetzij rechtstreeks onder de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid van een onderneming, hetzij indirect als zakenpartner van een onderneming.
In het eerste geval worden de activiteiten van een dochteronderneming aangemerkt als
eigen activiteiten van een onderneming en in het laatste geval worden de activiteiten
aangemerkt als de activiteiten van een zakenpartner, waaraan een onderneming ook een
bijdrage kan leveren. Dit onderscheid tussen «eigen activiteiten» of «bijdrage leveren
aan de activiteiten van een zakelijke relatie» is van belang voor de mate waarin herstel
moet worden geboden (zie artikel 2.8).
In dit artikel en een groot aantal andere artikelen in deze wet wordt steeds gesproken
van «nadelige gevolgen». In de OESO-richtlijnen wordt gesproken van «negatieve gevolgen».
In de Nederlandse wetgeving wordt vaker gebruik gemaakt van nadelige gevolgen (bijvoorbeeld
in het omgevingsrecht en de Algemene wet bestuursrecht (Awb)), daarom wordt dat ook
in dit wetsvoorstel gehanteerd. Er is geen inhoudelijk verschil beoogd tussen nadelige
en negatieve gevolgen.
Artikel 1.2 Zorgplicht voor iedere onderneming
Eerste lid
Het eerste lid voert een zorgplicht in die voor iedere onderneming in Nederland geldt.
Voor deze algemene zorgplicht wordt dus niet gekeken naar de sector waartoe een onderneming
behoort of de grootte van de onderneming. Deze zorgplicht is ook van toepassing op
alle ondernemingen op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn gevestigd,
inclusief staatsbedrijven, brievenbusfirma’s, startups en microbedrijven, en op grote
buitenlandse ondernemingen (zie voor dit laatste artikel 1.3).
In het eerste lid is bepaald dat iedere onderneming die weet of redelijkerwijs kan
vermoeden dat haar activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten of
het milieu in een ander land dan Nederland, verplicht is maatregelen te nemen om die
gevolgen te voorkomen. Door de zinsnede «in een land buiten Nederland» geldt de zorgplicht
voor ondernemingen bij al hun activiteiten wereldwijd. Voor zover dat niet mogelijk
is, is zij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken, ongedaan te maken
en, zo nodig, te zorgdragen voor herstel. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is
zij verplicht de activiteiten achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van
haar kan worden gevraagd. De reikwijdte van deze zorgplicht wordt nader afgebakend
door het tweede lid.
Deze zorgplicht is vooral een vangnet voor als er geen specifieke andere regels gelden,
zoals opgenomen in hoofdstuk 2 van deze wet of in andere regels die de buitenlandse
handel reguleren. Op deze manier fungeert de algemene zorgplicht ook voor onvoorziene
situaties, zoals ontwikkelingen waarmee de wetgever vooraf geen rekening kon houden.
Deze algemene zorgplicht zal niet bestuursrechtelijk noch strafrechtelijk worden gehandhaafd,
maar kan wel civielrechtelijk worden gehandhaafd.
Het begrip activiteit heeft een ruime betekenis en omvat zowel het importeren van
producten uit landen buiten Nederland als het verrichten van activiteiten in landen
buiten Nederland. Bij dit laatste kan gedacht worden aan allerlei activiteiten, zoals
bouw- of sloopactiviteiten, mijnbouwactiviteiten of baggeractiviteiten.
Door het opnemen van deze wettelijke zorgplicht wordt ook voldaan aan de Motie-Voordewind
over het opnemen van een zorgplicht voor ondernemingen overeenkomstig de OESO-richtlijnen,
die op 8 december 2020 met een ruime meerderheid is aangenomen in de Tweede Kamer.102 Het bestaan van een zorgplicht voor Nederlandse ondernemingen met activiteiten in
het buitenland is recent nog bevestigd in het arrest van het Gerechtshof te Den Haag,
waarin – in het licht van het internationale privaatrecht – melding wordt gedaan van
het bestaan van een «duty of care» en het schenden daarvan.103 Van deze bestaande, maatschappelijke zorgplicht wordt nu een wettelijke zorgplicht
gemaakt in het voorgestelde artikel 1.2. Er is dus geen sprake van verruiming van
de aansprakelijkheid. Die aansprakelijkheid bestaat immers al op grond van jurisprudentie
over onrechtmatige daad op grond van artikel 6:162 van het BW.
Niet alle ondernemingen moeten aan deze zorgplicht voldoen. Alleen ondernemingen die
buitenlandse handel bedrijven. In het eerste lid wordt dit aangegeven door de zinsnede
«in een land buiten Nederland». Vervolgens verduidelijken het eerste en het tweede
lid wat onder «het doen of nalaten» als bedoeld in artikel 6:162 BW moet worden verstaan.
In het eerste lid gebeurt dit in de gronden onder a tot en met c en in het tweede
lid door de gronden a tot en met h. In het tweede lid worden met name mensenrechten
en arbeidsrechten opgesomd waarbij het bedrijven van buitenlandse handel de grootste
kans op schending daarvan bestaat, zoals kinderarbeid en uitbuiting.
De in dit artikel voorschreven zorgplicht geeft dus nadere invulling aan de ongeschreven,
maatschappelijke zorgplicht. Zorgplichten gelden al langer in Nederlandse wetgeving,
zoals in de Wet bodembescherming en de Omgevingswet.104
Tweede lid
Om de begrippen mensenrechten, arbeidsrechten of milieu in het kader van buitenlandse
handel nader te verduidelijken zijn in het tweede lid een aantal rechten opgesomd.
Als een van deze rechten wordt geschonden is in ieder geval sprake van een nadelig gevolg voor de mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu.
De opsomming in dit lid is ontleend aan veelvuldig voorkomende schendingen bij het
voeren van buitenlandse handel, zoals de beperking van de vrijheid van vereniging
of collectieve onderhandeling, het verrichten van activiteiten met gebruikmaking van
discriminatie, dwangarbeid, kinderarbeid, onveilige arbeidsomstandigheden, slavernij
of uitbuiting. Deze begrippen zijn nader uitgewerkt in verdragen, de UN Guiding Principles,
OESO-richtlijnen en ILO-conventies en de daarop gebaseerde jurisprudentie. Een aantal
begrippen wordt hieronder toegelicht.
Bij discriminatie moet gedacht worden aan de gronden genoemd in artikel 1 van de Grondwet, zoals discriminatie
wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke
grond dan ook. In de omschrijving van discriminatie is bewust afgezien van het toevoegen
van deze gronden, omdat daardoor juist de reikwijdte van dit begrip zou worden beperkt.
Op deze manier is het begrip meer toekomstbestendig gemaakt.
Onder dwangarbeid wordt verstaan gedwongen of verplichte arbeid, zijnde elke arbeid of dienst welke
van een persoon wordt gevorderd onder bedreiging met een of andere straf en waarvoor
bedoelde persoon zich niet vrijwillig heeft aangeboden.105
Onder kinderarbeid wordt voor «zware arbeid» verstaan elke vorm van arbeid in en buiten dienstverband
verricht door personen die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt.106 Voor lichte arbeid wordt eronder verstaan elke vorm van arbeid in en buiten dienstverband
verricht door personen die de leeftijd van 15 jaar nog niet hebben bereikt.
Onder slavernij wordt verstaan de uitoefening op een persoon van een of alle bevoegdheden verbonden
aan het recht van eigendom, met inbegrip van de uitoefening van die bevoegdheid bij
mensenhandel, in het bijzonder handel in vrouwen en kinderen.107
Uitbuiting omvat uitbuiting van een ander in de prostitutie, andere vormen van seksuele uitbuiting,
gedwongen of verplichte arbeid of diensten, met inbegrip van bedelarij, slavernij
en met slavernij te vergelijken praktijken, dienstbaarheid en uitbuiting van strafbare
activiteiten.108
Van milieuschade is sprake als milieuverontreiniging heeft plaatsgevonden die ernstige schade veroorzaakt
aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. Voorbeelden van ernstige schade aan het
milieu zijn lekkages van olie op de bodem of in het water en ontbossing. Bij milieuschade
kan ook gedacht worden aan schendingen van dierenwelzijn, bijvoorbeeld als dieren
door ontbossing hun leefgebied en voedselvoorziening zien verkleinen. Milieuschade
heeft ook een klimaataspect. Volgens de OESO-richtlijnen is ook broeikasgassenuitstoot
een voorbeeld van schade aan het milieu. Ondernemingen behoren in hun toeleveringsketen
activiteiten aan te moedigen die broeikasgassenuitstoot verminderen.109
Door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de aanhef wordt benadrukt
dat ook andere rechten, dan de rechten die worden opgesomd in dit lid, kunnen leiden
tot het verzaken van de algemene zorgplicht. De opsomming in dit lid is dus bewust
niet uitputtend bedoeld. De opsomming is niet uitputtend gemaakt, om het artikel zodoende
toekomstbestendig te maken waardoor ook nieuwe mensenrechten kunnen gaan vallen onder
de verplichtingen van dit artikel. Met andere woorden, het niet opgenomen zijn van
een recht in de opsomming betekent dus niet dat het recht niet beschermd wordt door
dit wetsvoorstel.
Artikel 1.3 Toepassingsbereik ondernemingen BES-eilanden en buitenland
Onderdeel a
De aanhef van dit artikel en onderdeel a bepalen dat deze wet ook van toepassing op
een onderneming, die gevestigd is op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Door de woorden «deze wet» geldt de algemene zorgplicht dus ook voor alle
ondernemingen die op deze openbare lichamen zijn gevestigd. De verplichtingen in hoofdstuk
2 en de daarop gebaseerde regelgeving zijn alleen van toepassing op ondernemingen
op deze openbare lichamen die voldoen aan artikel 2.1, eerste lid, (buitenlandse handel,
grootte personeelsbestand, omvang balanstotaal, netto-omzet).
Onderdeel b
De aanhef van dit artikel en onderdeel b bepalen dat deze wet ook van toepassing is
op een buitenlandse onderneming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, die een activiteit
verricht in Nederland of een product afzet op de Nederlandse markt. Door de woorden
«deze wet» en «als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b» gelden de algemene
zorgplicht en de verplichtingen van hoofdstuk 2 en de daarop gebaseerde regelgeving
alleen voor een grote buitenlandse onderneming als die voldoet aan het eerste lid,
onderdeel b, van dat artikel (grootte personeelsbestand, omvang balanstotaal, netto-omzet).
Dit onderdeel is op verzoek van zowel het MVO platform als VNO-NCW ingevoegd (zie
ook § 7.2 van het algemeen deel van deze toelichting). De initiatiefnemers willen
niet de concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen verslechteren, maar willen
alleen de bescherming van mensenrechten, arbeidsrecht en milieu in het buitenland
verbeteren. In de keuze voor het van toepassing laten zijn op buitenlandse ondernemingen,
voelen de initiatiefnemers zich gesterkt door de Europese Verordening conflictmineralen,
die gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen van toepassing verklaard op natuurlijke
personen en rechtspersonen, die mineralen of metalen willen «aangeven» voor het vrije
verkeer in de Europese Unie.110 In de artikelen 3 tot en met 8 van die verordening, die per 1 januari 2021 is gaan
gelden in Europa, zijn verplichtingen opgenomen die vergelijkbaar zijn met de verplichtingen
in dit wetsvoorstel, zoals het hebben van een beleidsdocument, het doorvoeren in de
bedrijfsvoering, het verrichten van risicobeheer en klachtmechanisme. De verplichting
tot monitoring en rapportering zijn daarin ook opgenomen. Hierdoor gelden die verplichtingen
niet alleen voor Europese ondernemingen, maar ook voor ondernemingen uit niet-Europese
landen mits zij conflictmineralen aangeven voor het vrije verkeer binnen de EU.
Met het opnemen van dit onderdeel wordt ook duidelijk gemaakt dat grote ondernemingen
op de eilanden Aruba, Curaçao en Sint Maarten vallen onder de reikwijdte van de zorgplicht
en de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid. Activiteiten verrichten door Nederlandse
ondernemingen met of voor ondernemingen op die eilanden wordt ook gerekend tot buitenlandse
handel. Ondernemingen op de eilanden Aruba, Curaçao en Sint Maarten vallen in dat
geval ook onder het begrip van zakenrelaties van Nederlandse ondernemingen.
HOOFDSTUK 2. GEPASTE ZORGVULDIGHEID
Artikel 2.1 Toepassingsbereik gepaste zorgvuldigheid
Eerste lid
Dit lid bepaalt dat hoofdstuk 2 en de daarop gebaseerde regelgeving alleen van toepassing
is op een onderneming die haar activiteiten in een land buiten Nederland verricht
(onderdeel a) en op de balansdatum ten minste twee van de volgende drie criteria overschrijdt:
– balanstotaal: € 20 miljoen;
– netto-omzet: € 40 miljoen;
– gemiddeld personeelsbestand gedurende het boekjaar: 250 medewerkers (onderdeel b).
Deze laatste drie criteria bieden een objectieve indicatie voor de omvang van een
onderneming. Door de begripsbepaling van onderneming in artikel 1.1 behoren voor het
bepalen van de omvang van de onderneming, ook de aantallen balanstotaal, netto-omzet
en medewerkers van de dochteronderneming meegeteld te worden. In andere landen met
soortgelijke due diligencewetten wordt de grootte van ondernemingen ook bepaald met de begrippen aantal medewerkers
en omvang netto-omzet of balanstotaal. In andere landen kan dit oplopen tot 3.000
medewerkers (Duitsland111) of 5.000 medewerkers (Frankrijk).
Hoewel de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen in principe van toepassing
zijn op alle ondernemingen hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om de algemene zorgplicht
van toepassing te laten zijn op alle ondernemingen, maar de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid alleen van toepassing te laten zijn op grote ondernemingen. Om te bepalen
wanneer een onderneming tot een grote onderneming behoort is bij de bestaande omschrijving
van «grote ondernemingen» aangesloten, zoals opgenomen in artikel 3, vierde lid, van
de richtlijn jaarrekening. Ook in die richtlijn worden de verplichtingen voortvloeiend
uit de richtlijn gedifferentieerd naar grootte van de onderneming. De criteria voor
het bepalen van de grootte van rechtspersonen in het kader van het bestuursverslag
en de jaarrekening zijn ook opgenomen in de artikelen 2:395a – 397 van het Burgerlijk
Wetboek (BW). Ook daarbij wordt dus aangesloten.
Het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel is niet beperkt tot ondernemingen in bepaalde
sectoren. Hiervan is afgezien, omdat de risico’s voor nadelige gevolgen voor mensenrechten,
arbeidsrechten of het milieu voor een onderneming leidend moeten zijn en niet het
behoren tot de bepaalde sector. Bovendien is niet altijd duidelijk of een onderneming
tot een bepaalde sector behoort, waardoor onduidelijkheid zou kunnen bestaan over
het al dan niet moeten voldoen aan de verplichtingen.
Tweede lid
Dit lid geeft de centrale norm van deze wet oftewel de kern van de verplichting tot
gepaste zorgvuldigheid: een onderneming is verplicht tot gepaste zorgvuldigheid in
zijn productieketen. Zoals eerder bij de begripsbepalingen aangegeven wordt de precieze
reikwijdte van de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid bepaald door de omschrijvingen
bij de begripsbepalingen gepaste zorgvuldigheid, productieketen en zakenrelaties.
Deze omschrijvingen zijn ontleend aan de definities die gebruikt worden in de OESO-richtlijnen
voor multinationale ondernemingen en de daarop gebaseerde Handreiking voor maatschappelijk
verantwoord ondernemen.112
Een grote onderneming is dus doorlopend verplicht tot een proces waarin zij de daadwerkelijke
en potentiële nadelige gevolgen van haar activiteiten voor de mensenrechten, arbeidsrechten
en het milieu in een land buiten Nederland identificeert, voorkomt en vermindert,
en waarmee zij verantwoording kan afleggen over haar aanpak van die gevolgen als integraal
onderdeel van haar besluitvormingsproces en risicobeheerssysteem, in overeenstemming
met de principes en normen van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen.
Zij doet dit voor haar hele productieketen, dat wil zeggen voor het geheel aan activiteiten,
producten, productielijnen, toeleveringsketen en zakenrelaties van de eigen onderneming.
Tot die zakenrelaties behoren de zakenpartners van de onderneming en andere entiteiten
in haar productieketen, waaronder statelijke entiteiten die op enige wijze betrokken
zijn bij de activiteiten van de onderneming. Zie ook de afbeelding van dit doorlopende
proces bij artikel 1.1.
Aan activiteiten van een onderneming komt in dit verband een ruime betekenis toe.
Tot de activiteiten behoren alle handelingen en diensten van een onderneming, waaronder
de voorbereidingshandelingen die aan bijvoorbeeld bouwactiviteiten, mijnbouwactiviteiten
of baggeractiviteiten vooraf gaan. Ook het importeren van producten en het niet-handelen
van een onderneming, vooral in een situatie waarin dat wel geboden is, valt daaronder.
Bij dit laatste kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het niet overgaan tot beperking
of beëindiging als per abuis chemische middelen worden geloosd op rivier- of rioolwater.
Derde lid
In aanvulling op het tweede lid wordt in dit lid bepaald dat een onderneming in ieder
geval aan de verplichtingen voldoet als zij alle regels naleeft, die bij of krachtens
dit hoofdstuk worden gesteld. Dit laatste neemt wellicht de gevoelde regeldruk bij
ondernemingen weg en draagt bij aan een gevoel van rechtszekerheid. In de eerder genoemde
Handreiking voor maatschappelijk verantwoord ondernemen staan ook veel voorbeelden
hoe aan deze verplichtingen kan worden voldaan.113 Deze voorbeelden worden niet verplicht gesteld, omdat dit meer ruimte laat voor creativiteit
van de ondernemingen.
De verplichtingen die «bij of krachtens dit hoofdstuk» worden gesteld, omvatten dus
ook de verplichtingen die kunnen worden opgenomen in een ministeriële regeling. Vooralsnog
wordt die ministeriële regeling nog niet noodzakelijk geacht, wederom om de creativiteit
van de ondernemingen niet in de weg te staan. Mocht daar op enig moment toch behoefte
aan bestaan, dan kan die ministeriële regeling alsnog worden opgesteld.
Door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de aanhef wordt benadrukt
dat ondernemingen ook meer mogen doen voor gepaste zorgvuldigheid dan de precieze
ondergrens die in dit wetsvoorstel wordt gesteld.
Om de verschillen tussen de algemene zorgplicht en de plicht tot gepaste zorgvuldigheid
goed te kunnen duiden is dit weergegeven in onderstaande tabel 3.
Tabel 3. Verhouding algemene zorgplicht tot plicht tot gepaste zorgvuldigheid
Nr.
Onderwerp
Algemene zorgplicht
Gepaste zorgvuldigheid
1.
Vindplaats
Artikel 1.2
Artikel 2.1 i.s.m. artikel 1.1 en de artikelen 2.2 t/m 2.8
2.
Reikwijdte
Elke onderneming, met inbegrip van dochterondernemingen, met activiteiten die nadelige
gevolgen kunnen hebben voor mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu in een land
buiten Nederland
Een onderneming, met inbegrip van dochterondernemingen, die activiteiten verricht
in een land buiten Nederland, met een gemiddeld personeelsbestand van meer dan 250
medewerkers, een balanstotaal van meer dan € 20 miljoen of netto-omzet van meer dan
€ 40 miljoen (2 van deze 3 criteria; artikel 2.1, eerste lid)
3
Buitenlandse ondernemingen
Alleen grote ondernemingen
Alleen grote ondernemingen
4.
Repressief toezicht toezichthouder
Nee
Ja
5.
Melding overtreding mogelijk bij toezichthouder
Nee
Ja (artikel 3.1, vierde lid, onder b)
6.
Handhavende bevoegdheden toezichthouder
Nee
In ieder geval bestuurlijke boete, last onder dwangsom, openbaarmaking van beide besluiten.
Met uitgestelde inwerkingtreding (artikel 4.4)
7.
Positief toezicht toezichthouder
Ja (alleen voorlichting)
Ja (voorlichting en aanwijzing)
8.
Gelding verplichtingen
Direct na inwerkingtreding wet
Gefaseerde invoering van verplichtingen (art. 4.2)
N.B. Hieronder wordt in de opschriften van de artikelen in hoofdstuk 2 verwezen naar
de zes stappen die in de OESO-richtlijnen zijn onderscheiden voor de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid. Het vermelden van die stappen vergroot de kenbaarheid
en de herkomst van de verplichtingen.
Artikel 2.2 Gepaste zorgvuldigheid in beleid, managementsystemen en bedrijfsprocessen
(stap 1)
Eerste en tweede lid
Een onderneming publiceert een beleidsdocument waarin zij zich bindt aan de verplichtingen
tot gepaste zorgvuldigheid in de productieketen.
In het beleidsdocument onderschrijft een onderneming expliciet de verplichtingen tot
gepaste zorgvuldigheid in de productieketen waardoor blijkt dat de onderneming zich
committeert aan de principes en normen voor gepaste zorgvuldigheid, zoals opgenomen
in de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen.
Het beleidsdocument omvat daarnaast het gepaste zorgvuldigheidsplan van de onderneming
en heeft in ieder geval betrekking op de activiteiten van de onderneming en die van
haar zakenrelaties. De onderneming beschrijft de plannen van de onderneming voor de
praktische toepassing van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid, die relevant
zijn voor haar productieketen. Het verdient aanbeveling dat een onderneming bij het
opstellen van zo’n beleidsdocument ook externen of «stakeholders» betrekt, zoals betrokkenen,
omwonenden of lokale organisaties.
Derde lid
De onderneming zorgt dat het beleid, zoals opgenomen in het beleidsdocument, wordt
opgenomen in het managementsysteem en deel uitmaakt van het reguliere bedrijfsproces.
De onderneming draagt dit beleid uit in haar gehele productieketen. Ook maakt zij
het bekend bij haar zakenrelaties. Een voorbeeld van het deel uit laten maken van
het reguliere bedrijfsproces is de vastlegging van de naleving van de IMVO-normen
in, in ieder geval nieuwe, contracten met zakenrelaties. Hierdoor wordt ook het internationale
privaatrecht daarop van toepassing.
Vierde lid
Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld voor de totstandkoming,
publicatie en de inhoud van het beleidsdocument.
Artikel 2.3 Risico-analyse en plan van aanpak nadelige gevolgen (stap 2, 3)
Eerste lid
Een onderneming identificeert en analyseert de potentiële en daadwerkelijke risico’s
op nadelige gevolgen in haar activiteiten en die van haar zakenrelaties. Bij de uitwerking
van de risico-analyse staan niet de risico’s voor de onderneming centraal, maar de
rechten van en de daadwerkelijke en potentiële risico’s op nadelige gevolgen voor
andere betrokkenen, zoals werknemers werkzaam bij zakenrelaties en lokale gemeenschappen.
Ondernemingen verrichten onderzoek of laten dat verrichten naar hun betrokkenheid
bij de geïdentificeerde daadwerkelijke of potentiele nadelige gevolgen om vervolgens
de juiste aanpak te bepalen. Daarbij moet specifiek onderzocht worden, onder meer
door middel van betekenisvolle betrokkenheid van betrokkenen, of de onderneming het
nadelige gevolg zelf heeft veroorzaakt (of zou kunnen veroorzaken), eraan heeft bijgedragen
(of zou kunnen bijdragen), of dat het nadelige gevolg direct verbonden is (of verbonden
zou kunnen zijn) met de activiteiten, producten of diensten van een zakenrelatie van
de onderneming.
De onderneming voert dus een breed onderzoek uit van alle activiteiten en zakenrelaties
in de productieketen, om te identificeren waar de kans op schendingen van mensenrechten,
arbeidsrechten en milieu het grootst en belangrijkst is. Relevante elementen waar
daarbij op gelet kan worden, zijn informatie die verband houdt met de sector (bijv.
producten en hun toeleveringsketens, diensten en andere activiteiten), geografie (bijv.
bestuur en rechtsstaat, conflicten, mensenrechtensituatie, arbeidsrechtensituatie
of nadelige milieugevolgen) of bedrijfsspecifieke risicofactoren (bijv. bekende gevallen
van corruptie, wangedrag, praktische toepassing van normen voor maatschappelijk verantwoord
ondernemen (MVO). Bronnen hiervoor kunnen zijn: rapporten van overheden, internationale
organisaties, maatschappelijke organisaties, vertegenwoordigers van werknemers en
vakbonden, nationale mensenrechteninstituten (NMRI’s), media of andere deskundigen.
De SER heeft voor het verrichten van onderzoek naar risico’s het Stappenplan IMVO
risicomanagement opgesteld. Ook is er een speciaal voor het MKB ontwikkeld stappenplan
risicomanagement.114
Hiertoe behoren ook bekende risico’s waarmee de onderneming al eerder is geconfronteerd.
Het onderzoek moet de onderneming in staat stellen een eerste prioritering uit te
voeren van de belangrijkste risicogebieden voor verdere beoordeling.
Voor ondernemingen met minder diverse activiteiten is een risico-analyse wellicht
niet noodzakelijk en kan er meteen worden overgegaan tot het identificeren en prioriteren
van specifieke nadelige gevolgen.
Tweede lid
De onderneming stelt vervolgens een plan van aanpak op om gevonden potentiële en daadwerkelijke
nadelige gevolgen van de eigen activiteiten en die van zakenrelaties te voorkomen
en te beperken. Dit plan van aanpak is niet hetzelfde als het beleidsdocument, bedoeld
in artikel 2.2, eerste lid. Het beleidsdocument is meer een intentieverklaring om
te gaan voldoen aan alle verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid. De risico-analyse
en het daarop gebaseerde plan van aanpak moet aangeven wat concreet gedaan zal worden
om de (potentiële en daadwerkelijke) nadelige gevolgen te voorkomen en te beperken.
Derde lid
De onderneming voert het plan van aanpak uit en zorgt voor een adequate aanpak van
de gevonden potentiële en daadwerkelijke nadelige gevolgen. Het moet dus niet alleen
bij het opschrijven van concrete maatregelen in het plan van aanpak blijven, maar
de onderneming dient ook over te gaan tot het uitvoeren van de maatregelen.
Vierde lid
De onderneming prioriteert de belangrijkste risico’s op schendingen van mensenrechten,
arbeidsrechten en het milieu om aan te pakken, waar nodig. De onderneming doet dit
op basis van de ernst en mate van waarschijnlijkheid waarop die schendingen zich kunnen
voordoen. Hierbij dient de onderneming uit te gaan van de verkregen informatie over
de daadwerkelijke en potentiële nadelige gevolgen. Prioriteren is bijvoorbeeld relevant
wanneer het niet mogelijk is om alle potentiële en daadwerkelijke nadelige gevolgen
direct of tegelijkertijd aan te pakken. Zodra de meest ernstige gevolgen zijn geïdentificeerd
en aangepakt, dient de onderneming de minder ernstige gevolgen aan te pakken.
Vijfde lid
Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld voor de risico-analyse,
het plan van aanpak en de prioriteitstelling.
Artikel 2.4 Beëindiging nadelige gevolgen (stap 3)
Een onderneming beëindigt de eigen activiteiten als deze nadelige gevolgen voor mensenrechten,
arbeidsrechten of het milieu veroorzaken of hieraan bijdragen. De onderneming doet
dit op basis van de beoordeling door de onderneming van haar betrokkenheid bij nadelige
gevolgen, bedoeld in artikel 2.3.
Als een onderneming «ontdekt» dat zij bouwactiviteiten in het buitenland laat verrichten
door kinderen (bijvoorbeeld omdat een humanitaire organisatie dit aan haar openbaart),
dient de onderneming daarmee direct te stoppen. Zij kan de (primaire) bouwactiviteiten
wel voortzetten, maar dan met meerderjarigen.
Gekozen is voor het begrip «beëindigen» boven het door de OESO richtlijnen of de OESO-Handreiking
gehanteerde «stoppen» of «staken», omdat beëindigen in de Nederlandse wetgeving vaker
wordt gebruikt voor het beëindigen van activiteiten, zoals van milieubelastende activiteiten.115
Artikel 2.5 Monitoring toepassing en resultaten gepaste zorgvuldigheid (stap 4)
Eerste lid
De onderneming monitort de praktische toepassing en effectiviteit van haar beleid
en maatregelen voor gepaste zorgvuldigheid (zoals bedoeld in hoofdstuk 2 van deze
wet). Gedacht kan hierbij worden aan de doorwerking van het beleidsdocument in het
managementsysteem en het reguliere bedrijfsproces, haar maatregelen om gevolgen te
identificeren (risicoanalyse), de gevolgen te voorkomen en te beperken en waar mogelijk
te beëindigen, ook bij zakelijke relaties. Ook monitort zij de toepassing en effectiviteit
van het herstelmechanisme, waaronder de genomen herstelmaatregelen.
Een onderneming kan deze monitoring laten verrichten door een onafhankelijke derde,
maar dat is vooralsnog niet verplicht. Aangezien deze wet alleen van toepassing is
op grote ondernemingen, kan een onderneming ook in staat worden geacht de monitoring
zelf te doen. Uit de praktijk zal moeten blijken of de monitoring daardoor voldoet
aan de vereisten in dit artikel. Mocht dat in de toekomst niet het geval blijken te
zijn, kan alsnog worden overgegaan tot het verplicht stellen van een monitoring door
een onafhankelijke derde.
Voor het monitoren wordt geen expliciete frequentie voorgeschreven, omdat het monitoren
onderdeel uitmaakt van het continu proces dat gepaste zorgvuldigheid met zich brengt.
De hoogte van de frequentie van de monitoring zal ook afhangen van de activiteiten
van een onderneming en de hoeveelheid activiteiten. Voor het ene bedrijf kan wellicht
volstaan worden met een jaarlijkse monitoring, andere bedrijven zullen misschien maandelijks
moeten monitoren om te voorkomen dat zij mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu
schenden. Mocht in de praktijk blijken dat ondernemingen te weinig monitoren, kan
de toezichthouder hiertegen optreden. Ook kan op grond van de bevoegdheid in het derde
lid, bij ministeriële regeling alsnog een minimale frequentie worden voorgeschreven.
Tweede lid
De onderneming gebruikt de conclusies van de monitoring om deze processen in de toekomst
te verbeteren. De onderneming verwerkt de conclusies daarom weer in haar plan van
aanpak, managementsysteem en bedrijfsproces. Ook rapporteert zij hierover in de jaarrapportage
(zie ook artikel 2.6, eerste lid).
Derde lid
Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld voor de frequentie
en de inhoud van de monitoring.
Artikel 2.6 Rapportage aanpak nadelige gevolgen (stap 5)
Eerste en tweede lid
Een onderneming rapporteert jaarlijks over haar beleid en maatregelen voor gepaste
zorgvuldigheid waaronder de bevindingen uit de monitor en uitkomsten van de genomen
maatregelen. De onderneming verstrekt hiertoe gegevens over de genomen maatregelen
om nadelige gevolgen te voorkomen en te beperken. Gedacht kan hierbij worden aan de
doorwerking van het beleidsdocument in het managementsysteem en het reguliere bedrijfsproces,
haar maatregelen om gevolgen te identificeren (risicoanalyse), de gevolgen te voorkomen
en te beperken en waar mogelijk te beëindigen, ook bij zakelijke relaties. Ook monitort
zij de toepassing en effectiviteit van het herstelmechanismen, waaronder de genomen
herstelmaatregelen.
Deze publicatieverplichting sluit aan bij de verplichtingen die al gelden op basis
van de EU-richtlijn inzake niet-financiële informatie.116 Vanaf het verslagjaar 2017 moeten grote bedrijven op basis van deze richtlijn in
een aparte paragraaf van het bestuursverslag rapporteren over beleid, resultaten en
risicobeheersing op het gebied van milieu, sociale-en personeelsaspecten, diversiteit,
mensenrechten en bestrijding van omkoping en corruptie.
Van de verplichting tot rapportage zijn uitgesloten gegevens met een vertrouwelijk
karakter verband houdend met concurrentie- of veiligheidsoverwegingen. Een beroep
op deze uitzonderingsgrond moet worden onderbouwd in het licht van het van toepassing
zijnde mededingingsrecht.
Derde lid
De jaarlijkse rapportage mag plaatsvinden in het eerdergenoemde bestuursverslag, maar
ook in een afzonderlijke rapportage. De initiatiefnemers willen dit aan het oordeel
van de onderneming overlaten. De initiatiefnemers willen wel dat een onderneming rapporteert
op een voor eenieder toegankelijke en passende wijze.
Hierbij dient zij de bepalingen uit de OESO DD Handreiking uit 2018 en de UNGP Reporting
Framework uit 2015 in acht te nemen. Hierbij wordt specifiek gedacht aan de toegankelijkheid
voor blinden en andere slechtzienden. Ook wordt de rapportage niet alleen digitaal,
maar ook in hard copy beschikbaar gesteld.
Vierde lid
Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld voor de inhoud
van de rapportage.
Artikel 2.7 Herstelmechanisme (stap 6)
Eerste en tweede lid
De onderneming zorgt voor een goed functionerend herstelmechanisme of werkt aan een
bestaand herstelmechanisme mee, zodat een betrokkene het herstelmechanisme kan inschakelen
om klachten allereerst in te dienen en voor te leggen aan de onderneming. Door hier
de begripsbepaling van betrokkene te noemen, betekent dit dat niet alleen een rechtstreeks
benadeelde een klacht kan indienen. Ook een organisatie die tot statutair doel heeft
de mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu te beschermen, kan een klacht indienen.
Het herstelmechanisme is meer dan alleen het hebben van een klachtenprocedure. Met
een klachtenprocedure zal het wel beginnen, maar het omvat ook het in behandeling
nemen van klachten, het horen van betrokkenen, het serieus nemen van hun klachten
en – zo nodig – het bieden van herstel.
Het herstel is, los van de omschrijving in het tweede lid, verder vorm- en inhoudsvrij
gelaten, omdat het moet passen bij het geconstateerde nadelige gevolg. Bij herstel
wordt niet alleen aan financiële compensatie gedacht, maar vooral ook aan niet-financiële
compensatie. Als bijvoorbeeld geconstateerd is dat een grondgebied vervuild is geraakt
door activiteiten van een onderneming, zal sanering van de grond moeten worden geboden.
Als geconstateerd is dat te weinig loon wordt betaald aan de werknemers, zal het loon
verhoogd moeten worden, etc.
Derde lid
Verschillen partijen van mening over de vraag of de onderneming de nadelige gevolgen
heeft veroorzaakt of eraan heeft bijgedragen, of over de aard en reikwijdte van het
herstel, dan leggen zij dit voor aan een geschillencommissie of de civiele rechter
bij een rechtbank. Ondernemingen die voor de inwerkingtreding van deze wet al partij
waren bij een convenant beschikken meestal over zo’n herstelmechanisme en zijn ook
bekend met de werkzaamheden van een geschillencommissie.
Een voordeel van een geschillencommissie boven de gang naar de civiele rechter is
dat voor een geschillencommissie geen griffierechten hoeven te worden betaald noch
procesvertegenwoordiging verplicht is. Daardoor hoeven er minder proceskosten te worden
gemaakt en zal ook geen of in ieder geval minder beroep hoeven te worden gedaan op
rechtsbijstand. Het is daardoor een laagdrempelige mogelijkheid om tot herstel te
komen.
N.B. Het indienen van een klacht bij een onderneming of een geschillencommissie dan
wel de rechtbank is niet gelijk aan het doen van een melding bij de toezichthouder.
Het zijn twee afzonderlijke procedures.
Als na het indienen van een klacht het herstelmechanisme in gebreke blijft of tot
onvoldoende herstelmaatregelen leidt, kan daarvan melding worden gedaan door een betrokkene
bij de toezichthouder. Een dergelijke melding kan aanleiding zijn voor positief of
repressief toezicht door de toezichthouder. Een slecht functionerend herstelmechanisme
kan aanleiding zijn voor het opleggen van een last onder dwangsom door de toezichthouder
(zie artikel 3.2, eerste lid). De toezichthouder is echter geen hoger beroepsinstantie
voor de uitspraak van de geschillencommissie of de rechter.
Vierde lid
Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld voor het herstelmechanisme,
de geschillencommissie en de klachtprocedure.
Artikel 2.8 Herstelmaatregelen (stap 6)
Eerste lid
Als een onderneming nadelige gevolgen heeft veroorzaakt of hieraan heeft bijgedragen,
biedt zij herstel aan of draagt hieraan bij.
Tweede lid
Afhankelijk van de vorm van betrokkenheid bij een nadelig gevolg neemt de onderneming
de volgende stappen. De onderneming is verplicht om, als een onderneming schade veroorzaakt
of eraan bijdraagt, de activiteit die de schade veroorzaakt of daaraan bijdraagt te
beëindigen en de schade te herstellen of bij te dragen aan het herstel van de schade.
Wanneer een onderneming de schade niet zelf heeft veroorzaakt of eraan heeft bijgedragen,
maar deze rechtstreeks verband houdt met de activiteiten, producten of diensten van
de onderneming via een zakenrelatie, omvat de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
dat het haar invloed («leverage») op de zakenrelatie aanwendt om de impact te beëindigen of te herstellen.
Derde lid
Als het aanwenden van haar invloed door een onderneming tot onvoldoende wijzigingen
in of beëindiging van de nadelige gevolgen bij haar zakenrelatie leidt, beëindigt
de onderneming in ultimo die zakenrelatie. Zij doet dit uiteraard op een verantwoorde
wijze, nadat voldoende inspanningen zijn verricht om de nadelige gevolgen te voorkomen
of te beperken. Dit laatste wordt mede ingegeven door de gedachte dat de werknemers
in dienst bij de zakenrelatie door het beëindigen van de relatie zo min mogelijk nadelig
worden beïnvloed. Daardoor zouden de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid immers
hun doel voorbij schieten.
Vierde lid
Een onderneming is in ieder geval in overtreding van haar verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid als haar activiteit of haar bijdrage aan een nadelig gevolg niet is
beëindigd of de betrokkene geen of onvoldoende herstel heeft gekregen. Dit is uiteraard
mede afhankelijk van de mate van betrokkenheid van een onderneming aan het nadelige
gevolg (zoals ook beschreven in het tweede lid). Hiermee willen de initiatiefnemers
benadrukken dat deze, minder administratieve, verplichtingen de belangrijkste verplichtingen
tot naleving zijn. Overtreding van de andere verplichtingen kunnen echter ook bestuursrechtelijk
worden gehandhaafd.
Als sprake is van een dergelijke overtreding kan dit leiden tot het opleggen van bestuursrechtelijke
sanctie en uiteindelijk ook een strafrechtelijke sanctie.
HOOFDSTUK 3. TOEZICHT EN HANDHAVING
Artikel 3.1 Toezichthouder
Eerste lid
De toezichthouder die een belangrijke rol krijgt in de uitvoering en handhaving van
dit wetsvoorstel, zal bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Voor deze
systematiek is ook gekozen in de Wet zorgplicht kinderarbeid.
Om de financiële gevolgen niet op te laten lopen hebben de initiatiefnemers een voorkeur
om aan te sluiten bij een bestaande organisatie. Op dit moment wordt vooral gedacht
aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) of de Inspectie SZW. Hun voorkeur
gaat naar de ILT uit, omdat deze inspectie ook een soortgelijke rol heeft voor de
uitvoering en handhaving van de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen.
Mocht in de komende maanden blijken welke toezichthouder hiervoor aangewezen gaat
worden, zal dit alsnog gebeuren in dit artikel.
Tweede lid
De toezichthouder heeft op het terrein van de gepaste zorgvuldigheid twee soorten
bevoegdheden, te weten handhavende bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 3.2 tot
en met 3.5 en de bevoegdheid tot het geven van voorlichting over de verplichtingen
tot gepaste zorgvuldigheid. De eerste bevoegdheden behoren bij de taak tot repressief
of correctieve toezicht. Het geven van voorlichting of een aanwijzing behoort tot
het positieve toezicht. Gedacht kan hierbij worden aan het geven van voorlichting
aan ondernemingen over het bestaan van de wet, het opstellen van handreikingen voor
ondernemingen en het geven van «best practices» om zodoende ondernemingen te ondersteunen
bij het vervullen van hun verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid in productieketens.
Tot het repressieve toezicht behoort het opleggen van bestuurlijke boetes, last onder
dwangsom en de openbaarmaking van beide handhavingsinstrumenten, bedoeld in de artikelen
3.2 tot en met 3.5.
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat de toezichthouder – naast de bevoegdheden
in dit hoofdstuk – beschikt over de bevoegdheden, bedoeld in titel 5.2 van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb), waaronder bevoegdheden om inzage van zakelijke gegevens en
bescheiden te vorderen en onderzoeksbevoegdheden, zoals het betreden van plaatsen
al dan niet met gebruikmaking van de assistentie van politie. Deze titel en de daarin
geregelde bevoegdheden zijn van toepassing, zonder dat expliciet te hoeven regelen.
Derde en vierde lid
Het toezicht wordt uitgeoefend aan de hand van een toezichtstrategie, opgenomen in
een plan van aanpak van de toezichthouder. In het plan van aanpak stelt de toezichthouder
de sectoren, typen ondernemingen in termen van grootte, invloed in de productieketen
en al dan niet bestaand gedrag op het terrein van internationaal maatschappelijk verantwoord
ondernemen (zogeheten koplopers, middengroep en achterblijvers) en de risico’s op
nadelige gevolgen voor mensenrechten, arbeidsrechten en milieu vast, waarop hij zich
in de komende periode zal richten.
De toezichthouder richt zich daarbij op de ondernemingen en eventueel te onderscheiden
sectoren waar de ernstigste risico’s spelen en de meeste impact te behalen valt (bijvoorbeeld
daar waar ondernemingen veel invloed kunnen aanwenden in de eigen productieketen).
Ook heeft de toezichthouder bijzondere aandacht voor de verplichting van ondernemingen
om te voorzien in een herstelmechanisme. Een goed functionerend herstelmechanisme
is immers van direct belang voor de benadeelde betrokkenen, maar ook indirect van
belang voor het zelflerend vermogen van de onderneming en het voorkomen van meldingen
bij de toezichthouder.
Het staat de toezichthouder vrij om binnen de eerder vastgestelde toezichtsstrategie
ook andere ondernemingen te beoordelen, bijvoorbeeld naar aanleiding van onderzoeksrapporten,
berichten in de media of concrete meldingen door betrokkenen.
Vijfde lid
Over de uitvoering van het plan van aanpak en de resultaten van de toezichtstrategie
wordt gerapporteerd in het jaarverslag van de toezichthouder. Door hierover te rapporteren
kan meer bekendheid worden gegeven aan de «best practices» bij ondernemingen en de «bad practices». Dit draagt bij aan de verhoging van de naleving van de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid door alle ondernemingen.
Artikel 3.2 Last onder dwangsom
Eerste lid
De toezichthouder krijgt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom
voor de handhaving van de artikelen 2.2, derde lid, 2.3, eerste en derde lid, 2.5,
2.7, eerste lid, en 2.8, eerste en tweede lid. Deze artikelen behelzen de verplichtingen
die aangemerkt kunnen worden als inspanningsverplichtingen. De onderneming dient zich
in te spannen om het beleid voor gepaste zorgvuldigheid door te voeren in het managementsysteem
en het reguliere bedrijfsproces, een risicoanalyse uit te voeren en het plan voor
de aanpak van nadelige gevolgen uit te voeren. Zij dient de toepassing en effectiviteit
van haar maatregelen te monitoren. Tot slot dient zij te beschikken over een goed
functionerend herstelmechanisme en dient zij daaraan mee te werken.
Gezien het karakter van een inspanningsverplichting is de handhaving in de vorm van
een last onder dwangsom hiervoor het meest geschikt. In een last onder dwangsom geeft
de toezichthouder immers eerst een aanwijzing aan de onderneming om te voldoen aan
een bepaalde inspanningsverplichting. Pas als de onderneming dit – ondanks de aanwijzing
– niet doet, verbeurt zij de dwangsom.
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat Afdeling 5.3.2 van de Awb hierop van toepassing
is. In deze afdeling staat de algemene regeling voor de uitoefening van de bevoegdheid
tot oplegging van een last onder dwangsom.
Tweede lid
De toezichthouder maakt een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom openbaar
wanneer de termijn waarbinnen de last moet worden uitgevoerd is verstreken of een
dwangsom wordt verbeurd. Hij doet dit met gebruikmaking van de procedure, bedoeld
in artikel 3.5.
Artikel 3.3 Bestuurlijke boete
Eerste lid
De toezichthouder is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete ter zake
van de overtreding van de artikelen 2.2, eerste en tweede lid, 2.3, tweede lid, 2.4
en 2.6, en artikel 2.8, vierde lid. Deze artikelen behelzen de verplichtingen die
aangemerkt kunnen worden als resultaatsverplichtingen. De onderneming dient te beschikken
over een beleidsdocument dat aan alle inhoudelijke vereisten voldoet, een plan om
nadelige gevolgen te voorkomen en te beperken en een jaarrapportage. Daarnaast dient
zij de eigen activiteiten te beëindigen als deze nadelige gevolgen veroorzaken of
daaraan bijdragen en dient zij niet in overtreding te zijn van een verplichting tot
gepaste zorgvuldigheid.
Tweede lid
Om te voorkomen dat de bestuurlijke boete onverwachts wordt opgelegd aan een onderneming,
wordt in dit lid geregeld dat de toezichthouder eerst een aanwijzing kan geven tot
naleving van één van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid in de artikelen
2.2, eerste en tweede lid, 2.3, tweede lid, 2.4 en 2.6, en artikel 2.8, vierde lid.
Hij kan hier ook van afzien, bijvoorbeeld als de ernst van de overtreding de tussenstap
van een aanwijzing niet rechtvaardigt.
Hierin zit dan ook het verschil met de last onder dwangsom. Bij de last onder dwangsom,
bedoeld in artikel 3.2, moet eerst een aanwijzing worden gegeven. Op grond van dit lid is het geven van een aanwijzing
niet verplicht, maar facultatief. Daardoor heeft deze aanwijzing meer het karakter
van een waarschuwing.
Derde lid
Gezien het karakter van een resultaatverplichting is de handhaving in de vorm van
een bestuurlijke boete hiervoor het meest geschikt. Gekozen is voor het maximum van
een geldboete van de vierde categorie (maximaal € 21.750) voor de meer administratieve
verplichtingen van gepaste zorgvuldigheid (onderdeel a). Voor de minder administratieve
verplichtingen en omdat de verplichtingen gelden voor grote ondernemingen, is gekozen
voor het maximum van een geldboete van de vijfde categorie (maximaal € 87.000) (onderdeel
b).
De maximale hoogte van de bestuurlijke boete is afgestemd op de hoogte van de strafrechtelijke
geldboete (zie hierna bij artikel 3.6), conform het beleid om het boetemaximum van
de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke boete gelijk aan elkaar te laten zijn.
Dit betekent niet dat altijd een boete met de omvang van dit bedrag zal worden opgelegd,
het gaat immers om een maximum. De toezichthouder houdt bij de oplegging rekening
met de aard van de overtreding en de grootte van de onderneming, zodat de handhaving
proportioneel is (zie in dit verband ook de hardheidsclausule in artikel 3.4).
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat titel 5.4 van de Awb hierop van toepassing
is. In deze titel staat een algemene regeling voor de uitoefening van de bevoegdheid
tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Vierde lid
In aanvulling op titel 5.4 van de Awb voorziet dit lid in schorsende werking van een
bezwaar- of beroepschrift. De werking van de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke
boete wordt opgeschort tot het tijdstip waarop de termijn voor het indienen van een
bezwaar- of beroepschrift is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt of beroep is
ingesteld, op het bezwaar respectievelijk het beroep is beslist.
Vijfde lid
De toezichthouder maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete openbaar.
Door de schorsende werking in de tweede lid mag hij hiertoe overgaan direct bij het
onherroepelijk worden van de beslissing op bezwaar of beroep. Hij hoeft dus niet te
wachten tot de (wan-)betaling daarvan.
De openbaarmaking vindt plaats met gebruikmaking van de procedure, bedoeld in artikel
3.5.
Artikel 3.4 Hardheidsclausule
In dit artikel is een hardheidsclausule opgenomen voor zowel de oplegging van een
last onder dwangsom als de oplegging van een bestuurlijke boete. Deze bevoegdheid
wordt van belang geacht, om te voorkomen dat het naleven van de verplichtingen voor
gepaste zorgvuldigheid en het repressieve toezicht daarop, tot een onzorgvuldige en
disproportionele behandeling van een onderneming leidt. Dit laatste is uitdrukkelijk
niet de bedoeling van de initiatiefnemers.
Door het opnemen van deze hardheidsclausule voldoen de initiatiefnemers ook aan de
kamerbreed aangenomen motie-Van Brenk, waarin de wetgever wordt opgeroepen wetten
zo te formuleren dat een uitvoeringsorgaan altijd enige ruimte heeft om maatwerk te
leveren.117 In dit wetsvoorstel komt die bevoegdheid toe aan de toezichthouder.
Van deze bevoegdheid zal wel terughoudend gebruik dienen te worden gemaakt, anders
zou dit de naleving van de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid kunnen ondermijnen
en daarmee de belangen van betrokkenen kunnen schaden. In de toezichtstrategie van
de toezichthouder, bedoeld in artikel 3.1, kan hij aangeven hoe met deze discretionaire
bevoegdheid om zal worden gegaan.
De woordcombinatie «een onbillijkheid van overwegende aard» is gebaseerd op de Aanwijzingen
voor de regelgeving.118 Wanneer iets een onbillijkheid van overwegende-aard is, zal afhangen van de omstandigheden
in een concreet geval.
Wellicht ten overvloede wordt gemeld dat tegen de afwijzing van de aanvraag om toepassing
van een hardheidsclausule, beroep openstaat bij de bestuursrechter (eerst bij de rechtbank
en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State).
Eerste lid
In dit lid is een hardheidsclausule opgenomen op grond waarvan de toezichthouder bevoegd
is van de oplegging van een last onder dwangsom af te zien of de dwangsom geheel of
gedeeltelijk kwijt te schelden, als dat tot onbillijkheden van overwegende aard leidt
bij een bepaalde onderneming.
Tweede lid
In dit lid is een hardheidsclausule opgenomen op grond waarvan de toezichthouder bevoegd
is van de oplegging van een bestuurlijke boete af te zien of de bij beschikking opgelegde
bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden, als dat tot onbillijkheden
van overwegende aard leidt bij een bepaalde onderneming.
Artikel 3.5 Openbaarmaking last onder dwangsom en bestuurlijke boete
Ongefilterde publicatie kan een inmenging in de persoonlijke levenssfeer meebrengen.
Artikel 8 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) eist dat bij
inmenging in de persoonlijke levenssfeer sprake moet zijn van een inmenging die bij
wet is voorzien. Bovendien moet de inmenging noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving, in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of
het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen (artikel 8, tweede lid, van het EVRM).
De noodzaak wordt gegeven in de toelichting bij het eerste lid. De bevoegdheid tot
oplegging van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete is voorzien in de artikelen
3.2 en 3.3.
Eerste lid
De toezichthouder krijgt de bevoegdheid om een last onder dwangsom en een bestuurlijke
boete op te leggen (zie de artikelen 3.2 en 3.3). In aanvulling daarop voorziet dit
artikel in de openbaarmaking van overheidswege van toezichts- en handhavingsinformatie.
Recente ontwikkelingen in wetgeving en bestuur brengen met zich dat actieve openbaarmaking
van overheidsinformatie zich ook uitstrekt tot besluiten die in het kader van toezicht
en handhaving worden genomen. Dit met het oog op de legitimering van overheidsbeleid,
het bevorderen van de naleving en het informeren en waarschuwen van het publiek. Deze
overwegingen gelden onverkort voor de publicatie van toezichtgegevens met betrekking
tot de naleving van deze wet. De openbaarmaking van het besluit tot oplegging van
een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete is niet bedoeld als aanvullende
straf, maar als actieve openbaarmaking van overheidswege voor burgers en anderen overheden
en bedrijven.
Tweede en derde lid
Aangezien sprake is van tegengestelde belangen, de belangen van de handhavende overheid
en de privacybelangen van burgers en ondernemingen, dient behoedzaam te worden geopereerd.
Bij actieve openbaarmaking van toezichtgegevens, handhavingsbesluiten of sanctiebesluiten
kan sprake zijn van openbaarmaking van persoonsgegevens, gegevens over ondernemingen
of van informatie die mogelijk naar personen of ondernemingen herleidbaar is. Kenmerk
van al deze gegevens is dat zij steeds betrekking hebben op burgers, instellingen
of ondernemingen en dat de publicatie door hen mogelijk als belastend kan worden ervaren.
Daarom is de publicatie van de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom in dit
artikel met waarborgen omgeven.
Openbaarmaking zal plaatsvinden op grondslag van een daartoe strekkend besluit, dat
vooraf aan de betreffende onderneming ter kennis wordt gebracht. Dat biedt de betreffende
onderneming een aangrijpingspunt om de openbaarmaking in bezwaar en beroep aan te
vechten en om, vooruitlopend op een beslissing ten gronde, een verzoek om voorlopige
voorziening te doen.
Voorts is voorzien in schorsende werking van een verzoek om een voorlopige voorziening.
Indien een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de openbaarmaking opgeschort
tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Vierde en vijfde lid
De inmenging mag ook niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van openbaarheid.
Juist met het oog hierop voorziet deze wet in dit artikel in een daarop gerichte afweging,
uitmondend in een evenredigheidstoets in verhouding tot de overtreding als publicatie
herleidbaar zou kunnen zijn tot afzonderlijke personen.
Door te voorzien in een specifiek wettelijk regime in dit artikel voor de openbaarmaking,
met een besluit omtrent publicatie (waardoor rechtsbescherming bij de bestuursrechter
wordt geboden) en het hanteren van een procedure met waarborgen (zoals een wachttermijn
voor correcties en schorsende werking van de voorlopige voorziening) wordt aan de
eisen van het EVRM voldaan.
Artikel 3.6 Strafbaarstelling
Er is sprake van een economisch delict als in de vijf jaar voorafgaand aan de overtreding
van de artikelen 2.4 of 2.8, vierde lid, op grond van deze wet, minimaal twee keer
een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom is opgelegd voor overtreding van
die artikelen door een onderneming.
Uit de formulering «minimaal twee keer opgelegd» en «overtreding van die artikelen»
volgt dat pas tot strafrechtelijke handhaving zal kunnen worden overgegaan als de
bestuurlijke handhaving twee keer is toegepast, maar niet of onvoldoende leidt tot
naleving van de verplichtingen uit de artikelen 2.4 of 2.8, vierde lid, van dit wetsvoorstel.
Het strafrecht heeft daardoor in dit wetsvoorstel het karakter van «ultieme remedie»,
maar zijn opsporing en vervolging door de politie en het Openbaar Ministerie uiteindelijk
wel mogelijk.
Ook wordt voldaan aan het beginsel van «una via», bedoeld in artikel 5:44 van de Awb.
Voor een nieuwe, maar derde, overtreding van de artikelen 2.4 of 2.8, vierde lid, wordt bij wettelijk
voorschrift de oplegging van een strafrechtelijke geldboete of celstraf voor maximaal
zes jaar mogelijk gemaakt. Bij een derde overtreding van die artikelen is de gedraging
een strafbaar feit geworden en zal de toezichthouder, in overeenstemming met artikel
5:44, tweede lid, haar aan de officier van justitie kunnen voorleggen.
Er is alleen gekozen voor toevoeging aan de Wet op de economische delicten (Wed) van
de overtreding van de artikelen 2.4 en 2.8, vierde lid, van dit wetsvoorstel, omdat
dit naar het oordeel van de initiatiefnemers de belangrijkste verplichtingen zijn
van de verschillende verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid. Overtreding van die
verplichtingen dienen naar hun oordeel dan ook strafrechtelijk te kunnen worden gehandhaafd.
Er is gekozen voor toevoeging aan artikel 1, onder 1, van de Wed, omdat een geldboete
van de vijfde categorie (€ 87.000,-) en een celstraf van maximaal zes jaar voor die
overtredingen, in het licht van enerzijds het belang van de mensenrechten, de arbeidsrechten
en het milieu en anderzijds de grootte van de ondernemingen, proportioneel wordt geacht.
Overigens is dit de geldboete of de celstraf die maximaal kan worden opgelegd wanneer
wordt uitgegaan van een misdrijf (artikel 2, eerste lid, in samenhang met artikel
6, eerste lid, onder 1, van de Wed). Na twee keer een bestuurlijke boete en/of last
onder dwangsom te hebben ontvangen en toch te volharden met de nadelige activiteiten,
is de voor een misdrijf noodzakelijke opzet immers intrinsiek gegeven.
Door te kiezen voor deze hoogte van de geldboete is er ook geen verschil met de hoogte
van de bestuurlijke boete voor de overtreding van deze artikelen, zoals geregeld in
artikel 3.3, derde lid, onder b.
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat de voorgestelde toevoeging aan de Wed de
al bestaande commune en bijzondere strafbepalingen onverlet laat. Gedacht kan hierbij
worden aan delicten, zoals mensenhandel, witwassen, ambtelijke corruptie en voordeel
trekken uit uitbuiting, en aan delicten als omschreven in de Wet internationale misdrijven,
zoals deportatie, slavernij, beroving van de persoonlijke vrijheid, seksueel geweld
en gedwongen zwangerschap. Voor dit soort delicten beschikt het openbaar ministerie
bovendien over extraterritoriale rechtsmacht.
HOOFDSTUK 4. SLOTBEPALINGEN
Artikel 4.1 Intrekking Wet zorgplicht kinderarbeid
De Wet zorgplicht kinderarbeid (Wzk) wordt ingetrokken, omdat de belangrijkste onderdelen
uit die wet ook terugkomen in dit wetsvoorstel. De Wzk zal daardoor niet in werking
treden, maar heeft desondanks wel een belangrijke functie verricht. Het heeft de weg
gebaand voor de gedachtevorming over gepaste zorgvuldigheid in Nederland en het opstellen
van dit brede wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel is breder, omdat het beschermt tegen meer mogelijke schendingen van
mensenrechten dan alleen kinderarbeid (zie artikel 1.2). Dit wetsvoorstel behelst
ook meer verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid dan opgenomen in de Wzk (zie de
verplichtingen in hoofdstuk 2). Net als in de Wzk worden in dit wetsvoorstel een toezichthouder
aangewezen en bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving mogelijk gemaakt.
Omdat de Wzk nog niet in werking is getreden, hoeft er ook geen overgangsrecht in
aanvulling op de intrekking te worden geregeld.
Artikel 4.2 Uitgestelde werking artikelen hoofdstuk 2
Dit artikel regelt voor ondernemingen de uitgestelde werking van de verplichtingen
die bij of krachtens hoofdstuk 2 gaan gelden. Op deze manier worden de verplichtingen
voor ondernemingen gefaseerd ingevoerd. De verschillende termijnen en daarmee de fases
van invoering zijn gebaseerd op de beleidscyclus die in de verplichtingen zit.
Gedurende deze termijnen kunnen er geen bestuurlijke boetes of lasten onder dwangsom
worden opgelegd. Om dit te benadrukken is in artikel 4.4 de inwerkingtreding van die
artikelen uitgesteld.
Wellicht ten overvloede wordt gemeld dat uitgestelde werking niet betekent dat de
artikelen van hoofdstuk 2 niet in werking treden. Zij treden wel in werking, maar
de verplichting om daar aan te voldoen wordt nog voor een bepaalde termijn uitgesteld.
Doordat de artikelen wel inwerking treden kunnen ondernemingen die meteen of eerder
dan de termijnen genoemd in dit artikel aan die artikelen willen voldoen, dat ook
kunnen doen. Dit laatste wordt benadrukt door het gebruik van het woord «uiterlijk»
in de drie leden.
Onderstaande termijnen zijn gebaseerd op een inschatting van de tijd die gemoeid is
met het opstellen van het beleid of een document. Die inschatting is gebaseerd op
de ervaringen die zijn opgedaan bij de IMVO-convenanten.
Eerste lid
Een onderneming begint met de vaststelling van een beleidsdocument en het opnemen
van het beleid in het managementsysteem en het reguliere bedrijfsproces. Daarvoor
krijgt zij een half jaar de tijd.
Tweede lid
Voor de uitvoering van een risicoanalyse en het opstellen van een plan van aanpak
krijgt een onderneming negen maanden de tijd.
Derde lid
Voor het verrichten van de monitor, het opstellen van een rapportage en een goed herstelmechanisme
krijgt een onderneming een jaar de tijd.
Artikel 4.3 Overgangsrecht klachten op basis van een oude regeling
Dit artikel regelt het overgangsrecht voor klachten die voor de inwerkingtreding van
deze wet zijn ingediend op basis van een oude klachten- of geschillenregeling, zoals
bijvoorbeeld in het Convenant voor Duurzame Kleding en Textiel119. Aangezien klachten ook op basis van deze wet kunnen worden ingediend, zou zonder
dit overgangsrecht de nieuwe procedure onmiddellijk van toepassing worden op bestaande
klachten. Dit wordt onwenselijk geacht, omdat dossiers dan zouden moeten worden overgedragen
en de aan de klachten verrichte werkzaamheden voor niets zijn geweest.
Dit artikel regelt dat een voor de inwerkingtreding van deze wet ingediende klacht
tot onherroepelijkheid wordt afgemaakt op basis van de oude (klachten- en geschillen-)
regeling.
Als een onderneming een bestaande klachtenregeling continueert, is dat uiteraard toegestaan.
In dat geval is dit artikel niet van toepassing, omdat er geen sprake is van een oude
of een nieuwe klachtenregeling.
Artikel 4.4 Inwerkingtreding
Dit artikel regelt de gefaseerde inwerkingtreding van deze wet. Met ingang van 1 januari
2023 treedt deze wet in werking, met uitzondering van de artikelen 3.2 tot en met
3.6. De artikelen voor de bestuurlijke handhaving, artikelen 3.2 tot en met 3.5, treden
daarna als eerste in werking met ingang van 1 juli 2023. De strafrechtelijke handhaving
is pas mogelijk met ingang van 1 januari 2024, nadat eerst een aanvang is gemaakt
met de bestuurlijke handhaving. De toezichtsbevoegdheden houden daarmee gelijke tred
met de gefaseerde invoering van de verplichtingen in artikel 4.2.
Door het noemen van concrete inwerkingtredingsdata, in plaats van inwerkingtreding
op een bij KB te bepalen moment, willen de initiatiefnemers duidelijkheid bieden aan
het bedrijfsleven. De inwerkingtredingsdata zijn in overeenstemming met het beleid
voor vaste verandermomenten voor de inwerkingtreding van wet en regelgeving.
Artikel 4.5 Citeertitel
De citeertitel Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen vat de doelstelling
van de wet samen. De term verantwoord verwijst naar de zorgplicht en het proces van
gepaste zorgvuldigheid om het risico op schendingen van mensenrechten en arbeidsrechten
te voorkomen. De term duurzaam verwijst naar dezelfde zorgplicht, maar dan om het
milieu te beschermen.
Voordewind Alkaya Van den Hul Van den Nieuwenhuijzen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.S. Voordewind, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
M.Ö. Alkaya, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
T.J.H. van den Nieuwenhuijzen, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
K.A.E. van den Hul, Tweede Kamerlid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.