Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader Rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 7 oktober 2020 en het nader rapport d.d. 17 december 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 mei 2020, nr. 2020001049,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 oktober 2020, nr. W16.20.0145/II, bied ik U hierbij aan.

Bij Kabinetsmissive van 20 mei 2020, no. 2020001049, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot goedkeuring en
uitvoering van het op 23 juli 2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tussen het
Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden
inzake politiesamenwerking (Trb. 2018, 160), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot goedkeuring en uitvoering van het Benelux-politieverdrag.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de uit artikel
49 Benelux-politieverdrag voortvloeiende verplichting tot gelijkstelling van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van ambtenaren van de zendstaat met ambtenaren van de gaststaat.
De thans voorgestelde uitvoeringswetgeving is ontoereikend om aan de uit deze bepaling
voortvloeiende verplichting te voldoen voor zover het gaat om feiten die alleen strafbaar
zijn indien zij worden gepleegd door of tegen een ambtenaar. De Afdeling adviseert
het voorstel en de toelichting in zoverre aan te passen. Voorts is zij van oordeel
dat aanpassing van de toelichting en, zo nodig, het voorstel wenselijk is voor zover
het gaat om feiten die enkel een strafverhoging meebrengen indien zij worden gepleegd
door of tegen een ambtenaar.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel strekt tot goedkeuring en uitvoering van het op 23 juli 2018 te Brussel
tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg
en het Koninkrijk der Nederlanden inzake politiesamenwerking (Benelux-politieverdrag).2 Het wetsvoorstel voorziet daartoe onder meer in bepalingen die zien op uitvoering
van artikel 49 van het Benelux-politieverdrag.3

Het Benelux-politieverdrag strekt tot vervanging van het op 8 juni 2004 tot stand
gekomen Benelux-verdrag inzake grensoverschrijdend politieel optreden, ook wel bekend
als het Senningen-verdrag.4 Beoogd wordt de bestaande samenwerking tussen de politiediensten van de Benelux-landen
verder te intensiveren, procedures te stroomlijnen en te vereenvoudigen en de mogelijkheden
tot grensoverschrijdende politiesamenwerking uit te breiden met het oog op een nog
nauwere samenwerking inzake de handhaving van de openbare orde en veiligheid en de
voorkoming, het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten.5

2. Gelijkstelling strafrechtelijke aansprakelijkheid

Het Benelux-politieverdrag bepaalt dat tijdens een grensoverschrijdend optreden of
een grensoverschrijdende aanwezigheid de ambtenaren van de zendstaat met ambtenaren
van de gaststaat worden gelijkgesteld, voor wat betreft de strafbare feiten die tegen
of door hen mochten worden begaan.6 Ter uitvoering van deze bepaling voorziet het wetsvoorstel in aanpassing van het
Wetboek van Strafrecht (Sr) en het Wetboek van Strafvordering (Sv).7

In beginsel geldt dat de strafbare feiten in het Wetboek van Strafrecht door een ieder
en tegen een ieder kunnen worden gepleegd. Voor enkele in het Wetboek van Strafrecht
strafbaar gestelde feiten is dit evenwel anders. Deze delicten kunnen blijkens de
delictsomschrijving alleen door dan wel tegen een ambtenaar worden begaan.8 Ten aanzien van een aantal van deze feiten is reeds wettelijk bepaald dat personen
in de openbare dienst van een vreemde staat worden gelijkgesteld met de Nederlandse
ambtenaar.9 In de toelichting wordt gesteld dat hiermee reeds is voldaan aan de uit artikel 49
Benelux-politieverdrag voortvloeiende verplichting, omdat dit ook de feiten zijn die
in het kader van deze bepaling relevant zijn.10 De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. Niet alleen de strafbare feiten waarvoor de thans bestaande gelijkstellingen gelden
kunnen relevant zijn voor artikel 49 Benelux-politieverdrag, maar ook de andere strafbare
feiten die blijkens de delictsomschrijving alleen door dan wel tegen een ambtenaar
worden begaan. Zo kunnen personen in de openbare dienst van een vreemde staat die
in Nederland grensoverschrijdend optreden of aanwezig zijn ook onrechtmatig binnentreden
of onrechtmatig geschriften, boeken, andere papieren of poststukken in beslag nemen.11

Omdat een gelijkstelling ter zake van deze strafbare feiten ontbreekt, kunnen de ambtenaren
van de zendstaat daarvoor niet strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. Het wetsvoorstel
voorziet er niet in dat de ambtenaren van de zendstaat die grensoverschrijdend optreden
of aanwezig zijn ten aanzien van alle strafbare feiten die blijkens de delictsomschrijving
alleen door dan wel tegen een ambtenaar worden begaan, worden gelijkgesteld aan Nederlandse
ambtenaren. De thans voorgestelde uitvoeringswetgeving is dan ook ontoereikend om
aan de uit deze bepaling voortvloeiende verplichting te voldoen.

De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

De regering onderschrijft de opmerking van de Afdeling dat de bestaande gelijkstellingen
niet toereikend zijn en heeft het wetsvoorstel en de toelichting aangepast. Met de
voorgestelde wijzigingen van de artikelen 189, 249, 251, 280, 285a en 364a van het
Wetboek van Strafrecht worden de ambtenaren uit de zendstaat ook ten aanzien van een
aantal strafbare feiten waarvoor dit nog niet was bepaald gelijk gesteld aan de Nederlandse
ambtenaren.

b. Verder kan er een onderscheid worden gemaakt tussen feiten die alleen strafbaar
zijn indien zij worden gepleegd door of tegen een ambtenaar enerzijds en feiten die
enkel een strafverhoging meebrengen indien zij worden gepleegd door of tegen een ambtenaar
anderzijds. De vraag rijst in hoeverre de gelijkstelling in artikel 49 Benelux-verdrag
ook dient te gelden voor deze laatste categorie.12

De Afdeling adviseert in de toelichting nader aandacht te besteden aan de vraag in
hoeverre de gelijkstelling ook dient te gelden voor bepalingen die een strafverhoging
meebrengen voor strafbare feiten die zijn gericht tegen of zijn begaan door ambtenaren
en, zo nodig, het wetsvoorstel ook in zoverre aan te passen.

Naar het oordeel van de regering dient de gelijkstelling in artikel 49 van het Benelux-politieverdrag
ook te gelden voor feiten die enkel een strafverhoging meebrengen indien zij door
of tegen een ambtenaar zijn gepleegd. In verband hiermee worden ook de artikelen 44,
267 en 304 van het Wetboek van Strafrecht aangepast om in de gelijkstelling te voorzien.

Tevens wordt artikel 6 (inwerkingtreding) van het wetsvoorstel aangepast om erin te
voorzien dat de nieuw voorgestelde gelijkstellingsbepalingen in het Wetboek van Strafrecht
in werking treden met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin de wet wordt geplaatst.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen bij het voorstel en
adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister
van Defensie, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus