Brief regering : Toelichting op de financiële afwikkeling, inclusief de btw-afdracht, van het proces tot omvorming van ProRail tot zelfstandig bestuursorgaan (zbo)

Nr. 13
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2020

In de procedurevergadering van de Vaste Kamercommissie van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) van 2 december heeft uw Kamer mij verzocht de financiële afwikkeling, inclusief
de btw-afdracht, van het proces tot omvorming van ProRail tot zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) schriftelijk nader toe te lichten. De commissie verzoekt mij daarbij de fiscale
ruling aan de Kamer te doen toekomen, of als dat (nog) niet mogelijk is tenminste
de inhoud van de fiscale ruling op hoofdlijnen aan uw Kamer te doen toekomen. Tevens
is mij verzocht in ieder geval de volgende vragen te beantwoorden: Wat zijn de normale
gevallen, hoe worden die voor de btw behandeld? Wat zijn de complexe gevallen, hoe
worden die voor de btw behandeld?

In deze brief verstrek ik uw Kamer de verzochte informatie. Ik doe dit stapsgewijs
en per financieel onderdeel. Ik geef hierbij aan hoe ervoor is gezorgd dat de omvorming
budgettair neutraal verloopt voor het Rijk en ProRail, hoe er geen extra kosten voor
derden ontstaan en dat de omvorming geen gevaar vormt voor de investeringen aan het
spoor.

Inleiding

De omvorming heeft voor de reiziger, de gebruikers van het spoor en derden geen gevolgen
en pakt voor het Rijk budgettair neutraal uit. De inzet van het kabinet is altijd
geweest dat de eventuele financiële effecten van deze omvorming niet op de reizigers,
de verladers, de vervoerders (en de concessieverleners) en de investeringen op het
spoor worden afgewenteld. Zoals ik uw Kamer heb gemeld in de nota naar aanleiding
van het verslag bij dit wetsvoorstel is het kabinet erin geslaagd om de omvorming
zo vorm te geven dat aan deze belangrijke randvoorwaarde wordt voldaan: de omvorming
leidt niet tot een stijging van de prijs van het treinkaartje of een hogere gebruiksvergoeding
voor vervoerders en verladers, en de omvorming gaat niet ten koste van de investeringen
aan het spoor. Ik heb met de Minister van Financiën afspraken gemaakt over de compensaties
en de budgettair neutrale inpassing daarvan in de Rijksbegroting.

De financiële gevolgen van de omvorming zijn berekend op basis van beoogde inwerkingtreding
van de omvorming tot zbo per 1 juli 2021 en zijn als zodanig in de ontwerpbegroting
2021 opgenomen. In deze brief ga ik in op de fiscale effecten van de omvorming waarbij
ik ook in zal gaan op de vaststellingsovereenkomst met de Belastingdienst. Als eerste
licht ik de fiscale effecten van de omvorming toe. Hierbij maak ik onderscheid in
de eenmalige en structurele fiscale effecten. In dat verband merk ik op dat de algemene
fiscale wetgeving in de weg staat aan het openbaar maken door het Rijk van de fiscale
ruling tussen de Belastingdienst en ProRail. Ik zal u daarom op de inhoud meenemen.
Bij het voorbereiden van de omvorming zijn er enkele situaties geïdentificeerd waarbij
er sprake is van meerdere opdrachtgevers. Hieraan werd gerefereerd bij de verwijzing
naar enkele complexe situaties in de nota naar aanleiding van het verslag bij het
wetsvoorstel. Deze situaties zijn inmiddels duidelijk. Ook deze situaties vallen onder
de afspraken die ik met de Minister van Financiën heb gemaakt om te voorkomen dat
er sprake is van kosten voor ProRail of voor derden. Tenslotte licht ik toe dat de
omvorming geen effect op de subsidies door derden heeft.

Fiscale effecten

De fiscale effecten zijn verwerkt in de ontwerpbegroting 2021 van IenW die uw Kamer
eind november 2020 heeft behandeld. In onderstaande tabel zijn de begrotingsmutaties
gepresenteerd (in € mln.).

Omschrijving

Artikel

2021

2022

2023

2024

2025

struc.

Eenmalig

 
 
 
 
 
 
 

w.v. vennootschaps-belasting

IF 13.07

4.458

0

0

0

0

0

w.v. dividendbelasting

IF 13.07

1.975

0

0

0

0

0

w.v. btw

IF 13.07

714

0

0

0

0

0

Structureel

 
 
 
 
 
 
 

w.v. btw apparaat

IF 13.02

– 31

– 67

– 67

– 67

– 67

– 67

w.v. btw derden

IF 13.02

13

23

23

23

23

0

w.v. energiebelasting

IF 13.02

2

3

3

3

3

3

w.v. vennootschaps-belasting

IF 13.02

1

1

1

1

1

1

 
 
 
 
 
 
 
 

Totaal IF-uitgaven

IF 13

7.132

– 40

– 40

– 40

– 40

– 63

Totaal FIN-inkomsten

 

7.132

– 40

– 40

– 40

– 40

– 63

Totaal Rijksbegroting

 

0

0

0

0

0

0

Toelichting eenmalige fiscale effecten

Vanwege de omvorming van BV naar zbo zullen Railinfratrust BV en ProRail BV (hierna:
ProRail) ophouden te bestaan, als gevolg daarvan vindt voor een aantal belastingsoorten
een fiscale eindafrekening plaats. Dit betreft de vennootschapsbelasting, de dividendbelasting
en een btw-afrekening (herzienings-btw). De vennootschapsbelasting en de btw zijn
verschuldigd door ProRail en de dividendbelasting door het Ministerie van IenW.

Uit eerdere berichten en vragen uit de media en uw Kamer leek de indruk te zijn dat
de gereserveerde € 7 miljard op de ontwerpbegroting van 2021 ten koste zou gaan van
de investeringsruimte van het spoor. Deze misvatting zet ik graag recht: ook zonder
de omvorming zou er geen extra investeringsruimte ontstaan, niet incidenteel noch
structureel. Dit komt doordat ik voor al deze effecten met de Minister van Financiën
overeengekomen ben dat deze budgettair neutraal in de Rijksbegroting worden opgenomen.
Dit betekent dat het saldo op de Rijksbegroting, ongeacht of de omvorming plaatsvindt,
altijd nul is. Er wordt daarbij gebruik gemaakt van een zogeheten plafondcorrectie.
Dit houdt in dat eerst de correctie wordt verwerkt in de begroting, en dat vervolgens
de daadwerkelijke verrekening plaatsvindt. In de Rijksbegroting worden de inkomsten-
en uitgavenramingen opgehoogd: eenmalig hogere belastinginkomsten en eenmalig hogere
uitgaven op de begroting van het Ministerie van IenW. Deze bedragen zijn gelijk aan
elkaar, waardoor deze correctie budgettair neutraal uitpakt voor de Rijksbegroting.

Vervolgens vindt de verrekening plaats. Het Ministerie van IenW zorgt ervoor dat ProRail
na de omvorming over de middelen beschikt om aan de ontstane fiscale schulden te kunnen
voldoen. Ten eerste voor de betalingen aan de Belastingdienst van de verschuldigde
vennootschapsbelasting en de btw. En ten tweede voor de ingehouden en afgedragen dividendbelasting.
Dit ziet er als volgt uit:1

De eenmalige fiscale effecten van de omvorming leveren zowel voor ProRail, de rest
van de sector als het Rijk geen kosten op.

Om uw Kamer vroegtijdig inzicht te geven in de hoogte van deze effecten zijn de huidige
schattingen opgenomen in de ontwerpbegroting van 2021. Op basis van bovenstaande afspraken
worden de definitieve bedragen vastgesteld na inwerkingtreding van de omvorming als
ProRail de slotbalans heeft opgemaakt en de waardering is afgerond. ProRail en de
Belastingdienst zijn voor de vennootschapsbelasting en dividendbelasting reeds een
waardering- en berekeningsmethodiek overeengekomen om de definitieve bedragen te kunnen
vaststellen. Dit is vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst tussen ProRail en
de Belastingdienst. Het ligt in de aard van deze overeenkomst dat de definitieve bedragen
pas op het moment van de slotbalans kunnen worden vastgesteld. De raming in de ontwerpbegroting
2021 geeft echter de gezamenlijke schatting van de Belastingdienst, IenW en ProRail
weer. Nadat de omvorming in werking is getreden zal een definitieve berekening worden
gemaakt en de aangiften worden ingediend, rekening houdend met de waarde van de vermogensbestanddelen
op de inwerkingtredingsdatum. Op basis van de aangiften vennootschapsbelasting stelt
de Belastingdienst de aanslag vennootschapsbelasting vast en zijn de definitieve bedragen
bekend. Op basis van de aangiften btw en dividendbelasting worden de verschuldigde
btw en dividendbelasting afgedragen.

Voor de incidentele btw is eveneens de inwerkingtredingsdatum van de omvorming bepalend.
De verschillen tussen deze definitieve bedragen en de huidige ramingen in de ontwerpbegroting
van 2021 worden vervolgens later in de begroting gecorrigeerd voor de uiteindelijk
te betalen vennootschaps- en dividendbelasting en de btw. Ook deze correcties zijn
budgettair neutraal voor de Rijksbegroting.

Toelichting structurele fiscale effecten

Als gevolg van de door de omvorming gewijzigde fiscale positie van ProRail, is er
een aantal structurele belastingeffecten. Dit betreft de btw (btw-apparaat2 en btw-derden3), de energiebelasting en de vennootschapsbelasting.

Voor al deze effecten zijn de Minister van Financiën en ik overeengekomen dat deze
effecten op basis van ramingen eveneens budgettair neutraal in de Rijksbegroting worden
opgenomen. Deze effecten zijn opgenomen in de ontwerpbegroting van 2021 om uw Kamer
vroegtijdig inzicht te verschaffen over de omvang. Hiervoor wordt – net als bij de
eenmalige fiscale effecten – gebruik gemaakt van de eerdergenoemde plafondcorrecties.
Om een goede raming te maken, is – samen met betrokken partijen zoals ProRail en decentrale
overheden – de hoogte van de bedragen vastgesteld. Vervolgens zijn deze bedragen opgenomen
in de ontwerpbegroting van 2021: even grote hogere of lagere belastinginkomsten staan
tegenover even grote hogere of lagere uitgaven voor het Ministerie van IenW. Het Ministerie
van IenW kan vervolgens ProRail compenseren. Dit ziet er als volgt uit voor de btw-heffing4: 5

Dit betekent dat voor aannemers de situatie niet verandert. Zij blijven btw in rekening
brengen bij ProRail net als nu en dragen deze af aan de Belastingdienst. Als zbo kan
ProRail deze btw niet langer in vooraftrek brengen bij de Belastingdienst. In regelgeving
wordt vastgelegd dat ProRail dit niet doorberekent aan vervoerders en derden en dat
ProRail door IenW hiervoor zal worden gecompenseerd.6 Dit is mogelijk doordat ik met de Minister van Financiën ben overeengekomen dat deze
compensatie budgettair neutraal voor de Rijksbegroting verloopt. Er ontstaat dus geen
verhoging van de gebruiksvergoeding noch van de investeringskosten. Concreet zijn
er dus geen veranderingen voor derden zoals aannemers, vervoerders en overige investeerders
in het spoor.

Voor overige opdrachten – zoals bedoeld in artikel 10 van het wetsvoorstel – verandert
er niets. Deze activiteiten worden aangemerkt als marktactiviteit en blijven daarom
gewoon onder het huidige btw-regime vallen.7 Het gaat overigens maar om een beperkt deel van de activiteiten van ProRail.

Voor de overige effecten zoals de energiebelasting en vennootschapsbelasting ziet
dit er als volgt uit:8

Ik heb in de nota naar aanleiding van het verslag de effecten van enkele complexe
situaties genoemd.9 Dit zijn situaties waarbij sprake is van meerdere opdrachtgevers en financierende
partijen en waarbij het eigendom of het feitelijk gebruik bij ProRail dan wel bij
een derde liggen. Het kostte tijd om samen met de Belastingdienst te doorgronden of
deze activiteiten onder overheidshandelen of onder marktactiviteiten vallen. Dit maakt
echter voor derden niet uit, omdat ProRail sowieso de btw niet zal doorberekenen aan
derden en daarvoor – op budgettair neutrale wijze – wordt gecompenseerd door IenW.
Derden merken hier dus niets van. Voor deze situaties kon niet tijdig een raming opgesteld
worden, omdat deze bij ontwerpbegroting nog niet bekend waren. De inschatting van
IenW is inmiddels dat dit een verrekening vraagt in de orde van grootte van gemiddeld
€ 20 miljoen per jaar gemeten over een tijdshorizon van 15 jaar. Dat bedrag zal in
een volgende begroting worden opgenomen, omdat dan de precieze omvang bekend is. Ook
hiervoor geldt dat de Minister van Financiën en ik zijn overeengekomen dat deze effecten
zullen worden opgenomen in de begroting wanneer de precieze omvang bekend is. Voor
de verrekening geldt dus hetzelfde zoals hierboven geschetst. Ook voor deze effecten
geldt dat even grote hogere of lagere belastinginkomsten tegenover even grote hogere
of lagere uitgaven voor het Ministerie van IenW staan.

De structurele fiscale effecten van de omvorming leveren voor ProRail, de rest van
de sector en het Rijk geen kosten op.

Subsidies door derden

ProRail ontvangt subsidies van derden, naast de subsidies van het Ministerie van IenW
voor de uitvoering van de taken op grond van de huidige Spoorwegwet en de beheerconcessie.
Dit zijn verschillende subsidies met een verschillend karakter. Het betreffen subsidies
van de Europese Commissie, subsidies van decentrale overheden en subsidies vanuit
de rijksoverheid die niet zien op de eerdergenoemde taken van ProRail. Ik heb ook
mogelijke implicaties voor deze subsidies goed bestudeerd en inmiddels kan ik aan
uw Kamer bevestigen dat de omvorming van ProRail tot zbo ook geen gevolgen heeft voor
deze subsidies. Graag geef ik uw Kamer hieronder inzicht in waarom de omvorming van
ProRail naar zbo geen effect heeft op de mogelijkheid ook na de omvorming tot zbo
deze – net als nu – onbelaste subsidies te blijven ontvangen.

Subsidies van de Europese Commissie

ProRail ontvangt subsidies van de Europese Commissie voor bijvoorbeeld projecten op
de Europese TEN-T corridors (i.e. ERTMS) en grensoverschrijdende projecten. Ook nadat
ProRail is omgevormd tot zbo, worden deze subsidies onder de huidige Europese en Nederlandse
wet- en regelgeving gecontinueerd. Om in aanmerking te komen voor deze subsidies maakt
de rechtsvorm van de organisatie namelijk niet uit.

Subsidies vanuit de rijksoverheid

ProRail ontvangt met name subsidies voor milieu en klimaatmaatregelen (vanuit de ministeries
IenW en EZK) en monumentenzorg (OCW). De ontvangst van beide subsidies wordt gecontinueerd
als ProRail is omgevormd tot zbo. Voor deze subsidies is de voorwaarde dat de subsidieontvanger
eigen rechtspersoonlijkheid heeft, maar geen onderdeel van de Nederlandse Staat is.
Omdat ProRail wordt omgevormd tot zbo met eigen rechtspersoonlijkheid, kan de subsidieverlening
overgedragen worden van de BV naar het zbo. Deze subsidies worden gecontinueerd omdat
ProRail als zbo geen onderdeel van de Nederlandse Staat is maar wel rechtspersoonlijkheid
bezit.

Subsidies van decentrale overheden

ProRail ontvangt subsidies van decentrale overheden ter ondersteuning van zowel wettelijke
als niet wettelijke taken. Voorbeeld daarvan is de ontwikkeling van gebieden in de
nabijheid van stations. ProRail heeft mij aangegeven dat zij een bevestiging heeft
ontvangen van de decentrale overheden dat deze subsidies worden gecontinueerd.

De omvorming van ProRail tot zbo heeft geen effecten op subsidies verstrekt door derden.

Samenvattend, de omvorming heeft geen nadelige financiële gevolgen voor reizigers,
vervoerders en verladers, ProRail of derden. Daarmee geeft het Kabinet invulling aan
de borging van een belangrijke randvoorwaarde voor deze omvorming.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-Van der Meer