Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 december 2020 en het nader rapport d.d. 4 februari 2021, aangeboden aan de
Koning door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 november 2020, no.2020002271,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 9 december 2020, no.W05.20.0407/l, bied ik U hierbij, mede namens
de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. De regering heeft de
opmerkingen van de Afdeling ter harte genomen en heeft het voorstel op een aantal
punten aangepast.

Het advies is integraal opgenomen in het nader rapport en cursief weergegeven.

Bij Kabinetsmissive van 6 november 2020, no.2020002271, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de verschillende
wetten op met name het terrein van onderwijs, cultuur en media in verband met voornamelijk
wetstechnische en redactionele verbeteringen (Verzamelwet OCW 20##), met memorie van
toelichting.

Dit wetsvoorstel beoogt een twintigtal wetten te wijzigen op het terrein van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en daarnaast enkele wetten op het terrein van
andere ministeries die samenhang hebben met de OCW-wetgeving. Het betreft een verzamelwet
die ziet op kleine correcties en enkele andere beperkte aanpassingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt drie opmerkingen over het wetsvoorstel.
Dit betreft ten eerste de wijziging die het mogelijk maakt dat het onderwijs en de
examens op alle mbo-niveaus op Bonaire in het Papiaments worden aangeboden. Daarnaast
maakt de Afdeling opmerkingen over het laten vervallen van de bepaling die verplicht
tot evaluatie van de wet centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsysteem primair
onderwijs in het speciaal basisonderwijs, terwijl deze evaluatie nog niet heeft plaatsgevonden.
Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over het opnemen van aanvullende implementatie
van EU-richtlijnen in deze verzamelwet. In verband hiermee is aanpassing van het voorstel
en de toelichting wenselijk.

1. Papiaments in het mbo op Bonaire

Op dit moment is vereist dat op Bonaire, Sint Eustatius en Saba op alle mbo-niveaus
onderwijs en examens in het Nederlands worden aangeboden.2 Het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling kan hiervan afwijken ten aanzien van
opleidingen op mbo-niveau 1 en mbo-niveau 2. Die opleidingen kunnen dan onderwijs
en examens aanbieden in het Papiaments (op Bonaire) of in het Engels (op Sint Eustatius
en Saba).

Het wetsvoorstel voorziet in een mogelijkheid voor het bevoegd gezag om voor alle
mbo-niveaus te kiezen voor het Papiaments (voor Bonaire), of het Engels (voor Sint
Eustatius en Saba) als onderwijs- en examentaal.3 Volgens de toelichting is deze wijziging bedoeld om onderwijs en examens voor alle
mbo-niveaus op Bonaire in het Papiaments mogelijk te maken.4 De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. Afzonderlijk wetsvoorstel gezien de aard van het voorstel

De Afdeling acht een verzamelwet niet het juiste middel om de regels die gelden voor
de taal in het onderwijs in de openbare lichamen te wijzigen. Dit onderwerp kent een
lange voorgeschiedenis en veel verschillende facetten. Enerzijds is het van belang
dat jongeren het Nederlands, als eerste bestuurstaal van het land waartoe Bonaire
behoort, voldoende beheersen. Anderzijds is het van belang dat het Papiaments een
levende taal blijft en dat jongeren hiervan voldoende kennis hebben. Het wijzigen
van wetgeving op dit punt is per definitie niet beleidsarm. Deze wijziging zou vergezeld
moeten gaan van een inhoudelijke analyse waarin de wenselijkheid en de consequenties
worden toegelicht.5

De Afdeling adviseert dan ook om op dit punt te voorzien in een afzonderlijk wetsvoorstel.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

b. Afwijkingsmogelijkheid voor alle mbo-opleidingen

Uit de toelichting blijkt dat deze wijziging vooral bedoeld is om jongeren de mogelijkheid
te bieden om in het Papiaments een diploma op mbo-niveau 3 te behalen, wanneer Nederlands
op dit niveau voor hen niet haalbaar is. Daarbij verwijst de regering uitsluitend
naar de koksopleiding op Bonaire. De koksopleiding op Bonaire wordt evenwel op niveau
2 aangeboden. Voor die opleiding is het dus al mogelijk om deze in het Papiaments
aan te bieden. Op Bonaire kent men verschillende andere middelbaar beroepsopleidingen
die op niveau 3 en niveau 4 worden aangeboden, maar uit de toelichting blijkt niet
of daadwerkelijk beoogd is dat ook deze opleidingen in het Papiaments zullen worden
aangeboden.

In dit verband benadrukt de Afdeling dat het van belang is dat jongeren het Nederlands
voldoende beheersen, mede met het oog op mogelijke vervolgopleidingen in Nederland.
Om die redenen is op scholen in de openbare lichamen de afgelopen jaren voortvarend
gewerkt aan het verbeteren van de kennis van de Nederlandse taal bij de leerlingen.
Dit voorstel sluit niet aan op die ontwikkeling en dient nader gemotiveerd te worden.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en zo nodig het
voorstel aan te passen.

c. Afwijkmogelijkheid voor Sint Eustatius en Saba

Tot slot wijst de Afdeling erop dat de toelichting slechts ingaat op de situatie op
Bonaire. Hieruit valt op te maken dat de wijziging blijkbaar enkel voor Bonaire is
bedoeld. De voorgestelde wettekst sluit echter niet uit dat ook op Sint Eustatius
en Saba voor alle MBO-niveaus wordt afgeweken van de Nederlandse taaleis.6 De vraag is of dat beoogd is.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het voorstel
aan te passen.

Naar aanleiding van de onder 1a vermelde opmerking van de Afdeling heeft de regering
besloten het onderdeel met betrekking tot Papiaments in het mbo op Bonaire niet op
te nemen in de Verzamelwet OCW 20##.

2. Vervallen van evaluatiebepaling in de Wet op Expertisecentra (WEC)

In de wet inzake de centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsysteem primair
onderwijs werd voorzien in twee evaluatiebepalingen.7 Ingevolge deze bepalingen diende de Minister binnen vier jaar na inwerkingtreding
van de wet de doeltreffendheid en effecten van de centrale eindtoets taal en rekenen
en het leerling- en onderwijsvolgsysteem voor respectievelijk het primair onderwijs
en het speciaal basisonderwijs te evalueren. De evaluatiebepaling betreffende het
speciaal basisonderwijs is echter niet in werking getreden en de regering stelt nu
voor deze te laten vervallen.8

De reden hiervoor is dat de meeste wijzigingen voor het speciaal basisonderwijs op
dezelfde manier zijn vormgegeven als de wijzigingen voor het regulier basisonderwijs.
Daarom is geen aparte evaluatie uitgevoerd voor het speciaal basisonderwijs, aldus
de toelichting.9 De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake de centrale eindtoets en leerling-
en onderwijsvolgsysteem primair onderwijs wenste een meerderheid van de Tweede Kamer
een afzonderlijke evaluatie voor het speciaal basisonderwijs.10 Dat de resultaten van de evaluatie wat betreft het reguliere basisonderwijs onverkort
toegepast zouden kunnen worden op het speciaal onderwijs is niet evident. Dat de wijzigingen
in het basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs op dezelfde manier zijn vormgegeven
wil immers niet zeggen dat de doeltreffendheid en de effecten daarvan ook hetzelfde
zullen zijn.

Als geen afzonderlijke evaluatie wordt uitgevoerd, dan moet toegelicht worden waarom
de evaluatie in het basisonderwijs één op één kan worden toegepast op het speciaal
basisonderwijs. De toelichting op dit punt is niet toereikend. Indien een dergelijke
toelichting niet kan worden gegeven, acht de Afdeling een aparte evaluatie gepast.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo
nodig aan te passen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling heeft de regering besloten het onderdeel
met betrekking tot het vervallen van de evaluatiebepaling niet op te nemen in de Verzamelwet
OCW 20##.

3. Aanvullende implementatie

Het wetsvoorstel voorziet in aanvullende, beleidsarme implementatie van twee EU-richtlijnen.11 De uiterste datum waarop implementatie van deze richtlijnen moest zijn gerealiseerd
was 20 oktober 2007 respectievelijk 25 december 2013. De Nederlandse regering is door
de Europese Commissie in gebreke gesteld vanwege een onvolledige dan wel incorrecte
implementatie van de hierboven genoemde richtlijnen.

De Afdeling begrijpt de wens om zo snel mogelijk te voorzien in het voltooien van
de implementatie. Zij wijst echter op het wetgevingsbeleid, dat voorschrijft dat de
implementatie van bindende EU-rechtshandelingen niet wordt «meegenomen» in een bredere
wijziging van regelgeving.12

De Afdeling adviseert dan ook in een afzonderlijk wetsvoorstel ter implementatie van
bovengenoemde richtlijnen te voorzien en dat voorstel zo spoedig mogelijk in te dienen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is het wetsvoorstel gesplitst in
twee wetsvoorstellen. De wijzigingen inzake de aanvullende, beleidsarme implementatie
van de twee EU-richtlijnen zijn opgenomen in het voorstel van wet tot wijziging van
de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties en de Wet op de architectentitel
in verband met aanvullende implementatie van Richtlijn 2005/36/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties
(PbEU 2005, L 255) en Richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van
13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning
voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied
van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers
uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (PbEU 2011, L 343). De resterende
wijzigingen zijn opgenomen in de Verzamelwet OCW 20##.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De opmerking van de Afdeling in de redactionele bijlage is verwerkt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een aantal samenloopbepalingen toe te voegen
aan de Verzamelwet OCW 20##. Daarnaast zijn in de wettekst en de memorie van toelichting
van de Verzamelwet OCW 20## enkele redactionele verbeteringen aangebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vicepresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven