Brief Algemene Rekenkamer : Nieuwe btw-regelgeving van de EU op het terrein van de e-commerce

Nr. 10
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 januari 2021

Op 28 november 2018 publiceerden wij ons rapport Btw op grensoverschrijdende digitale
diensten.1 In dit rapport wezen we op nieuwe btw-regelgeving van de EU op het terrein van de
grensoverschrijdende e-commerce, die in 2021 in werking zou treden. Het wetsontwerp
voor de implementatie van deze nieuwe btw-regelgeving is sinds 14 juli 2020 bij uw
Kamer in behandeling.2

In het laatste kwartaal van 2020 hebben we kennis genomen van de actuele stand van
zaken op dit terrein. Op basis van de kennis en ervaring voortvloeiend uit ons eerdere
onderzoek menen wij u op de hoogte te moeten stellen van de zorgen die bij ons leven
met betrekking tot de ordelijke en tijdige implementatie in 2021 van de nieuwe btw-regelgeving.

One-Stop-Shop systeem

In ons rapport uit 2018 hebben we aandacht besteed aan de grensoverschrijdende digitale
dienstverlening, zoals online dagbladen, streaming (films/series), games of voicemaildiensten.
Begin 2015 is binnen de EU een één-loket-systeem geïntroduceerd voor dit type dienstverlening.
Dit systeem staat bekend als het Mini-One-Stop-Shop-systeem (MOSS). Ondernemingen
kunnen vrijwillig van dit systeem gebruik maken om eenvoudiger aan hun btw-verplichtingen
te voldoen.

Het is een systeem waarmee ondernemers in één keer de aangifte en betaling van btw
voor alle EU-lidstaten kunnen regelen via de belastingdienst van één van de lidstaten.
In ons rapport uit 2018 concludeerden we dat de Belastingdienst voornemens had om
het MOSS-systeem robuust te maken, maar dat de Belastingdienst op dit punt nog een
lange weg te gaan had.

Ten tijde van ons onderzoek in 2018 was al bekend dat vanaf 20213 het one-stop-shop systeem ook bruikbaar zou moeten worden voor grensoverschrijdende
goederentransacties (afstandsverkopen) en overige diensten.4 Dit betekent een verruiming van de reikwijdte van het systeem tot alle soorten grensoverschrijdende
e-commerce. Als gevolg hiervan groeit het (financieel) belang van dit systeem voor
de btw-heffing en voor de betrokken ondernemers aanzienlijk. In ons rapport uit 2018
hebben we expliciet gewezen op de ingrijpende wijzigingen die voor 2021 waren voorzien
en op het belang van een tijdige voorbereiding hierop.

Voorbereiding op aanpassingen EU-regelgeving 2021

Eind november 2020 heeft de Staatssecretaris van Financiën de nota naar aanleiding
van het verslag van het wetsontwerp implementatie richtlijnen elektronische handel
aan de Tweede Kamer aangeboden.5 In deze nota gaat de Staatssecretaris onder andere in op (de voorbereidingen op)
de implementatie van de EU-regelgeving. Hij geeft aan dat de Belastingdienst nog onderzoek
doet naar de mogelijkheden om via noodvoorzieningen de uitvoering van de nieuwe regels
in Nederland met ingang van 1 juli 2021 te kunnen accommoderen. Dit onderzoek moet
begin januari 2021 duidelijkheid geven of de inwerkingtreding per 1 juli 2021 gegarandeerd
kan worden.

Voor de implementatie van de voorziene systeemaanpassingen en -vernieuwingen heeft
de Belastingdienst enkele uitvoeringstoetsen opgesteld. Een eerste uitvoeringstoets
van december 2019 ging ervan uit dat na besluitvorming een periode van vier jaar nodig
zou zijn om een robuuste IV-voorziening6 te realiseren. Invoering zou dan op zijn vroegst in de loop van 2024 mogelijk zijn.

Omdat de EU-regelgeving een eerdere implementatie vereist, is in een later stadium
een geactualiseerde uitvoeringstoets opgesteld. Deze uitvoeringstoets geeft aan dat
de structurele IV-ondersteuning op 1 januari 2023 kan worden gerealiseerd, onder voorwaarde
dat de capaciteit wordt opgeschaald en uitgaande van een startdatum voor implementatie
van 1 september 2020. Volgens de uitvoeringstoets zou ondersteuning per 1 januari
2022 ook haalbaar zijn, als deels gebruik wordt gemaakt van tijdelijke oplossingen.7

Inmiddels is duidelijk geworden dat de implementatie van de nieuwe btw-regels op EU-niveau
per 1 juli 2021 plaats zal vinden.8 Dat betekent dat de Belastingdienst deze datum alleen kan halen als nog een half
jaar tijdwinst wordt geboekt ten opzichte van de meest positieve scenario’s.

Het voorgaande betekent dat de Belastingdienst nog voor een grote uitdaging staat
om een tijdige implementatie te realiseren. Daarbij zien we onder meer de volgende
knelpunten:

– De implementatie zal voor een deel moeten steunen op tijdelijke voorzieningen en handmatige
(nood)procedures.

– Naast de aanpassingen als gevolg van de EU-regelgeving, moet ook rekening worden gehouden
met systeemwijzigingen voortvloeiend uit de Brexit.

– Het niet tijdig implementeren van een goed werkende voorziening kan (financiële) gevolgen
hebben voor het Nederlands bedrijfsleven en voor de Staat. Daarbij is onder meer te
denken aan de volgende risico’s:

• Derving van (btw-)opbrengsten voor Nederland. De Europese Commissie heeft de opbrengst
van het e-commerce pakket geraamd op € 7 miljard per jaar voor de hele EU. Voor Nederland
gaat het om ongeveer € 150 miljoen per jaar.

• Ondernemers kunnen zich niet registreren voor het nieuwe één-loket-systeem of er geen
gebruik van maken. Dit kan leiden tot een verlegging van handelsstromen met betrekking
tot e-commerce.

• Btw-aangiften en -betalingen vanuit andere EU-lidstaten gericht aan Nederland kunnen
niet worden verwerkt via het nieuwe één-loket-systeem.

• Mogelijk kunnen verleners van digitale diensten het bestaande MOSS-systeem niet blijven
gebruiken en zullen zij mogelijk in de diverse lidstaten moeten registreren waar zij
btw zijn verschuldigd.

• De Europese Commissie kan een inbreukprocedure starten tegen Nederland bij niet-tijdige
implementatie en bovendien zijn schadeclaims mogelijk van ondernemers en andere lidstaten.

– Zelfs als een tijdelijke oplossing op tijd kan worden geïmplementeerd, zullen aanvullende
werkzaamheden nodig zijn om uiteindelijk een structurele oplossing te bereiken. Dit
leidt tot extra kosten en levert risico’s op voor handhaving en toezicht.

Resumerend geeft de stand van zaken per eind 2020 reden tot zorg over de implementatie
van de nieuwe btw-regelgeving van de EU voor e-commerce.

Reactie Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst

Vanzelfsprekend hebben wij onze zorgen met de Staatssecretaris van Financiën gedeeld.
In zijn reactie, die wij integraal op onze website (www.rekenkamer.nl) hebben opgenomen, laat de Staatssecretaris weten dat onze constateringen hem bekend
zijn en door hem volledig herkend worden. Hij realiseert zich dat het niet tijdig
implementeren van het btw e-commercepakket per 1 juli 2021 grote (financiële en logistieke)
gevolgen heeft voor het Nederlandse bedrijfsleven en voor de Staat. Hij heeft de Belastingdienst
daarom begin 2020 verzocht alles in het werk te stellen om de implementatie te versnellen,
met als resultaat dat de implementatie, deels met tijdelijke maatregelen, vervroegd
zou kunnen worden naar 1 januari 2022. De Staatssecretaris onderkent dat het versnellen
van de implementatie naar 1 juli 2021 uitvoeringsrisico’s kent, die in kaart worden
gebracht en worden voorzien van risico mitigerende maatregelen. Hij is zich ervan
bewust dat deze risico’s zeer serieus zijn en dat sprake is van een zeer tijdskritische
implementatie, die bovendien complex en omvangrijk is.

De Staatssecretaris verwacht dat het lopende onderzoek van de Belastingdienst op zeer
korte termijn wordt afgerond, waarna hij duidelijkheid zal geven over de mogelijke
versnelling naar 1 juli.

Wij hopen met bovenstaande informatie de besluitvorming over de uitvoering te hebben
bevorderd.

Algemene Rekenkamer, A.P. Visser, president

C. van der Werf, secretaris